20250618_märgukiri_SOM_MKM

ERAELU KAITSE JA RIIGI LÄBIPAISTVUSE EEST

Tatari 39 / 10134 Tallinn / 627 4135 / [email protected] / www.aki.ee

Registrikood 70004235

Lp Maarjo Mändmaa

kantsler

Sotsiaalministeerium

[email protected]; [email protected]

Lp Ahti Kuningas

kantsler

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium

[email protected]; [email protected]

Meie 18.06.2025 nr 2.2-10/25/1973-1

Märgukiri

Tööandjad on aastaid pöördunud Andmekaitse Inspektsiooni kui ka Tööinspektsiooni poole

murega, et ehkki neil lasub seadusjärgne kohustus tagada ohutu töökeskkond, on võimalused

töötajate joobe kontrollimiseks praktikas piiratud. Samas on ka üldteada, et alkoholi tarvitamine

ja joobes juhtimine kujutab endast Eestis olulist sotsiaalset probleemi. Joobe kontrollimine ei

piirdu seejuures üksnes alkoholi tarbimise ja liiklusohutusega seotud küsimustega, vaid hõlmab

ka muid aineid, mis võivad mõjutada töötaja töövõimet. Seetõttu on see oluline osa

ennetustegevusest, mille eesmärk on vähendada tööõnnetuste riski ja tagada tööohutus.

AKI-le teadaolevalt kontrollitakse praegu Eestis tööandjate poolt töötajate (alkohoolset) joovet

töökohal joovet tuvastada võimaldavate seadmetega (alkomeetritega) ilma selleks pädevat

isikut kaasamata. Kuna joobeseisundi kontrolliga kaasneb töötajate terviseandmete töötlemine

ja seega riive inimese eraelu puutumatusele, peaks see toimuma selgel õiguslikul alusel, et

tagada töötajate põhiseaduslike õiguste kaitse.

Joovet ja psühhotroopsete ainete kasutamist puudutav on osa tööohutuse nõuetest.

Töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) § 13 lõige 1 punkt 15 kohustab tööandjat

kõrvaldama töölt alkoholi-, narkootilises või toksilises joobes või psühhotroopse aine mõju all

oleva töötaja. Sama seaduse § 14 lõige 2 keelab töötajal töötada alkoholi-, narkootilises või

toksilises joobes või psühhotroopse aine mõju all. Seejuures on alkoholi ja psühhotroopsete

ainete tarvitamise keeld kui nõue absoluutne – joobes või psühhotroopse aine mõju all olek tööl

on keelatud. TTOS § 13 lõike 2 kohaselt võib tööandja kehtestada ettevõttes seadusega

võrreldes rangemad töötervishoiu ja tööohutuse nõuded ning kontrollida nende täitmist. Samas

puudub TTOS-s regulatsioon selle kohta, kuidas tööandja peaks teada saama või kahtluse korral

kontrollima, kas töötaja on joobes või psühhotroopse aine mõju all.

2 (6)

Joove kui terviseandmed

Teave joobeseisundist viitab inimese terviseseisundile. Terviseandmed on vastavalt

isikuandmete kaitse üldmääruse (IKÜM)1 artikkel 4 punktile 15 isiku füüsilise ja vaimse

tervisega seotud isikuandmed, sealhulgas temale tervishoiuteenuste osutamist käsitlevad

andmed, mis annavad teavet tema tervisliku seisundi kohta. Joobeseisund kui terviseseisund

kuulub eriliiki isikuandmete hulka IKÜM artikkel 9 lõike 1 tähenduses. Kuivõrd alkohol või

psühhotroopne aine mõjutab terviseseisundit, on andmed selle tarvitamise kohta samamoodi

eriliiki isikuandmed, sh ka sel juhul, kui joobe tuvastamiseks on kasutusel alkomeeter või muu

seade, mis ei näita konkreetset joobeastet (näiteks promille) või tarvitatud ainet, vaid mis näitab

üksnes joobe olemasolu. Terviseandmed on oma olemuselt andmed, mida tuleb kaitsta oluliselt

hoolikamalt kui tavalisi isikuandmeid. Ühtlasi peab terviseandmete töötlemisel olema

tavapärasest tähelepanelikum, sest võimalik privaatsuseriive on suurem ning selliste tundlike

andmete töötlemisel võib olla andmesubjektidele märkimisväärne kahjulik mõju.

Ka Eesti seadusandja on seostanud joobeseisundi tervisega. Nii näeb korrakaitseseaduse § 36

lõige 1 ette, et joobeseisund on alkoholi, narkootilise või psühhotroopse aine või muu

joovastava aine tarvitamisest põhjustatud terviseseisund, mis avaldub väliselt tajutavas häiritud

või muutunud kehalistes või psüühilistes funktsioonides ja reaktsioonides. Nii Euroopa

Andmekaitsenõukogu suuniseid2 kui ka Euroopa Kohtu asjaomast kohtupraktikat3 silmas

pidades tuleb mõistet „terviseandmed“ tõlgendada laialt. Nii on näiteks terviseandmeteks ka

see teave, mis muutub terviseandmeteks ristviitamise teel muude andmetega, tehes seega

avalikuks inimese tervisliku seisundi või terviseriskid. Eeltoodust tulenevalt kuulub

terviseseisundi teave terviseandmete hulka ja on seega eriliiki isikuandmeteks.

Arvestama peab, et igasuguseks isikuandmete töötlemiseks, sh joobe kontrollimiseks peab

lähtuvalt IKÜM artiklist 6 esinema õiguslik alus. Eriliiki isikuandmete töötlemine on aga

üldjuhul keelatud (IKÜM artikkel 9 lõige 1). Viimaseid võib töödelda üksnes juhul, kui lisaks

IKÜM artiklist 6 tulenevale õiguslikule alusele esineb üks artikkel 9 lõikes 2 toodud erandist,

mis lubab eriliiki (antud juhul tervise-) andmeid töödelda.

Joobe kontrollimine töötaja nõusolekul

Levinud on arvamus, et töötaja joovet võib kontrollida inimese nõusolekul. IKÜM artikkel 9

lõike 2 punkt a sätestab, et eriliiki isikuandmeid võib töödelda, kui andmesubjekt on andnud

selleks selgesõnalise nõusoleku. Selline inimese nõusolek peab olema vabatahtlik. Küll aga ei

peeta töösuhetes nõusolekut siiski sobivaks aluseks joobe kontrollimisel, sest tööandja on

jõupositsioonil3 ning nõusoleku tegelikku vabatahtlikkust ei ole võimalik garanteerida.

Euroopa Andmekaitsenõukogu on seisukohal, et töökohal toimuva andmetöötluse puhul ei saa

ega tohiks aluseks olla töötajate vabatahtlik nõusolek, sest tööandja on jõupositsioonil ning

võttes arvesse tööandja ja töötaja sõltuvussuhet on ebatõenäoline, et andmesubjekt saab

1 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 27. aprill 2016 määrus füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel

ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse

üldmäärus), (EL) 2016/679. 2 Suunised 3/2020 terviseandmete töötlemise kohta teadusuuringute eesmärgil seoses COVID-19 puhanguga; 3 Euroopa Kohtu 6. novembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-101/01 (Lindqvist), punkt 50; Euroopa Kohtu 4.

oktoobri 2024. aasta otsus kohtuasjas C-21/23, punktid 81-83, Euroopa Kohtu 1. augusti 2022. aasta otsus

kohtuasjas C-184/20, punktid 125-127;

3 (6)

keelduda oma tööandjale andmete töötlemiseks loa andmisest, tundmata hirmu või tajumata

tõelist ohtu, et keeldumisega kaasnevad kahjulikud tagajärjed. Ei ole tõenäoline, et töötaja saab

reageerida vabalt ja ilma, et ta tunneks mingit survet nõustuda.4 Seega on tegemist kahe poole

vahelise suhtega, kus tööandja on töökorralduse reeglite kehtestamisel ja nende kontrollimisel

jõupositsioonis ning reeglite vastu eksimine on seotud tööülesannete täitmata jätmisega. Ei ole

võimalik lõpuni tagada, et vabatahtlikult nõusoleku andnud töötaja ka päriselt tajus, et

alkomeetrisse puhumata jätmine ei too kaasa ühtegi negatiivset tagajärge nagu näiteks halvem

suhtumine, stress, tööandja või töökaaslaste halvakspanu jms.

Isegi kui tööandja tõendab, et töötajate nõusolek on tegelikult antud vabatahtlikult, leiab

inspektsioon, et nõusolek saab olla kohane ainult nendes erandlikes olukordades, kus töötajatele

ei kaasne selle andmisega mingeid negatiivseid tagajärgi, olenemata sellest, kas nad annavad

nõusoleku või mitte. Näiteks võib selliseks olukorraks olla filmimine kontoris või piltide

kasutamine siseveebis ehk juhtumid, mis suure tõenäosusega ei mõjuta kuidagi töösuhet.5

Olukorras, kus tööandja on töökorralduse reeglite kehtestamise ja nende kontrollimisel

jõupositsioonis ning reeglite vastu eksimine on seotud tööülesannete täitmata jätmisega või

kehtestatud nõuete rikkumisega, ei saa rääkida sellisest erakordsest asjaolust, mis tagaks

nõusoleku vabatahtlikkuse. Võib isegi juhtuda, et kui inimene ei anna nõusolekut joobe

kontrollimiseks, aga tööandja on miskipärast veendumusel, et töötaja on joobes, kõrvaldab ta

inimese töölt, noomib teda vms. Seega on töötaja nõusoleku andmisel/andmata jätmisel selgelt

mõjutatud võimalikust negatiivsest tagajärjest. Viimaks tasub aga silmas pidada, et isegi kui on

olemas töötaja nõusolek tööandja poolt töötaja joobe kontrollimiseks, siis vastavalt IKÜM

artiklile 7 on isikul õigus oma nõusolek igal ajal tagasi võtta. See tähendab, et kui töötaja võtab

andmetöötluseks antud nõusoleku tagasi, siis edasiseks andmete töötlemiseks puudub õiguslik

alus.

Seetõttu ei pruugi olla ka töötajalt nõusoleku küsimine asjakohane ning selliseks

andmetöötluseks on vajalik õigusliku aluse kehtestamine õigusaktiga.

Õigusaktis seadusliku aluse kehtestamise vajadus

Nagu mainitud, peab eriliiki isikuandmete töötlemiseks olema täidetud üks IKÜM artikkel 9

lõikes 2 nimetatud tingimustest. Käesolevat olukorda ja Euroopa riikide praktikat silmas

pidades on levinuim alus IKÜM artikkel 9 lõike 2 punkt h, mille kohaselt on eriliiki

isikuandmete töötlemine lubatud, kui töötlemine on vajalik ennetava meditsiini või

töömeditsiiniga seotud põhjustel, töötaja töövõime hindamiseks, meditsiinilise diagnoosi

panemiseks, tervishoiuteenuste või sotsiaalhoolekande või ravi võimaldamiseks või tervishoiu-

või sotsiaalhoolekandesüsteemi ja -teenuste korraldamiseks, kuid seda üksnes tingimusel, et

õigus andmete töötlemiseks tuleneb siseriiklikust õigusest, kehtestatud on kaitsemeetmed ning

täidetud on sama artikli lõikes 3 toodud tingimused. IKÜM artikkel 9 lõige 2 punkt h sätestatud

erandi puhul peab arvestama, et sama sätte lõike 3 kohaselt võib andmeid töödelda üksnes

inimene, kellel on ametisaladuse hoidmise kohustus ja kelle määratlemine on liikmesriikide

pädevuses.6

Teine alternatiiv, mida on rakendatud, on IKÜM artikkel 9 lõige 2 punkt b, mille kohaselt võib

terviseandmeid töödelda, kui töötlemine on vajalik seoses vastutava töötleja või andmesubjekti

4 Euroopa Andmekaitsenõukogu suunised 05/2020 (inglise keeles) p 21; 5 Euroopa Andmekaitsenõukogu suunised (05/2020), p 22; 6 Artikkel 9 GDPR. Isikuandmete eriliikide töötlemine, Louis-Philippe Gratton PhD, LLM ekspertarvamus.

4 (6)

tööõigusest ning sotsiaalkindlustuse ja sotsiaalkaitse valdkonna õigusest tulenevate kohustuste

ja eriõigustega niivõrd, kuivõrd see on lubatud liidu või liikmesriigi õigusega või liikmesriigi

õiguse kohase kollektiivlepinguga, millega kehtestatakse asjakohased kaitsemeetmed

andmesubjekti põhiõiguste ja huvide kaitseks.7

AKI märgib, et see, millisel alusel lõpuks andmeid võib töödelda, sh kas vajalik on täiendavalt

ka seaduses saladuse hoidmise kohustuse kehtestamine, vajab täiendavat analüüsi ja on lõpuks

seadusandja otsustus.

Kui IKÜM-is osutatakse õiguslikule alusele või seadusandlikule meetmele, ei pea selleks

tingimata olema parlamendi poolt vastu võetud seadusandlik akt, kuid selline õiguslik alus või

seadusandlik meede peaks siiski olema selge ja täpne ning selle kohaldamine peaks olema

eeldatav isikute jaoks, kelle suhtes seda kohaldatakse (IKÜM põhjenduspunkt 41). Samas

austatakse määruses kõiki põhiõigusi ning peetakse kinni aluslepingutes sätestatud ja EL

põhiõiguste hartas (harta) tunnustatud põhimõtetest, mille hulka kuulub ka mh isikuandmete

kaitse (IKÜM põhjenduspunkt 4). Vastavalt harta artikkel 52 lõike 1 esimesele lausele tohib aga

hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste, sh artikliga 7 tagatud õiguse eraelu puutumatusele ja

harta artikliga 8 tagatud õiguse isikuandmete kaitsele teostamist piirata ainult seadusega, mis

konkreetsemalt tähendab, et õiguslik alus, mis võimaldab neid õigusi riivata, peab tulenema

seadusest.

Inimese joobe ehk tervisliku seisundi kontrollimine riivab inimese eraelu puutumatust. Eraelu

puutumatus on põhiseaduslik õigus ja seda võib piirata ainult seadusega (PS § 26). Seejuures

tuleb arvestada, et kui tegevus riivab isikute põhiõigusi, saab seda teha üksnes põhiseadusega

kooskõlas oleva seaduse alusel (PS § 3 lõige 1 ja § 11). Olulisuse põhimõtte kohaselt on

seadusandja kohustatud sätestama kõik põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused ning mida

intensiivsem on põhiõiguste riive, seda üksikasjalikum peab olema täitevvõimu tegutsemise

aluseks olev volitusnorm ning seda täpsemad ka menetlusnormid.8 Kahtlemata on töötajate

joobe kontrollimise näol tegemist intensiivse põhiõiguste riivega, kuivõrd võimaldab teha

esmalt järeldusi inimese tervisliku seisundi kohta, kuid võib lisaks mõjutada ka inimese

eneseteostuse võimalusi, kui seadmega tuvastatud joobe tõttu otsustatakse näiteks inimesega

töösuhe (ootamatult) lõpetada. Selline intensiivne inimese õiguste riive võib olla põhjendatud,

kuid alus selleks peaks tulema seadusest.

Kehtivas seaduses õigusliku aluse puudumine

TTOS näeb küll ette kindlad juhud, millal tööandjal on õigus töötaja eriliiki andmeid töödelda,

kuid IKÜM-iga kooskõlas olev ja selge õiguslik alus, mis annaks tööandjale õiguse ja

alusetöötajate joobe tuvastamiseks. Nagu eespool selgitatud, peab säte, mis näeb ette eriliiki

isikuandmete töötlemise (joobe kontrollimise), olema seaduses välja toodud, selge, täpne ja

ettenähtav.9 IKÜM-i kohaselt peaksid erandid isikuandmete eriliikide töötlemise üldisest

7 IKÜM artikkel 9 lõige 1 punktile b tugineb töötajate joobe kontrollimiseks näiteks Suurbritannia, vt

täpsemalt https://ico.org.uk/for-organisations/uk-gdpr-guidance-and-resources/lawful-basis/special-category-

data/what-are-the-conditions-for-processing/#conditions2. 8 RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p 22 9 Ka Õiguskantsler on oma 03.05.2024 märgukirjas nr 7-7/212350/2402585 välja toonud, et põhiõiguse piiramise

olukorras kohaldub Eesti Vabariigi põhiseaduse § 3 lõikest 1 tulenev parlamendireservatsiooni ehk olulisuse

põhimõte, mille kohaselt peab põhiõiguste seisukohalt olulisi küsimusi reguleerima Riigikogu

(viimati RKPJKo 06.04.2021, 5-20-12/9, 2 p 62). Riigikogu võib täidesaatvat võimu volitada reguleerima üksnes

vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid ning sealjuures peab seaduses sisalduv volitusnorm olema täpne, selge

ja vastavuses piirangu intensiivsusega (RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p 22). Seda põhimõtet tuleb järgida igas

5 (6)

keelust olema sõnaselgelt sätestatud.10 See tähendab, et tööandjatele ei ole võimalik anda

töötajate joobe kontrollimise õigust erinevate õigusaktides toodud kohustuste tõlgendamise

teel.

Nii näiteks TTOS § 131 lõike 2 kohaselt osutab töötervishoiuteenust töötervishoiuarst, kaasates

vajadusel teisi spetsialiste. Lisaks loetleb TTOS § 19 lõige 1 täiendavad töötervishoiuteenuse

osutamiseks õigustatud isikud. Ühtlasi tasub silmas pidada, et asjaolu, et tööandja palkab tööle

isiku, kes on kantud Terviseameti registrisse ja on seeläbi tervishoiutöötaja, ei anna talle õigust

osutada tervishoiuteenuseid. Tervishoiuteenuse osutamise puhul on tegemist loakohustusega

tegevusalaga, mistõttu on vajalik tegevusloa olemasolu (TTKS § 40). TTKS § 3 lõige 2 seab

tervishoiutöötaja pädevuse piirid, kuid ei anna õigust ilma tegevusloata teenust osutada.

Tervishoiuteenuse osutaja peab sõlmima töötaja/patsiendiga tervishoiuteenuse osutamise

lepingu (võlaõigusseadus § 758 jj), mida reguleerivate sätetega kaasneb ka saladuse hoidmise

kohustus (vt IKÜM artikkel 9 lõiget 3). Seega on hetkel ainsaks sobivaks viisiks töötaja joobe

kontrollimiseks saata töötajad tervishoiuteenuse osutaja juurde või korraldada

(töö)tervishoiuteenuse osutamine ettevõttes kohapeal.

Kahtlemata on töötajate joobe kontrollimine vajalik ja põhjendatud, eriti sektorites, kus

võimalik joobeseisundis töötamine ohustab otseselt töötajate ja teiste inimeste elu ning tervist,

nagu tööstus, transport ja ehitus ning ametikohtadel, kus töötatakse suurema ohu allikatega.

TTOS-ist tulenevalt on tööandjal kohustus tagada ohutu töökeskkond ning tööandja peab

kõrvaldama töölt igasuguses joobes isiku, kes ei ole töövõimeline. Hetkel ei ole aga tööandjal

isiku alkoholijoobest või psühhotroopse aine tarvitamisest tingitud töövõimetu seisundi

tuvastamiseks muud seaduslikku võimalust, kui kutsuda tervishoiuteenuse osutaja töökohale

või saata töötaja tervishoiuteenuse osutaja juurde. Selline lahendus ei ole AKI-ni jõudnud

näidetele tuginedes sageli mõistlik, kuivõrd see on paljudele eespool nimetatud sektori

tööandjatele (nt veoteenuse osutajad, jäätmevedajad, transporditeenuse osutajad jm)

ebamõistlikult aja- ja ressursikulukas, arvestades igapäevaselt kontrollitavate töötajate hulka

ning taotletavat eesmärki. Lisaks on selge õigusliku aluse puudumine tinginud ka praeguse

olukorra, kus tööandjad kontrollivad töötajaid ja nende terviseseisundit ilma kehtivas õiguses

sätestatud reegleid järgimata. See riivab töötajate põhiõigusi ning ei ole ka IKÜM-is sätestatud

isikuandmete kaitse nõuetega kooskõlas.

Kokkuvõte

Joobe kui töötaja terviseseisundi kontrollimine peab olema selgelt ja täpselt reguleeritud

protsess, kuna joobeseisundi tuvastamine hõlmab töötaja terviseandmete töötlemist ja omab

olulist mõju inimese töösuhtele, kui sellise teabe tulemusena kaasnevad töötajale negatiivsed

tagajärjed. Väga oluline on seejuures tagada testimisprotseduuride läbipaistvus, õigsus ja

täpsus, lisaks peab joobe kontrollimine toimuma proportsionaalselt ja põhjendatult, arvestades

konkreetse töö iseloomu. Parim lahendus selleks oleks luua selge regulatsioon, mis

tasakaalustaks tööandjate kohustuse tagada tööohutus ja töötajate õiguse privaatsusele ning

mis tagaks töötajate joobe kontrollimise meetmete kooskõla isikuandmete töötlemise

põhimõtetega.

AKI peab vajalikuks välja tuua, et joobe kontrollimine töökohal ei ole uudne küsimus ning

töötervishoiu ja tööohutuse seaduse muutmisel (aastal 2022) oli algselt planeeritud viia sisse

olukorras, kus töödeldakse isikuandmeid. Kui eraisiku andmeid töötleb teine eraisik, võib olla vajalik isikuandmete

töötlemist täpsemalt reguleerida, arvestades ka PS § 13 lõikest 1 tulenevat kaitsepõhiõigust. 10 IKÜM, põhjenduspunkt 51.

6 (6)

regulatsioon, mis lubaks tööandjatel joovet kontrollida, kuid seaduse teisel lugemisel eemaldati

planeeritav säte eelnõust. AKI-le teadaolevalt jäeti säte eelnõust välja, kuna see omab isikute

eraelu puutumatusele suurt riivet.

Eelnevast tulenevalt teeb Andmekaitse Inspektsioon Sotsiaalministeeriumile ja Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumile ettepaneku täiendada asjakohaseid õigusakte ning luua

siseriiklikult õiguslik alus, mis reguleeriks töötajate joobe kontrollimist.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Pille Lehis

peadirektor

Teadmiseks: Tööinspektsioon