Kirja edastamine

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-24-33

Otsuse kuupäev 30. juuni 2025

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Ivo Pilving, Juhan Sarv,

Nele Siitam ja Margit Vutt

Kohtuasi Kohaliku omavalitsuse üksuste rahastamissüsteemi ümber

korraldavate tulumaksuseaduse muudatuste

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus Saue Vallavolikogu 28. novembri 2024. a taotlus

tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks

tulumaksuseaduse muutmise seaduse § 1 või § 2

Menetlusosalised Saue Vallavolikogu

Riigikogu

Vabariigi Valitsus, esindaja regionaal- ja

põllumajandusminister

Justiits- ja digiminister

Õiguskantsler

Eesti Linnade ja Valdade Liit

Asja läbivaatamise kuupäev 29. aprilli 2025. a kohtuistung

RIIGIKOHUS OTSUSTAB

Jätta Saue Vallavolikogu taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 29. juulil 2024 vastu tulumaksuseaduse muutmise seaduse (TuMSMS)

(RT I, 14.08.2024, 1), millega muudeti kohaliku omavalitsuse üksuste (edaspidi KOV)

rahastamissüsteemi. Kolleegium viitab edaspidi valdavalt TuMSMS-ile, kaasa arvatud 1. jaanuaril

2025 jõustunud muudatuste osas.

2. TuMSMS-iga suurendati järk-järgult KOV-ile isiku riiklikust pensionist laekuva tulumaksu

osakaalu ning vähendati samas isiku muust maksustatavast tulust laekuva tulumaksu osakaalu, kuni

need on võrdsed (10,23%) (TuMSMS § 1 p-d 1 kuni 6). Pensionitulult KOV-ile laekuva tulumaksu

5-24-33

2(28)

määr suureneb ja muudelt tuludelt laekuva tulumaksu määr langeb nii 2025. kui ka 2026. aastal

3 protsendipunkti.

3. Lisaks täiendati TuMS-i sättega, mille kohaselt muudatustega kaasnev tulubaasi laekumise

vähenemine teatud osas kompenseeritakse (TuMSMS § 1 p 8). TuMS-i lisati ka kohustus viia läbi

muudatuste mõju järelhindamine (TuMSMS § 1 p 7). Seaduse kohaselt jõustuvad muudatused kolmes

osas 2025., 2026. ja 2027. a 1. jaanuaril (TuMSMS § 2). TuMSMS § 1 p-d 1, 4, 7 ja 8 jõustusid

1. jaanuaril 2025 (kehtivas redaktsioonis vastavalt TuMS § 5 lg 1 p-d 1 ja 2, § 61 lg 661 ning § 61

lg 72).

4. Saue Vallavolikogu esitas 28. novembri 2024. a otsusega nr 48 Riigikohtule taotluse tunnistada

Eesti Vabariigi põhiseadusega (PS) vastuolus olevaks TuMSMS § 1 („Tulumaksuseaduse

muutmine“) või alternatiivselt TuMSMS § 2 („Seaduse jõustumine“). Saue valla seisukohad olid

kokkuvõtlikult eeskätt järgmised.

5. Vaidlustatud seadusemuudatused on vastuolus PS §-st 154 tulenevate KOV-i finantstagatistega ja

autonoomia põhimõttega. Ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (EKOH) art-st 9 tuleneb, et

KOV-idel on riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad

võivad oma volituste piires vabalt kasutada, ning KOV-ide rahalised vahendid peavad olema

vastavuses neile PS-i ja seadustega pandud kohustustega.

6. Tulumaksu jaotussüsteemi muutmisega rikutakse KOV-ide autonoomia põhimõtet

(enesekorraldusõigust).

6.1. Füüsilise isiku tulumaksu jaotuspõhimõtete muutmine, mille tulemusena KOV-ide tulubaaside

erinevused mõnevõrra ühtlustuvad, ei ole olnud eesmärgipärane, sobiv, vajalik ega mõõdukas viis

KOV-ide rahastamissüsteemi ümberkorraldamiseks. Põhimõtteliselt ei ole pensionidelt laekuva

tulumaksuosa suurendamine väär. Siiski ei ole põhjendatud vähem tulukate KOV-ide

finantsprobleemide lahendamine kiiresti kasvavate KOV-ide tulubaasi arvelt, jättes arvesse võtmata

kasvuga kaasnevad KOV-ide lisakulud.

6.2. Seadus on ette valmistatud ja vastu võetud analüüsideta ning valel eeldusel, et kiiremini kasvavad

KOV-id on rahanduslikus eelisseisus. Puuduvad mõjuanalüüsid, et seadusemuudatus teeks

omavalitsussüsteemi jätkusuutlikumaks või tagaks paremaid teenuseid. Küll aga võib see edasi lükata

vajalikke sisulisi reforme KOV-ide võimekuse tõstmiseks. TuMSMS-i eelnõus ei ole keskpikas

perspektiivis õigesti prognoositud tarbijahinnaindeksi muutust, majanduskasvu, elanike arvu kasvu ja

sellega seonduvalt maksumaksjate arvu kasvu, teistest seadusemuudatustest tulenevaid mõjusid

eelarvele, uute kohustuste lisandumist, mõju eelarve põhitegevuse tulemile ja sellega seotult

laenuvõimekusele ning intressiriski (suuremast laenukoormusest tulenevat suuremat tundlikkust

intressitasemetele).

6.3. Muudatused ei ole regionaalse mahajäämuse ja valglinnastumise negatiivse mõju vähendamiseks

vältimatult vajalikud ning eesmärgi olulisus ei kaalu üles muudatuste negatiivset mõju. Muudatused

ei pööra rahvastiku ja rände trende tagurpidi. Viimastel aastatel vahe kasvupiirkondade ja ülejäänud

KOV-ide finantsvõimekuses väheneb, samuti vähenevad erinevused piirkondlike keskmiste palkade

vahel. Isegi kui lähem eesmärk – KOV-ide finantsolukorra mõningane parandamine – on sobiv, ei ole

alust väita, et see on vajalik, s.t et puudub vähem koormav meede.

7. TuMS-i muudatused on vastuolus PS § 154 lg-ga 2. TuMS-i muudatuste eesmärk on

valglinnastumise ja regionaalse mahajäämuse vähendamine. See on aga riiklik ülesanne, mida

5-24-33

3(28)

täidetakse tulukamate KOV-ide kulul. Seadus jaotab KOV-i tulubaasi ringi regionaalpoliitika

tegemiseks. Vähem tulukate KOV-ide toetamiseks on kehtivas õiguses tasandusfond ja lahendused

tuleb leida selle kaudu (nt eraldisi suurendades või valemit korrigeerides). Tulukamate KOV-ide

tulude vähendamine (vähemasti KOV-i eelarvestrateegia suhtes) kohustusi vähendamata on

samaväärne olukorrale, kui seadus paneks KOV-idele täiendava riikliku kohustuse või suurendaks

kohustust, katmata riigieelarvest sellega seotud kulusid. Seetõttu väheneb Saue valla võimekus katta

rahaliselt riiklikke kohustusi.

8. Saue valla rahastus ei ole kõigi omavalitsuslike ülesannete täitmiseks PS § 154 lg 1 mõttes piisav.

8.1. KOV-ide tulubaas peab olema piisav, et tasandada majandus- ja arengutsüklite erinevaid faase

ning tagada pikaajalises vaates erinevad võimekused: püsivalt investeerida, teenindada laene,

kasvatada maksubaasi, säilitada teenuste kvaliteet ja kasvatada nende mahte. Seaduse põhiseadusega

vastuolus olevaks tunnistamiseks ei pea ära ootama seaduse rakendamisega kaasnevate tagajärgede

saabumist.

8.2. KOV-i tulubaasi piisavuse hindamisel tuleb arvestada ka põhitegevuse tulemiga. See ei näita

üksnes tulude ja kulude vahet, vaid on kombineerituna KOV-i suurusega peamine finantsilise

jätkusuutlikkuse näitaja, eeldusel, et see ei kaldu oluliselt kõrvale KOV-ide keskmisest.

Kasvupiirkondade põhitegevuse tulem on muu Eestiga võrreldes viimastel aastatel oluliselt langenud.

8.3. TuMSMS-is pole arvestatud, et nn tulukate KOV-ide kohustused kasvavad võrreldes tulubaasiga

oluliselt kiiremini. Mitte ainult tulud, vaid ka kulud jaotuvad KOV-ide vahel ebaühtlaselt. Suurema

hulga tööealiste elanikega kaasneb suurem hulk kooli- ja lasteaiaealisi lapsi, kellele osutatavad

haridusteenused on kulukamad näiteks pensionäridele osutatavatest teenustest. Arvestatud ei ole

sellega, et tulubaasi jätkuva kasvu eelduseks on elanikkonna jätkuv kasv, mis suurendab aga

omakorda investeerimisvajadust ja jooksvaid kulusid ning langetab eelarve põhitegevuse tulemit.

Investeerimisvajaduse tõttu mõjutab kasvavate KOV-ide tulubaasi ka käibemaksumäära tõus

proportsionaalselt enam. Prognooside kohaselt jääb Saue vallal tulumaksumuudatuste tõttu järgmise

kümne aasta jooksul saamata 12,5 miljonit eurot. Vahendid on ebapiisavad hoolimata muudatuste

mõju leevendamiseks kehtestatud tulubaasi kompensatsioonist (TuMS § 61 lg 72).

8.4. Saue vald ei suuda tagada lasteaia- ja koolikohti kõigile lastele, kellel on sellele seadusest

tulenevalt õigus ning kelle vanemad on seda taotlenud. Järelikult ei vasta need teenused

miinimumtasemele. Saue valla laste arv on kavandatust kiiremas tempos kasvanud ligikaudu viis

viimast aastat. Selle aja jooksul on Saue vald ehitanud kaks uut lasteaeda kokku 12 rühmaga ning

rajanud 11 lisarühma olemasolevate lasteaedade juurde (mh moodulite paigaldamisega).

Munitsipaallasteaia järjekorras on jätkuvalt üle 150 lapse vanuses 1,5–3 aastat, kes elavad Saue valla

põhjapiirkonnas ega saanud sel õppeaastal soovitud kohta. Saue valla 258 last vanuses 1,5–3 aastat

käivad eralasteaias või -hoius. Samas võib 1,5–3-aastase lapse lasteaiakoha koolieelsete lasteasutuste

seaduse (KELS) § 10 lg-st 1 tulenevalt asendada lapsehoiuteenusega üksnes vanema nõusolekul.

Lapsevanemad on valla vastu lasteaiakoha puudumise tõttu ka kohtusse pöördunud. Isegi kui

1. septembril 2025 jõustuv alushariduseseadus (AHS) nõudeid teenuse osutamisele leevendab, tuleb

KOV-idel senimaani täita siiski KELS-ist tulenevaid kohustusi. Samuti puudub Saue vallal hetkel

võimekus pakkuda elukohajärgset koolikohta vanemate vanuseastmete klassides. 529 Saue valla last,

kes õpivad 1.–9. klassis, käivad teise KOV-i munitsipaalkoolis, riigikoolis või erakoolis. Kui lapsed

peaks soovima kooli vahetada, peaks Saue vallal olema finantsiline valmisolek nõudlusele reageerida

ning tagada neile võimalus käia elukohajärgses koolis. Järgmisel kuuel aastal jõuavad kooliikka kõige

suuremad aastakäigud lapsi. Lisaks investeeringuvajadusele tuleb neile lastele tagada ka hariduslikud

tugiteenused.

5-24-33

4(28)

8.5. Omavalitsuse võimekust ei saa hinnata lühiajalises perspektiivis. Nii sündimust kui sisserännet

iseloomustab tsüklilisus. Et tulla toime tsüklite üleselt, peavad KOV-il olema tulubaasis piisavad

fiskaalpuhvrid avalike teenuste osutamiseks sõltumata lühiajalistest rände- ja sünnitrendidest.

Ajutiselt tuvastatav statistiline sündide vähenemine ei tõenda KOV-i pikaajalist võimekust

omavalitsuslike ülesannete täitmisel. Ka linnastumine rändemustrina on globaalne trend ega ole

KOV-i poolt otseselt juhitav. Riigisisest rännet kujundavad kõrghariduse omandamise võimalused

ning töökohtade kättesaadavus ja töö tasuvus töötaja jaoks. Lähtuda tuleb töötajate

liikumisvabadusest. Pikas vaates ei ole valla elanike arvu kasv taunitav, sest suurusega kaasneb

mitmekesisem maksubaas. Kuid hetkel on Saue vald fiskaalselt keerulises tsüklis, kus teenindada

tuleb eelmiste perioodide kasvust üleval olevaid kohustusi, kuid tulubaasi kasv on seiskunud.

8.6. Saue vald on teinud haridusteenuste tagamisel üksnes vajalikke kulutusi, s.o mitte suuremas

mahus kui minimaalselt vajalik. KELS § 27 lg 4 jätab KOV-idele lasteaia kohatasude kehtestamisel

ulatusliku kaalutlusruumi muu hulgas oma poliitikate elluviimiseks, mitte üksnes sõltuvalt KOV-i

finantsolukorrast. Valla elanikele kehtestatud lasteaia kohatasu soodustused (võrreldes kohatasuga,

mida võimaldab küsida KELS § 27 lg 3) tagavad parema kooliks valmisoleku, motiveerivad vanemaid

registreerima oma elukoht Saue vallas ning ennetavad lasterikaste perede vaesusesse langemist.

Haridusasutuste personalile õpetajaga võrreldava palgatõusu tagamine on vajalik personali lahkumise

vältimiseks. Palgasurve on oluline, sest Saue võistleb personali pärast nii teiste KOV-ide kui ka

riigiasutustega. Tegu on valla praktiliste, mitte poliitiliste mugavusotsustega.

8.7. Juhul kui Saue vallalt nõuda kokkuhoidlikumat kulude eelarvestamist, tuleb silmas pidada, et

TuMS-i muudatuste väljatöötamisel ei ole analüüsitud teiste, vähem tulukate KOV-ide endi võimalusi

oma finantsolukorra parandamiseks. Tulukate KOV-ide maksumaksjad ei pea rahastama teiste

KOV-ide ebaefektiivsust. Ei ole õiguspärane käsitleda TuMS-i muudatustest võitvaid ja kaotavaid

KOV-e erinevate põhimõtete järgi. Juhtimisotsustesse sekkumine juhtimise kvaliteedi parandamiseks

on vastuolus KOV-ide autonoomia põhimõttega.

8.8. Finantsolukorra indeksi alusel ei saa väita, et Saue valla finantsseisund oleks läbivalt ja püsivalt

tugevam kui teistes KOV-ides. Saue valla pööre kasvule 2024. a finantsolukorra indeksis on selgitatav

kulude külmutamise ja kokkuhoiupoliitikaga ning on ajutine, kuna TuMS-i muudatuste mõjud alles

hakkavad kumuleeruma.

8.9. TuMSMS-i mõju leevendamiseks näeb seadus ette tulubaasi kompensatsiooni (TuMS § 61 lg 72).

Selles osas aga puudub kindlus, kuna see nähakse ette iga-aastaselt riigieelarve seaduses sätestatud

ulatuses. Selline ebakindlus on vastuolus KOV-i autonoomiaga. See on vastuolus ka riigieelarve

seaduse (RES) § 47 lg-ga 1, kuna kompensatsioonimehhanism ei ole tagatud seaduse tasemel.

Kompensatsiooni suurus on nimetatud üksnes TuMSMS-i eelnõu seletuskirjas. Seletuskirjas

märgitakse, et selles paika pandud suurust ei muudeta, s.t. see ei ole planeeritud vastama reaalsele

vajadusele.

8.10. Eelnõu seletuskirjas loetletud leevendusmeetmed ei ole piisavad. Näiteks muudatusi maamaksu

määrades ei saa käsitada tulumaksulaekumiste vähendamise katteallikana, kuna sellega üksnes

taastatakse selle tulubaasi komponendi vahepeal kahanenud väärtus. Olukord, kus KOV on sunnitud

rakendama maamaksu maksimaalses lubatud määras, oleks vastuolus KOV-i autonoomiaga.

8.11. Tulude piisavuse osas peaks tõendamiskoormis lasuma esmajoones keskvõimul.

5-24-33

5(28)

9. Kuigi õigus võtta võlakohustusi kuulub PS §-st 154 tulenevate KOV-i finantstagatiste hulka, ei ole

aktsepteeritav, kui laenu võtmine on ainus viis KOV-i seadusest tulenevate ülesannetega toime tulla.

Võlakohustuste võtmine või mittevõtmine ei ole üksnes KOV-i autonoomne valik, suur osa kuludest

on vältimatu iseloomuga. Tulubaasi vähenemise korral kavandatuga võrreldes väheneb ka valla

investeerimisvõimekus. Põhitegevuse tulemi vähenemine vähendab võimendusega KOV-i

laenuvõimekust (vt kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse (KOFS) § 34 lg 3). Saue

vallal pole piisavalt vaba laenuressurssi, et investeerida uutesse lasteaedadesse ja koolidesse.

10. Isegi kui kohus hindab Saue valla rahastuse piisavaks, ei ole põhiseadusega kooskõlas muudatuste

jõustumine lubamatult lühikese aja jooksul (TuMSMS § 2). KOV-il on võimalik ise oma kasvutrende

suunata planeerimismenetluse ja ehitusõiguste kaudu, kuid KOV teeb üldplaneeringu põhjal

prognoose vähemalt 10 aastaks, eelarvestrateegia ja arengukava alusel vähemalt 4 aastaks. Viimane

üldplaneering kehtestati aastal 2021. TuMSMS-i väljakuulutamise ja esimeste muudatuste jõustumise

vahele jäi vähem kui 5 kuud. Muudatuste nii kiire jõustamine ei ole proportsionaalne. Istungil selgitas

Saue valla esindaja, et tulubaasi kompensatsioon ja muudatuste järkjärgulisus küll pehmendab

üleminekut, kuid arvestades majandustsüklit ja üldist kulude kasvu (käibe- ja tulumaksutõusud),

tulnuks muudatustega kohanemiseks anda minimaalselt üks eelarveaasta.

11. Kõik menetlusosalised peavad Saue valla taotlust lubatavaks.

12. Riigikogu rahanduskomisjoni, õiguskantsleri, justiits- ja digiministri ning Vabariigi Valitsust

esindava regionaal- ja põllumajandusministri hinnangul tuleb põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumil lähtuda normikontrollis üksnes Saue valla taotlusest, pidades ennekõike silmas Saue

valla olukorda.

13. Riigikogu rahanduskomisjon on seisukohal, et norme on võimalik tõlgendada põhiseaduspäraselt

ning Saue Vallavolikogu taotlus tuleks jätta rahuldamata. TuMS-i muudatuste eesmärk on eelkõige

tagada KOV-ide senisest ühtlasemalt parem finantsiline toimetulek. See võimaldab vähem tulukatel

KOV-idel suunata senisest rohkem rahalisi vahendid omavalitsuslike teenuste ja elukeskkonna

arengusse, tõstes nende taset ning pidurdades nii arenguerinevuste liigset kasvu. Liigsed erinevused

teenuste kättesaadavuses võivad viia põhiseadusvastase olukorrani ja seetõttu kaitseb vaidlustatud

seadus muuhulgas olulisi põhiseaduslikke väärtusi.

14. Muudatus on eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas. Valitsussektori struktuurne ja

nominaalne eelarvepositsioon on olnud pikaajaliselt miinuses ja riigi võlakoormus on suurenemas.

Vaatamata kavandatud maksutõusudele jääb valitsussektori eelarve Rahandusministeeriumi

prognooside kohaselt lähiaastatel puudujääki. Valiti abinõu, mis väldiks riigi senisest suuremat

sekkumist KOV-ide konkreetsetesse finantsotsustesse. Paralleelselt on suurendatud KOV-ide

autonoomiat maamaksu määramisel. Muudatuste aastane eeldatav mõju jääb alla KOV-ide

tulumaksutulude laekumise aastasele keskmisele kasvule. 2025. aasta riigieelarve seaduse (RES2025)

prognoosi kohaselt suureneb KOV-ide füüsilise isiku tulumaksu laekumine võrreldes 2024. aastaga

enam kui 4,3% (1,87 miljardilt eurolt 1,95 miljardi euroni) (2025. aasta riigieelarve seaduse eelnõu

seletuskiri 513 SE, Riigikogu XV koosseis, lk 5). Vastav prognoos ei näita, et vaidlustatud muudatuste

tõttu tekib tulukamatel KOV-idel puudujääk, mis ilmselgelt ohustaks nende stabiilset toimimist.

Teada ei ole regulatsiooni eesmärkide saavutamiseks muud sama tõhusat, kuid vähem koormavat

abinõu. TuMSMS-i eelnõu algataja seletuskirja jooniselt nr 11 (TuMSMS-i eelnõu 443 SE, Riigikogu

XV koosseis) on näha, et muudatused omavad märgatavat kasulikku mõju enamikule joonisel

näidatud KOV-idest, kuid selgelt ülemäärast kahjulikku mõju mitte ühelegi neist (sh Saue vald). Isegi

kui Saue valla tulubaas väheneb (kui Saue valla elanikkond ja tema tulud püsivad järgnevatel aastatel

muutumatuna või vähenevad), ei riiva vaidlustatud regulatsioon valla õigust piisavatele rahalistele

5-24-33

6(28)

vahenditele ülemääraselt. Saue valla 2025. aasta eelarve kohaselt kasvavad valla põhitegevuse tulud

sel aastal võrreldes eelmise aastaga 3,8% ja kulud 3,2%. Samal ajal peaks tulumaksu laekumine

võrreldes eelmise aasta eelarvega suurenema 4,4%. Sealjuures on arvestatud juba vaidlustatud

seaduse mõjuga. KOV-ide üldise finantsilise toimetuleku parendamine kaalub üles Saue valla ootuse,

et vallale laekuvat tulumaksuosa tema tulubaasis ei muudetaks.

15. Istungil selgitas Riigikogu esindaja täiendavalt, et tööturg on püsinud prognoositust tugevamana,

palgatõusud on olnud prognoositust suuremad. Eelnev on pigem toetanud eelarveprognoosi täitumist

kui seadnud sellele takistusi.

16. Juhul kui KOV-id satuvad muudatuste mõjul olukorda, kus neil ei ole KOFS-i kohaselt võimalik

täiendavalt laenu juurde võtta, sest netovõlakoormus ületab seaduses ettenähtud ülemmäära või nende

põhitegevuse tulem muutub negatiivseks, toob see kaasa finantsdistsipliini tagamise meetmete

rakendamise. Selline olukord ei ole põhiseadusvastane ega riku iseenesest KOV-ide põhiseaduslikke

tagatisi.

17. TuMS-i muudatused ei jõustunud eelarveaasta keskel, vaid 2025. a alguses (üksnes osaliselt) ning

on kavandatud jõustuma veel järgneva kahe aasta alguses. Muudatuste mõjude kompenseerimine on

jaotatud 11 aasta peale. Seega on KOV-idel mõõdukate muudatustega kohanemiseks piisavalt aega.

KOV-ide üldine senisest ühtlasemalt parem finantsiline toimetulek kaalub üles Saue valla ootuse, et

muudatusi saab jõustada alles pärast aastatepikkust üleminekuaega.

18. Regionaal- ja põllumajandusminister leiab, et vaidlustatud sätete mõju Saue valla eelarvele ei

ole ülemäärane ning sätted on põhiseaduspärased.

19. TuMS-i muudatustel on legitiimne eesmärk. Riigil on kohustus KOV-ide rahastamissüsteemi

kujundamisel arvestada erinevustega KOV-ide sotsiaalses, demograafilises ja majanduslikus

olukorras. EKOH art 9 lg 5 näeb ette, et finantsiliselt nõrgemate kohaliku omavalitsuse üksuste

kaitseks on vajalik rakendada rahalise tasakaalustamise mehhanisme või samalaadseid meetmeid, et

ühtlustada võimalike finantsallikate ja kulutuste jagunemist nende vastutusalas.

20. Muudatused on vajalikud. TuMS-i muudatusega toimunud tulubaasi ühtlustamine on kavandatud

ja läbi viidud tasakaalustatult ning ka tulukamate KOV-ide huve ja õiguste riivet silmas pidades.

Regionaalsed erinevused näitajates, nagu sisemajanduse koguprodukt (SKP) elaniku kohta või

keskmine palk, on suured ega ole viimase kümne aasta jooksul vähenenud. Teenustasemete

rakendusest selgub, et vähem tulukate KOV-ide teenustasemed on kehvemad kui tulukatel. Ilma

muudatusteta kasvaks tasandusfondi mittesaajate tulukus elaniku kohta ja kulude tegemise võimekus

tasandusfondi saajatega võrreldes oluliselt. See tähendaks tasandusfondi saajate suuremat

mahajäämust teenuste ja elukeskkonna arendamisel. Pole aktsepteeritav, et esmatähtsate avalike

teenuste kättesaadavus sõltub ulatuslikult sellest, milline on isiku elu- või asukohajärgse KOV-i

majanduslik suutlikkus. Muudatuste tulemusena liigub tulumaks enam piirkondadesse, kus on rohkem

eakaid. Valitsussektori eelarve puudujääk ületab Euroopa Liidus kokku lepitud reegleid, kuid riik pole

KOV-ide tulubaasi tervikuna kärpinud.

21. TuMS-i muudatused ei riku Saue valla õigust piisavatele rahalistele vahenditele PS § 154 lg 1

tähenduses.

21.1. KOV-i ülesannete täitmiseks ette nähtud tulubaasi tuleb vaadata tervikuna. Ebapiisavusest on

põhjust rääkida, kui KOV-i tulubaas (rahastamissüsteem) tervikuna ei kata ära KOV-i enda ülesannete

(sh ka kohustuslike omavalitsuslike ülesannete) täitmiseks vajalikku teenuse miinimumtaset.

5-24-33

7(28)

Kehtivas õigusruumis on KOV-ile tagatud võimalus katta kulusid muude laekumiste ja tulude arvelt

ning konservatiivsemat kulude eelarvestamist rakendades oma finantsolukorda parandada.

Eelarvetulude leidmine on osa KOV-i enesekorraldusõigusest. Saue vald ei ole tõendanud, et tal ei ole

võimalik TuMS-i muudatuse järel oma tulubaasist nõutavas mahus haridusteenuseid osutada ega

suurenenud kulusid eelarve kasvu arvelt katta. Saue valla tulumaksu laekumise kasv oli 2024. aastal

4,3 mln eurot ehk eelneva aastaga võrreldes 11%.

21.2. Regionaal- ja Põllumajandusministeerium jälgib pidevalt, et ühegi KOV-i rahastus ei satuks

olukorda, kus ta ei suuda enam täita oma ülesandeid minimaalses vajalikus mahus. Kui KOV hindab

oma omavalitsuslike ülesannete rahastatust mõne ülesande täitmisel siiski ebapiisavaks, saaks ta

esitada riigile ka põhjendatud taotluse täiendava raha eraldamiseks, tõendades selgelt ära puudujäägi

ja rahastuse ebapiisavuse.

21.3. Rahastuse piisavuse hindamisel tuleb lähtuda ülesannete täitmisest minimaalses vajalikus

mahus. See tähendab, et KOV-i osutatavate avalike teenuste tase ei tohi langeda rahapuuduse tõttu

oluliselt madalamale sarnaste teenuste üldisest tasemest Eesti teistes KOV-ides. Saue vald ei väida,

et valla tulubaas oleks kukkumas madalamale tasemele kui enamikus teistes KOV-ides, vaid

vaidlustab asjaolu, et nende tulude kasvutempo on aeglasem võrreldes olukorraga, kui TuMS-i

muudatust ei oleks tehtud. Tegemist ei ole ligilähedaseltki olukorraga, kus saaks väita, et tulenevalt

PS §-st 14 on esmatähtsate avalike teenuste kättesaadavus Saue vallas tulubaasi ebapiisavuse tõttu

ohus või vald on suutmatu elanikele teenuseid tagama.

21.4. TuMS-i muudatuste mõjul väheneb Saue valla tulumaksu kasvutempo väheolulisel määral –

2025. aastal ca 1,5% ning 2026–2028 täiendavalt ca 0,5 protsendipunkti aastas. Erinevalt 80%-st Eesti

KOV-idest ei ole Saue vald ka TuMS-i muutmise järel tasandusfondi tulu-kulu tasandusest toetuse

saaja. Tema rahalised võimalused on oluliselt suuremad tasandusfondis arvestatud keskmisest

kuluvajadusest.

21.5. KOV-i tulubaasi piisavust ei saa hinnata põhitegevuse tulemi järgi, sest selliselt võib kulutusi

lõputult kasvatada ja koos sellega näidata kulude katteks olevate tulude ebapiisavust. Istungil

rõhutasid regionaal- ja põllumajandusministri esindajad, et EKOH mõttega on kooskõlas, et

ühtlustada tuleb omavalitsusüksuste võimalusi, kuid põhitegevuse tulem näitab vaid seda, kuidas

KOV-id oma vahendeid kasutavad – mõned KOV-id lubavad suuremaid jooksvaid kulusid, teised

hoiavad kulud väiksena, et põhitegevuse tulem oleks suurem, sest sellest sõltub netovõlakoormuse

piirmäär ja investeerimisvõimalused.

21.6. TuMS-i muudatuste mõju leevendavad tulubaasi kompensatsioon (TuMS § 61 lg 72) ja

19. juunil 2024 vastu võetud maamaksu seaduse muudatused (RT I, 30.06.2024, 1), mis võimaldavad

KOV-idel omatulu osakaalu suurendada. Samuti on kujundatud KOV-idele soodsamaks CO2

heitmekvoodi müügi vahenditest rahastatavate hoonete rekonstrueerimise toetusmeetmed. Saue valda

ehitatud riigigümnaasiumiga on riik suure osa investeeringukulusid enda kanda võtnud.

21.7. Vallal endal on võimalik neutraliseerida põhitegevuse tulemi muutust, näiteks aeglustades

tegevuskulude kasvutempot või suurendades lasteaia kohatasu. Sel viisil on võimalik kasvatada

põhitegevuse tulemit piisavalt, et netovõlakoormuse piirmäär 2024. a eelarvestrateegias

prognoosituga võrreldes ei alaneks.

22. Arvestades, et Saue valla eelkooliealiste laste arv on kaks aastat kahanenud, vähendab see survet

ehitada uusi lasteaedu ning võtta selleks laenu. 1. septembril 2025 jõustuva AHS § 5 kohaselt võib

edaspidi lastehoiukoha tagada ka eralastehoius või eralasteaia hoiurühmas; lasteaiakoha võib tagada

5-24-33

8(28)

ka eralasteaias. Nii lastehoiu- kui lasteaiakoha võib KOV tagada ka teise KOV-i territooriumil, kui

KOV-id on selles kokku leppinud.

23. Saue valla väide, et TuMSMS ei arvesta KOV-ide kulude ebaühtlase jaotumisega, ei vasta tõele.

Tasandusfondis arvestatakse välja iga KOV-i osas (sh Saue vald) tema arvestuslik kuluvajaduse tase

teistega võrdselt, sh võetakse arvesse laste suuremat osakaalu, lastega seotud teenuste kallidust ja

hajaasustust ning nendest teguritest tingitud kõrgemat kuluvajadust. Vastav metoodika on KOV-idega

kokku lepitud. Näiteks 2024. aasta tasandusfondis on arvestatud, et üks eelkooliealine laps tähendab

KOV-ile ca 6,5 korda ja üks kooliealine laps ca 3,8–6,0 korda suuremat kulu kui tööealine elanik.

Kuivõrd üle 65-aastaste osakaal rahvastikust on 21%, laekub üle 4/5 tulumaksust KOV-idele ka

edaspidi elanike muude tulude pealt.

24. TuMS-i muudatused ei ole Saue valla eelarve stabiilsuse põhimõtet ebaproportsionaalselt

riivanud. TuMSMS-i eelnõu menetlemine oli kiireloomuline, kuid mitte näiline.

Väljatöötamiskavatsuse (VTK) ja eelnõu koostamisse ja kooskõlastamisse kaasati puudutatud KOV-e

nii otse kui ka regulaarsete Eesti Linnade ja Valdade Liidu koosolekute kaudu. Eelnõu jõustamisel

peeti silmas, et KOV-id saaksid muudatuse mõjudega 2025. aasta eelarve koostamisel arvestada.

Muudatustel ei ole tervikuna nii olulist mõju, et olnuks vaja 4-aastast üleminekuperioodi.

25. Justiits- ja digiminister leidis, et põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses võiks norme hinnata

taotlusest lähtudes. KOV võib valida, kas pöörduda oma õiguste kaitseks halduskohtusse või otse

Riigikohtusse põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 alusel.

26. Õiguskantsleri hinnangul ei saa Saue valla õigust omavalitsuslike ülesannete piisavale

rahastusele hinnata taotluses esitatud andmete põhjal. Selleks on vaja valla finantsseisundi

tervikülevaadet, mille põhjal tuleb anda hinnang, kas võimalused valla kulude vähendamiseks

(vabatahtlike omavalitsuslike ülesannete mahu vähendamine, sääst vallasiseste struktuurimuudatuste

arvel, omavalitsuslike ülesannete vahel ressursi ümberjaotamise võimalused jm) ja tulude

suurendamiseks (nt kohalike maksude abil) on ammendunud.

27. Õigust omavalitsuslike ülesannete rahastamise piisavusele saab rikkuda mitte üks konkreetne

õigusnorm (nt TuMS § 5), vaid kogumis kõik normid (või nende kehtestamata jätmine), mis

reguleerivad (või mille kehtestamata jätmise tõttu ei reguleerita vajalikul määral) omavalitsuslike

ülesannete rahastamissüsteemi. Hinnangut omavalitsuslike ülesannete rahastuse piisavusele ei saa

anda isoleeritult ühe või mõne üksiku ülesande põhjal (nt lasteaia- ja koolikohtade tagamine), kuna

KOV saab tema käsutuses olevaid ressursse ülesannete vahel teatud määral ümber jaotada.

28. Regionaalpoliitilistel eesmärkidel tehtavad KOV-ide tulubaasi muudatusi tuleb õiguslikult

eristada PS § 154 lg-s 2 sätestatud olukorrast. TuMS-i muudatused ei pane Saue vallale riiklikku

ülesannet ega suurenda riikliku ülesande raames KOV-il lasuvaid kohustusi. Ülesannet vähendada

valglinnastumist ja regionaalset mahajäämust täidab riik raha ümber jaotamisega ise. See vastab

EKOH art 9 lg-le 5.

29. TuMSMS § 2 ei ole vastuolus KOV-i õigusega omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi

stabiilsusele. Vallad ja linnad ei saa loota, et nende rahastamist reguleerivaid õigusakte mitte kunagi

ei muudeta. TuMS-i muudatustest tulenev Saue valla tulude vahe ei ole sedavõrd ulatuslik, et see

nõudnuks pikemat etteteatamist. Seega pole olemasolevate andmete põhjal TuMSMS-i vastuvõtmisel

vacatio legis’e põhimõtet rikutud.

5-24-33

9(28)

30. Finantsstabiilsuse nõudest ei saa tuletada, et riik peaks KOV-i rahastamise küsimused otsustama

iga-aastasest riigieelarvest eraldi mitu aastat ette. See seaks parlamentaarse demokraatia (sh eelmise

Riigikogu koosseisu tehtud otsuste muutmise võimaluse) ning muutuvate oludega kohanemise

võimalikkuse löögi alla.

31. Omavalitsuslike ülesannete rahastamise ja finantsstabiilsuse tagamise piisavust ei ole kohane

kontrollida vabaduspõhiõiguste piiramise põhiseaduspärasuse kontrollimisel rakendatava

proportsionaalsuse testi abil. Piisavuse hindamine sarnaneb halduses määratlemata õigusmõistete

sisustamisel tehtavate hindamisotsustega.

32. Asjaolu, et tulubaasi laekumise vähenemise kompensatsioonimehhanism sätestatakse vastava

aasta riigieelarve seadusega (TuMS § 66 lg 72), ei muuda regulatsiooni põhiseadusvastaseks.

Riigikogul on avar kaalutlusruum otsustada, mil moel rahaliste vahendite saamine omavalitsuslike

ülesannete täitmiseks tagatakse. Kompensatsioon nähakse ette tasandusfondis, mis ühtlustab

vahendite kasutamise tingimusi määramata KOV-ide ülesannete täitmise võimalusi. Selline

regulatsioon vastab EKOH art 9 lg-le 7. TuMS-i muudatuste põhiseadusvastasus ei saa tuleneda

asjaolust, et seadus ei taga tegelikult seletuskirja tabelis plaanitud ulatuses kompensatsiooni maksmist

järgnevatel aastatel.

33. Eesti Linnade ja Valdade Liit (ELVL) leiab, et regionaalpoliitika rahastamine peaks olema riigi

ülesanne ja riigi rahastada, mitte ainult KOV-ide omavahelise solidaarsuse küsimus. KOV-id

tegutsevad kohaliku elu korraldamise eesmärgil. Nende põhiülesanne ei ole üksteise toetamine.

34. Niivõrd olulist tulubaasi reformi ei tohiks teha ilma sotsiaalmajandusliku mõjuanalüüsita,

kiirustades ja olukorras, kus majandus on languses. TuMS-i muudatuste prognoos ei ole piisavalt

põhjalik ega adekvaatne, kuna see tugineb üksnes 2024. aasta fikseeritud andmetele ega arvesta

KOV-ide tulubaasi reaalväärtust. Prognoos ei võta arvesse maksutulu muutust võrreldes

tarbijahinnaindeksiga ega demograafilisi muudatusi. Tasandusfondi mittesaavate KOV-ide ja

tasandusfondi saavate KOV-ide põhitulu elaniku kohta erines vahepeal 1,22 korda. Alates aastast

2021 on see kasvanud, sest riik pole tasandusfondi piisavalt suurendanud.

35. Olukorras, kus kõik KOV-id on alarahastatud, ei ole ühtedelt teistele ümberjaotamise poliitika

jätkusuutlik lahendus. KOV-ide efektiivsus on vähenenud eelkõige sisendhindade kiire kasvu tõttu

(s.t olemasolevad ressursid võimaldavad pakkuda väiksemal hulgal või kehvema kvaliteediga

teenuseid). KOV-ide finantsautonoomiat tuleks laiendada, suurendades omatulude osakaalu. See

suurendaks motivatsiooni arendada oma piirkonda ja teenuseid ning soodustaks KOV-ide vahelist

koostööd.

36. Kuna KOV-ide tulubaas ja kuluvajadused võivad ajavahemikus 2025–2029 oluliselt muutuda, ei

ole fikseeritud kompensatsioonimehhanism kooskõlas rahastamise paindlikkuse põhimõttega.

37. TuMS-i muudatuse menetlus oli kooskõlastamisel liiga lühike, arvestades muudatuse suurt mõju.

38. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium arutas asja 29. aprillil 2025 toimunud

istungil. Istungil jäid menetlusosalised seniste põhiseisukohtade juurde.

VAIDLUSALUSED SÄTTED

39. Tulumaksuseaduse muutmise seaduse §-d 1 ja § 2:

5-24-33

10(28)

㤠1. Tulumaksuseaduse muutmine

Tulumaksuseaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 1 asendatakse tekstiosa „2,5%” tekstiosaga „5,5%”;

2) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 1 asendatakse tekstiosa „5,5%” tekstiosaga „8,5%”;

3) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 1 asendatakse tekstiosa „8,5%” tekstiosaga „10,23%”;

4) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 2 asendatakse tekstiosa „11,89%” tekstiosaga „11,29%”;

5) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 2 asendatakse tekstiosa „11,29%” tekstiosaga „10,64%”;

6) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 2 asendatakse tekstiosa „10,64%” tekstiosaga „10,23%”;

7) paragrahvi 61 lõige 661 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(661) Valdkonna eest vastutav minister analüüsib hiljemalt 2029. aastal 2024., 2025., 2026. ja

2027. aasta 1. jaanuaril jõustunud § 5 lõike 1 muudatusega kaasnevat mõju tervikuna ning esitab

Vabariigi Valitsusele järelhindamise tulemused ja vajaduse korral ettepaneku regulatsiooni

muutmiseks.”;

8) paragrahvi 61 täiendatakse lõikega 72 järgmises sõnastuses:

„(72) Paragrahvi 5 lõike 1 muutmisega kohaliku omavalitsuse üksusele kaasnev tulubaasi laekumise

vähenemine kompenseeritakse kuni 2035. aastani vastava aasta riigieelarve seaduses sätestatud

ulatuses.”.

§ 2. Seaduse jõustumine

(1) Käesoleva seaduse § 1 punktid 1, 4, 7 ja 8 jõustuvad 2025. aasta 1. jaanuaril.

(2) Käesoleva seaduse § 1 punktid 2 ja 5 jõustuvad 2026. aasta 1. jaanuaril.

(3) Käesoleva seaduse § 1 punktid 3 ja 6 jõustuvad 2027. aasta 1. jaanuaril.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

(I) Sissejuhatus

40. Kohtuasja keskmes on küsimus, kas Saue valla enesekorraldusõiguse ja finantstagatistega

(PS § 154 lg-d 1 ja 2) on kooskõlas tulumaksuseaduse muudatused, millega 2025., 2026. ja 2027.

aasta 1. jaanuarist suurendatakse järk-järgult KOV-ile rahvastikuregistrijärgse elaniku riiklikust

pensionist laekuva tulumaksu osakaalu ja vähendatakse järk-järgult elaniku muust maksustatavast

tulust laekuva tulumaksu osakaalu, kuni need on võrdsed (10,23%). TuMSMS-i eelnõu (443 SE,

Riigikogu XV koosseis) seletuskirjas prognoositu kohaselt aeglustub sätete mõjul tulumaksu

laekumise kasv KOV-ides, kus on suurem tööealiste osakaal ja kõrgem palgatase. Saue valla jaoks

toob see kaasa tulubaasi (s.o tulumaks ja tasandusfond) prognoositud laekumise vähenemise kuni

1,5% 2025. aastal ning kokku mitte enam kui 3% aastaks 2029 võrreldes olukorraga, kui vaidlustatud

muudatusi ei oleks tehtud (seletuskirja lk 11). Eelnevat ületav tulubaasi kahanemine

kompenseeritakse (vt samas). Seaduseelnõu aluseks olnud prognoosarvutuste kohaselt on Saue vald

üks neljateistkümnest KOV-ist, kelle tulubaasi kasv aeglustub (seletuskirja lk-d 17 ja 18).

41. Finantstagatistega seotud õigused on suunatud enesekorraldusõiguse kasutamiseks vajalike

tingimuste loomisele (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 43). Riigikohus on KOV-ide

finantstagatiste sisu ja neile vastavaid riigi kohustusi avanud põhjalikumalt üldkogu 16. märtsi 2010. a

otsuses asjas nr 3-4-1-8-09, milles kohus hindas muu hulgas samuti KOV-idele laekuva tulumaksuosa

vähendamise põhiseaduspärasust. Riigikohtu seisukohad olid kokkuvõtlikult järgmised.

41.1. PS § 154 lg-st 1 tuleneb KOV-i õigus ja kohustus otsustada ning korraldada seaduse alusel

iseseisvalt kõiki kohaliku elu küsimusi, sealhulgas seda, kuidas kasutada kohaliku elu küsimuste

5-24-33

11(28)

lahendamiseks eraldatud raha (enesekorraldusõigus). Enesekorraldusõiguse teostamine eeldab, et

KOV-ile oleks tagatud oma ülesannete täitmiseks piisavad rahalised vahendid (3-4-1-8-09, p 55).

41.2. KOV-i finantstagatiste hulka kuuluvad eelkõige õigus piisavatele rahalistele vahenditele

omavalitsuslike ülesannete täitmiseks, õigus omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi

stabiilsusele (ehk finantsstabiilsusele), õigus võtta võlakohustusi, õigus kehtestada makse ja panna

peale koormisi. PS § 154 lg-st 2 tuleneb lisaks õigus seadusega pandud riiklike kohustuste täielikule

rahastamisele riigieelarvest. (Vt 3-4-1-8-09, p-d 60–61.)

41.3. Finantstagatised ei hõlma õigust sellele, et kord juba saavutatud kohalike ülesannete rahastamise

taset mitte kunagi ei vähendata (3-4-1-8-09, p 68). Riigil on õigus rahastamist reguleerivaid õigusakte

vajadusel ümber kujundada. See võib kaasa tuua ka KOV-idele eraldatavate rahaliste vahendite

vähendamise või kahjustada muul viisil nende rahastamise tingimusi (3-4-1-8-09, p 81).

42. Kolleegium selgitab esmalt Saue Vallavolikogu põhi- ja alternatiivse taotluse lubatavust (II).

Seejärel analüüsib kolleegium KOV-ide rahaliste võimaluste ühtlustamisega kaasnevat

enesekorraldusõiguse riivet (III). Sellele järgneb finantstagatiste riive põhiseaduspärasuse kontroll:

kas vaidlustatud muudatused rikuvad KOV-i õigust riiklike kohustuste täielikule rahastamisele

riigieelarvest (IV), õigust finantsstabiilsusele (V), õigust piisavatele rahalistele vahenditele (VI) või

õigust võtta võlakohustusi (VII). Seejärel teeb kolleegium kokkuvõtva järelduse põhitaotluse

lahendamise kohta (VIII). Viimaks lahendab kolleegium alternatiivse taotluse seoses muudatuste

jõustumiseks jäetud kohanemisaja piisavusega (vacatio legis) (IX).

(II) Taotluste lubatavus

43. Saue Vallavolikogu pöördus Riigikohtusse PSJKS §‑s 7 sätestatud menetluses. PSJKS § 7 alusel

esitatud taotlus on lubatav, kui samal ajal on täidetud kaks tingimust: 1) taotluse on esitanud KOV-i

volikogu oma koosseisu häälteenamusega ja 2) taotluses on väidetud õigustloova akti või selle sätte

vastuolu KOV-i põhiseaduslike tagatistega (RKÜKo 05.07.2024, 5-23-38/48, p 80).

44. Taotluste lubatavuse eeldused on praegusel juhul täidetud. Saue Vallavolikogu võttis

28. novembril 2024 koosseisu häälteenamusega vastu otsuse, millega kiitis heaks Saue Vallavolikogu

taotluste teksti. Taotleja väidab KOV-i põhiseaduslike tagatiste (PS § 154 lg-te 1 ja 2) rikkumist.

Asjaolu, et vaidlustatud muudatused mõjutavad erinevaid KOV-e vastandlikult, taotluste lubatavust

ei mõjuta.

(III) KOV-ide rahaliste võimaluste ühtlustamine kui enesekorraldusõiguse riive

(A) TuMSMS § 1 legitiimne eesmärk ja tasandamise õiguslik raamistik

45. TuMSMS-i eelnõu seletuskirja kohaselt taotleti muudatustega regionaalse ebavõrdsuse

vähendamist KOV-ide tulubaasis, et vähem tulukad KOV-id suudaksid jätkusuutlikult täita oma

põhiseaduslikke ülesandeid ja tagada teenuste kättesaadavust (seletuskirja lk-d 5-6, 10, 13). Eraldi on

tulumaksu jaotussüsteemi ümberkorralduse eesmärgina sõnastatud regionaalse mahajäämuse ja

valglinnastumise negatiivse mõju vähendamine (seletuskirja lk 9).

46. Riigil on põhiseadusest tulenev kohustus arvestada KOV-ide rahastamise süsteemi kujundamisel

erinevustega KOV-ide sotsiaalses, demograafilises ja majanduslikus olukorras (3-4-1-8-09, p 66) ning

rakendada väiksemate rahaliste vahenditega omavalitsusüksuste kaitseks rahalise ühtlustamise

mehhanisme või analoogilisi meetmeid, et tasandada potentsiaalsete tuluallikate ja kulutuste

5-24-33

12(28)

ebaühtlast jagunemist omavalitsusüksuste vahel (3-4-1-8-09, p 56). Samad põhimõtted tulenevad ka

EKOH art-i 9 lg-test 4 ja 5. Artikli 9 lg 5 ei kirjuta ette, milliseid kriteeriume peab riik arvestama

rahaliste vahendite ühtlustamiseks (tasandamise ulatuse kohta vt käesoleva otsuse p-d 62–64).

47. Vaidlustatud regulatsioon toetab KOV-ide ühtlasemat finantsilist toimetulekut ning aitab tagada

üle Eesti avalike teenuste võrdsemat kvaliteeti. KOV-i võimetus osutada teenuseid minimaalsel

tasemel, s.o ligilähedaselt samal tasemel kui Eesti ülejäänud KOV-ides keskmiselt, võib kaasa tuua

elanike põhiõiguste rikkumise. Riigikohus on varem nentinud, et pole aktsepteeritav, kui esmatähtsate

avalike teenuste kättesaadavus sõltub ulatuslikult sellest, milline on isiku elu- või asukohajärgse

KOV-i majanduslik suutlikkus (RKPJKo 09.12.2019, 5-18-7/8, p 121; vrd 3-4-1-8-09, p 67).

48. Nagu öeldud, nimetati TuMS-i muudatuste vahetu eesmärgina seletuskirjas ka soovi vähendada

tulubaasi tasakaalustamise kaudu valglinnastumise ja regionaalse mahajäämuse negatiivseid mõjusid.

20 aastaga on väljaspool Harju- ja Tartumaad elanike arv vähenenud ligi 20%. Väljaspool Harju- ja

Tartumaad on jäänud lapsi ja tööealisi 26% vähemaks, kuid samal ajal on üle 65-aastaste arv kasvanud

14%. Nooremad inimesed ja kõrgemapalgalised töökohad on kogunenud eelkõige Tallinna ja selle

ümbruse KOV-idesse. Seetõttu on SKP elaniku kohta piirkonniti väga erinev ning see väljendub ka

keskmise palga statistikas. See on põhjustanud suure erinevuse KOV-ide tulubaasis elaniku kohta.

Eelnev tähendab vähemat raha omavalitsuslike teenuste korraldamiseks võrreldes tulukamate

KOV-idega. (TuMSMS-i eelnõu seletuskiri, lk-d 2–4.)

49. Regionaalpoliitika suunamine KOV-ide tulubaasi jaotussüsteemi muutmise kaudu on kolleegiumi

hinnangul legitiimne. Pärast 2017. aasta territoriaalset haldusreformi vähenesid KOV-ide

tuluerinevused elaniku kohta oluliselt, kuid alates 2021. aastast on tuluerinevused hakanud kiiresti

kasvama (vt ka Arenguseire lühiraport: Trendid kohalike omavalitsuste tuludes (2024). Kui tulud

jaotuvad KOV-ide vahel jätkuvalt liiga ebaühtlaselt, on riigil kohustus täiendavalt reageerida.

50. Saue valla hinnangul tuleks tema kiiret kasvu toetada sarnaselt kahanevate KOV-ide toetamisega

tasandusfondist (vt RES2025 § 3, vt valemis EAMT). Kolleegium leiab seevastu, et riik võib sõltuvalt

regionaalpoliitilistest eesmärkidest toetada nii suureneva kui väheneva elanikkonnaga KOV-e. Kuigi

inimestel on õigus valida vabalt elu- ja töökohta, ei tulene sellest riigile kohustust soosida töökohtade

koondumist tõmbekeskustesse ning valglinnastumist, eriti kui see toimub ülejäänud KOV-ide arengu

ja maksutulu arvel (vt ka p 60) ning kui pendelrändega kaasnevad soovimatud keskkonnamõjud.

Soovides ääremaastumist takistada või vähemalt aeglustada, toimiks riik vastuoluliselt, kui ta samal

ajal toetaks kiirelt kasvavaid KOV-e kõigi kasvukulude ülevõtmisega.

(B) Seadusandja otsustusruum meetme valikul

51. Saue valla hinnangul tulnuks vähem tulukate KOV-ide toetamiseks kas suurendada tasandusfondi

eraldisi või korrigeerida tasandusfondi valemit, mitte vähendada kiiremini kasvavate KOV-ide

tulusid.

52. Kolleegium selgitab, et küsimuses, kuidas ja mis ulatuses KOV-ide erinevusi tasandada, jätab

põhiseadus seadusandjale kui majandus- ja maksupoliitika kujundajale avara otsustusruumi.

Erinevusi on võimalik vähendada nii KOV-idele lisarahastust võimaldades (nn vertikaalne

tasandamine) kui ka olemasolevaid vahendeid KOV-ide vahel ümber jaotades (nn horisontaalne

tasandamine).

53. Kolleegium peab asjakohaseks TuMSMS-i eelnõu seletuskirjas toodud põhjendusi, mille kohaselt

on just tulumaksu ümberjaotamine suurima ühtlustava mõjuga, kuna see moodustab ca 50%

5-24-33

13(28)

KOV-ide sissetulekutest. Vaidlustatud muudatustel on tulubaasi ühtlustav mõju kahel põhjusel:

esiteks on keskmine pension KOV-iti ühtlasem ja teiseks liigub pensionitulu siis rohkem

piirkondadesse, kus on rohkem eakaid, ja nendeks on üldjuhul vähem tulukad KOV-id.

(C) KOV-ide solidaarsus riigiga

54. TuMSMS-i eelnõu seletuskirjas on tasandusmeetme valikul silmas peetud riigi rahanduse üldist

olukorda, sh vajadust järgida valitsussektori eelarvepuudujäägi reegleid. Ülemäärasest riigieelarve

puudujäägist kohustub hoiduma ning eelarvedistsipliini järgima Euroopa Liidu toimimise lepingu

(ELTL) artikkel 126. Valitsussektori võlakoormus ulatub 2025. aastal 24,3%-ni SKP-st; objektiivselt

mõjutavad riigirahanduse seisukorda ka kaitsekulud, mis saavad olema märkimisväärselt üle 3%,

ulatudes 2026. a peaaegu 3,7%-ni SKP-st (RES2025 seletuskiri, lk 1). Arvestades TuMSMS-i eelnõu

seletuskirjas antud ning kohtumenetluse käigus Vabariigi Valitsuse täiendatud põhjendusi, ei saa

valikut – jätta riigieelarve tulude arvelt KOV-ide tulumaksuosa ja tasandusfondi maht suurendamata

– pidada lubamatuks.

55. On tõsi, et laenuintresside tõus ning maksutõusudest tingitud üldine sisendhindade kasv on

mõjutanud KOV-ide tulubaasi negatiivselt ning et suurema maksukoormuse tõttu on rohkem

mõjutatud just teenuseid enam sisseostvad KOV-id. Sellest hoolimata ei tule KOV-idele vältimatult

hüvitada igasugust lisakulu, kui see ei mõjuta üksnes või peamiselt KOV-e

(vt ka RKPJKo 29.09.2009, 3-4-1-10-09, p 19). Eelmärgitu kehtib siiski üksnes niivõrd, kuivõrd

KOV-ile jääb võimalus täita kohalikke, sh vabatahtlikke ülesandeid vajalikus mahus (vt VI osa).

Põhiseadusest ei tulene nõuet eelistada KOV-ide vajadusi riigi vajadustele. Praegusel juhul on ilmne,

et ka riigi kuluvajadus on julgeoleku- ja majandusolukorrast tingituna oluliselt kasvanud.

(D) Mõju piisavus

56. Saue valla hinnangul ei aita vaidlustatud regulatsioon kaasa vähem tulukate KOV-ide

jätkusuutlikkusele. Ka ELVL menetlusosalisena selgitas, et olukorras, kus kõik KOV-id on

alarahastatud, ei ole raha ühtedelt teistele ümberjaotamine jätkusuutlik lahendus.

57. Kolleegium selgitab, et seadusandja avarat otsustusruumi silmas pidades ei saa kohus kontrollida,

kas seadusandja on kaalunud regionaalse ebavõrdsuse vähendamiseks kõiki mõeldavaid alternatiive,

seda eriti olukorras, kus lahenduse tegelik mõju põhineb prognoosidel ja asjaoludel, mis ei ole

seadusandja kontrolli all. Vaidlustatud seadusmuudatust ei muuda põhiseadusvastaseks see, et valitud

lahendus ei lahenda ühekorraga ära finantsiliselt vähem võimekate KOV-ide kõiki jätkusuutlikkuse

probleeme.

58. Põhiseadus ei keela seadusandjal kombineerida regionaalse ebavõrdsuse vähendamiseks mitut

lahendust ega tasandada ülemäärased erinevused meetmete koosmõjus. Seega ei saa pidada

ebasobivaks, et lisaks tasandus- ja toetusfondile (RES § 3) ühtlustab riik tulu- ja kuluerinevusi

täiendavalt ka tulumaksu jaotuspõhimõtete muutmise kaudu. Kuigi lähivaates ei pruugi see

silmnähtavat regionaalpoliitilist muutust kaasa tuua, toetab see pikas vaates KOV-idele ühtlasema

tulubaasi tagamist vananeva rahvastiku tingimustes.

(E) KOV-ide erinev tõhusus

59. Saue vald leiab, et kasvavate KOV-ide tulude äravõtmine vähem tulukate KOV-ide kasuks on

põhimõtteliselt vale ka seetõttu, et välja pole selgitatud KOV-ide endi võimalusi oma finantsolukorra

parandamiseks.

5-24-33

14(28)

60. Kolleegium selgitab, et tasandamise eesmärk on leevendada ennekõike struktuurset ebavõrdsust.

Nagu Saue vald on selgitanud, suureneb kasvuperioodidel elanikkond valdavalt riigisisese rände

arvelt. Kuivõrd sellises olukorras jääb maksumaksjate lisandumise korral Saue valda mõnes muus

KOV-is maksumaksjaid vähemaks, ei saa eitada, et kasv toimub suures osas nende KOV-ide arvelt,

kust inimesed ära liiguvad. Vähenev elanikkond toob kaasa surve KOV-i eelarvele mh teenuste

kõrgemate ühikuhindade tõttu. Tööealiste elanike lahkumine äärealadelt ning sellest tingitud

maksutulu koondumine tõmbekeskuste ümber paiknevatesse KOV-idesse on olemuselt struktuurne

probleem, mida KOV-id ei saa suunata ainuüksi oma juhtimisotsuste või efektiivsuse kaudu.

61. KOV-ide juhtimine otsustatakse demokraatlikel valimistel. Seetõttu ei pea KOV-ide

finantsvõimaluste ühtlustamisel alati arvesse võtma (tunnustama või ette heitma) efektiivsusest ja

juhtimisotsuste kvaliteedist tingitud erinevusi. See, mil määral võtta arvesse juhtimiskvaliteeti, on

seadusandja avara otsustusruumi küsimus.

(F) Tasandamise ulatus

62. Tasandamise ulatuse üle otsustades tuleb seadusandjal leida tasakaal KOV-ide

enesekorraldusõiguse ja erinevate KOV-ide võimaluste ühtlustamise vahel. Seadusandjal oli

TuMSMS-i eelnõu väljatöötamisel kohustus kontrollida, ega muudatustest negatiivselt mõjutatud

KOV-ide tulubaas ei vähene nende kohustusi (sh olemasolevat laenukoormust ja netovõlakoormuse

piirmäära) arvestades ulatuses, mis võiks kaasa tuua KOV-ide finantstagatiste rikkumise. Selle

vältimiseks on seadusandja tasandusfondis tulu- ja kulutasandusest eraldi ette näinud tulubaasi

kompensatsiooni (TuMSMS § 1 p 8 (TuMS § 61 lg 72, jõustunud 1. jaanuaril 2025)). Erinevalt Saue

vallast ei näe kolleegium, et enesekorraldusõigust kitsendataks ülemääraselt, kui mitte-

sihtotstarbeline kompensatsioon makstakse riigieelarve kaudu tasandusfondist (õiguskindluse

küsimuse kohta vt lähemalt V osa).

63. Kolleegium möönab, et KOV-ide tulukuse ülemäärane tasandamine võtaks nõrgematelt

KOV-idelt üldse motivatsiooni ise oma finantsvõimaluste parandamise nimel pingutada ning paneks

sellega tulukamatele KOV-idele ülemäärase koorma. Seevastu tasandamise ebapiisavusest võib anda

tunnistust see, kui avalike teenuste tase mõnes KOV-is on rahapuuduse tõttu oluliselt madalam

sarnaste teenuste keskmisest tasemest teistes KOV-ides. Kohus saab kontrollida, kas valitud

tasandusmeede halvendab mõne KOV-i finantsseisundit või eelistab mõnda KOV-i meelevaldselt.

64. TuMSMS-i eelnõu seletuskirja kohaselt näitab KOV-ide ebavõrdsust põhitulu süvenev erinevus

elaniku kohta tasandusfondi toetuse saajate ja mittesaajate vahel. Eelnõuga seati soovitud

sihttasemeks põhitulu (tulumaks, maamaks, tasandusfond tasanduse osas) 1,2-kordne erinevus

(regionaalpoliitika programm 2022-2025, lk 12). Saue valla tulud ületavad eelnõu seletuskirjas

prognoositu kohaselt kuluvajadust ka TuMSi muudatuste järel 1,07 korda. Kolleegium märgib, et

seadusandjal on õigus sekkuda mitte üksnes juhul, kui ühe elaniku kohta arvestatud põhitulu

erinevused KOV-ide vahel jätkuvalt süvenevad, vaid ka selleks, et olemasolevaid erinevusi kiiremini

tasandada. Saue valla esile toodud väide, et põhitegevuse tulemi võrdluses näivad KOV-ide

erinevused niigi taandumas, ei muuda vaidlustatud regulatsiooni lähtealuseid ebavajalikuks (vt ka

p 101).

65. Kokkuvõttes on TuMSMS-iga taotletud KOV-ide rahaliste võimaluste ühtlustamine Saue valla

enesekorraldusõiguse riivena õiguspärane.

5-24-33

15(28)

(IV) Õigus riikliku ülesande täielikule rahastamisele riigieelarvest

66. Saue valla hinnangul rikutakse tema õigust riiklike kohustuste täielikule rahastamisele

riigieelarvest (PS § 154 lg 2), kuna regionaalse mahajäämuse vähendamine on riiklik ülesanne, mida

TuMS-i muudatuste tulemusena rahastatakse aga KOV-ide tulubaasi arvelt. Tulude vähendamine

(sh tulubaasi kasvu vähendamine valla eelarvestrateegiaga võrreldes (RT IV, 11.10.2024, 5))

kohustusi vähendamata on taotleja hinnangul samaväärne olukorraga, kui seadus paneks KOV-idele

täiendava riikliku kohustuse või suurendaks mõnd kohustust, katmata riigieelarvest sellega seotud

kulu.

67. Kolleegium selle lähenemisega ei nõustu. KOV-i finantstagatised ei hõlma õigust sellele, et kord

juba saavutatud kohalike ülesannete rahastamise taset mitte kunagi ei vähendata (3-4-1-8-09, p 68).

On tõsi, et juhul kui KOV-ile pannakse seadusega riiklik ülesanne, on KOV-il õigus selle täielikule

finantseerimisele riigieelarvest (PS § 154 lg 2 teine lause) (vt 5-23-38/48 p 84; 3-4-1-8-09, p-d 54, 60

ja 74). Praegusel juhul ei saa tulubaasi senisest erinevat ümberjaotamist KOV-ide vahel käsitada

olukorrana, kus KOV-ile oleks seadusega või seaduse alusel pandud uus riiklik ülesanne või

suurendatud riikliku ülesande raames KOV-il lasuvaid kohustusi. KOV-ide tulubaasi ümber jaotades

täidabki riik regionaalpoliitika kujundamise ülesannet ning, nagu ülalpool viidatud, on see

enesekorraldusõiguse riive legitiimne eesmärk. Saue vald pole ka välja toonud konkreetseid riiklikke

ülesandeid, mis tal TuMS-i muudatuste tõttu täitmata jääksid. Eelnevast tulenevalt ei saa TuMS-i

muudatused, mille eesmärk on ühtlustada KOV-ide võimekust omavalitsuslike ülesannete täitmisel,

riivata PS § 154 lg-s 2 sätestatud KOV-i õigust riiklike kohustuste täielikule rahastamisele

riigieelarvest.

(V) Õigus finantsstabiilsusele

68. Saue valla hinnangul riivavad TuMS-i muudatused ülemäära valla võimalust viia ellu pikaajalisi

arengukavasid ja eelarvestrateegiat, sh kavandada investeeringuid ning luua prognoositavaid puhvreid

majandustsüklitega toimetulekuks. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 37² lg 3

kohaselt peavad KOV-i arengukava ja eelarvestrateegia hõlmama iga aasta 15. oktoobri seisuga

vähemalt nelja eelseisvat eelarveaastat.

69. Õigus finantsstabiilsusele sisaldab usalduse kaitset KOV-ide ja riigi vahelistes rahastamist

puudutavates suhetes (vt 3-4-1-8-09, p-d 78-79). Omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi

stabiilsus eeldab, et KOV-idel peab olema võimalik tegutseda mõistlikus ootuses, et nende ülesannete

rahastamiseks kehtestatud regulatsioon püsib stabiilsena ning seda ei muudeta ootamatult ja oluliselt

KOV-idele ebasoodsamaks, iseäranis eelarveaasta keskel. Ebasoodsas suunas muutmine tähendab

eelkõige õigusaktiga omavalitsuslike ülesannete rahastamise vähendamist. (5-23-38/48, p 109;

3-4-1-8-09, p-d 78–80.) Finantsstabiilsust riivab iga KOV-i tulubaasi ebasoodsas suunas muutmine

ehk kord juba saavutatud finantseerimise taseme alandamine ning seda ka juhul, kui see ei põhjusta

omavalitsuslike ülesannete rahastamise ebapiisavust. Seega TuMSMS § 1, mille mõjul aeglustub Saue

vallas järgnevatel aastatel tulumaksu laekumise kasv, riivab (ka leevendusmeetmeid arvestades,

vt p-d 117–119) valla õigust rahastamissüsteemi stabiilsusele.

70. Õigust finantsstabiilsusele võib sarnaselt muude PS § 154 lg-st 1 tulenevate õigustega piirata

samadel tingimustel nagu enesekorraldusõigust (3-4-1-8-09, p-d 81-82). Teisisõnu peab riive olema

formaalselt põhiseaduspärane (pädevus-, menetlus- ja vorminõuete ning õigusselguse põhimõtte

järgimine), sel peab olema legitiimne eesmärk ning riive peab olema eesmärgi saavutamiseks sobiv,

vajalik ja mõõdukas. Seejuures saab põhiseaduslikkuse järelevalve kohus siin sekkuda vaid olukorras,

kus riive on ilmselgelt ebamõõdukas (samas, p 109, vt ka p 64).

5-24-33

16(28)

71. Finantsstabiilsus on pikaajaliste arengute kavandamiseks oluline väärtus. Samas ei saa

finantsstabiilsuse nõudest tuletada, et riik peaks KOV-ide rahastamise küsimused otsustama

iga-aastasest riigieelarvest eraldi mitu aastat ette. Sellise nõude esitamine kahjustaks parlamentaarset

demokraatiat (sh eelmise Riigikogu koosseisu tehtud otsuste muutmise võimalusi) ning võimekust

kohaneda muutuvate oludega.

72. Praegusel juhul kavandati TuMSMS-i vastuvõtmine ja jõustamine nii, et KOV-idel jääks võimalus

arvestada selle seadusega 2025. a eelarve ning järgmise eelarvestrateegia kavandamisel. Muudatuste

eesmärki (vt p-d 45–49) ning mõju ulatust (vt lähemalt p-d 84–92) arvestades ei ole kolleegiumi

hinnangul finantsstabiilsusesse sekkutud ülemääraselt.

73. Seadusandja on finantsstabiilsuse riive ulatust vähendanud, hajutades TuMS-i muudatuste

negatiivse mõju enam kui kümnele aastale tasandusfondi kaudu tulubaasi kompensatsiooni

maksmisega (TuMSMS § 1 p 8 (TuMS § 61 lg 72)). Saue valla hinnangul ei saa sellega siiski

arvestada, kuna kompensatsioon ei ole õiguslikult tagatud: tulubaasi kahanemise piirmäär on jäetud

seadusega kehtestamata ning selle asemel nähakse kompensatsioon ette fikseeritud summana

iga-aastases riigieelarve seaduses. Kahanemise piirmäär, mille ülesandeks on tagada muudatustest

negatiivselt mõjutatud KOV-idele kindlus, et nende tulubaas teatud piirist rohkem ei vähene, on ette

nähtud üksnes TuMSMS-i eelnõu seletuskirjas (lk 2).

74. Üldkogu on varem selgitanud, et õigus finantsstabiilsusele ei hõlma põhiseaduslikku nõuet, et

alati, kui pärast eelarve vastuvõtmist kehtestatakse Riigikogu või Vabariigi Valitsuse õigusakte, mille

alusel KOV-i eelarve tulud vähenevad või kulud suurenevad, hüvitatakse need summad või

vähendatakse vastavalt KOV-ile pandud kohustusi (3-4-1-8-09, p 80). Vaidlusaluse kompensatsiooni

eesmärk pole Saue vallale tulubaasi kasvu kahanemist hüvitada, vaid hajutada selle negatiivne mõju

pikemale perioodile.

75. Asjaolu, et tulubaasi vähenemise piirmäära ei ole reguleeritud seadusega, vaid nimetatud üksnes

TuMSMS-i eelnõu seletuskirjas, jättes tulubaasi kompensatsiooni suuruse täies ulatuses iga-aastase

riigieelarve seaduse reguleerida, riivab siiski finantsstabiilsust ning selle aluseks olevat õiguskindluse

põhimõtet (PS § 3). Õiguskindlust ei saa tagada seletuskirjas antud lubadus. Nagu õiguskantsler on

õigesti märkinud, tuleb TuMSMS § 1 punktis 8 (TuMS § 61 lg-s 72) ette nähtud kohustust tõlgendada

EKOH ja PS § 154 lg 1 taustal nii, et kompensatsiooni ei tohi jätta määramata või määrata ülemäära

väiksena. Vastasel juhul kaotaks säte tähenduse. Õiguskindluse riivet leevendab mõneti ka asjaolu, et

TuMSMS § 1 p 7 (TuMS § 61 lg 661) näeb ette kohustusliku mõjude hindamise aastal 2029. See

võimaldab korrigeerida ettenägematuid negatiivseid mõjusid.

76. Ehkki tulubaasi kompensatsioonist sõltub finantsstabiilsuse riive ulatus, ei saa siiski väita, et mõju

hajutamata jätmine oleks eraldiseisvalt olnud finantsstabiilsuse nõudega vastuolus. Regionaal- ja

põllumajandusministri arvamuses esitatud prognoosarvutuste kohaselt oleks TuMS-i muudatuste

negatiivne kogumõju Saue valla tulubaasile ilma kompensatsioonita kaks korda kõrgem (5,9%

kompensatsioonita vs. 3% koos kompensatsiooniga) (lk 16). See tähendab, et ilma

kompensatsioonimehhanismita tulubaasi kasv mitte ei aeglustuks, vaid tõenäoliselt tulubaas

järgnevatel aastatel väheneks (TuMSMS-i eelnõu VTK, p 3). Asjaolu, et tulubaasi kompensatsiooni

suurus on TuMSMS-i eelnõu seletuskirjas fikseeritud 2024. a prognoosi põhjal kuni aastani 2035

(lk-d 11-12), riivab ka KOV-i rahastamissüsteemi paindlikkuse nõuet. Riivet leevendab kohustus

analüüsida muudatuste tegelikku mõju hiljemalt aastal 2029 (TuMS § 61 lg 661). Arvestades, et

järgnevateks aastateks kavandatud kompensatsiooni summad mõjutavad Saue valla prognoositud

eelarve kogutulusid mitte enam kui 2% ulatuses, jääb selle mõju rahastamissüsteemi paindlikkusele

5-24-33

17(28)

tervikuna väheoluliseks. Saue vallale tekitatud eelarveline ebakindlus – s.t tõenäoline vajadus

kohandada arengukava, eelarvestrateegiat ning investeerimisplaane ning leida mõju vähendamiseks

lisasissetulekuid – ei ole nii oluline, et kaaluks üles muudatustega taotletud eesmärgid (vt p-d 45–48).

Teisisõnu ei näe kolleegium õiguskindluse rikkumist. Küsimuse piisavast vacatio legis’est lahendab

kolleegium eraldi alternatiivse taotluse lahendamise raames (IX osa), kus antakse ka lõplik hinnang

finantsstabiilsuse riive põhiseaduspärasusele.

(VI) Õigus piisavatele rahalistele vahenditele

77. Saue valla väitel ei ole talle tulumaksu jaotussüsteemi muudatuste (TuMSMS § 1) tulemusena

tagatud piisavalt raha omavalitsuslike ülesannete täitmiseks.

78. Riigikohtu praktika kohaselt on õigust piisavale rahastusele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks

rikutud, kui KOV-ile ei ole tagatud raha kohalike ülesannete täitmiseks minimaalses vajalikus mahus,

s.t. kui KOV-il ei ole võimalik täita minimaalselt vajalikke kohalikke ülesandeid minimaalselt

vajalikus ulatuses (3-4-1-8-09, p 65). Selliselt mõistetud õigus on KOV-i finantstagatiste absoluutne

tuum, mida põhiseaduspäraselt riivata ei saa.

(A) Kontrollistandard ja metoodika

79. Omavalitsuslike ülesannete rahastuse piisavust on võimalik kindlaks teha erinevate meetodite

koosmõjus. Kolleegium hindab RES § 47 ja RES2025 § 3 alusel tasandusfondi toetuse määramisel

aluseks võetavat arvestuslikku keskmist kuluvajadust (p-d 99–103), võrdleb Saue valla

finantsnäitajaid ning teenustasemeid usaldusväärsete võrdlusandmete alusel teiste KOV-ide

näitajatega (p-d 104–107) ning arvestab leevendusmeetmete ja KOV-i võimalustega oma tulusid ja

kulusid juhtida (p-d 108–120).

80. Saue vald väidab finantstagatiste rikkumist seoses rahastuse ebapiisavusega põhjusel, et muudeti

tulubaasi jaotussüsteemi, mitte aga seetõttu, et lisandunud oleks uusi ülesandeid või kohustusi.

Järelikult tuleb PS § 154 lg 1 väidetud rikkumisele hinnangu andmisel aluseks võtta KOV-i

finantsseisund tervikuna, mitte mõne üksiku ülesande rahastus (vrd 5-23-38/48, p 106). See tähendab,

et rahastuse ebapiisavuse hindamisel ei saa praegusel juhul piirduda üksnes Saue valla taotluses

toodud valdkondade (eelkõige haridus) kulude ja tulude võrdlemisega. Sellega nõustusid ka teised

menetlusosalised.

81. Taotleja on kohustatud rahapuudust põhjendama ja tõendama (3-4-1-8-09, p 98; RKPJKo

14.10.2015, 3-4-1-23-15, p 92; vt ka 5-23-38/48, p-d 106-107). Kui taotleja on raha ebapiisavust

usutavalt põhjendanud, läheb vastupidise tõendamise kohustus üle riigile. Kui KOV-ide

finantsseisundit peegeldavad näitajad (sh teenustasemed ja finantsolukorra indeks) annavad alust

KOV-i finantsvõimekuses kahelda, peab selle võrra suurem olema ka kohtu uuriv roll.

82. Õigusloova akti põhiseadusvastasuse tuvastamiseks ei pea kõik seaduse rakendamisega kaasnevad

tagajärjed olema juba saabunud, kuid rikkumine peab olema piisavalt tõenäoline, s.t. mõju avaldumise

tõenäosus peab olema suur (vrd RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3/43, p 52).

83. Vaidlustatud regulatsiooni mõju avaldub pikema aja vältel ning riive ulatust tuleb suures osas

hinnata prognooside põhjal. Praeguses asjas vaidluse all olevate seadusemuudatuste mõju KOV-i

rahaliste vahendite piisavusele sõltub mh keskmise palga ja Saue valla elanikkonna kasvu jätkumisest,

kuid samuti Saue valla tulu- ja kuluautonoomsetest valikutest. Kolleegium saab TuMSMS § 1

põhiseaduspärasuse hindamisel kontrollida, kas muudatuste aluseks võetud prognoosid on

5-24-33

18(28)

adekvaatsed, s.t kas need põhinevad asjakohastel eeldustel ja metoodikal ning võtavad arvesse kõiki

olulisi muutujaid, mitte aga seda, kas prognoosid on realiseerunud. KOV-i tulude teenimise ja kulude

kokkuhoiu võimalusi saab arvesse võtta üksnes piiratud ulatuses (vt p 109).

(B) Riive ulatuse hindamine prognooside põhjal

84. TuMSMS-i eelnõu seletuskirja kohaselt ei too vaidlustatud regulatsioon kaasa ühegi KOV-i

tulubaasi taseme nominaalset alanemist (lk 14). Rahandusministeeriumi prognoose aluseks võttes on

leitud, et tulukamate KOV-ide tulumaksu laekumise kasv jääb ka pärast muudatust KOV-ide

keskmisest kasvust mõnevõrra suuremaks, kasv lihtsalt aeglustub. Kui tasandusfondi toetuse saajate

tulude ja kuluvajaduse suhtarv on vahemikus 0,98-1,00, siis Saue vallal olnuks see seadusmuudatuseta

1,14. Muudatuste tulemusena on prognoositud suhtarvuks 2028. aastal 1,07 (lk-d 14-15).

85. Vaidlustatud tulumaksumuudatuste rahaline mõju Saue valla eelarvele on kõige järsem just

2025. aastal (tulubaasi prognoositav kasv jääb hinnanguliselt 1,5% võrra väiksemaks), samas kui

järgneval kolmel aastal väheneb tulubaasi kasvutempo hinnanguliselt täiendava 0,5 protsendipunkti

võrra aastas. Kokku ei või TuMS-i muudatuste tulemusel KOV-ide tulubaas väheneda üle 3%

võrreldes sellega, kui muudatusi poleks tehtud. Eelnõu seletuskirjas prognoositi, et summa, mille

võrra laekub Saue vallale TuMS-i muudatuste tõttu tulumaksu vähem, on 2025. aastal hinnanguliselt

0,7 miljonit eurot, 2026. aastal 1,1 miljonit eurot ja 2027. aastal 1,4 miljonit eurot (lk 19). Ühtlasi

prognoositi, et Saue vallal on võimalik eelarvestrateegias kavandatuga võrreldes teenida 2025. aastal

lisatulu 600 000 eurot, mis tasandaks valdavas osas tulumaksumuudatuste mõju (lk-d 19-20).

86. Saue valla kriitika kohaselt on prognooside aluseks võetud Saue valla 2023–2028

eelarvestrateegia, mille põhjal arvestati 2025. a põhitegevuse tulemiks pärast tulubaasi

ümberkorraldamist 6 miljonit eurot. Vastuvõetud 2025. a vallaeelarves on kohandatud

prognoostulemiks üksnes 5,5 miljonit eurot. See on 8,3% võrra vähem TuMSMS-i eelnõu aluseks

olnud prognoosist.

87. Saue valla väitel ei võta eelnõus tehtud arvutused arvesse KOV-ide vajadusi majandustsükli

üleselt. Prognoosides on lähtutud lühiajalistest trendidest, sh Saue valla tulubaasi jätkuvast kasvust.

See eeldab aga vältimatult ka Saue valla elanikkonna kasvamist, mis omakorda nõuab jätkuvaid

investeeringuid ning langetab eelarve põhitegevuse tulemit. Juhul kui elanike arvu kasv ei jätku, võib

Saue valda tabada tulubaasi prognoositud kasvu aeglustumise asemel tulude tegelik vähenemine.

88. Kolleegiumi hinnangul on TuMS-i muudatuste väljatöötamisel lähtutud aja- ja asjakohastest

majandusalastest teadmistest ning nende põhjal tehtud prognoosidest. Aluseks olid

Rahandusministeeriumi 2024. aasta kevadine majandusprognoos ning Saue valla viimane

eelarvestrateegia. TuMSMS-i eelnõu seletuskirjas välja toodud kaalutlused on jälgitavad ja

järjepidevad ning mõju-analüüs adekvaatne. Seadusandjale ei saa ette heita selliste asjaolude arvesse

võtmata jätmist, millega ei olnud mõistlikult võimalik arvestada (nt ootamatud välispoliitilised

sündmused).

89. 2025. aasta riigieelarve koostamisel prognoositi nominaalseks palgakasvuks võrreldes

2024. aastaga 4,3–4,6% (2025. aasta riigieelarve seaduse eelnõu seletuskiri, 513 SE, Riigikogu XV

koosseis, lk 569). Saue vald on oma 2025. aasta eelarves prognoosinud 3,4%-list tulumaksulaekumise

kasvu ilma maksumaksjate lisandumiseta (4.4% kasvu koos prognoositud maksumaksjate

lisandumisega). Sellesse on TuMS-i muudatuste mõjud juba sisse arvestatud (vt Saue valla

2025. aasta eelarve seletuskiri, lk 5). Seega nii Rahandusministeeriumi majandusprognoosi kui Saue

5-24-33

19(28)

valla enda prognooside kohaselt jätkab tulubaas TuMS-i muudatuste järel kasvamist, sõltumata

elanike arvu kasvust.

90. Saue valla viimases eelarvestrateegias 2025. a kohta tehtud prognoos, milles on TuMSMS-i

eeldatavaid mõjusid arvesse võetud, on hoolimata konservatiivsest lähenemisest optimistlik. Ka

käesoleva kohtuotsuse tegemise ajal ei viita miski sellele, et muudatuste tegelik mõju Saue valla

finantsolukorrale kujuneks 2025. aastal suuremaks, kui muudatuste tegemise käigus kavandati. Kuigi

tarbijahinnaindeksi kasv on olnud prognoositust kiirem, on suurem olnud ka keskmise palga kasv,

mis oli Harjumaal 2024. a IV kvartalis võrreldes 2023. a sama ajavahemikuga 8,4%

(vt https://palgad.stat.ee/) oodatud 6% asemel (Rahandusministeeriumi 2024. a kevadine

majandusprognoos, lk 9). Kohtumenetluse kestel ei ole ilmnenud asjaolusid, mis annaksid põhjust

kahelda eelnõus aluseks võetud eelduste paikapidavuses (mh on stabiliseerunud laenuintresside

määrad). Ka Saue valla 2025. aasta eelarve esimese poolaasta täitmise ülevaatest ei nähtu ohtu, et

Saue vallal jääksid kavandatud ülesanded rahapuudusel täitmata. Saue valla 29. mail 2025 vastu

võetud lisaeelarvest nähtuvalt on põhitegevuse tulem eelnevaga võrreldes hoopis paranenud.

91. Saue valla soovitud täiendavate riskistsenaariumide analüüsimata jätmist ei saa seadusandjale ette

heita ja see ei saa ka mõjutada hinnangut TuMSMS-i sätete põhiseaduspärasusele.

92. Juhul kui Saue valla elanikkond ei jätka prognoositud tempos kasvamist, ei vähene sellest üksnes

maksutulu, vaid ka investeerimissurve taristule ning kulud lasteaia- ja koolikohtadele. Pikaajalisi

demograafilisi suundumusi arvestades on sündimuse jätkuv kahanemine tõenäolisem kui selle oluline

kasv. Seetõttu on ka pikaajalises vaates investeeringukulu taristule ja sellega seotud laenukoormus

tõenäoliselt vähenemas. Põhjendatuks ei saa pidada Saue valla arusaama, et sõltumata

prognoositavatest demograafilistest suundumustest peab vald olema finantsiliselt valmis igasuguse

ootamatu kasvu „ära teenindama“. Kui KOV-i hinnangul tema finantsolukord ei võimalda edasise

kasvuga kaasnevate kuludega toime tulla või edasine kasv pole pikas vaates kooskõlas KOV-i

arengueesmärkidega, on KOV-il võimalik neid arenguid mh planeeringute kaudu suunata (vt p 111).

93. Isegi juhul, kui Saue valla tulubaas ei jätka prognoositud ulatuses kasvamist ning TuMS-i

muudatused toovad kaasa valla tulude tegeliku vähenemise, ei pruugi sellega kaasneda vahendite

ebapiisavust PS § 154 lg 1 tähenduses.

(C) Rahapuuduse kindlakstegemine

(1) Ebapiisavus PS § 154 lg 1 mõttes

94. Valla sõnul ei ole tema tulubaas piisav, et tasandada majandus- ja arengutsüklite erinevaid faase,

tagada püsiv investeerimis-, laenude teenindamise, maksubaasi kasvatamise, teenuste kvaliteedi

säilitamise ja mahtude kasvatamise võimekus.

95. Kolleegium selgitab lähemalt põhiseadusega nõutud minimaalse rahastamistaseme sisu.

95.1. Kohalike ülesannete minimaalse mahu määravad ära põhiõigused (nt PS § 28 lg 4, § 37 lg 2),

mida KOV-id on kohustatud tagama (PS § 14), ning seadustest ja alamalseisvatest õigusaktidest

tulenevad nõuded kohustuslike ülesannete täitmisele (vt 3-4-1-8-09, p 67).

95.2. Suure osa KOV-i ülesannetest moodustab kohalike asutuste ülalpidamine KOKS § 6 lg 2 mõttes

ning kohalike teenuste osutamine KOKS § 6 lg 1 tähenduses. Osaliselt on nende ülesannetega seotud

nõuded riiklikult ette kirjutatud (nt hooldekodud), osalt aga KOV-i otsustada. Kohustuslikud

5-24-33

20(28)

kohalikud ülesanded, mille minimaalset taset pole seadusandja kindlaks määranud, tuleb

enesekorraldusõigusest lähtuvalt täita kaalutlusõiguse kohaselt. Seejuures tuleb arvestada ühelt poolt

KOV-i vajaduste ja elanike huvidega, kuid teisalt ka sellega, milline on ülesande nõuetekohaseks

täitmiseks nõutav tase teistes KOV-ides, võttes arvesse piirkondlikke erinevusi (nt palgatasemes).

95.3. Riigi ja KOV-ide rahastamissüsteeme ei saa vaadata teineteisest lahutatult. KOV-ide

rahastamistaseme piisavus tuleb asetada üldise rahanduspoliitika konteksti, kuivõrd kohaliku tasandi

rahandus on osa avaliku sektori rahandusest. See tähendab, et kohalike ülesannete täitmise nõutav

ulatus on ajas muutuv ning oleneb suurel määral üldisest sotsiaal-majanduslikust olukorrast ja

ühiskonna heaolu tasemest (3-4-1-8-09, p 67). Põhiseaduse kohaselt on legitiimne jaotada majandus-,

välis- ja julgeolekupoliitilistest mõjudest lähtuv lisakulu või tulude vähenemine riigi ja kohaliku

tasandi vahel solidaarselt. Ka EKOH põhimõtete kohaselt võib KOV-de rahastamine järgida

majandustsüklit (nii ka kaasajastatud kommentaarid EKOH selgitava aruande kohta (2020), art 9,

p 144).

95.4. Muutused sotsiaalses ja majanduslikus keskkonnas võivad mõjutada nii kohalike ülesannete

hulka kui ka nende täitmise kvaliteeti. See tähendab, et erinevalt Saue valla nägemusest ei hõlma

õigus piisavatele rahalistele vahenditele PS § 154 lg 1 tähenduses õigust teenuste kvaliteedi

säilitamisele ja mahtude või maksubaasi kasvatamisele. KOV-il ei ole põhiseadusest tulenevat

piiramatut õigust sellele, et riik tema plaanide elluviimisesse ei sekkuks.

95.5. Saue valla jaoks võib see tähendada välditavate investeeringute edasilükkamist, vältimatute

investeeringute elluviimist järk-järgult, samuti vajadust teha põhiseaduslikku miinimumi ületavas

osas järeleandmisi omavalitsuslike ülesannete täitmise mahus või kvaliteedis. Juhul kui KOV näitab

ära, et olemasoleva rahastusega pole võimalik ülesannet seadusega ettekirjutud mahus ja kvaliteediga

täita, ning rahastuse suurendamine ei ole seadusandja hinnangul võimalik, pole välistatud, et riik peab

vähendama ülesannete täitmiseks seatud nõudeid (3-4-1-8-09, p 69).

96. Juhul kui KOV väidab, et tal pole raha mõne konkreetse ülesande (ülesannete) täitmiseks, tuleb

selle väite kontrollimisel võtta arvesse nii teiste kohustuslike omavalitsuslike ülesannete kui ka

vabatahtlike ülesannete täitmist.

97. Ükski õigusakt ei näe ette, millises mahus peab KOV-idele olema tagatud võimalus täita

vabatahtlikke omavalitsuslikke ülesandeid, et säiliks enesekorraldusõiguse tuum. Riigikontrolli

KOV-ide rahastamise auditi (2017) kohaselt oli kulu vabatahtlikele ülesannetele elaniku kohta

keskmisest suurema põhituluga KOV-ides ligikaudu kaks korda kõrgem kui ülejäänud KOV-ides

(lk 29). See annab muu hulgas tunnistust finantsvõimekuse ülemäärasest erinevusest KOV-ide vahel.

Kolleegiumil pole andmeid, et see pilt oleks praeguseks üldjoontes palju muutunud.

98. Mitmed omavalitsuslikud ülesanded (sh haridus- ja sotsiaalteenused) on tihedalt seotud

põhiõiguste tagamisega. Seetõttu on seadusandja PS-is sisalduvat olulisuse põhimõtet järgides

muutnud osade omavalitsuslike ülesannete täitmise kohustuslikuks. KOV-i väide, et tal ei ole piisavalt

raha, on põhjendatud alles siis, kui ta näitab ära, et rahast, mis tal jääb üle kohustuslike

ülesannete põhiseadusliku miinimumi täitmisest, ei jätku vabatahtike ülesannete täitmiseks isegi

minimaalses mahus. See seisukoht kehtib eeldusel, et seadusandja valik kohustuslike ja vabatahtlike

ülesannete eristamisel on põhiseaduspärane. Saue valla eelarve jaotusest nähtuvalt on vallal raha

vabatahtlike ülesannete täitmiseks mahus, mida paljud vähem tulukad KOV-id endale kaugelt lubada

ei saa.

5-24-33

21(28)

(2) Ebapiisavuse hindamine arvestusliku keskmise kuluvajaduse alusel

99. Minimaalse rahastamistaseme kindlakstegemiseks peab valitsema selgus selles, milline on

konkreetses KOV-is täitmist nõudvate kohalike ülesannete minimaalne maht ning sellest tulenevalt

ka nende ülesannete täitmise maksumus. Samuti peab olema teada, kui palju olemasolev

rahastamissüsteem võimaldab KOV-il kohalike ülesannete täitmiseks raha saada. (3-4-1-8-09, p 90).

100. EKOH art 9 lg 4 kohaselt peab omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem olema piisavalt

mitmekülgne ja paindlik, arvestamaks nende ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegelikku

muutumist (vt ka 3-4-1-8-09, p 56). KOV-i finantstagatistest tuleneb riigi kohustus kohandada

KOV-ide rahastamissüsteemi nii, et KOV-ide rahastus ei muutuks muutuvaid olusid arvestades

ebapiisavaks. See hõlmab ka Saue valla väidetud olukorda, kus tema kulud on kiirelt kasvanud

eelkõige suure hulga laste tõttu, kellele on tarvis pakkuda lasteaia- ja koolikohti ning tugiteenuseid,

ning see on tinginud vahendite ebapiisavuse.

101. Saue valla hinnangul tuleb riive ulatuse hindamisel võtta aluseks seadusemuudatuse mõju

eelkõige Saue valla põhitegevuse tulemile, mitte valla eelarvele tervikuna. Kolleegium jagab

ülejäänud menetlusosaliste arusaama, et põhitegevuse tulem kui sissetulekute ja väljaminekute vahe

ei peegelda KOV-i jätkusuutlikkust või tema finantsvahendite püsivat ebapiisavust PS § 154

tähenduses, vaid olulises osas KOV-i juhtimisotsuseid (valikut, kas keskenduda kokkuhoiule,

investeeringutele, jooksvatele kuludele, lisatulu teenimisele). Seega, kuigi põhitegevuse tulem võib

näidata lühiajalist finantskitsikust ning laenuvõimet, siis ei ole see vaidlusaluse seadusemuudatuse

mõju hindamiseks siiski objektiivne alus, kuna KOV-il on teatud ulatuses võimalik põhitegevuse

tulemit ise kujundada.

102. Vahendite ebapiisavust pole õige hinnata, võrreldes KOV-i tulusid tema tegelike kuludega. Sama

ülesande täitmise kulu võib olla KOV-iti erinev. Suuremate kulude põhjendatuse üle otsustamine

tähendaks paratamatult hinnangute andmist kulude aluseks olnud KOV-i poliitilistele otsustele.

Tegelikest kuludest lähtumine võiks näidata tulukama KOV-i kuluvajadust liiga suurena või,

vastupidi, vaevu toimetuleva KOV-i kuluvajadust liiga väiksena, kui KOV-il ei ole raha isegi

hädavajalikeks kulutusteks. Seetõttu on minimaalse kuluvajaduse üle otsustamisel pigem põhjendatud

lähtuda keskmistest näitajatest.

103. Kehtivas õiguses selgitatakse kõigi, sh tulukate KOV-ide arvestuslik keskmine tegevuskulu (ehk

arvestuslik kuluvajadus) välja ning tasandatakse KOV-ide tulud ja arvestuslikud kulud tasandusfondi

(RES § 47, RES2025 § 3) kaudu.

103.1. Tasandusfondi vahetu eesmärk on luua KOV-idele ühetaolised tingimused ülesannete

täitmiseks ilma raha kasutamisele tingimusi seadmata (RES § 47 lg 2). Kaudselt toimib tasandusfond

ka esmase filtrina KOV-ide rahastuse ebapiisavuse ennetamisel. Juhul kui KOV-i arvestuslikud tulud

ei kata KOV-i arvestuslikku keskmist tegevuskulu, kaetakse vahe 90% ulatuses tasandusfondist

(kulutasandust kujutab RES2025 §-s 3 valemi osa (AK-AT)*k, kus AK tähistab KOV-i arvestuslikku

keskmist tegevuskulu; AT tähistab KOV-i arvestuslikke tulusid (tulumaks ja arvestuslik maamaks)

ning k tähistab koefitsienti ehk seda, millises ulatuses vahe tasandatakse; k väärtus on seaduse

kohaselt 0,9).

103.2. Iga KOV-i arvestuslik keskmine tegevuskulu leitakse RES2025 § 3 lg 1 järgi omakorda järgmise

valemi abil: AK= ∑ ∗ ∗ 11 =1 . KOV-i arvestusliku kuluvajaduse aluseks on KOV-i elanike arv

(Cn), arvestuslik keskmine tegevuskulu ühe isiku kohta (Pn) ning elanike paiknemist arvestav

tagamaalisuse koefitsient (Hn). Seejuures peetakse eraldi arvestust eelkooliealiste, kooliealiste,

5-24-33

22(28)

põhikooliealiste, tööealiste, eakate, 65–84-aastaste eakate, 85-aastaste ja vanemate eakate,

asendushooldusel ja järelhooldusel olevate laste, määratud hooldajaga puudega laste ning

munitsipaalgümnaasiumide õpilaste kohta. Arvestuslik keskmine tegevuskulu ühe isiku kohta (Pn) on

viidatud parameetrite (isiku gruppide) puhul erinev, s.t. suurema kulu allikaid võetakse arvesse

kõrgema koefitsiendiga. 2024. aasta tasandusfondis on arvestatud, et üks eelkooliealine laps tähendab

KOV-ile ca 6,5 korda ja üks kooliealine laps ca 3,8-6,0 korda suuremat kulu kui tööealine elanik.

Nagu ülaltoodud valemist nähtub, saadakse KOV-i arvestuslik keskmine tegevuskulu elanike arvu

ning iga parameetri (isikute grupi) ühe ühiku (ehk ühe isiku) maksumuse ja tagamaalisuse koefitsiendi

korrutiste kogusummana (RES2025 § 3, valemis muutuja AK). Valitsuse selgituste kohaselt on

koefitsientide metoodika ja väärtus fikseeritud kokkuleppes KOV-idega.

103.3. Arvestusliku keskmise tegevuskulu metoodikast nähtuvalt on Saue valla suurest laste arvust

tingitud suuremat kuluvajadust silmas peetud. Lisakuludest hoolimata ületavad Saue valla

arvestuslikud tulud arvestuslikku keskmist tegevuskulu, mistõttu kulutasandust ei toimu, s.t. Saue

vald ei ole tasandusfondi toetuse saajate hulgas. Saue valla tulude ja kulude suhtarv jääb ka

vaidlustatud muudatuste järel endiselt kõrgemaks enamikust Eesti KOV-idest. Saue vald pole ka ise

väitnud, et tema rahalised võimalused jääksid kehvemaks kui KOV-idel, kes saavad tasandusfondi

toetust. Lisaks võetakse KOV-ide kuluvajaduse erinevusi arvesse toetusfondi toetuse (RES § 48 lg 1;

RES2025 § 3 lg 2) jaotamisel (toimetulekutoetus, üld- ja huvihariduse toetus, suure hooldus- ja

abivajadusega lapsele abi osutamise toetus).

103.4. Kolleegium märgib veel, et KOV-i arvestuslik kuluvajadus ei pea peegeldama KOV-i tegelikke

kulusid iga üksiku kohustuse lõikes. KOV võib täita kohustuslikku omavalitsuslikku ülesannet ka

viisil, mis toob kaasa keskmise kuluvajaduse ületamise, kuid sel viisil ülesannet täites ei ole riik

üldjuhul kohustatud sellega kaasnevaid kulusid täies ulatuses hüvitama.

103.5. Kohus saab seadusandja hinnangutesse avara poliitilise otsustusruumi tingimustes sekkuda

vaid juhul, kui need on ilmselgelt meelevaldsed, nt eiravad olulisi asjaolusid või lähtuvad ebaõigetest

faktidest. Kolleegiumi hinnangul võiks põhiseadusvastane olla näiteks olukord, kui seadusandja ei

oleks arvestusliku kuluvajaduse (või muud asjakohast) metoodikat üldse kehtestanud või kui selle

aluseks oleksid täiesti asjakohatud kriteeriumid.

103.6. Praegusel juhul puudub alus väita, et arvestuslik kuluvajadus ei ole vastavuses KOV-i

kohustuslike omavalitsuslike ülesannete mahuga, et tasandusfondi toetuse saamise piir oleks seatud

ilmselgelt liiga kõrgele või et selle metoodika ei oleks jälgitav. Arvestusliku kuluvajaduse valemis on

lisaks elanike arvule arvesse võetud asjakohaseid erisusi, mis võimaldavad arvestada KOV-ide

spetsiifilise kulustruktuuriga. Eelnevale vaatamata tuleb seadusandjal püsivalt hoolitseda, et

KOV-ide rahastamissüsteem oleks läbipaistev ning ajakohane (s.t. peaks sammu KOV-idele pandud

ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegeliku muutumisega).

(3) Ebapiisavuse hindamine KOV-ide võrdluses

104. Riigikohus on varem leidnud, et kohalike ülesannete minimaalse rahastamisvajaduse saab

kindlaks määrata mh konkreetse KOV-i avalike teenuste osutamise võimekuse järgi. Ebapiisavale

rahastusele võib viidata see, kui KOV-i tagatavate avalike teenuste tase langeb rahapuuduse tõttu

oluliselt madalamale sarnaste teenuste keskmisest tasemest Eesti teistes KOV-ides (vt 3-4-1-8-09,

p 67). KOV-ide tagatavate teenuste taset võimaldab usaldusväärselt hinnata ja võrrelda riigi loodud

ning igal aastal ajakohastatav rakendus (vt minuomavalitsus.ee). 2024. a andmete kohaselt ei jää Saue

valla teenuste tasemed üheski võrreldud valdkondadest (sh haridus ja sotsiaalne kaitse) alla Eesti

5-24-33

23(28)

mediaantaseme ning on valdavalt üle Eesti keskmise. Enamikes valdkondades on teenuste tasemed

viimastel aastatel (2019–2024) tõusnud.

105. KOV-ide finantsolukorra võrdlemist usaldusväärsete andmete põhjal võimaldab teine

instrument – finantsolukorra indeks. Finantsolukorra võrdlusanalüüs on rahvusvaheliselt, sh Euroopa

Nõukogu poolt, tunnustatud ning poliitikasoovitustes esile tõstetud kui sobiv meetod

rahastamissüsteemi analüüsimisel ning seaduste kavandamisel (vt nt Euroopa Nõukogu abimaterjal:

Local finance benchmarking: introduction and methodology (2020)).

106. Finantsolukorra indeks võimaldab võrrelda seitset olulist finantsseisu mõjutavat ja finantsriske

peegeldavat näitajat: netovõlakoormust põhitegevuse tulemist, põhitegevuse tulemit

amortisatsioonist, likviidseid varasid ja reserve põhitegevuse kuludest, KOV-i töötajate töötasu riigi

ja regiooni keskmisest, põhitegevuse tulude reaalkasvu, finantskulusid põhitegevuse tulemist ning

hoonete seisundit.

107. Nii finantsolukorra indeksiga hõlmatud üksiknäitajate võrdluses kui ka koondindeksi põhjal

tuleb Saue valla finantsolukorda pidada enamikust Eesti KOV-idest oluliselt paremaks.

Finantsolukorra indeks ei tee siiski vahet, kas erinevused on struktuursed või tingitud

juhtimisotsustest. Seega kajastub indeksis osaliselt ka Saue valla finantsjuhtimise efektiivsus.

(4) KOV-i võimalus enda tulusid ja kulusid juhtida

108. Enesekorraldusõigus ei anna KOV-ile mitte üksnes õigust nõuda piisavat rahastamist, vaid paneb

ühtlasi kohustuse vastutada iseseisvalt oma eelarve kujundamise eest, pidades silmas ka üldist

majandusolukorda ning riigi majanduspoliitilisi eesmärke (vt p 54). Ehkki enesekorraldusõigus keelab

anda riigil KOV-ile otstarbekussuuniseid, ei tähenda see, et vahendite ebapiisavuse hindamisel tuleks

KOV-i võimalused oma tulusid ja kulusid juhtida täiesti arvesse võtmata jätta. Rahvusvahelises

võrdluses on Eesti KOV-ide omatulu teenimise võimalused küll ahtad, kuid enesekorraldusõigus

laieneb ka eelarvetulude leidmisele, mis on seotud PS § 157 lg-s 1 sätestatud KOV õigusega

iseseisvale eelarvele (vt RKPJKo 08.03.2011, 3-4-1-11-10, p 60) (tuluautonoomia) ning

tegevuskulude, toetuste ja investeeringute üle otsustamisele (kuluautonoomia).

109. Siiski ei saa väita, et õigust piisavale rahastusele on rikutud üksnes juhul, kui KOV on

ammendanud igasugused võimalused tulu teenimiseks ja kulude kokkuhoiuks. Enesekorraldusõigus

nõuab, et KOV-il säiliks tegelik võimalus teha teatud ulatuses autonoomseid valikuid. Näiteks riivaks

KOV-i enesekorraldust lubamatult see, kui eelarvekitsikusest tingituna oleks ta faktiliselt kohustatud

kehtestama kõik (kohalikud) maksud ja avalike teenuste eest võetavad tasud maksimaalses määras

(vt ka EKOH art 9 lg 3). PS § 157 lg-s 2 sisalduv finantstagatis hõlmab õigust määrata seadusandja

seatud raamides iseseisvalt maksumäärad ja avalik-õiguslike tasude suurused (vt RKÜKo 21.02.2017,

3-3-1-48-16, p-d 45 ja 49).

110. Õigust vabalt liikuda ja elukohta valida ei tähenda, et Saue vallal oleks kohustus valla

elanikkonna kasvu piiramatult soosida. Pole vaidlust, et Harjumaa KOV-ides toodetakse

märkimisväärne osa SKP-st, kuid riik võib piirkondlikult ühtlasema majandusarengu tagamiseks

toetada just väljaspool Harjumaad loodud SKP osakaalu kasvu (vt regionaalpoliitika programm

2022–2025, lk 3).

111. KOV-i enesekorraldusõigusega hõlmatud planeerimisautonoomia annab KOV-ile õiguse

otsustada, kas ja millisel viisil lahendada ruumilise planeerimise küsimusi oma territooriumil

(RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34/13, p 36). Kui olemasolev sotsiaalne taristu (nt koolid või lasteaiad)

5-24-33

24(28)

on ülekoormatud ning KOV ei suuda või ei pea põhjendatuks järsult lisanduvale elanike hulgale

vajalikke avalikke teenuseid pakkuda, võib seda detailplaneeringu algatamata jätmisel pidada

ülekaalukal avalikul huvil põhinevaks põhjuseks planeerimisseaduse (PlanS) § 128 lg 2 p 3 mõttes

(samas, p 39). Kui planeeringulahenduse elluviimisega kaasneb vajadus kuluka sotsiaalse taristu

järele, võib KOV jätta detailplaneeringu algatamata, aga ka vastu võtmata või kehtestamata, kui KOV

põhjendab veenvalt enda rahaliste vahendite ebapiisavust või planeeringuga kaasnevate kulude

ebaotstarbekust (samas, p 41). Samuti on KOV-idel õigus sõlmida halduslepinguid, millega

detailplaneeringust huvitatud isik kohustub sotsiaalse taristu välja ehitama või vastavad kulud

(osaliselt) enda kanda võtma (samas, p 53). Finantsvõimekust ületava koormuse teket on vallal

võimalik täiendavalt juhtida ka varem kehtestatud detailplaneeringu kehtetuks tunnistamisega, kui

seda ei ole asutud viie aasta jooksul ellu viima (PlanS § 140 lg 1 p 1).

112. Saue valla sõnul on osa kuludest paratamatud tulenevalt konkurentsist naabruses asuvate

KOV-idega (näiteks maamaksu- ja lasteaia kohatasu soodustused, õpetajate palgad), mistõttu ei saa

neid kulusid pidada vabatahtlikeks. Kolleegium märgib, et seadusandja, hoolitsedes

regionaalpoliitilise ühtsuse ja KOV-ide võimaluste ühtlustamise eest, ei pea Saue vallale tema

konkurentsieelist kompenseerima. Konkurentsiolukord mõjutab ühtviisi suuremat osa tulukatest

Harjumaa KOV-idest, kes peavad samuti TuMS-i muudatuste tõttu kokkuhoiukohti leidma.

113. Silmas tuleb pidada ka seda, et Saue valla enda hinnangul on kiire kasvu tulemus – suurem

elanike arv – valla finantsvõimekuse seisukohast kokkuvõttes soodne. Saue vald on väitnud, et

pikaajalises plaanis aitab valla suurus hajutada riske ning tulla 10–20 aasta perspektiivis toime

kasvuga kaasnevate kohustustega. Arvestades, et Saue vallal on võimalus oma kiiret kasvu suunata

ning et tema kasv toimub suures osas Eesti elanike ümberpaiknemise tõttu, s.o teiste KOV-ide

tulubaasi vähenemise arvelt, on õigustatud jätta kasvuga kaasnevad kulud Saue valla kanda.

114. Saue vald on õigesti märkinud, et PS § 37 kohustab KOV-i tegema hariduse kättesaadavaks

üldjuhul oma kooli kaudu ja üldjuhul oma territooriumil. Seadusandja on sisustanud PS § 37 lg 2

esimesest lausest tulenevat KOV-i kohustust kohustusena tagada põhihariduse omandamise võimalus

eelkõige enda munitsipaalkooli kaudu (vt RKPJKo 09.11.2017, 5-17-8/8, p 60). Sellest on võimalik

kõrvale kalduda juhul, kui lapsevanem on andnud nõusoleku, et tema laps saab haridust väljaspool

KOV-i asuvas koolis, ning tingimusel, et KOV-id on selles kokku leppinud. Eelnevast oleks siiski

ebamõistlik järeldada, et KOV peaks mitmesajale lapsele vaba koolikoha n-ö igaks juhuks kogu aeg

valmis hoidma. Olukorras, kus lapsed ja lapsevanemad on valinud lapsele kooli väljaspool KOV-i,

peab KOV-il olema kõnesoleva kohustuse tekkimiseks mõistlik alus arvata, et soovitakse kooli

vahetada. Samuti peab sellisel juhul KOV-ile jääma mõistlik aeg vaba koolikoha korraldamiseks enda

munitsipaalkoolis.

115. Vastupidiselt Saue valla väidetule, ei nähtu laste praegust arvu ja vanuselist koosseisu hinnates,

et järgneva 6–7 aasta lõikes suureneks vajadus põhikoolikohtade järele. Kuigi Statistikaameti andmeid

aluseks võttes on 2025. a jaanuari seisuga järgmisel 3–4 aastal täheldatav kooliealiste laste arvu kasv,

hakkab kooliealiste laste arv seejärel vähenema. Järgmise 7 aasta jooksul väheneb põhikooliealiste

laste arv (ilma elanikkonna kasvu arvestamata) enam kui 6% võrra. Kuigi Saue vald on viimases

eelarvestrateegias (2024–2029) prognoosinud, et järgnevatel aastatel kasvab maksumaksjate arv

keskmiselt 1,7% võrra aastas, ei võimalda see piisava täpsusega prognoosida rände teel lisanduvate

kooliealiste laste arvu. Sellest hoolimata ei pea kolleegium olemasolevaid andmeid silmas pidades

piisavalt tõenäoliseks, et Saue valla kohustused, sh kooliealiste laste arvu kasvust tingitud

investeerimisvajadus, keskpikas plaanis märkimisväärselt suureneksid.

5-24-33

25(28)

116. Juhul kui niisugune olukord peaks siiski tekkima, on KOV-il võimalik enne mahukamate

investeerimisotsuste tegemist kaaluda näiteks eelkooliealiste laste vähenedes lasteaiaruumide

kasutusele võtmist kooliruumidena, vajadusel õhtuste vahetuste avamist ning laste arvu suurendamist

õigusaktidega lubatud piirini. Praegusel juhul ei ole Saue vald veenvalt näidanud, et ta oleks kaalunud

paindlikke, sh ajutisi lahendusi lasteaia- ja koolikohtade tagamiseks põhiseadusega nõutaval

miinimumtasemel. Seetõttu ei saa ka väita, et raskusi nende ülesannete täitmisel on põhjustanud just

rahapuudus.

(5) Leevendusmeetmed

117. Riive ulatuse hindamisel saab arvesse võtta tulubaasi kompensatsiooni (TuMSMS § 1 lg 8, s.o

TuMS § 61 lg 72), mis hajutab vaidlustatud regulatsiooni mõju ca 10 aasta peale (vt lähemalt V osa).

Samuti on kujundatud KOV-idele soodsamaks CO2 heitmekvoodi müügist saadud vahenditest

rahastatavate hoonete rekonstrueerimise toetusmeetme individuaalse toetusmäära arvutamise aluseid

(vt riigihalduse ministri 8. detsembri 2020. a määruse nr 49 „Kohaliku omavalitsuse üksustele

liginullenergiahoonete ehitamiseks antava toetuse kasutamise tingimused ja kord“ muutmine

(RT I, 07.03.2025, 1)).

118. Saue vald on iseenesest õigesti viidanud, et seadusandlikku lahendust eeldavad

leevendusmeetmed tulnuks välja töötada ja jõustada samaaegselt TuMS-i muudatustega. Näiteks

alusharidusele esitatavaid nõudeid paindlikumaks muutev AHS, mis eelnõu seletuskirja

mõjuhinnangu kohaselt võimaldab KOV-idel kulusid kokku hoida (419 SE, Riigikogu XV koosseis,

lk 162), võeti vastu detsembris 2024 ning jõustub alles septembris 2025. Seetõttu ei saa seda Saue

valla hinnangul leevendusmeetmena arvesse võtta. Kolleegium leiab, et KOV-i õiguste riivet ei saa

siiski oluliseks pidada, kui leevendusmeetmed jõustuvad sama eelarveaasta jooksul. Samas tuleb

möönda, et AHS-i rahaline mõju KOV-i eelarvele pole lõpuni selge ning sellega seotud

prognoosarvutusi ei ole menetluse käigus ka esitatud. Siiski võib eeldada, et AHS-is soositud koostöö

erasektori ja naaberomavalitsustega (koosmõjus prognoositud laste arvu vähenemisega) vähendab

järgnevatel aastatel vajadust taristuinvesteeringute järele.

119. Samuti ei nõustu Saue vald, et leevendusmeetmetena võiks arvesse võtta maamaksuseaduse

muudatusi, mis võimaldavad KOV-idel suurendada maamaksu laekumisi (vt p 8.10). Kolleegiumi

hinnangul ei ole sel küsimusel praegusel juhul määravat tähtsust, kuna muudatuste negatiivne mõju

jääb ka leevendusmeetmeid rakendamata väheoluliseks.

120. Kokkuvõttes leiab kolleegium, et Saue vald ei ole usutavalt põhjendanud, et tema rahastus on

kõiki tulusid ja kulusid silmas pidades ebapiisav.

(VII) Õigus võtta võlakohustusi

121. Saue valla hinnangul rikuvad vaidlustatud tulumaksumuudatused õigust võtta võlakohustusi,

kuna TuMSMS-i mõjul alaneb eelarve põhitegevuse tulem ning seeläbi ka KOFS §-s 34 reguleeritud

netovõlakoormuse ülemmäär. Laenuvõimekuse vähenemine ei võimalda vallal teha eelarvestrateegias

kavandatud investeeringuid. TuMSMS-i eelnõu seletuskirjas on tulukamate KOV-ide

laenuvõimekuse mõningast vähenemist mööndud. Eelnõus prognoositu kohaselt alaneb Saue valla

netovõlakoormuse ülemmäär TuMS-i muudatuste tõttu 2025. aastal 1,2 miljoni euro võrra.

122. Kolleegiumi hinnangul jääb vaidlustatud regulatsiooni seos PS § 154 lg-s 1 sisalduva õigusega

võtta võlakohustusi liiga kaugeks, et riivet möönda. Eelkõige tuleneb PS § 154 lg-st 1 riigile kohustus

hoiduda sellise regulatsiooni kehtestamisest, mis takistab KOV-idel kapitaliturult vahendite saamist,

5-24-33

26(28)

kuid see ei taga KOV-idele õigust võtta laenukohustusi kindlas mahus (kindlat netovõlakoormuse

piirmäära) (vt 3-4-1-8-09, p 57). Sellist nõuet ei tulene ka EKOH art 9 lg-st 8. Õigust võtta

võlakohustusi riivavad vahetult KOFS § 34 ja § 59 lg 12, mis sätestavad netovõlakoormuse

ülemmäära ning seavad selle sõltuvusse KOV-i eelarve põhitegevuse tuludest, vältides sellega

KOV-ide ülemäärast laenukoormust.

123. Saue vald ei ole väitnud, et tema võimalused laenu võtta oleksid TuMS-i muudatuste tõttu

ammendunud, s.t et netovõlakoormuse ülemmäär oleks kätte jõudnud või lähiajal vältimatult kätte

jõudmas. Kuigi väiksemas mahus, on Saue vallal ka TuMS-i muudatuste järel jätkuvalt võimalik laenu

võtta. Vald ei ole näidanud, et netovõlakoormuse ülemmäär oleks takistuseks vältimatute

investeerimisprojektide elluviimisel (s.t et laenuvõimekust jääks puudu kohustuslike ülesannete

minimaalsel tasemel täitmiseks). Juhul kui Saue vald leiab, et KOFS-i netovõlakoormuse ülemmäära

sätted piiravad ebaproportsionaalselt tema õigust võlakohustusi võtta ja et ta suudab teenindada

suuremas mahus laene, on vallal võimalik vaidlustada vastavaid KOFS-i sätteid.

(VIII) Põhitaotluse kokkuvõte

124. Eeltoodut arvesse võttes on kolleegium seisukohal, et Saue valla põhitaotlus tunnistada

TuMSMS § 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ei ole põhjendatud. Kuivõrd kolleegium ei tuvastanud,

et Saue vallale oleks pandud uusi riiklikke ülesandeid, siis ei ole ka riivatud PS § 154 lg-s 2 sätestatud

õigust riiklike kohustuste täielikule rahastamisele riigieelarvest. Samuti ei tuvastanud kolleegium, et

riivatud oleks PS § 154 lg-st 1 tulenevat õigust võtta võlakohustusi.

125. Kolleegiumi hinnangul riivab Saue valla eelarvele tekitatud ebakindlus – s.t tõenäoline vajadus

kohandada arengukava, eelarvestrateegiat ning investeerimisplaane ning leida mõju vähendamiseks

lisasissetulekuid – küll õigust finantsstabiilsusele, kuid seda mitte ülemääraselt. Riive ei kaalu

siinsetel asjaoludel üles muudatustega taotletud eesmärki ühtlustada KOV-ide rahalisi võimalusi.

Lõpliku hinnangu sellele, kas vaidlustatud TuMS-i muudatused rikuvad Saue valla õigust

finantsstabiilsusele, annab kolleegium vacatio legis’e piisavuse hindamise käigus (IX osa).

126. Ülal käsitletud asjaolusid kogumis hinnates ei ole tõendatud, et Saue valla rahalised vahendid

oleksid ebapiisavad. Praegu ei saa pidada tõenäoliseks, et vaidlustatud sätete mõjul jääksid Saue vallal

rahapuudusel täitmata kohustuslikud omavalitsuslikud ülesanded või et ta ei saaks isegi minimaalses

mahus täita vabatahtlikke ülesandeid. Rahastamistaseme ebapiisavuse hindamisel on adekvaatne

lähtuda KOV-ide arvestuslikest näitajatest, sh arvestuslikust keskmisest tegevuskulust, mitte KOV-i

tegelike kulude ja tulude vahest. Saue vald ei ole näidanud, et kehtiva TuMS § 5 lg 1 mõjul langeks

kohalike ülesannete täitmise tase oluliselt allapoole Eesti keskmisest tasemest või et muudatuste

tegelik negatiivne mõju valla tulubaasile oleks oluliselt suurem kui prognoositud 1,5% aastal 2025,

2% aastaks 2026, 2,5% aastaks 2027 ning kokku 3%. Saue vald ei ole kahtluse alla seadnud abistavate

indikaatorite, s.o teenustasemete võrdluse (2024) ning finantsolukorra indeksi (2024) usaldusväärsust.

Needki kinnitavad, et Saue vald ei olnud enne TuMS-i muudatuste jõustumist finantsiliselt olukorras,

kus tulubaasi vähendamise korral eelviidatud mahus võiks omavalitsuslike ülesannete põhiseadusega

kaitstud miinimumtasemel täitmine püsivalt ohtu sattuda. Hetkel ei viita miski sellele, et Saue valla

finantssuutlikkus oleks pikaajalises vaates vähenemas. Juhul kui Saue valla tulubaas prognoositust

hoolimata edaspidi ei kasva ning TuMS-i muudatuste tõttu mõnevõrra väheneb, ei too seegi veel

tõenäoliselt kaasa PS § 154 lg 1 rikkumist.

127. Riigile jääb edaspidi kohustus kõigi Eesti KOV-ide aktuaalset finantsseisu ning pikaajalist

finantsvõimekust jälgida ning struktuurse ebavõrdsuse vähendamiseks sekkuda. Juhul kui Saue valla

finantsolukord peaks oluliselt halvenema, rakendub esmase puhvrina tasandusfond. Kui ka

5-24-33

27(28)

tulu-kulutasandusest hoolimata peaks avalike ülesannete täitmine põhiseadusega nõutaval

miinimumtasemel (vt p-d 95–98) ohtu sattuma, on Saue vallal jätkuvalt võimalus rahastuse

ebapiisavuse tõendamiseks kohtusse pöörduda.

(IX) Alternatiivne taotlus: TuMSMS § 2 kooskõla vacatio legis’e nõudega

128. Saue valla alternatiivse nõude kohaselt sätestab TuMSMS § 2 muudatuste jõustumiseks liiga

lühikese aja.

128.1. Eelnõu VTK esitati kooskõlastamiseks 16. aprillil 2024, eelnõu menetleti kiireloomulisena

ning võeti vastu 29. juulil 2024. Seadus avaldati Riigi Teatajas 14. augustil 2024 ning esimesed

muudatused jõustusid 1. jaanuaril 2025.

128.2. PS § 154 lg 1 koostoimes õiguspärase ootuse põhimõttega kaitseb KOV-e omavalitsuslike

ülesannete rahastamist reguleerivate õigusaktide ootamatu ja olulise KOV-idele ebasoodsas suunas

muutmise eest, seda eriti eelarveaasta keskel (vacatio legis’e nõue). Riigikohus on küsimust piisavast

kohanemisajast käsitanud osana finantsstabiilsusest (vt 3-4-1-8-09, p 78).

128.3. Selleks, et KOV-idel oleks võimalik muudatustega kohaneda, on oluline, et nad oleks

muudatuste väljatöötamisse aktiivselt kaasatud (vt ka EKOH art 9 lg 6). Seadusandja avar

otsustusruum KOV-ide rahastamissüsteemi kujundamisel piirab kohtu sisulist kontrolli rahastamise

piisavuse üle. Seetõttu on KOV-ide finantstagatiste tõhusaks kaitseks oluline, et muudatuste

menetlemine toimuks arusaadavas, läbipaistvas ja KOV-e (mitte üksnes KOV-ide liite) sisuliselt

kaasavas menetluses. Formaliseeritud menetlusnõuded ja põhjendamiskohustus aitavad tagada, et

põhiseaduslikud finantstagatised ei muutuks sisutühjaks.

128.4. TuMS-i muudatuste menetlemisel on olnud kõigil KOV-idel võimalus eelnõu kohta seisukohti

esitada. Eelnõu seletuskirja mõjuanalüüsis on eraldi hinnatud ümberkorralduse mõju just Saue valla

finantsnäitajaid aluseks võttes (lk-d 19-20). Kuigi eelnõu kohta arvamuse andmiseks jäetud aeg

võinuks olla pikem kui nädal, on kaasamine olnud sisuline ja Saue valla olukorda silmas pidav.

129. Vacatio legis’e riive ulatuse hindamisel arvestab kolleegium järgmiste asjaoludega.

129.1. Seadusandja on muudatuste mõju hajutanud nende järk-järgulise jõustamisega ning tulubaasi

kompensatsiooniga TuMSMS § 1 punktis 8 (TuMS § 61 lg 72, jõustunud 1. jaanuaril 2025)

(vt p-d 73–75).

129.2. Nagu õiguskantsler põhjendatult märkis, ei saa kohanemisaja alguseks pidada

koalitsioonikokkulepet ega eelnõu VTK-d. Seaduse adressaadilt saab eeldada käitumise kohandamist

kõige varem seaduse Riigi Teatajas avaldamisest. Seega tuleb hinnata, kas ligikaudu viie kuu pikkust

aega saab muudatuste mõju (vt ka p 85) arvestades pidada piisavaks, et KOV-ilt võiks eeldada sellega

kohanemist ning kokkuhoiukohtade või lisatulude leidmist eelarvestrateegias kavandatu katteks.

130. Kolleegium leiab, et vaidlustatud muudatusi ei saa pidada ootamatuks ega Saue valla tulubaasi

suhtes oluliseks. Ehkki tuleb möönda, et muudatus mõjutab teatud määral juba varem Saue valla

võetud kohustusi ja tehtud otsuseid, oli Saue vallal võimalus muudatustega 2025. a eelarve

koostamisel arvestada (seadusmuudatused avaldati 14. augustil ning KOV-il on kohustus oma eelarve

vastu võtta 15. oktoobriks). Esimeste muudatuste avaldamise ning jõustumise vahele jäi ligikaudu viis

kuud. Saue vald oli vaidlustatud TuMS-i muudatuste väljatöötamisse piisaval määral kaasatud.

Muudatuste jõustumine on kavandatud järk-järgult. Saue valla tulubaasi kasvu kahanemine (kokku

5-24-33

28(28)

mitte üle 3%) on hajutatud perioodile, mille pikkust ei saa pidada ebamõistlikult lühikeseks. Eelneva

koosmõjus ei saa Saue valla rahastamissüsteemile tekitatud ebakindlust pidada ülemääraseks ei

2025. a vaates ega ka tervikuna.

131. PSJKS § 15 lg 1 p-le 6 tuginedes jätab kolleegium taotlus rahuldamata.

(allkirjastatud digitaalselt)

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected]

www.riigikohus.ee

Riigikogu Kantselei 30.06.2025 nr 5-24-33/26

Justiits- ja Digiministeerium PSJV nr 5-24-33

Õiguskantsleri Kantselei

Vabariigi Valitsus

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium

Saue Vallavolikogu

Eesti Linnade ja Valdade Liit

Kohtuotsuse saatmine

Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. juuni 2025. a otsuse põhiseaduslikkuse

järelevalve asjas nr 5-24-33.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

Riigikohtu sekretär

Lisa:

- kohtuotsus, 28 lk

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-24-33

Otsuse kuupäev 30. juuni 2025

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Ivo Pilving, Juhan Sarv,

Nele Siitam ja Margit Vutt

Kohtuasi Kohaliku omavalitsuse üksuste rahastamissüsteemi ümber

korraldavate tulumaksuseaduse muudatuste

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus Saue Vallavolikogu 28. novembri 2024. a taotlus

tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks

tulumaksuseaduse muutmise seaduse § 1 või § 2

Menetlusosalised Saue Vallavolikogu

Riigikogu

Vabariigi Valitsus, esindaja regionaal- ja

põllumajandusminister

Justiits- ja digiminister

Õiguskantsler

Eesti Linnade ja Valdade Liit

Asja läbivaatamise kuupäev 29. aprilli 2025. a kohtuistung

RIIGIKOHUS OTSUSTAB

Jätta Saue Vallavolikogu taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 29. juulil 2024 vastu tulumaksuseaduse muutmise seaduse (TuMSMS)

(RT I, 14.08.2024, 1), millega muudeti kohaliku omavalitsuse üksuste (edaspidi KOV)

rahastamissüsteemi. Kolleegium viitab edaspidi valdavalt TuMSMS-ile, kaasa arvatud 1. jaanuaril

2025 jõustunud muudatuste osas.

2. TuMSMS-iga suurendati järk-järgult KOV-ile isiku riiklikust pensionist laekuva tulumaksu

osakaalu ning vähendati samas isiku muust maksustatavast tulust laekuva tulumaksu osakaalu, kuni

need on võrdsed (10,23%) (TuMSMS § 1 p-d 1 kuni 6). Pensionitulult KOV-ile laekuva tulumaksu

5-24-33

2(28)

määr suureneb ja muudelt tuludelt laekuva tulumaksu määr langeb nii 2025. kui ka 2026. aastal

3 protsendipunkti.

3. Lisaks täiendati TuMS-i sättega, mille kohaselt muudatustega kaasnev tulubaasi laekumise

vähenemine teatud osas kompenseeritakse (TuMSMS § 1 p 8). TuMS-i lisati ka kohustus viia läbi

muudatuste mõju järelhindamine (TuMSMS § 1 p 7). Seaduse kohaselt jõustuvad muudatused kolmes

osas 2025., 2026. ja 2027. a 1. jaanuaril (TuMSMS § 2). TuMSMS § 1 p-d 1, 4, 7 ja 8 jõustusid

1. jaanuaril 2025 (kehtivas redaktsioonis vastavalt TuMS § 5 lg 1 p-d 1 ja 2, § 61 lg 661 ning § 61

lg 72).

4. Saue Vallavolikogu esitas 28. novembri 2024. a otsusega nr 48 Riigikohtule taotluse tunnistada

Eesti Vabariigi põhiseadusega (PS) vastuolus olevaks TuMSMS § 1 („Tulumaksuseaduse

muutmine“) või alternatiivselt TuMSMS § 2 („Seaduse jõustumine“). Saue valla seisukohad olid

kokkuvõtlikult eeskätt järgmised.

5. Vaidlustatud seadusemuudatused on vastuolus PS §-st 154 tulenevate KOV-i finantstagatistega ja

autonoomia põhimõttega. Ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (EKOH) art-st 9 tuleneb, et

KOV-idel on riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad

võivad oma volituste piires vabalt kasutada, ning KOV-ide rahalised vahendid peavad olema

vastavuses neile PS-i ja seadustega pandud kohustustega.

6. Tulumaksu jaotussüsteemi muutmisega rikutakse KOV-ide autonoomia põhimõtet

(enesekorraldusõigust).

6.1. Füüsilise isiku tulumaksu jaotuspõhimõtete muutmine, mille tulemusena KOV-ide tulubaaside

erinevused mõnevõrra ühtlustuvad, ei ole olnud eesmärgipärane, sobiv, vajalik ega mõõdukas viis

KOV-ide rahastamissüsteemi ümberkorraldamiseks. Põhimõtteliselt ei ole pensionidelt laekuva

tulumaksuosa suurendamine väär. Siiski ei ole põhjendatud vähem tulukate KOV-ide

finantsprobleemide lahendamine kiiresti kasvavate KOV-ide tulubaasi arvelt, jättes arvesse võtmata

kasvuga kaasnevad KOV-ide lisakulud.

6.2. Seadus on ette valmistatud ja vastu võetud analüüsideta ning valel eeldusel, et kiiremini kasvavad

KOV-id on rahanduslikus eelisseisus. Puuduvad mõjuanalüüsid, et seadusemuudatus teeks

omavalitsussüsteemi jätkusuutlikumaks või tagaks paremaid teenuseid. Küll aga võib see edasi lükata

vajalikke sisulisi reforme KOV-ide võimekuse tõstmiseks. TuMSMS-i eelnõus ei ole keskpikas

perspektiivis õigesti prognoositud tarbijahinnaindeksi muutust, majanduskasvu, elanike arvu kasvu ja

sellega seonduvalt maksumaksjate arvu kasvu, teistest seadusemuudatustest tulenevaid mõjusid

eelarvele, uute kohustuste lisandumist, mõju eelarve põhitegevuse tulemile ja sellega seotult

laenuvõimekusele ning intressiriski (suuremast laenukoormusest tulenevat suuremat tundlikkust

intressitasemetele).

6.3. Muudatused ei ole regionaalse mahajäämuse ja valglinnastumise negatiivse mõju vähendamiseks

vältimatult vajalikud ning eesmärgi olulisus ei kaalu üles muudatuste negatiivset mõju. Muudatused

ei pööra rahvastiku ja rände trende tagurpidi. Viimastel aastatel vahe kasvupiirkondade ja ülejäänud

KOV-ide finantsvõimekuses väheneb, samuti vähenevad erinevused piirkondlike keskmiste palkade

vahel. Isegi kui lähem eesmärk – KOV-ide finantsolukorra mõningane parandamine – on sobiv, ei ole

alust väita, et see on vajalik, s.t et puudub vähem koormav meede.

7. TuMS-i muudatused on vastuolus PS § 154 lg-ga 2. TuMS-i muudatuste eesmärk on

valglinnastumise ja regionaalse mahajäämuse vähendamine. See on aga riiklik ülesanne, mida

5-24-33

3(28)

täidetakse tulukamate KOV-ide kulul. Seadus jaotab KOV-i tulubaasi ringi regionaalpoliitika

tegemiseks. Vähem tulukate KOV-ide toetamiseks on kehtivas õiguses tasandusfond ja lahendused

tuleb leida selle kaudu (nt eraldisi suurendades või valemit korrigeerides). Tulukamate KOV-ide

tulude vähendamine (vähemasti KOV-i eelarvestrateegia suhtes) kohustusi vähendamata on

samaväärne olukorrale, kui seadus paneks KOV-idele täiendava riikliku kohustuse või suurendaks

kohustust, katmata riigieelarvest sellega seotud kulusid. Seetõttu väheneb Saue valla võimekus katta

rahaliselt riiklikke kohustusi.

8. Saue valla rahastus ei ole kõigi omavalitsuslike ülesannete täitmiseks PS § 154 lg 1 mõttes piisav.

8.1. KOV-ide tulubaas peab olema piisav, et tasandada majandus- ja arengutsüklite erinevaid faase

ning tagada pikaajalises vaates erinevad võimekused: püsivalt investeerida, teenindada laene,

kasvatada maksubaasi, säilitada teenuste kvaliteet ja kasvatada nende mahte. Seaduse põhiseadusega

vastuolus olevaks tunnistamiseks ei pea ära ootama seaduse rakendamisega kaasnevate tagajärgede

saabumist.

8.2. KOV-i tulubaasi piisavuse hindamisel tuleb arvestada ka põhitegevuse tulemiga. See ei näita

üksnes tulude ja kulude vahet, vaid on kombineerituna KOV-i suurusega peamine finantsilise

jätkusuutlikkuse näitaja, eeldusel, et see ei kaldu oluliselt kõrvale KOV-ide keskmisest.

Kasvupiirkondade põhitegevuse tulem on muu Eestiga võrreldes viimastel aastatel oluliselt langenud.

8.3. TuMSMS-is pole arvestatud, et nn tulukate KOV-ide kohustused kasvavad võrreldes tulubaasiga

oluliselt kiiremini. Mitte ainult tulud, vaid ka kulud jaotuvad KOV-ide vahel ebaühtlaselt. Suurema

hulga tööealiste elanikega kaasneb suurem hulk kooli- ja lasteaiaealisi lapsi, kellele osutatavad

haridusteenused on kulukamad näiteks pensionäridele osutatavatest teenustest. Arvestatud ei ole

sellega, et tulubaasi jätkuva kasvu eelduseks on elanikkonna jätkuv kasv, mis suurendab aga

omakorda investeerimisvajadust ja jooksvaid kulusid ning langetab eelarve põhitegevuse tulemit.

Investeerimisvajaduse tõttu mõjutab kasvavate KOV-ide tulubaasi ka käibemaksumäära tõus

proportsionaalselt enam. Prognooside kohaselt jääb Saue vallal tulumaksumuudatuste tõttu järgmise

kümne aasta jooksul saamata 12,5 miljonit eurot. Vahendid on ebapiisavad hoolimata muudatuste

mõju leevendamiseks kehtestatud tulubaasi kompensatsioonist (TuMS § 61 lg 72).

8.4. Saue vald ei suuda tagada lasteaia- ja koolikohti kõigile lastele, kellel on sellele seadusest

tulenevalt õigus ning kelle vanemad on seda taotlenud. Järelikult ei vasta need teenused

miinimumtasemele. Saue valla laste arv on kavandatust kiiremas tempos kasvanud ligikaudu viis

viimast aastat. Selle aja jooksul on Saue vald ehitanud kaks uut lasteaeda kokku 12 rühmaga ning

rajanud 11 lisarühma olemasolevate lasteaedade juurde (mh moodulite paigaldamisega).

Munitsipaallasteaia järjekorras on jätkuvalt üle 150 lapse vanuses 1,5–3 aastat, kes elavad Saue valla

põhjapiirkonnas ega saanud sel õppeaastal soovitud kohta. Saue valla 258 last vanuses 1,5–3 aastat

käivad eralasteaias või -hoius. Samas võib 1,5–3-aastase lapse lasteaiakoha koolieelsete lasteasutuste

seaduse (KELS) § 10 lg-st 1 tulenevalt asendada lapsehoiuteenusega üksnes vanema nõusolekul.

Lapsevanemad on valla vastu lasteaiakoha puudumise tõttu ka kohtusse pöördunud. Isegi kui

1. septembril 2025 jõustuv alushariduseseadus (AHS) nõudeid teenuse osutamisele leevendab, tuleb

KOV-idel senimaani täita siiski KELS-ist tulenevaid kohustusi. Samuti puudub Saue vallal hetkel

võimekus pakkuda elukohajärgset koolikohta vanemate vanuseastmete klassides. 529 Saue valla last,

kes õpivad 1.–9. klassis, käivad teise KOV-i munitsipaalkoolis, riigikoolis või erakoolis. Kui lapsed

peaks soovima kooli vahetada, peaks Saue vallal olema finantsiline valmisolek nõudlusele reageerida

ning tagada neile võimalus käia elukohajärgses koolis. Järgmisel kuuel aastal jõuavad kooliikka kõige

suuremad aastakäigud lapsi. Lisaks investeeringuvajadusele tuleb neile lastele tagada ka hariduslikud

tugiteenused.

5-24-33

4(28)

8.5. Omavalitsuse võimekust ei saa hinnata lühiajalises perspektiivis. Nii sündimust kui sisserännet

iseloomustab tsüklilisus. Et tulla toime tsüklite üleselt, peavad KOV-il olema tulubaasis piisavad

fiskaalpuhvrid avalike teenuste osutamiseks sõltumata lühiajalistest rände- ja sünnitrendidest.

Ajutiselt tuvastatav statistiline sündide vähenemine ei tõenda KOV-i pikaajalist võimekust

omavalitsuslike ülesannete täitmisel. Ka linnastumine rändemustrina on globaalne trend ega ole

KOV-i poolt otseselt juhitav. Riigisisest rännet kujundavad kõrghariduse omandamise võimalused

ning töökohtade kättesaadavus ja töö tasuvus töötaja jaoks. Lähtuda tuleb töötajate

liikumisvabadusest. Pikas vaates ei ole valla elanike arvu kasv taunitav, sest suurusega kaasneb

mitmekesisem maksubaas. Kuid hetkel on Saue vald fiskaalselt keerulises tsüklis, kus teenindada

tuleb eelmiste perioodide kasvust üleval olevaid kohustusi, kuid tulubaasi kasv on seiskunud.

8.6. Saue vald on teinud haridusteenuste tagamisel üksnes vajalikke kulutusi, s.o mitte suuremas

mahus kui minimaalselt vajalik. KELS § 27 lg 4 jätab KOV-idele lasteaia kohatasude kehtestamisel

ulatusliku kaalutlusruumi muu hulgas oma poliitikate elluviimiseks, mitte üksnes sõltuvalt KOV-i

finantsolukorrast. Valla elanikele kehtestatud lasteaia kohatasu soodustused (võrreldes kohatasuga,

mida võimaldab küsida KELS § 27 lg 3) tagavad parema kooliks valmisoleku, motiveerivad vanemaid

registreerima oma elukoht Saue vallas ning ennetavad lasterikaste perede vaesusesse langemist.

Haridusasutuste personalile õpetajaga võrreldava palgatõusu tagamine on vajalik personali lahkumise

vältimiseks. Palgasurve on oluline, sest Saue võistleb personali pärast nii teiste KOV-ide kui ka

riigiasutustega. Tegu on valla praktiliste, mitte poliitiliste mugavusotsustega.

8.7. Juhul kui Saue vallalt nõuda kokkuhoidlikumat kulude eelarvestamist, tuleb silmas pidada, et

TuMS-i muudatuste väljatöötamisel ei ole analüüsitud teiste, vähem tulukate KOV-ide endi võimalusi

oma finantsolukorra parandamiseks. Tulukate KOV-ide maksumaksjad ei pea rahastama teiste

KOV-ide ebaefektiivsust. Ei ole õiguspärane käsitleda TuMS-i muudatustest võitvaid ja kaotavaid

KOV-e erinevate põhimõtete järgi. Juhtimisotsustesse sekkumine juhtimise kvaliteedi parandamiseks

on vastuolus KOV-ide autonoomia põhimõttega.

8.8. Finantsolukorra indeksi alusel ei saa väita, et Saue valla finantsseisund oleks läbivalt ja püsivalt

tugevam kui teistes KOV-ides. Saue valla pööre kasvule 2024. a finantsolukorra indeksis on selgitatav

kulude külmutamise ja kokkuhoiupoliitikaga ning on ajutine, kuna TuMS-i muudatuste mõjud alles

hakkavad kumuleeruma.

8.9. TuMSMS-i mõju leevendamiseks näeb seadus ette tulubaasi kompensatsiooni (TuMS § 61 lg 72).

Selles osas aga puudub kindlus, kuna see nähakse ette iga-aastaselt riigieelarve seaduses sätestatud

ulatuses. Selline ebakindlus on vastuolus KOV-i autonoomiaga. See on vastuolus ka riigieelarve

seaduse (RES) § 47 lg-ga 1, kuna kompensatsioonimehhanism ei ole tagatud seaduse tasemel.

Kompensatsiooni suurus on nimetatud üksnes TuMSMS-i eelnõu seletuskirjas. Seletuskirjas

märgitakse, et selles paika pandud suurust ei muudeta, s.t. see ei ole planeeritud vastama reaalsele

vajadusele.

8.10. Eelnõu seletuskirjas loetletud leevendusmeetmed ei ole piisavad. Näiteks muudatusi maamaksu

määrades ei saa käsitada tulumaksulaekumiste vähendamise katteallikana, kuna sellega üksnes

taastatakse selle tulubaasi komponendi vahepeal kahanenud väärtus. Olukord, kus KOV on sunnitud

rakendama maamaksu maksimaalses lubatud määras, oleks vastuolus KOV-i autonoomiaga.

8.11. Tulude piisavuse osas peaks tõendamiskoormis lasuma esmajoones keskvõimul.

5-24-33

5(28)

9. Kuigi õigus võtta võlakohustusi kuulub PS §-st 154 tulenevate KOV-i finantstagatiste hulka, ei ole

aktsepteeritav, kui laenu võtmine on ainus viis KOV-i seadusest tulenevate ülesannetega toime tulla.

Võlakohustuste võtmine või mittevõtmine ei ole üksnes KOV-i autonoomne valik, suur osa kuludest

on vältimatu iseloomuga. Tulubaasi vähenemise korral kavandatuga võrreldes väheneb ka valla

investeerimisvõimekus. Põhitegevuse tulemi vähenemine vähendab võimendusega KOV-i

laenuvõimekust (vt kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse (KOFS) § 34 lg 3). Saue

vallal pole piisavalt vaba laenuressurssi, et investeerida uutesse lasteaedadesse ja koolidesse.

10. Isegi kui kohus hindab Saue valla rahastuse piisavaks, ei ole põhiseadusega kooskõlas muudatuste

jõustumine lubamatult lühikese aja jooksul (TuMSMS § 2). KOV-il on võimalik ise oma kasvutrende

suunata planeerimismenetluse ja ehitusõiguste kaudu, kuid KOV teeb üldplaneeringu põhjal

prognoose vähemalt 10 aastaks, eelarvestrateegia ja arengukava alusel vähemalt 4 aastaks. Viimane

üldplaneering kehtestati aastal 2021. TuMSMS-i väljakuulutamise ja esimeste muudatuste jõustumise

vahele jäi vähem kui 5 kuud. Muudatuste nii kiire jõustamine ei ole proportsionaalne. Istungil selgitas

Saue valla esindaja, et tulubaasi kompensatsioon ja muudatuste järkjärgulisus küll pehmendab

üleminekut, kuid arvestades majandustsüklit ja üldist kulude kasvu (käibe- ja tulumaksutõusud),

tulnuks muudatustega kohanemiseks anda minimaalselt üks eelarveaasta.

11. Kõik menetlusosalised peavad Saue valla taotlust lubatavaks.

12. Riigikogu rahanduskomisjoni, õiguskantsleri, justiits- ja digiministri ning Vabariigi Valitsust

esindava regionaal- ja põllumajandusministri hinnangul tuleb põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumil lähtuda normikontrollis üksnes Saue valla taotlusest, pidades ennekõike silmas Saue

valla olukorda.

13. Riigikogu rahanduskomisjon on seisukohal, et norme on võimalik tõlgendada põhiseaduspäraselt

ning Saue Vallavolikogu taotlus tuleks jätta rahuldamata. TuMS-i muudatuste eesmärk on eelkõige

tagada KOV-ide senisest ühtlasemalt parem finantsiline toimetulek. See võimaldab vähem tulukatel

KOV-idel suunata senisest rohkem rahalisi vahendid omavalitsuslike teenuste ja elukeskkonna

arengusse, tõstes nende taset ning pidurdades nii arenguerinevuste liigset kasvu. Liigsed erinevused

teenuste kättesaadavuses võivad viia põhiseadusvastase olukorrani ja seetõttu kaitseb vaidlustatud

seadus muuhulgas olulisi põhiseaduslikke väärtusi.

14. Muudatus on eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas. Valitsussektori struktuurne ja

nominaalne eelarvepositsioon on olnud pikaajaliselt miinuses ja riigi võlakoormus on suurenemas.

Vaatamata kavandatud maksutõusudele jääb valitsussektori eelarve Rahandusministeeriumi

prognooside kohaselt lähiaastatel puudujääki. Valiti abinõu, mis väldiks riigi senisest suuremat

sekkumist KOV-ide konkreetsetesse finantsotsustesse. Paralleelselt on suurendatud KOV-ide

autonoomiat maamaksu määramisel. Muudatuste aastane eeldatav mõju jääb alla KOV-ide

tulumaksutulude laekumise aastasele keskmisele kasvule. 2025. aasta riigieelarve seaduse (RES2025)

prognoosi kohaselt suureneb KOV-ide füüsilise isiku tulumaksu laekumine võrreldes 2024. aastaga

enam kui 4,3% (1,87 miljardilt eurolt 1,95 miljardi euroni) (2025. aasta riigieelarve seaduse eelnõu

seletuskiri 513 SE, Riigikogu XV koosseis, lk 5). Vastav prognoos ei näita, et vaidlustatud muudatuste

tõttu tekib tulukamatel KOV-idel puudujääk, mis ilmselgelt ohustaks nende stabiilset toimimist.

Teada ei ole regulatsiooni eesmärkide saavutamiseks muud sama tõhusat, kuid vähem koormavat

abinõu. TuMSMS-i eelnõu algataja seletuskirja jooniselt nr 11 (TuMSMS-i eelnõu 443 SE, Riigikogu

XV koosseis) on näha, et muudatused omavad märgatavat kasulikku mõju enamikule joonisel

näidatud KOV-idest, kuid selgelt ülemäärast kahjulikku mõju mitte ühelegi neist (sh Saue vald). Isegi

kui Saue valla tulubaas väheneb (kui Saue valla elanikkond ja tema tulud püsivad järgnevatel aastatel

muutumatuna või vähenevad), ei riiva vaidlustatud regulatsioon valla õigust piisavatele rahalistele

5-24-33

6(28)

vahenditele ülemääraselt. Saue valla 2025. aasta eelarve kohaselt kasvavad valla põhitegevuse tulud

sel aastal võrreldes eelmise aastaga 3,8% ja kulud 3,2%. Samal ajal peaks tulumaksu laekumine

võrreldes eelmise aasta eelarvega suurenema 4,4%. Sealjuures on arvestatud juba vaidlustatud

seaduse mõjuga. KOV-ide üldise finantsilise toimetuleku parendamine kaalub üles Saue valla ootuse,

et vallale laekuvat tulumaksuosa tema tulubaasis ei muudetaks.

15. Istungil selgitas Riigikogu esindaja täiendavalt, et tööturg on püsinud prognoositust tugevamana,

palgatõusud on olnud prognoositust suuremad. Eelnev on pigem toetanud eelarveprognoosi täitumist

kui seadnud sellele takistusi.

16. Juhul kui KOV-id satuvad muudatuste mõjul olukorda, kus neil ei ole KOFS-i kohaselt võimalik

täiendavalt laenu juurde võtta, sest netovõlakoormus ületab seaduses ettenähtud ülemmäära või nende

põhitegevuse tulem muutub negatiivseks, toob see kaasa finantsdistsipliini tagamise meetmete

rakendamise. Selline olukord ei ole põhiseadusvastane ega riku iseenesest KOV-ide põhiseaduslikke

tagatisi.

17. TuMS-i muudatused ei jõustunud eelarveaasta keskel, vaid 2025. a alguses (üksnes osaliselt) ning

on kavandatud jõustuma veel järgneva kahe aasta alguses. Muudatuste mõjude kompenseerimine on

jaotatud 11 aasta peale. Seega on KOV-idel mõõdukate muudatustega kohanemiseks piisavalt aega.

KOV-ide üldine senisest ühtlasemalt parem finantsiline toimetulek kaalub üles Saue valla ootuse, et

muudatusi saab jõustada alles pärast aastatepikkust üleminekuaega.

18. Regionaal- ja põllumajandusminister leiab, et vaidlustatud sätete mõju Saue valla eelarvele ei

ole ülemäärane ning sätted on põhiseaduspärased.

19. TuMS-i muudatustel on legitiimne eesmärk. Riigil on kohustus KOV-ide rahastamissüsteemi

kujundamisel arvestada erinevustega KOV-ide sotsiaalses, demograafilises ja majanduslikus

olukorras. EKOH art 9 lg 5 näeb ette, et finantsiliselt nõrgemate kohaliku omavalitsuse üksuste

kaitseks on vajalik rakendada rahalise tasakaalustamise mehhanisme või samalaadseid meetmeid, et

ühtlustada võimalike finantsallikate ja kulutuste jagunemist nende vastutusalas.

20. Muudatused on vajalikud. TuMS-i muudatusega toimunud tulubaasi ühtlustamine on kavandatud

ja läbi viidud tasakaalustatult ning ka tulukamate KOV-ide huve ja õiguste riivet silmas pidades.

Regionaalsed erinevused näitajates, nagu sisemajanduse koguprodukt (SKP) elaniku kohta või

keskmine palk, on suured ega ole viimase kümne aasta jooksul vähenenud. Teenustasemete

rakendusest selgub, et vähem tulukate KOV-ide teenustasemed on kehvemad kui tulukatel. Ilma

muudatusteta kasvaks tasandusfondi mittesaajate tulukus elaniku kohta ja kulude tegemise võimekus

tasandusfondi saajatega võrreldes oluliselt. See tähendaks tasandusfondi saajate suuremat

mahajäämust teenuste ja elukeskkonna arendamisel. Pole aktsepteeritav, et esmatähtsate avalike

teenuste kättesaadavus sõltub ulatuslikult sellest, milline on isiku elu- või asukohajärgse KOV-i

majanduslik suutlikkus. Muudatuste tulemusena liigub tulumaks enam piirkondadesse, kus on rohkem

eakaid. Valitsussektori eelarve puudujääk ületab Euroopa Liidus kokku lepitud reegleid, kuid riik pole

KOV-ide tulubaasi tervikuna kärpinud.

21. TuMS-i muudatused ei riku Saue valla õigust piisavatele rahalistele vahenditele PS § 154 lg 1

tähenduses.

21.1. KOV-i ülesannete täitmiseks ette nähtud tulubaasi tuleb vaadata tervikuna. Ebapiisavusest on

põhjust rääkida, kui KOV-i tulubaas (rahastamissüsteem) tervikuna ei kata ära KOV-i enda ülesannete

(sh ka kohustuslike omavalitsuslike ülesannete) täitmiseks vajalikku teenuse miinimumtaset.

5-24-33

7(28)

Kehtivas õigusruumis on KOV-ile tagatud võimalus katta kulusid muude laekumiste ja tulude arvelt

ning konservatiivsemat kulude eelarvestamist rakendades oma finantsolukorda parandada.

Eelarvetulude leidmine on osa KOV-i enesekorraldusõigusest. Saue vald ei ole tõendanud, et tal ei ole

võimalik TuMS-i muudatuse järel oma tulubaasist nõutavas mahus haridusteenuseid osutada ega

suurenenud kulusid eelarve kasvu arvelt katta. Saue valla tulumaksu laekumise kasv oli 2024. aastal

4,3 mln eurot ehk eelneva aastaga võrreldes 11%.

21.2. Regionaal- ja Põllumajandusministeerium jälgib pidevalt, et ühegi KOV-i rahastus ei satuks

olukorda, kus ta ei suuda enam täita oma ülesandeid minimaalses vajalikus mahus. Kui KOV hindab

oma omavalitsuslike ülesannete rahastatust mõne ülesande täitmisel siiski ebapiisavaks, saaks ta

esitada riigile ka põhjendatud taotluse täiendava raha eraldamiseks, tõendades selgelt ära puudujäägi

ja rahastuse ebapiisavuse.

21.3. Rahastuse piisavuse hindamisel tuleb lähtuda ülesannete täitmisest minimaalses vajalikus

mahus. See tähendab, et KOV-i osutatavate avalike teenuste tase ei tohi langeda rahapuuduse tõttu

oluliselt madalamale sarnaste teenuste üldisest tasemest Eesti teistes KOV-ides. Saue vald ei väida,

et valla tulubaas oleks kukkumas madalamale tasemele kui enamikus teistes KOV-ides, vaid

vaidlustab asjaolu, et nende tulude kasvutempo on aeglasem võrreldes olukorraga, kui TuMS-i

muudatust ei oleks tehtud. Tegemist ei ole ligilähedaseltki olukorraga, kus saaks väita, et tulenevalt

PS §-st 14 on esmatähtsate avalike teenuste kättesaadavus Saue vallas tulubaasi ebapiisavuse tõttu

ohus või vald on suutmatu elanikele teenuseid tagama.

21.4. TuMS-i muudatuste mõjul väheneb Saue valla tulumaksu kasvutempo väheolulisel määral –

2025. aastal ca 1,5% ning 2026–2028 täiendavalt ca 0,5 protsendipunkti aastas. Erinevalt 80%-st Eesti

KOV-idest ei ole Saue vald ka TuMS-i muutmise järel tasandusfondi tulu-kulu tasandusest toetuse

saaja. Tema rahalised võimalused on oluliselt suuremad tasandusfondis arvestatud keskmisest

kuluvajadusest.

21.5. KOV-i tulubaasi piisavust ei saa hinnata põhitegevuse tulemi järgi, sest selliselt võib kulutusi

lõputult kasvatada ja koos sellega näidata kulude katteks olevate tulude ebapiisavust. Istungil

rõhutasid regionaal- ja põllumajandusministri esindajad, et EKOH mõttega on kooskõlas, et

ühtlustada tuleb omavalitsusüksuste võimalusi, kuid põhitegevuse tulem näitab vaid seda, kuidas

KOV-id oma vahendeid kasutavad – mõned KOV-id lubavad suuremaid jooksvaid kulusid, teised

hoiavad kulud väiksena, et põhitegevuse tulem oleks suurem, sest sellest sõltub netovõlakoormuse

piirmäär ja investeerimisvõimalused.

21.6. TuMS-i muudatuste mõju leevendavad tulubaasi kompensatsioon (TuMS § 61 lg 72) ja

19. juunil 2024 vastu võetud maamaksu seaduse muudatused (RT I, 30.06.2024, 1), mis võimaldavad

KOV-idel omatulu osakaalu suurendada. Samuti on kujundatud KOV-idele soodsamaks CO2

heitmekvoodi müügi vahenditest rahastatavate hoonete rekonstrueerimise toetusmeetmed. Saue valda

ehitatud riigigümnaasiumiga on riik suure osa investeeringukulusid enda kanda võtnud.

21.7. Vallal endal on võimalik neutraliseerida põhitegevuse tulemi muutust, näiteks aeglustades

tegevuskulude kasvutempot või suurendades lasteaia kohatasu. Sel viisil on võimalik kasvatada

põhitegevuse tulemit piisavalt, et netovõlakoormuse piirmäär 2024. a eelarvestrateegias

prognoosituga võrreldes ei alaneks.

22. Arvestades, et Saue valla eelkooliealiste laste arv on kaks aastat kahanenud, vähendab see survet

ehitada uusi lasteaedu ning võtta selleks laenu. 1. septembril 2025 jõustuva AHS § 5 kohaselt võib

edaspidi lastehoiukoha tagada ka eralastehoius või eralasteaia hoiurühmas; lasteaiakoha võib tagada

5-24-33

8(28)

ka eralasteaias. Nii lastehoiu- kui lasteaiakoha võib KOV tagada ka teise KOV-i territooriumil, kui

KOV-id on selles kokku leppinud.

23. Saue valla väide, et TuMSMS ei arvesta KOV-ide kulude ebaühtlase jaotumisega, ei vasta tõele.

Tasandusfondis arvestatakse välja iga KOV-i osas (sh Saue vald) tema arvestuslik kuluvajaduse tase

teistega võrdselt, sh võetakse arvesse laste suuremat osakaalu, lastega seotud teenuste kallidust ja

hajaasustust ning nendest teguritest tingitud kõrgemat kuluvajadust. Vastav metoodika on KOV-idega

kokku lepitud. Näiteks 2024. aasta tasandusfondis on arvestatud, et üks eelkooliealine laps tähendab

KOV-ile ca 6,5 korda ja üks kooliealine laps ca 3,8–6,0 korda suuremat kulu kui tööealine elanik.

Kuivõrd üle 65-aastaste osakaal rahvastikust on 21%, laekub üle 4/5 tulumaksust KOV-idele ka

edaspidi elanike muude tulude pealt.

24. TuMS-i muudatused ei ole Saue valla eelarve stabiilsuse põhimõtet ebaproportsionaalselt

riivanud. TuMSMS-i eelnõu menetlemine oli kiireloomuline, kuid mitte näiline.

Väljatöötamiskavatsuse (VTK) ja eelnõu koostamisse ja kooskõlastamisse kaasati puudutatud KOV-e

nii otse kui ka regulaarsete Eesti Linnade ja Valdade Liidu koosolekute kaudu. Eelnõu jõustamisel

peeti silmas, et KOV-id saaksid muudatuse mõjudega 2025. aasta eelarve koostamisel arvestada.

Muudatustel ei ole tervikuna nii olulist mõju, et olnuks vaja 4-aastast üleminekuperioodi.

25. Justiits- ja digiminister leidis, et põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses võiks norme hinnata

taotlusest lähtudes. KOV võib valida, kas pöörduda oma õiguste kaitseks halduskohtusse või otse

Riigikohtusse põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 alusel.

26. Õiguskantsleri hinnangul ei saa Saue valla õigust omavalitsuslike ülesannete piisavale

rahastusele hinnata taotluses esitatud andmete põhjal. Selleks on vaja valla finantsseisundi

tervikülevaadet, mille põhjal tuleb anda hinnang, kas võimalused valla kulude vähendamiseks

(vabatahtlike omavalitsuslike ülesannete mahu vähendamine, sääst vallasiseste struktuurimuudatuste

arvel, omavalitsuslike ülesannete vahel ressursi ümberjaotamise võimalused jm) ja tulude

suurendamiseks (nt kohalike maksude abil) on ammendunud.

27. Õigust omavalitsuslike ülesannete rahastamise piisavusele saab rikkuda mitte üks konkreetne

õigusnorm (nt TuMS § 5), vaid kogumis kõik normid (või nende kehtestamata jätmine), mis

reguleerivad (või mille kehtestamata jätmise tõttu ei reguleerita vajalikul määral) omavalitsuslike

ülesannete rahastamissüsteemi. Hinnangut omavalitsuslike ülesannete rahastuse piisavusele ei saa

anda isoleeritult ühe või mõne üksiku ülesande põhjal (nt lasteaia- ja koolikohtade tagamine), kuna

KOV saab tema käsutuses olevaid ressursse ülesannete vahel teatud määral ümber jaotada.

28. Regionaalpoliitilistel eesmärkidel tehtavad KOV-ide tulubaasi muudatusi tuleb õiguslikult

eristada PS § 154 lg-s 2 sätestatud olukorrast. TuMS-i muudatused ei pane Saue vallale riiklikku

ülesannet ega suurenda riikliku ülesande raames KOV-il lasuvaid kohustusi. Ülesannet vähendada

valglinnastumist ja regionaalset mahajäämust täidab riik raha ümber jaotamisega ise. See vastab

EKOH art 9 lg-le 5.

29. TuMSMS § 2 ei ole vastuolus KOV-i õigusega omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi

stabiilsusele. Vallad ja linnad ei saa loota, et nende rahastamist reguleerivaid õigusakte mitte kunagi

ei muudeta. TuMS-i muudatustest tulenev Saue valla tulude vahe ei ole sedavõrd ulatuslik, et see

nõudnuks pikemat etteteatamist. Seega pole olemasolevate andmete põhjal TuMSMS-i vastuvõtmisel

vacatio legis’e põhimõtet rikutud.

5-24-33

9(28)

30. Finantsstabiilsuse nõudest ei saa tuletada, et riik peaks KOV-i rahastamise küsimused otsustama

iga-aastasest riigieelarvest eraldi mitu aastat ette. See seaks parlamentaarse demokraatia (sh eelmise

Riigikogu koosseisu tehtud otsuste muutmise võimaluse) ning muutuvate oludega kohanemise

võimalikkuse löögi alla.

31. Omavalitsuslike ülesannete rahastamise ja finantsstabiilsuse tagamise piisavust ei ole kohane

kontrollida vabaduspõhiõiguste piiramise põhiseaduspärasuse kontrollimisel rakendatava

proportsionaalsuse testi abil. Piisavuse hindamine sarnaneb halduses määratlemata õigusmõistete

sisustamisel tehtavate hindamisotsustega.

32. Asjaolu, et tulubaasi laekumise vähenemise kompensatsioonimehhanism sätestatakse vastava

aasta riigieelarve seadusega (TuMS § 66 lg 72), ei muuda regulatsiooni põhiseadusvastaseks.

Riigikogul on avar kaalutlusruum otsustada, mil moel rahaliste vahendite saamine omavalitsuslike

ülesannete täitmiseks tagatakse. Kompensatsioon nähakse ette tasandusfondis, mis ühtlustab

vahendite kasutamise tingimusi määramata KOV-ide ülesannete täitmise võimalusi. Selline

regulatsioon vastab EKOH art 9 lg-le 7. TuMS-i muudatuste põhiseadusvastasus ei saa tuleneda

asjaolust, et seadus ei taga tegelikult seletuskirja tabelis plaanitud ulatuses kompensatsiooni maksmist

järgnevatel aastatel.

33. Eesti Linnade ja Valdade Liit (ELVL) leiab, et regionaalpoliitika rahastamine peaks olema riigi

ülesanne ja riigi rahastada, mitte ainult KOV-ide omavahelise solidaarsuse küsimus. KOV-id

tegutsevad kohaliku elu korraldamise eesmärgil. Nende põhiülesanne ei ole üksteise toetamine.

34. Niivõrd olulist tulubaasi reformi ei tohiks teha ilma sotsiaalmajandusliku mõjuanalüüsita,

kiirustades ja olukorras, kus majandus on languses. TuMS-i muudatuste prognoos ei ole piisavalt

põhjalik ega adekvaatne, kuna see tugineb üksnes 2024. aasta fikseeritud andmetele ega arvesta

KOV-ide tulubaasi reaalväärtust. Prognoos ei võta arvesse maksutulu muutust võrreldes

tarbijahinnaindeksiga ega demograafilisi muudatusi. Tasandusfondi mittesaavate KOV-ide ja

tasandusfondi saavate KOV-ide põhitulu elaniku kohta erines vahepeal 1,22 korda. Alates aastast

2021 on see kasvanud, sest riik pole tasandusfondi piisavalt suurendanud.

35. Olukorras, kus kõik KOV-id on alarahastatud, ei ole ühtedelt teistele ümberjaotamise poliitika

jätkusuutlik lahendus. KOV-ide efektiivsus on vähenenud eelkõige sisendhindade kiire kasvu tõttu

(s.t olemasolevad ressursid võimaldavad pakkuda väiksemal hulgal või kehvema kvaliteediga

teenuseid). KOV-ide finantsautonoomiat tuleks laiendada, suurendades omatulude osakaalu. See

suurendaks motivatsiooni arendada oma piirkonda ja teenuseid ning soodustaks KOV-ide vahelist

koostööd.

36. Kuna KOV-ide tulubaas ja kuluvajadused võivad ajavahemikus 2025–2029 oluliselt muutuda, ei

ole fikseeritud kompensatsioonimehhanism kooskõlas rahastamise paindlikkuse põhimõttega.

37. TuMS-i muudatuse menetlus oli kooskõlastamisel liiga lühike, arvestades muudatuse suurt mõju.

38. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium arutas asja 29. aprillil 2025 toimunud

istungil. Istungil jäid menetlusosalised seniste põhiseisukohtade juurde.

VAIDLUSALUSED SÄTTED

39. Tulumaksuseaduse muutmise seaduse §-d 1 ja § 2:

5-24-33

10(28)

㤠1. Tulumaksuseaduse muutmine

Tulumaksuseaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 1 asendatakse tekstiosa „2,5%” tekstiosaga „5,5%”;

2) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 1 asendatakse tekstiosa „5,5%” tekstiosaga „8,5%”;

3) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 1 asendatakse tekstiosa „8,5%” tekstiosaga „10,23%”;

4) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 2 asendatakse tekstiosa „11,89%” tekstiosaga „11,29%”;

5) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 2 asendatakse tekstiosa „11,29%” tekstiosaga „10,64%”;

6) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 2 asendatakse tekstiosa „10,64%” tekstiosaga „10,23%”;

7) paragrahvi 61 lõige 661 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(661) Valdkonna eest vastutav minister analüüsib hiljemalt 2029. aastal 2024., 2025., 2026. ja

2027. aasta 1. jaanuaril jõustunud § 5 lõike 1 muudatusega kaasnevat mõju tervikuna ning esitab

Vabariigi Valitsusele järelhindamise tulemused ja vajaduse korral ettepaneku regulatsiooni

muutmiseks.”;

8) paragrahvi 61 täiendatakse lõikega 72 järgmises sõnastuses:

„(72) Paragrahvi 5 lõike 1 muutmisega kohaliku omavalitsuse üksusele kaasnev tulubaasi laekumise

vähenemine kompenseeritakse kuni 2035. aastani vastava aasta riigieelarve seaduses sätestatud

ulatuses.”.

§ 2. Seaduse jõustumine

(1) Käesoleva seaduse § 1 punktid 1, 4, 7 ja 8 jõustuvad 2025. aasta 1. jaanuaril.

(2) Käesoleva seaduse § 1 punktid 2 ja 5 jõustuvad 2026. aasta 1. jaanuaril.

(3) Käesoleva seaduse § 1 punktid 3 ja 6 jõustuvad 2027. aasta 1. jaanuaril.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

(I) Sissejuhatus

40. Kohtuasja keskmes on küsimus, kas Saue valla enesekorraldusõiguse ja finantstagatistega

(PS § 154 lg-d 1 ja 2) on kooskõlas tulumaksuseaduse muudatused, millega 2025., 2026. ja 2027.

aasta 1. jaanuarist suurendatakse järk-järgult KOV-ile rahvastikuregistrijärgse elaniku riiklikust

pensionist laekuva tulumaksu osakaalu ja vähendatakse järk-järgult elaniku muust maksustatavast

tulust laekuva tulumaksu osakaalu, kuni need on võrdsed (10,23%). TuMSMS-i eelnõu (443 SE,

Riigikogu XV koosseis) seletuskirjas prognoositu kohaselt aeglustub sätete mõjul tulumaksu

laekumise kasv KOV-ides, kus on suurem tööealiste osakaal ja kõrgem palgatase. Saue valla jaoks

toob see kaasa tulubaasi (s.o tulumaks ja tasandusfond) prognoositud laekumise vähenemise kuni

1,5% 2025. aastal ning kokku mitte enam kui 3% aastaks 2029 võrreldes olukorraga, kui vaidlustatud

muudatusi ei oleks tehtud (seletuskirja lk 11). Eelnevat ületav tulubaasi kahanemine

kompenseeritakse (vt samas). Seaduseelnõu aluseks olnud prognoosarvutuste kohaselt on Saue vald

üks neljateistkümnest KOV-ist, kelle tulubaasi kasv aeglustub (seletuskirja lk-d 17 ja 18).

41. Finantstagatistega seotud õigused on suunatud enesekorraldusõiguse kasutamiseks vajalike

tingimuste loomisele (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 43). Riigikohus on KOV-ide

finantstagatiste sisu ja neile vastavaid riigi kohustusi avanud põhjalikumalt üldkogu 16. märtsi 2010. a

otsuses asjas nr 3-4-1-8-09, milles kohus hindas muu hulgas samuti KOV-idele laekuva tulumaksuosa

vähendamise põhiseaduspärasust. Riigikohtu seisukohad olid kokkuvõtlikult järgmised.

41.1. PS § 154 lg-st 1 tuleneb KOV-i õigus ja kohustus otsustada ning korraldada seaduse alusel

iseseisvalt kõiki kohaliku elu küsimusi, sealhulgas seda, kuidas kasutada kohaliku elu küsimuste

5-24-33

11(28)

lahendamiseks eraldatud raha (enesekorraldusõigus). Enesekorraldusõiguse teostamine eeldab, et

KOV-ile oleks tagatud oma ülesannete täitmiseks piisavad rahalised vahendid (3-4-1-8-09, p 55).

41.2. KOV-i finantstagatiste hulka kuuluvad eelkõige õigus piisavatele rahalistele vahenditele

omavalitsuslike ülesannete täitmiseks, õigus omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi

stabiilsusele (ehk finantsstabiilsusele), õigus võtta võlakohustusi, õigus kehtestada makse ja panna

peale koormisi. PS § 154 lg-st 2 tuleneb lisaks õigus seadusega pandud riiklike kohustuste täielikule

rahastamisele riigieelarvest. (Vt 3-4-1-8-09, p-d 60–61.)

41.3. Finantstagatised ei hõlma õigust sellele, et kord juba saavutatud kohalike ülesannete rahastamise

taset mitte kunagi ei vähendata (3-4-1-8-09, p 68). Riigil on õigus rahastamist reguleerivaid õigusakte

vajadusel ümber kujundada. See võib kaasa tuua ka KOV-idele eraldatavate rahaliste vahendite

vähendamise või kahjustada muul viisil nende rahastamise tingimusi (3-4-1-8-09, p 81).

42. Kolleegium selgitab esmalt Saue Vallavolikogu põhi- ja alternatiivse taotluse lubatavust (II).

Seejärel analüüsib kolleegium KOV-ide rahaliste võimaluste ühtlustamisega kaasnevat

enesekorraldusõiguse riivet (III). Sellele järgneb finantstagatiste riive põhiseaduspärasuse kontroll:

kas vaidlustatud muudatused rikuvad KOV-i õigust riiklike kohustuste täielikule rahastamisele

riigieelarvest (IV), õigust finantsstabiilsusele (V), õigust piisavatele rahalistele vahenditele (VI) või

õigust võtta võlakohustusi (VII). Seejärel teeb kolleegium kokkuvõtva järelduse põhitaotluse

lahendamise kohta (VIII). Viimaks lahendab kolleegium alternatiivse taotluse seoses muudatuste

jõustumiseks jäetud kohanemisaja piisavusega (vacatio legis) (IX).

(II) Taotluste lubatavus

43. Saue Vallavolikogu pöördus Riigikohtusse PSJKS §‑s 7 sätestatud menetluses. PSJKS § 7 alusel

esitatud taotlus on lubatav, kui samal ajal on täidetud kaks tingimust: 1) taotluse on esitanud KOV-i

volikogu oma koosseisu häälteenamusega ja 2) taotluses on väidetud õigustloova akti või selle sätte

vastuolu KOV-i põhiseaduslike tagatistega (RKÜKo 05.07.2024, 5-23-38/48, p 80).

44. Taotluste lubatavuse eeldused on praegusel juhul täidetud. Saue Vallavolikogu võttis

28. novembril 2024 koosseisu häälteenamusega vastu otsuse, millega kiitis heaks Saue Vallavolikogu

taotluste teksti. Taotleja väidab KOV-i põhiseaduslike tagatiste (PS § 154 lg-te 1 ja 2) rikkumist.

Asjaolu, et vaidlustatud muudatused mõjutavad erinevaid KOV-e vastandlikult, taotluste lubatavust

ei mõjuta.

(III) KOV-ide rahaliste võimaluste ühtlustamine kui enesekorraldusõiguse riive

(A) TuMSMS § 1 legitiimne eesmärk ja tasandamise õiguslik raamistik

45. TuMSMS-i eelnõu seletuskirja kohaselt taotleti muudatustega regionaalse ebavõrdsuse

vähendamist KOV-ide tulubaasis, et vähem tulukad KOV-id suudaksid jätkusuutlikult täita oma

põhiseaduslikke ülesandeid ja tagada teenuste kättesaadavust (seletuskirja lk-d 5-6, 10, 13). Eraldi on

tulumaksu jaotussüsteemi ümberkorralduse eesmärgina sõnastatud regionaalse mahajäämuse ja

valglinnastumise negatiivse mõju vähendamine (seletuskirja lk 9).

46. Riigil on põhiseadusest tulenev kohustus arvestada KOV-ide rahastamise süsteemi kujundamisel

erinevustega KOV-ide sotsiaalses, demograafilises ja majanduslikus olukorras (3-4-1-8-09, p 66) ning

rakendada väiksemate rahaliste vahenditega omavalitsusüksuste kaitseks rahalise ühtlustamise

mehhanisme või analoogilisi meetmeid, et tasandada potentsiaalsete tuluallikate ja kulutuste

5-24-33

12(28)

ebaühtlast jagunemist omavalitsusüksuste vahel (3-4-1-8-09, p 56). Samad põhimõtted tulenevad ka

EKOH art-i 9 lg-test 4 ja 5. Artikli 9 lg 5 ei kirjuta ette, milliseid kriteeriume peab riik arvestama

rahaliste vahendite ühtlustamiseks (tasandamise ulatuse kohta vt käesoleva otsuse p-d 62–64).

47. Vaidlustatud regulatsioon toetab KOV-ide ühtlasemat finantsilist toimetulekut ning aitab tagada

üle Eesti avalike teenuste võrdsemat kvaliteeti. KOV-i võimetus osutada teenuseid minimaalsel

tasemel, s.o ligilähedaselt samal tasemel kui Eesti ülejäänud KOV-ides keskmiselt, võib kaasa tuua

elanike põhiõiguste rikkumise. Riigikohus on varem nentinud, et pole aktsepteeritav, kui esmatähtsate

avalike teenuste kättesaadavus sõltub ulatuslikult sellest, milline on isiku elu- või asukohajärgse

KOV-i majanduslik suutlikkus (RKPJKo 09.12.2019, 5-18-7/8, p 121; vrd 3-4-1-8-09, p 67).

48. Nagu öeldud, nimetati TuMS-i muudatuste vahetu eesmärgina seletuskirjas ka soovi vähendada

tulubaasi tasakaalustamise kaudu valglinnastumise ja regionaalse mahajäämuse negatiivseid mõjusid.

20 aastaga on väljaspool Harju- ja Tartumaad elanike arv vähenenud ligi 20%. Väljaspool Harju- ja

Tartumaad on jäänud lapsi ja tööealisi 26% vähemaks, kuid samal ajal on üle 65-aastaste arv kasvanud

14%. Nooremad inimesed ja kõrgemapalgalised töökohad on kogunenud eelkõige Tallinna ja selle

ümbruse KOV-idesse. Seetõttu on SKP elaniku kohta piirkonniti väga erinev ning see väljendub ka

keskmise palga statistikas. See on põhjustanud suure erinevuse KOV-ide tulubaasis elaniku kohta.

Eelnev tähendab vähemat raha omavalitsuslike teenuste korraldamiseks võrreldes tulukamate

KOV-idega. (TuMSMS-i eelnõu seletuskiri, lk-d 2–4.)

49. Regionaalpoliitika suunamine KOV-ide tulubaasi jaotussüsteemi muutmise kaudu on kolleegiumi

hinnangul legitiimne. Pärast 2017. aasta territoriaalset haldusreformi vähenesid KOV-ide

tuluerinevused elaniku kohta oluliselt, kuid alates 2021. aastast on tuluerinevused hakanud kiiresti

kasvama (vt ka Arenguseire lühiraport: Trendid kohalike omavalitsuste tuludes (2024). Kui tulud

jaotuvad KOV-ide vahel jätkuvalt liiga ebaühtlaselt, on riigil kohustus täiendavalt reageerida.

50. Saue valla hinnangul tuleks tema kiiret kasvu toetada sarnaselt kahanevate KOV-ide toetamisega

tasandusfondist (vt RES2025 § 3, vt valemis EAMT). Kolleegium leiab seevastu, et riik võib sõltuvalt

regionaalpoliitilistest eesmärkidest toetada nii suureneva kui väheneva elanikkonnaga KOV-e. Kuigi

inimestel on õigus valida vabalt elu- ja töökohta, ei tulene sellest riigile kohustust soosida töökohtade

koondumist tõmbekeskustesse ning valglinnastumist, eriti kui see toimub ülejäänud KOV-ide arengu

ja maksutulu arvel (vt ka p 60) ning kui pendelrändega kaasnevad soovimatud keskkonnamõjud.

Soovides ääremaastumist takistada või vähemalt aeglustada, toimiks riik vastuoluliselt, kui ta samal

ajal toetaks kiirelt kasvavaid KOV-e kõigi kasvukulude ülevõtmisega.

(B) Seadusandja otsustusruum meetme valikul

51. Saue valla hinnangul tulnuks vähem tulukate KOV-ide toetamiseks kas suurendada tasandusfondi

eraldisi või korrigeerida tasandusfondi valemit, mitte vähendada kiiremini kasvavate KOV-ide

tulusid.

52. Kolleegium selgitab, et küsimuses, kuidas ja mis ulatuses KOV-ide erinevusi tasandada, jätab

põhiseadus seadusandjale kui majandus- ja maksupoliitika kujundajale avara otsustusruumi.

Erinevusi on võimalik vähendada nii KOV-idele lisarahastust võimaldades (nn vertikaalne

tasandamine) kui ka olemasolevaid vahendeid KOV-ide vahel ümber jaotades (nn horisontaalne

tasandamine).

53. Kolleegium peab asjakohaseks TuMSMS-i eelnõu seletuskirjas toodud põhjendusi, mille kohaselt

on just tulumaksu ümberjaotamine suurima ühtlustava mõjuga, kuna see moodustab ca 50%

5-24-33

13(28)

KOV-ide sissetulekutest. Vaidlustatud muudatustel on tulubaasi ühtlustav mõju kahel põhjusel:

esiteks on keskmine pension KOV-iti ühtlasem ja teiseks liigub pensionitulu siis rohkem

piirkondadesse, kus on rohkem eakaid, ja nendeks on üldjuhul vähem tulukad KOV-id.

(C) KOV-ide solidaarsus riigiga

54. TuMSMS-i eelnõu seletuskirjas on tasandusmeetme valikul silmas peetud riigi rahanduse üldist

olukorda, sh vajadust järgida valitsussektori eelarvepuudujäägi reegleid. Ülemäärasest riigieelarve

puudujäägist kohustub hoiduma ning eelarvedistsipliini järgima Euroopa Liidu toimimise lepingu

(ELTL) artikkel 126. Valitsussektori võlakoormus ulatub 2025. aastal 24,3%-ni SKP-st; objektiivselt

mõjutavad riigirahanduse seisukorda ka kaitsekulud, mis saavad olema märkimisväärselt üle 3%,

ulatudes 2026. a peaaegu 3,7%-ni SKP-st (RES2025 seletuskiri, lk 1). Arvestades TuMSMS-i eelnõu

seletuskirjas antud ning kohtumenetluse käigus Vabariigi Valitsuse täiendatud põhjendusi, ei saa

valikut – jätta riigieelarve tulude arvelt KOV-ide tulumaksuosa ja tasandusfondi maht suurendamata

– pidada lubamatuks.

55. On tõsi, et laenuintresside tõus ning maksutõusudest tingitud üldine sisendhindade kasv on

mõjutanud KOV-ide tulubaasi negatiivselt ning et suurema maksukoormuse tõttu on rohkem

mõjutatud just teenuseid enam sisseostvad KOV-id. Sellest hoolimata ei tule KOV-idele vältimatult

hüvitada igasugust lisakulu, kui see ei mõjuta üksnes või peamiselt KOV-e

(vt ka RKPJKo 29.09.2009, 3-4-1-10-09, p 19). Eelmärgitu kehtib siiski üksnes niivõrd, kuivõrd

KOV-ile jääb võimalus täita kohalikke, sh vabatahtlikke ülesandeid vajalikus mahus (vt VI osa).

Põhiseadusest ei tulene nõuet eelistada KOV-ide vajadusi riigi vajadustele. Praegusel juhul on ilmne,

et ka riigi kuluvajadus on julgeoleku- ja majandusolukorrast tingituna oluliselt kasvanud.

(D) Mõju piisavus

56. Saue valla hinnangul ei aita vaidlustatud regulatsioon kaasa vähem tulukate KOV-ide

jätkusuutlikkusele. Ka ELVL menetlusosalisena selgitas, et olukorras, kus kõik KOV-id on

alarahastatud, ei ole raha ühtedelt teistele ümberjaotamine jätkusuutlik lahendus.

57. Kolleegium selgitab, et seadusandja avarat otsustusruumi silmas pidades ei saa kohus kontrollida,

kas seadusandja on kaalunud regionaalse ebavõrdsuse vähendamiseks kõiki mõeldavaid alternatiive,

seda eriti olukorras, kus lahenduse tegelik mõju põhineb prognoosidel ja asjaoludel, mis ei ole

seadusandja kontrolli all. Vaidlustatud seadusmuudatust ei muuda põhiseadusvastaseks see, et valitud

lahendus ei lahenda ühekorraga ära finantsiliselt vähem võimekate KOV-ide kõiki jätkusuutlikkuse

probleeme.

58. Põhiseadus ei keela seadusandjal kombineerida regionaalse ebavõrdsuse vähendamiseks mitut

lahendust ega tasandada ülemäärased erinevused meetmete koosmõjus. Seega ei saa pidada

ebasobivaks, et lisaks tasandus- ja toetusfondile (RES § 3) ühtlustab riik tulu- ja kuluerinevusi

täiendavalt ka tulumaksu jaotuspõhimõtete muutmise kaudu. Kuigi lähivaates ei pruugi see

silmnähtavat regionaalpoliitilist muutust kaasa tuua, toetab see pikas vaates KOV-idele ühtlasema

tulubaasi tagamist vananeva rahvastiku tingimustes.

(E) KOV-ide erinev tõhusus

59. Saue vald leiab, et kasvavate KOV-ide tulude äravõtmine vähem tulukate KOV-ide kasuks on

põhimõtteliselt vale ka seetõttu, et välja pole selgitatud KOV-ide endi võimalusi oma finantsolukorra

parandamiseks.

5-24-33

14(28)

60. Kolleegium selgitab, et tasandamise eesmärk on leevendada ennekõike struktuurset ebavõrdsust.

Nagu Saue vald on selgitanud, suureneb kasvuperioodidel elanikkond valdavalt riigisisese rände

arvelt. Kuivõrd sellises olukorras jääb maksumaksjate lisandumise korral Saue valda mõnes muus

KOV-is maksumaksjaid vähemaks, ei saa eitada, et kasv toimub suures osas nende KOV-ide arvelt,

kust inimesed ära liiguvad. Vähenev elanikkond toob kaasa surve KOV-i eelarvele mh teenuste

kõrgemate ühikuhindade tõttu. Tööealiste elanike lahkumine äärealadelt ning sellest tingitud

maksutulu koondumine tõmbekeskuste ümber paiknevatesse KOV-idesse on olemuselt struktuurne

probleem, mida KOV-id ei saa suunata ainuüksi oma juhtimisotsuste või efektiivsuse kaudu.

61. KOV-ide juhtimine otsustatakse demokraatlikel valimistel. Seetõttu ei pea KOV-ide

finantsvõimaluste ühtlustamisel alati arvesse võtma (tunnustama või ette heitma) efektiivsusest ja

juhtimisotsuste kvaliteedist tingitud erinevusi. See, mil määral võtta arvesse juhtimiskvaliteeti, on

seadusandja avara otsustusruumi küsimus.

(F) Tasandamise ulatus

62. Tasandamise ulatuse üle otsustades tuleb seadusandjal leida tasakaal KOV-ide

enesekorraldusõiguse ja erinevate KOV-ide võimaluste ühtlustamise vahel. Seadusandjal oli

TuMSMS-i eelnõu väljatöötamisel kohustus kontrollida, ega muudatustest negatiivselt mõjutatud

KOV-ide tulubaas ei vähene nende kohustusi (sh olemasolevat laenukoormust ja netovõlakoormuse

piirmäära) arvestades ulatuses, mis võiks kaasa tuua KOV-ide finantstagatiste rikkumise. Selle

vältimiseks on seadusandja tasandusfondis tulu- ja kulutasandusest eraldi ette näinud tulubaasi

kompensatsiooni (TuMSMS § 1 p 8 (TuMS § 61 lg 72, jõustunud 1. jaanuaril 2025)). Erinevalt Saue

vallast ei näe kolleegium, et enesekorraldusõigust kitsendataks ülemääraselt, kui mitte-

sihtotstarbeline kompensatsioon makstakse riigieelarve kaudu tasandusfondist (õiguskindluse

küsimuse kohta vt lähemalt V osa).

63. Kolleegium möönab, et KOV-ide tulukuse ülemäärane tasandamine võtaks nõrgematelt

KOV-idelt üldse motivatsiooni ise oma finantsvõimaluste parandamise nimel pingutada ning paneks

sellega tulukamatele KOV-idele ülemäärase koorma. Seevastu tasandamise ebapiisavusest võib anda

tunnistust see, kui avalike teenuste tase mõnes KOV-is on rahapuuduse tõttu oluliselt madalam

sarnaste teenuste keskmisest tasemest teistes KOV-ides. Kohus saab kontrollida, kas valitud

tasandusmeede halvendab mõne KOV-i finantsseisundit või eelistab mõnda KOV-i meelevaldselt.

64. TuMSMS-i eelnõu seletuskirja kohaselt näitab KOV-ide ebavõrdsust põhitulu süvenev erinevus

elaniku kohta tasandusfondi toetuse saajate ja mittesaajate vahel. Eelnõuga seati soovitud

sihttasemeks põhitulu (tulumaks, maamaks, tasandusfond tasanduse osas) 1,2-kordne erinevus

(regionaalpoliitika programm 2022-2025, lk 12). Saue valla tulud ületavad eelnõu seletuskirjas

prognoositu kohaselt kuluvajadust ka TuMSi muudatuste järel 1,07 korda. Kolleegium märgib, et

seadusandjal on õigus sekkuda mitte üksnes juhul, kui ühe elaniku kohta arvestatud põhitulu

erinevused KOV-ide vahel jätkuvalt süvenevad, vaid ka selleks, et olemasolevaid erinevusi kiiremini

tasandada. Saue valla esile toodud väide, et põhitegevuse tulemi võrdluses näivad KOV-ide

erinevused niigi taandumas, ei muuda vaidlustatud regulatsiooni lähtealuseid ebavajalikuks (vt ka

p 101).

65. Kokkuvõttes on TuMSMS-iga taotletud KOV-ide rahaliste võimaluste ühtlustamine Saue valla

enesekorraldusõiguse riivena õiguspärane.

5-24-33

15(28)

(IV) Õigus riikliku ülesande täielikule rahastamisele riigieelarvest

66. Saue valla hinnangul rikutakse tema õigust riiklike kohustuste täielikule rahastamisele

riigieelarvest (PS § 154 lg 2), kuna regionaalse mahajäämuse vähendamine on riiklik ülesanne, mida

TuMS-i muudatuste tulemusena rahastatakse aga KOV-ide tulubaasi arvelt. Tulude vähendamine

(sh tulubaasi kasvu vähendamine valla eelarvestrateegiaga võrreldes (RT IV, 11.10.2024, 5))

kohustusi vähendamata on taotleja hinnangul samaväärne olukorraga, kui seadus paneks KOV-idele

täiendava riikliku kohustuse või suurendaks mõnd kohustust, katmata riigieelarvest sellega seotud

kulu.

67. Kolleegium selle lähenemisega ei nõustu. KOV-i finantstagatised ei hõlma õigust sellele, et kord

juba saavutatud kohalike ülesannete rahastamise taset mitte kunagi ei vähendata (3-4-1-8-09, p 68).

On tõsi, et juhul kui KOV-ile pannakse seadusega riiklik ülesanne, on KOV-il õigus selle täielikule

finantseerimisele riigieelarvest (PS § 154 lg 2 teine lause) (vt 5-23-38/48 p 84; 3-4-1-8-09, p-d 54, 60

ja 74). Praegusel juhul ei saa tulubaasi senisest erinevat ümberjaotamist KOV-ide vahel käsitada

olukorrana, kus KOV-ile oleks seadusega või seaduse alusel pandud uus riiklik ülesanne või

suurendatud riikliku ülesande raames KOV-il lasuvaid kohustusi. KOV-ide tulubaasi ümber jaotades

täidabki riik regionaalpoliitika kujundamise ülesannet ning, nagu ülalpool viidatud, on see

enesekorraldusõiguse riive legitiimne eesmärk. Saue vald pole ka välja toonud konkreetseid riiklikke

ülesandeid, mis tal TuMS-i muudatuste tõttu täitmata jääksid. Eelnevast tulenevalt ei saa TuMS-i

muudatused, mille eesmärk on ühtlustada KOV-ide võimekust omavalitsuslike ülesannete täitmisel,

riivata PS § 154 lg-s 2 sätestatud KOV-i õigust riiklike kohustuste täielikule rahastamisele

riigieelarvest.

(V) Õigus finantsstabiilsusele

68. Saue valla hinnangul riivavad TuMS-i muudatused ülemäära valla võimalust viia ellu pikaajalisi

arengukavasid ja eelarvestrateegiat, sh kavandada investeeringuid ning luua prognoositavaid puhvreid

majandustsüklitega toimetulekuks. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 37² lg 3

kohaselt peavad KOV-i arengukava ja eelarvestrateegia hõlmama iga aasta 15. oktoobri seisuga

vähemalt nelja eelseisvat eelarveaastat.

69. Õigus finantsstabiilsusele sisaldab usalduse kaitset KOV-ide ja riigi vahelistes rahastamist

puudutavates suhetes (vt 3-4-1-8-09, p-d 78-79). Omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi

stabiilsus eeldab, et KOV-idel peab olema võimalik tegutseda mõistlikus ootuses, et nende ülesannete

rahastamiseks kehtestatud regulatsioon püsib stabiilsena ning seda ei muudeta ootamatult ja oluliselt

KOV-idele ebasoodsamaks, iseäranis eelarveaasta keskel. Ebasoodsas suunas muutmine tähendab

eelkõige õigusaktiga omavalitsuslike ülesannete rahastamise vähendamist. (5-23-38/48, p 109;

3-4-1-8-09, p-d 78–80.) Finantsstabiilsust riivab iga KOV-i tulubaasi ebasoodsas suunas muutmine

ehk kord juba saavutatud finantseerimise taseme alandamine ning seda ka juhul, kui see ei põhjusta

omavalitsuslike ülesannete rahastamise ebapiisavust. Seega TuMSMS § 1, mille mõjul aeglustub Saue

vallas järgnevatel aastatel tulumaksu laekumise kasv, riivab (ka leevendusmeetmeid arvestades,

vt p-d 117–119) valla õigust rahastamissüsteemi stabiilsusele.

70. Õigust finantsstabiilsusele võib sarnaselt muude PS § 154 lg-st 1 tulenevate õigustega piirata

samadel tingimustel nagu enesekorraldusõigust (3-4-1-8-09, p-d 81-82). Teisisõnu peab riive olema

formaalselt põhiseaduspärane (pädevus-, menetlus- ja vorminõuete ning õigusselguse põhimõtte

järgimine), sel peab olema legitiimne eesmärk ning riive peab olema eesmärgi saavutamiseks sobiv,

vajalik ja mõõdukas. Seejuures saab põhiseaduslikkuse järelevalve kohus siin sekkuda vaid olukorras,

kus riive on ilmselgelt ebamõõdukas (samas, p 109, vt ka p 64).

5-24-33

16(28)

71. Finantsstabiilsus on pikaajaliste arengute kavandamiseks oluline väärtus. Samas ei saa

finantsstabiilsuse nõudest tuletada, et riik peaks KOV-ide rahastamise küsimused otsustama

iga-aastasest riigieelarvest eraldi mitu aastat ette. Sellise nõude esitamine kahjustaks parlamentaarset

demokraatiat (sh eelmise Riigikogu koosseisu tehtud otsuste muutmise võimalusi) ning võimekust

kohaneda muutuvate oludega.

72. Praegusel juhul kavandati TuMSMS-i vastuvõtmine ja jõustamine nii, et KOV-idel jääks võimalus

arvestada selle seadusega 2025. a eelarve ning järgmise eelarvestrateegia kavandamisel. Muudatuste

eesmärki (vt p-d 45–49) ning mõju ulatust (vt lähemalt p-d 84–92) arvestades ei ole kolleegiumi

hinnangul finantsstabiilsusesse sekkutud ülemääraselt.

73. Seadusandja on finantsstabiilsuse riive ulatust vähendanud, hajutades TuMS-i muudatuste

negatiivse mõju enam kui kümnele aastale tasandusfondi kaudu tulubaasi kompensatsiooni

maksmisega (TuMSMS § 1 p 8 (TuMS § 61 lg 72)). Saue valla hinnangul ei saa sellega siiski

arvestada, kuna kompensatsioon ei ole õiguslikult tagatud: tulubaasi kahanemise piirmäär on jäetud

seadusega kehtestamata ning selle asemel nähakse kompensatsioon ette fikseeritud summana

iga-aastases riigieelarve seaduses. Kahanemise piirmäär, mille ülesandeks on tagada muudatustest

negatiivselt mõjutatud KOV-idele kindlus, et nende tulubaas teatud piirist rohkem ei vähene, on ette

nähtud üksnes TuMSMS-i eelnõu seletuskirjas (lk 2).

74. Üldkogu on varem selgitanud, et õigus finantsstabiilsusele ei hõlma põhiseaduslikku nõuet, et

alati, kui pärast eelarve vastuvõtmist kehtestatakse Riigikogu või Vabariigi Valitsuse õigusakte, mille

alusel KOV-i eelarve tulud vähenevad või kulud suurenevad, hüvitatakse need summad või

vähendatakse vastavalt KOV-ile pandud kohustusi (3-4-1-8-09, p 80). Vaidlusaluse kompensatsiooni

eesmärk pole Saue vallale tulubaasi kasvu kahanemist hüvitada, vaid hajutada selle negatiivne mõju

pikemale perioodile.

75. Asjaolu, et tulubaasi vähenemise piirmäära ei ole reguleeritud seadusega, vaid nimetatud üksnes

TuMSMS-i eelnõu seletuskirjas, jättes tulubaasi kompensatsiooni suuruse täies ulatuses iga-aastase

riigieelarve seaduse reguleerida, riivab siiski finantsstabiilsust ning selle aluseks olevat õiguskindluse

põhimõtet (PS § 3). Õiguskindlust ei saa tagada seletuskirjas antud lubadus. Nagu õiguskantsler on

õigesti märkinud, tuleb TuMSMS § 1 punktis 8 (TuMS § 61 lg-s 72) ette nähtud kohustust tõlgendada

EKOH ja PS § 154 lg 1 taustal nii, et kompensatsiooni ei tohi jätta määramata või määrata ülemäära

väiksena. Vastasel juhul kaotaks säte tähenduse. Õiguskindluse riivet leevendab mõneti ka asjaolu, et

TuMSMS § 1 p 7 (TuMS § 61 lg 661) näeb ette kohustusliku mõjude hindamise aastal 2029. See

võimaldab korrigeerida ettenägematuid negatiivseid mõjusid.

76. Ehkki tulubaasi kompensatsioonist sõltub finantsstabiilsuse riive ulatus, ei saa siiski väita, et mõju

hajutamata jätmine oleks eraldiseisvalt olnud finantsstabiilsuse nõudega vastuolus. Regionaal- ja

põllumajandusministri arvamuses esitatud prognoosarvutuste kohaselt oleks TuMS-i muudatuste

negatiivne kogumõju Saue valla tulubaasile ilma kompensatsioonita kaks korda kõrgem (5,9%

kompensatsioonita vs. 3% koos kompensatsiooniga) (lk 16). See tähendab, et ilma

kompensatsioonimehhanismita tulubaasi kasv mitte ei aeglustuks, vaid tõenäoliselt tulubaas

järgnevatel aastatel väheneks (TuMSMS-i eelnõu VTK, p 3). Asjaolu, et tulubaasi kompensatsiooni

suurus on TuMSMS-i eelnõu seletuskirjas fikseeritud 2024. a prognoosi põhjal kuni aastani 2035

(lk-d 11-12), riivab ka KOV-i rahastamissüsteemi paindlikkuse nõuet. Riivet leevendab kohustus

analüüsida muudatuste tegelikku mõju hiljemalt aastal 2029 (TuMS § 61 lg 661). Arvestades, et

järgnevateks aastateks kavandatud kompensatsiooni summad mõjutavad Saue valla prognoositud

eelarve kogutulusid mitte enam kui 2% ulatuses, jääb selle mõju rahastamissüsteemi paindlikkusele

5-24-33

17(28)

tervikuna väheoluliseks. Saue vallale tekitatud eelarveline ebakindlus – s.t tõenäoline vajadus

kohandada arengukava, eelarvestrateegiat ning investeerimisplaane ning leida mõju vähendamiseks

lisasissetulekuid – ei ole nii oluline, et kaaluks üles muudatustega taotletud eesmärgid (vt p-d 45–48).

Teisisõnu ei näe kolleegium õiguskindluse rikkumist. Küsimuse piisavast vacatio legis’est lahendab

kolleegium eraldi alternatiivse taotluse lahendamise raames (IX osa), kus antakse ka lõplik hinnang

finantsstabiilsuse riive põhiseaduspärasusele.

(VI) Õigus piisavatele rahalistele vahenditele

77. Saue valla väitel ei ole talle tulumaksu jaotussüsteemi muudatuste (TuMSMS § 1) tulemusena

tagatud piisavalt raha omavalitsuslike ülesannete täitmiseks.

78. Riigikohtu praktika kohaselt on õigust piisavale rahastusele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks

rikutud, kui KOV-ile ei ole tagatud raha kohalike ülesannete täitmiseks minimaalses vajalikus mahus,

s.t. kui KOV-il ei ole võimalik täita minimaalselt vajalikke kohalikke ülesandeid minimaalselt

vajalikus ulatuses (3-4-1-8-09, p 65). Selliselt mõistetud õigus on KOV-i finantstagatiste absoluutne

tuum, mida põhiseaduspäraselt riivata ei saa.

(A) Kontrollistandard ja metoodika

79. Omavalitsuslike ülesannete rahastuse piisavust on võimalik kindlaks teha erinevate meetodite

koosmõjus. Kolleegium hindab RES § 47 ja RES2025 § 3 alusel tasandusfondi toetuse määramisel

aluseks võetavat arvestuslikku keskmist kuluvajadust (p-d 99–103), võrdleb Saue valla

finantsnäitajaid ning teenustasemeid usaldusväärsete võrdlusandmete alusel teiste KOV-ide

näitajatega (p-d 104–107) ning arvestab leevendusmeetmete ja KOV-i võimalustega oma tulusid ja

kulusid juhtida (p-d 108–120).

80. Saue vald väidab finantstagatiste rikkumist seoses rahastuse ebapiisavusega põhjusel, et muudeti

tulubaasi jaotussüsteemi, mitte aga seetõttu, et lisandunud oleks uusi ülesandeid või kohustusi.

Järelikult tuleb PS § 154 lg 1 väidetud rikkumisele hinnangu andmisel aluseks võtta KOV-i

finantsseisund tervikuna, mitte mõne üksiku ülesande rahastus (vrd 5-23-38/48, p 106). See tähendab,

et rahastuse ebapiisavuse hindamisel ei saa praegusel juhul piirduda üksnes Saue valla taotluses

toodud valdkondade (eelkõige haridus) kulude ja tulude võrdlemisega. Sellega nõustusid ka teised

menetlusosalised.

81. Taotleja on kohustatud rahapuudust põhjendama ja tõendama (3-4-1-8-09, p 98; RKPJKo

14.10.2015, 3-4-1-23-15, p 92; vt ka 5-23-38/48, p-d 106-107). Kui taotleja on raha ebapiisavust

usutavalt põhjendanud, läheb vastupidise tõendamise kohustus üle riigile. Kui KOV-ide

finantsseisundit peegeldavad näitajad (sh teenustasemed ja finantsolukorra indeks) annavad alust

KOV-i finantsvõimekuses kahelda, peab selle võrra suurem olema ka kohtu uuriv roll.

82. Õigusloova akti põhiseadusvastasuse tuvastamiseks ei pea kõik seaduse rakendamisega kaasnevad

tagajärjed olema juba saabunud, kuid rikkumine peab olema piisavalt tõenäoline, s.t. mõju avaldumise

tõenäosus peab olema suur (vrd RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3/43, p 52).

83. Vaidlustatud regulatsiooni mõju avaldub pikema aja vältel ning riive ulatust tuleb suures osas

hinnata prognooside põhjal. Praeguses asjas vaidluse all olevate seadusemuudatuste mõju KOV-i

rahaliste vahendite piisavusele sõltub mh keskmise palga ja Saue valla elanikkonna kasvu jätkumisest,

kuid samuti Saue valla tulu- ja kuluautonoomsetest valikutest. Kolleegium saab TuMSMS § 1

põhiseaduspärasuse hindamisel kontrollida, kas muudatuste aluseks võetud prognoosid on

5-24-33

18(28)

adekvaatsed, s.t kas need põhinevad asjakohastel eeldustel ja metoodikal ning võtavad arvesse kõiki

olulisi muutujaid, mitte aga seda, kas prognoosid on realiseerunud. KOV-i tulude teenimise ja kulude

kokkuhoiu võimalusi saab arvesse võtta üksnes piiratud ulatuses (vt p 109).

(B) Riive ulatuse hindamine prognooside põhjal

84. TuMSMS-i eelnõu seletuskirja kohaselt ei too vaidlustatud regulatsioon kaasa ühegi KOV-i

tulubaasi taseme nominaalset alanemist (lk 14). Rahandusministeeriumi prognoose aluseks võttes on

leitud, et tulukamate KOV-ide tulumaksu laekumise kasv jääb ka pärast muudatust KOV-ide

keskmisest kasvust mõnevõrra suuremaks, kasv lihtsalt aeglustub. Kui tasandusfondi toetuse saajate

tulude ja kuluvajaduse suhtarv on vahemikus 0,98-1,00, siis Saue vallal olnuks see seadusmuudatuseta

1,14. Muudatuste tulemusena on prognoositud suhtarvuks 2028. aastal 1,07 (lk-d 14-15).

85. Vaidlustatud tulumaksumuudatuste rahaline mõju Saue valla eelarvele on kõige järsem just

2025. aastal (tulubaasi prognoositav kasv jääb hinnanguliselt 1,5% võrra väiksemaks), samas kui

järgneval kolmel aastal väheneb tulubaasi kasvutempo hinnanguliselt täiendava 0,5 protsendipunkti

võrra aastas. Kokku ei või TuMS-i muudatuste tulemusel KOV-ide tulubaas väheneda üle 3%

võrreldes sellega, kui muudatusi poleks tehtud. Eelnõu seletuskirjas prognoositi, et summa, mille

võrra laekub Saue vallale TuMS-i muudatuste tõttu tulumaksu vähem, on 2025. aastal hinnanguliselt

0,7 miljonit eurot, 2026. aastal 1,1 miljonit eurot ja 2027. aastal 1,4 miljonit eurot (lk 19). Ühtlasi

prognoositi, et Saue vallal on võimalik eelarvestrateegias kavandatuga võrreldes teenida 2025. aastal

lisatulu 600 000 eurot, mis tasandaks valdavas osas tulumaksumuudatuste mõju (lk-d 19-20).

86. Saue valla kriitika kohaselt on prognooside aluseks võetud Saue valla 2023–2028

eelarvestrateegia, mille põhjal arvestati 2025. a põhitegevuse tulemiks pärast tulubaasi

ümberkorraldamist 6 miljonit eurot. Vastuvõetud 2025. a vallaeelarves on kohandatud

prognoostulemiks üksnes 5,5 miljonit eurot. See on 8,3% võrra vähem TuMSMS-i eelnõu aluseks

olnud prognoosist.

87. Saue valla väitel ei võta eelnõus tehtud arvutused arvesse KOV-ide vajadusi majandustsükli

üleselt. Prognoosides on lähtutud lühiajalistest trendidest, sh Saue valla tulubaasi jätkuvast kasvust.

See eeldab aga vältimatult ka Saue valla elanikkonna kasvamist, mis omakorda nõuab jätkuvaid

investeeringuid ning langetab eelarve põhitegevuse tulemit. Juhul kui elanike arvu kasv ei jätku, võib

Saue valda tabada tulubaasi prognoositud kasvu aeglustumise asemel tulude tegelik vähenemine.

88. Kolleegiumi hinnangul on TuMS-i muudatuste väljatöötamisel lähtutud aja- ja asjakohastest

majandusalastest teadmistest ning nende põhjal tehtud prognoosidest. Aluseks olid

Rahandusministeeriumi 2024. aasta kevadine majandusprognoos ning Saue valla viimane

eelarvestrateegia. TuMSMS-i eelnõu seletuskirjas välja toodud kaalutlused on jälgitavad ja

järjepidevad ning mõju-analüüs adekvaatne. Seadusandjale ei saa ette heita selliste asjaolude arvesse

võtmata jätmist, millega ei olnud mõistlikult võimalik arvestada (nt ootamatud välispoliitilised

sündmused).

89. 2025. aasta riigieelarve koostamisel prognoositi nominaalseks palgakasvuks võrreldes

2024. aastaga 4,3–4,6% (2025. aasta riigieelarve seaduse eelnõu seletuskiri, 513 SE, Riigikogu XV

koosseis, lk 569). Saue vald on oma 2025. aasta eelarves prognoosinud 3,4%-list tulumaksulaekumise

kasvu ilma maksumaksjate lisandumiseta (4.4% kasvu koos prognoositud maksumaksjate

lisandumisega). Sellesse on TuMS-i muudatuste mõjud juba sisse arvestatud (vt Saue valla

2025. aasta eelarve seletuskiri, lk 5). Seega nii Rahandusministeeriumi majandusprognoosi kui Saue

5-24-33

19(28)

valla enda prognooside kohaselt jätkab tulubaas TuMS-i muudatuste järel kasvamist, sõltumata

elanike arvu kasvust.

90. Saue valla viimases eelarvestrateegias 2025. a kohta tehtud prognoos, milles on TuMSMS-i

eeldatavaid mõjusid arvesse võetud, on hoolimata konservatiivsest lähenemisest optimistlik. Ka

käesoleva kohtuotsuse tegemise ajal ei viita miski sellele, et muudatuste tegelik mõju Saue valla

finantsolukorrale kujuneks 2025. aastal suuremaks, kui muudatuste tegemise käigus kavandati. Kuigi

tarbijahinnaindeksi kasv on olnud prognoositust kiirem, on suurem olnud ka keskmise palga kasv,

mis oli Harjumaal 2024. a IV kvartalis võrreldes 2023. a sama ajavahemikuga 8,4%

(vt https://palgad.stat.ee/) oodatud 6% asemel (Rahandusministeeriumi 2024. a kevadine

majandusprognoos, lk 9). Kohtumenetluse kestel ei ole ilmnenud asjaolusid, mis annaksid põhjust

kahelda eelnõus aluseks võetud eelduste paikapidavuses (mh on stabiliseerunud laenuintresside

määrad). Ka Saue valla 2025. aasta eelarve esimese poolaasta täitmise ülevaatest ei nähtu ohtu, et

Saue vallal jääksid kavandatud ülesanded rahapuudusel täitmata. Saue valla 29. mail 2025 vastu

võetud lisaeelarvest nähtuvalt on põhitegevuse tulem eelnevaga võrreldes hoopis paranenud.

91. Saue valla soovitud täiendavate riskistsenaariumide analüüsimata jätmist ei saa seadusandjale ette

heita ja see ei saa ka mõjutada hinnangut TuMSMS-i sätete põhiseaduspärasusele.

92. Juhul kui Saue valla elanikkond ei jätka prognoositud tempos kasvamist, ei vähene sellest üksnes

maksutulu, vaid ka investeerimissurve taristule ning kulud lasteaia- ja koolikohtadele. Pikaajalisi

demograafilisi suundumusi arvestades on sündimuse jätkuv kahanemine tõenäolisem kui selle oluline

kasv. Seetõttu on ka pikaajalises vaates investeeringukulu taristule ja sellega seotud laenukoormus

tõenäoliselt vähenemas. Põhjendatuks ei saa pidada Saue valla arusaama, et sõltumata

prognoositavatest demograafilistest suundumustest peab vald olema finantsiliselt valmis igasuguse

ootamatu kasvu „ära teenindama“. Kui KOV-i hinnangul tema finantsolukord ei võimalda edasise

kasvuga kaasnevate kuludega toime tulla või edasine kasv pole pikas vaates kooskõlas KOV-i

arengueesmärkidega, on KOV-il võimalik neid arenguid mh planeeringute kaudu suunata (vt p 111).

93. Isegi juhul, kui Saue valla tulubaas ei jätka prognoositud ulatuses kasvamist ning TuMS-i

muudatused toovad kaasa valla tulude tegeliku vähenemise, ei pruugi sellega kaasneda vahendite

ebapiisavust PS § 154 lg 1 tähenduses.

(C) Rahapuuduse kindlakstegemine

(1) Ebapiisavus PS § 154 lg 1 mõttes

94. Valla sõnul ei ole tema tulubaas piisav, et tasandada majandus- ja arengutsüklite erinevaid faase,

tagada püsiv investeerimis-, laenude teenindamise, maksubaasi kasvatamise, teenuste kvaliteedi

säilitamise ja mahtude kasvatamise võimekus.

95. Kolleegium selgitab lähemalt põhiseadusega nõutud minimaalse rahastamistaseme sisu.

95.1. Kohalike ülesannete minimaalse mahu määravad ära põhiõigused (nt PS § 28 lg 4, § 37 lg 2),

mida KOV-id on kohustatud tagama (PS § 14), ning seadustest ja alamalseisvatest õigusaktidest

tulenevad nõuded kohustuslike ülesannete täitmisele (vt 3-4-1-8-09, p 67).

95.2. Suure osa KOV-i ülesannetest moodustab kohalike asutuste ülalpidamine KOKS § 6 lg 2 mõttes

ning kohalike teenuste osutamine KOKS § 6 lg 1 tähenduses. Osaliselt on nende ülesannetega seotud

nõuded riiklikult ette kirjutatud (nt hooldekodud), osalt aga KOV-i otsustada. Kohustuslikud

5-24-33

20(28)

kohalikud ülesanded, mille minimaalset taset pole seadusandja kindlaks määranud, tuleb

enesekorraldusõigusest lähtuvalt täita kaalutlusõiguse kohaselt. Seejuures tuleb arvestada ühelt poolt

KOV-i vajaduste ja elanike huvidega, kuid teisalt ka sellega, milline on ülesande nõuetekohaseks

täitmiseks nõutav tase teistes KOV-ides, võttes arvesse piirkondlikke erinevusi (nt palgatasemes).

95.3. Riigi ja KOV-ide rahastamissüsteeme ei saa vaadata teineteisest lahutatult. KOV-ide

rahastamistaseme piisavus tuleb asetada üldise rahanduspoliitika konteksti, kuivõrd kohaliku tasandi

rahandus on osa avaliku sektori rahandusest. See tähendab, et kohalike ülesannete täitmise nõutav

ulatus on ajas muutuv ning oleneb suurel määral üldisest sotsiaal-majanduslikust olukorrast ja

ühiskonna heaolu tasemest (3-4-1-8-09, p 67). Põhiseaduse kohaselt on legitiimne jaotada majandus-,

välis- ja julgeolekupoliitilistest mõjudest lähtuv lisakulu või tulude vähenemine riigi ja kohaliku

tasandi vahel solidaarselt. Ka EKOH põhimõtete kohaselt võib KOV-de rahastamine järgida

majandustsüklit (nii ka kaasajastatud kommentaarid EKOH selgitava aruande kohta (2020), art 9,

p 144).

95.4. Muutused sotsiaalses ja majanduslikus keskkonnas võivad mõjutada nii kohalike ülesannete

hulka kui ka nende täitmise kvaliteeti. See tähendab, et erinevalt Saue valla nägemusest ei hõlma

õigus piisavatele rahalistele vahenditele PS § 154 lg 1 tähenduses õigust teenuste kvaliteedi

säilitamisele ja mahtude või maksubaasi kasvatamisele. KOV-il ei ole põhiseadusest tulenevat

piiramatut õigust sellele, et riik tema plaanide elluviimisesse ei sekkuks.

95.5. Saue valla jaoks võib see tähendada välditavate investeeringute edasilükkamist, vältimatute

investeeringute elluviimist järk-järgult, samuti vajadust teha põhiseaduslikku miinimumi ületavas

osas järeleandmisi omavalitsuslike ülesannete täitmise mahus või kvaliteedis. Juhul kui KOV näitab

ära, et olemasoleva rahastusega pole võimalik ülesannet seadusega ettekirjutud mahus ja kvaliteediga

täita, ning rahastuse suurendamine ei ole seadusandja hinnangul võimalik, pole välistatud, et riik peab

vähendama ülesannete täitmiseks seatud nõudeid (3-4-1-8-09, p 69).

96. Juhul kui KOV väidab, et tal pole raha mõne konkreetse ülesande (ülesannete) täitmiseks, tuleb

selle väite kontrollimisel võtta arvesse nii teiste kohustuslike omavalitsuslike ülesannete kui ka

vabatahtlike ülesannete täitmist.

97. Ükski õigusakt ei näe ette, millises mahus peab KOV-idele olema tagatud võimalus täita

vabatahtlikke omavalitsuslikke ülesandeid, et säiliks enesekorraldusõiguse tuum. Riigikontrolli

KOV-ide rahastamise auditi (2017) kohaselt oli kulu vabatahtlikele ülesannetele elaniku kohta

keskmisest suurema põhituluga KOV-ides ligikaudu kaks korda kõrgem kui ülejäänud KOV-ides

(lk 29). See annab muu hulgas tunnistust finantsvõimekuse ülemäärasest erinevusest KOV-ide vahel.

Kolleegiumil pole andmeid, et see pilt oleks praeguseks üldjoontes palju muutunud.

98. Mitmed omavalitsuslikud ülesanded (sh haridus- ja sotsiaalteenused) on tihedalt seotud

põhiõiguste tagamisega. Seetõttu on seadusandja PS-is sisalduvat olulisuse põhimõtet järgides

muutnud osade omavalitsuslike ülesannete täitmise kohustuslikuks. KOV-i väide, et tal ei ole piisavalt

raha, on põhjendatud alles siis, kui ta näitab ära, et rahast, mis tal jääb üle kohustuslike

ülesannete põhiseadusliku miinimumi täitmisest, ei jätku vabatahtike ülesannete täitmiseks isegi

minimaalses mahus. See seisukoht kehtib eeldusel, et seadusandja valik kohustuslike ja vabatahtlike

ülesannete eristamisel on põhiseaduspärane. Saue valla eelarve jaotusest nähtuvalt on vallal raha

vabatahtlike ülesannete täitmiseks mahus, mida paljud vähem tulukad KOV-id endale kaugelt lubada

ei saa.

5-24-33

21(28)

(2) Ebapiisavuse hindamine arvestusliku keskmise kuluvajaduse alusel

99. Minimaalse rahastamistaseme kindlakstegemiseks peab valitsema selgus selles, milline on

konkreetses KOV-is täitmist nõudvate kohalike ülesannete minimaalne maht ning sellest tulenevalt

ka nende ülesannete täitmise maksumus. Samuti peab olema teada, kui palju olemasolev

rahastamissüsteem võimaldab KOV-il kohalike ülesannete täitmiseks raha saada. (3-4-1-8-09, p 90).

100. EKOH art 9 lg 4 kohaselt peab omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem olema piisavalt

mitmekülgne ja paindlik, arvestamaks nende ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegelikku

muutumist (vt ka 3-4-1-8-09, p 56). KOV-i finantstagatistest tuleneb riigi kohustus kohandada

KOV-ide rahastamissüsteemi nii, et KOV-ide rahastus ei muutuks muutuvaid olusid arvestades

ebapiisavaks. See hõlmab ka Saue valla väidetud olukorda, kus tema kulud on kiirelt kasvanud

eelkõige suure hulga laste tõttu, kellele on tarvis pakkuda lasteaia- ja koolikohti ning tugiteenuseid,

ning see on tinginud vahendite ebapiisavuse.

101. Saue valla hinnangul tuleb riive ulatuse hindamisel võtta aluseks seadusemuudatuse mõju

eelkõige Saue valla põhitegevuse tulemile, mitte valla eelarvele tervikuna. Kolleegium jagab

ülejäänud menetlusosaliste arusaama, et põhitegevuse tulem kui sissetulekute ja väljaminekute vahe

ei peegelda KOV-i jätkusuutlikkust või tema finantsvahendite püsivat ebapiisavust PS § 154

tähenduses, vaid olulises osas KOV-i juhtimisotsuseid (valikut, kas keskenduda kokkuhoiule,

investeeringutele, jooksvatele kuludele, lisatulu teenimisele). Seega, kuigi põhitegevuse tulem võib

näidata lühiajalist finantskitsikust ning laenuvõimet, siis ei ole see vaidlusaluse seadusemuudatuse

mõju hindamiseks siiski objektiivne alus, kuna KOV-il on teatud ulatuses võimalik põhitegevuse

tulemit ise kujundada.

102. Vahendite ebapiisavust pole õige hinnata, võrreldes KOV-i tulusid tema tegelike kuludega. Sama

ülesande täitmise kulu võib olla KOV-iti erinev. Suuremate kulude põhjendatuse üle otsustamine

tähendaks paratamatult hinnangute andmist kulude aluseks olnud KOV-i poliitilistele otsustele.

Tegelikest kuludest lähtumine võiks näidata tulukama KOV-i kuluvajadust liiga suurena või,

vastupidi, vaevu toimetuleva KOV-i kuluvajadust liiga väiksena, kui KOV-il ei ole raha isegi

hädavajalikeks kulutusteks. Seetõttu on minimaalse kuluvajaduse üle otsustamisel pigem põhjendatud

lähtuda keskmistest näitajatest.

103. Kehtivas õiguses selgitatakse kõigi, sh tulukate KOV-ide arvestuslik keskmine tegevuskulu (ehk

arvestuslik kuluvajadus) välja ning tasandatakse KOV-ide tulud ja arvestuslikud kulud tasandusfondi

(RES § 47, RES2025 § 3) kaudu.

103.1. Tasandusfondi vahetu eesmärk on luua KOV-idele ühetaolised tingimused ülesannete

täitmiseks ilma raha kasutamisele tingimusi seadmata (RES § 47 lg 2). Kaudselt toimib tasandusfond

ka esmase filtrina KOV-ide rahastuse ebapiisavuse ennetamisel. Juhul kui KOV-i arvestuslikud tulud

ei kata KOV-i arvestuslikku keskmist tegevuskulu, kaetakse vahe 90% ulatuses tasandusfondist

(kulutasandust kujutab RES2025 §-s 3 valemi osa (AK-AT)*k, kus AK tähistab KOV-i arvestuslikku

keskmist tegevuskulu; AT tähistab KOV-i arvestuslikke tulusid (tulumaks ja arvestuslik maamaks)

ning k tähistab koefitsienti ehk seda, millises ulatuses vahe tasandatakse; k väärtus on seaduse

kohaselt 0,9).

103.2. Iga KOV-i arvestuslik keskmine tegevuskulu leitakse RES2025 § 3 lg 1 järgi omakorda järgmise

valemi abil: AK= ∑ ∗ ∗ 11 =1 . KOV-i arvestusliku kuluvajaduse aluseks on KOV-i elanike arv

(Cn), arvestuslik keskmine tegevuskulu ühe isiku kohta (Pn) ning elanike paiknemist arvestav

tagamaalisuse koefitsient (Hn). Seejuures peetakse eraldi arvestust eelkooliealiste, kooliealiste,

5-24-33

22(28)

põhikooliealiste, tööealiste, eakate, 65–84-aastaste eakate, 85-aastaste ja vanemate eakate,

asendushooldusel ja järelhooldusel olevate laste, määratud hooldajaga puudega laste ning

munitsipaalgümnaasiumide õpilaste kohta. Arvestuslik keskmine tegevuskulu ühe isiku kohta (Pn) on

viidatud parameetrite (isiku gruppide) puhul erinev, s.t. suurema kulu allikaid võetakse arvesse

kõrgema koefitsiendiga. 2024. aasta tasandusfondis on arvestatud, et üks eelkooliealine laps tähendab

KOV-ile ca 6,5 korda ja üks kooliealine laps ca 3,8-6,0 korda suuremat kulu kui tööealine elanik.

Nagu ülaltoodud valemist nähtub, saadakse KOV-i arvestuslik keskmine tegevuskulu elanike arvu

ning iga parameetri (isikute grupi) ühe ühiku (ehk ühe isiku) maksumuse ja tagamaalisuse koefitsiendi

korrutiste kogusummana (RES2025 § 3, valemis muutuja AK). Valitsuse selgituste kohaselt on

koefitsientide metoodika ja väärtus fikseeritud kokkuleppes KOV-idega.

103.3. Arvestusliku keskmise tegevuskulu metoodikast nähtuvalt on Saue valla suurest laste arvust

tingitud suuremat kuluvajadust silmas peetud. Lisakuludest hoolimata ületavad Saue valla

arvestuslikud tulud arvestuslikku keskmist tegevuskulu, mistõttu kulutasandust ei toimu, s.t. Saue

vald ei ole tasandusfondi toetuse saajate hulgas. Saue valla tulude ja kulude suhtarv jääb ka

vaidlustatud muudatuste järel endiselt kõrgemaks enamikust Eesti KOV-idest. Saue vald pole ka ise

väitnud, et tema rahalised võimalused jääksid kehvemaks kui KOV-idel, kes saavad tasandusfondi

toetust. Lisaks võetakse KOV-ide kuluvajaduse erinevusi arvesse toetusfondi toetuse (RES § 48 lg 1;

RES2025 § 3 lg 2) jaotamisel (toimetulekutoetus, üld- ja huvihariduse toetus, suure hooldus- ja

abivajadusega lapsele abi osutamise toetus).

103.4. Kolleegium märgib veel, et KOV-i arvestuslik kuluvajadus ei pea peegeldama KOV-i tegelikke

kulusid iga üksiku kohustuse lõikes. KOV võib täita kohustuslikku omavalitsuslikku ülesannet ka

viisil, mis toob kaasa keskmise kuluvajaduse ületamise, kuid sel viisil ülesannet täites ei ole riik

üldjuhul kohustatud sellega kaasnevaid kulusid täies ulatuses hüvitama.

103.5. Kohus saab seadusandja hinnangutesse avara poliitilise otsustusruumi tingimustes sekkuda

vaid juhul, kui need on ilmselgelt meelevaldsed, nt eiravad olulisi asjaolusid või lähtuvad ebaõigetest

faktidest. Kolleegiumi hinnangul võiks põhiseadusvastane olla näiteks olukord, kui seadusandja ei

oleks arvestusliku kuluvajaduse (või muud asjakohast) metoodikat üldse kehtestanud või kui selle

aluseks oleksid täiesti asjakohatud kriteeriumid.

103.6. Praegusel juhul puudub alus väita, et arvestuslik kuluvajadus ei ole vastavuses KOV-i

kohustuslike omavalitsuslike ülesannete mahuga, et tasandusfondi toetuse saamise piir oleks seatud

ilmselgelt liiga kõrgele või et selle metoodika ei oleks jälgitav. Arvestusliku kuluvajaduse valemis on

lisaks elanike arvule arvesse võetud asjakohaseid erisusi, mis võimaldavad arvestada KOV-ide

spetsiifilise kulustruktuuriga. Eelnevale vaatamata tuleb seadusandjal püsivalt hoolitseda, et

KOV-ide rahastamissüsteem oleks läbipaistev ning ajakohane (s.t. peaks sammu KOV-idele pandud

ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegeliku muutumisega).

(3) Ebapiisavuse hindamine KOV-ide võrdluses

104. Riigikohus on varem leidnud, et kohalike ülesannete minimaalse rahastamisvajaduse saab

kindlaks määrata mh konkreetse KOV-i avalike teenuste osutamise võimekuse järgi. Ebapiisavale

rahastusele võib viidata see, kui KOV-i tagatavate avalike teenuste tase langeb rahapuuduse tõttu

oluliselt madalamale sarnaste teenuste keskmisest tasemest Eesti teistes KOV-ides (vt 3-4-1-8-09,

p 67). KOV-ide tagatavate teenuste taset võimaldab usaldusväärselt hinnata ja võrrelda riigi loodud

ning igal aastal ajakohastatav rakendus (vt minuomavalitsus.ee). 2024. a andmete kohaselt ei jää Saue

valla teenuste tasemed üheski võrreldud valdkondadest (sh haridus ja sotsiaalne kaitse) alla Eesti

5-24-33

23(28)

mediaantaseme ning on valdavalt üle Eesti keskmise. Enamikes valdkondades on teenuste tasemed

viimastel aastatel (2019–2024) tõusnud.

105. KOV-ide finantsolukorra võrdlemist usaldusväärsete andmete põhjal võimaldab teine

instrument – finantsolukorra indeks. Finantsolukorra võrdlusanalüüs on rahvusvaheliselt, sh Euroopa

Nõukogu poolt, tunnustatud ning poliitikasoovitustes esile tõstetud kui sobiv meetod

rahastamissüsteemi analüüsimisel ning seaduste kavandamisel (vt nt Euroopa Nõukogu abimaterjal:

Local finance benchmarking: introduction and methodology (2020)).

106. Finantsolukorra indeks võimaldab võrrelda seitset olulist finantsseisu mõjutavat ja finantsriske

peegeldavat näitajat: netovõlakoormust põhitegevuse tulemist, põhitegevuse tulemit

amortisatsioonist, likviidseid varasid ja reserve põhitegevuse kuludest, KOV-i töötajate töötasu riigi

ja regiooni keskmisest, põhitegevuse tulude reaalkasvu, finantskulusid põhitegevuse tulemist ning

hoonete seisundit.

107. Nii finantsolukorra indeksiga hõlmatud üksiknäitajate võrdluses kui ka koondindeksi põhjal

tuleb Saue valla finantsolukorda pidada enamikust Eesti KOV-idest oluliselt paremaks.

Finantsolukorra indeks ei tee siiski vahet, kas erinevused on struktuursed või tingitud

juhtimisotsustest. Seega kajastub indeksis osaliselt ka Saue valla finantsjuhtimise efektiivsus.

(4) KOV-i võimalus enda tulusid ja kulusid juhtida

108. Enesekorraldusõigus ei anna KOV-ile mitte üksnes õigust nõuda piisavat rahastamist, vaid paneb

ühtlasi kohustuse vastutada iseseisvalt oma eelarve kujundamise eest, pidades silmas ka üldist

majandusolukorda ning riigi majanduspoliitilisi eesmärke (vt p 54). Ehkki enesekorraldusõigus keelab

anda riigil KOV-ile otstarbekussuuniseid, ei tähenda see, et vahendite ebapiisavuse hindamisel tuleks

KOV-i võimalused oma tulusid ja kulusid juhtida täiesti arvesse võtmata jätta. Rahvusvahelises

võrdluses on Eesti KOV-ide omatulu teenimise võimalused küll ahtad, kuid enesekorraldusõigus

laieneb ka eelarvetulude leidmisele, mis on seotud PS § 157 lg-s 1 sätestatud KOV õigusega

iseseisvale eelarvele (vt RKPJKo 08.03.2011, 3-4-1-11-10, p 60) (tuluautonoomia) ning

tegevuskulude, toetuste ja investeeringute üle otsustamisele (kuluautonoomia).

109. Siiski ei saa väita, et õigust piisavale rahastusele on rikutud üksnes juhul, kui KOV on

ammendanud igasugused võimalused tulu teenimiseks ja kulude kokkuhoiuks. Enesekorraldusõigus

nõuab, et KOV-il säiliks tegelik võimalus teha teatud ulatuses autonoomseid valikuid. Näiteks riivaks

KOV-i enesekorraldust lubamatult see, kui eelarvekitsikusest tingituna oleks ta faktiliselt kohustatud

kehtestama kõik (kohalikud) maksud ja avalike teenuste eest võetavad tasud maksimaalses määras

(vt ka EKOH art 9 lg 3). PS § 157 lg-s 2 sisalduv finantstagatis hõlmab õigust määrata seadusandja

seatud raamides iseseisvalt maksumäärad ja avalik-õiguslike tasude suurused (vt RKÜKo 21.02.2017,

3-3-1-48-16, p-d 45 ja 49).

110. Õigust vabalt liikuda ja elukohta valida ei tähenda, et Saue vallal oleks kohustus valla

elanikkonna kasvu piiramatult soosida. Pole vaidlust, et Harjumaa KOV-ides toodetakse

märkimisväärne osa SKP-st, kuid riik võib piirkondlikult ühtlasema majandusarengu tagamiseks

toetada just väljaspool Harjumaad loodud SKP osakaalu kasvu (vt regionaalpoliitika programm

2022–2025, lk 3).

111. KOV-i enesekorraldusõigusega hõlmatud planeerimisautonoomia annab KOV-ile õiguse

otsustada, kas ja millisel viisil lahendada ruumilise planeerimise küsimusi oma territooriumil

(RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34/13, p 36). Kui olemasolev sotsiaalne taristu (nt koolid või lasteaiad)

5-24-33

24(28)

on ülekoormatud ning KOV ei suuda või ei pea põhjendatuks järsult lisanduvale elanike hulgale

vajalikke avalikke teenuseid pakkuda, võib seda detailplaneeringu algatamata jätmisel pidada

ülekaalukal avalikul huvil põhinevaks põhjuseks planeerimisseaduse (PlanS) § 128 lg 2 p 3 mõttes

(samas, p 39). Kui planeeringulahenduse elluviimisega kaasneb vajadus kuluka sotsiaalse taristu

järele, võib KOV jätta detailplaneeringu algatamata, aga ka vastu võtmata või kehtestamata, kui KOV

põhjendab veenvalt enda rahaliste vahendite ebapiisavust või planeeringuga kaasnevate kulude

ebaotstarbekust (samas, p 41). Samuti on KOV-idel õigus sõlmida halduslepinguid, millega

detailplaneeringust huvitatud isik kohustub sotsiaalse taristu välja ehitama või vastavad kulud

(osaliselt) enda kanda võtma (samas, p 53). Finantsvõimekust ületava koormuse teket on vallal

võimalik täiendavalt juhtida ka varem kehtestatud detailplaneeringu kehtetuks tunnistamisega, kui

seda ei ole asutud viie aasta jooksul ellu viima (PlanS § 140 lg 1 p 1).

112. Saue valla sõnul on osa kuludest paratamatud tulenevalt konkurentsist naabruses asuvate

KOV-idega (näiteks maamaksu- ja lasteaia kohatasu soodustused, õpetajate palgad), mistõttu ei saa

neid kulusid pidada vabatahtlikeks. Kolleegium märgib, et seadusandja, hoolitsedes

regionaalpoliitilise ühtsuse ja KOV-ide võimaluste ühtlustamise eest, ei pea Saue vallale tema

konkurentsieelist kompenseerima. Konkurentsiolukord mõjutab ühtviisi suuremat osa tulukatest

Harjumaa KOV-idest, kes peavad samuti TuMS-i muudatuste tõttu kokkuhoiukohti leidma.

113. Silmas tuleb pidada ka seda, et Saue valla enda hinnangul on kiire kasvu tulemus – suurem

elanike arv – valla finantsvõimekuse seisukohast kokkuvõttes soodne. Saue vald on väitnud, et

pikaajalises plaanis aitab valla suurus hajutada riske ning tulla 10–20 aasta perspektiivis toime

kasvuga kaasnevate kohustustega. Arvestades, et Saue vallal on võimalus oma kiiret kasvu suunata

ning et tema kasv toimub suures osas Eesti elanike ümberpaiknemise tõttu, s.o teiste KOV-ide

tulubaasi vähenemise arvelt, on õigustatud jätta kasvuga kaasnevad kulud Saue valla kanda.

114. Saue vald on õigesti märkinud, et PS § 37 kohustab KOV-i tegema hariduse kättesaadavaks

üldjuhul oma kooli kaudu ja üldjuhul oma territooriumil. Seadusandja on sisustanud PS § 37 lg 2

esimesest lausest tulenevat KOV-i kohustust kohustusena tagada põhihariduse omandamise võimalus

eelkõige enda munitsipaalkooli kaudu (vt RKPJKo 09.11.2017, 5-17-8/8, p 60). Sellest on võimalik

kõrvale kalduda juhul, kui lapsevanem on andnud nõusoleku, et tema laps saab haridust väljaspool

KOV-i asuvas koolis, ning tingimusel, et KOV-id on selles kokku leppinud. Eelnevast oleks siiski

ebamõistlik järeldada, et KOV peaks mitmesajale lapsele vaba koolikoha n-ö igaks juhuks kogu aeg

valmis hoidma. Olukorras, kus lapsed ja lapsevanemad on valinud lapsele kooli väljaspool KOV-i,

peab KOV-il olema kõnesoleva kohustuse tekkimiseks mõistlik alus arvata, et soovitakse kooli

vahetada. Samuti peab sellisel juhul KOV-ile jääma mõistlik aeg vaba koolikoha korraldamiseks enda

munitsipaalkoolis.

115. Vastupidiselt Saue valla väidetule, ei nähtu laste praegust arvu ja vanuselist koosseisu hinnates,

et järgneva 6–7 aasta lõikes suureneks vajadus põhikoolikohtade järele. Kuigi Statistikaameti andmeid

aluseks võttes on 2025. a jaanuari seisuga järgmisel 3–4 aastal täheldatav kooliealiste laste arvu kasv,

hakkab kooliealiste laste arv seejärel vähenema. Järgmise 7 aasta jooksul väheneb põhikooliealiste

laste arv (ilma elanikkonna kasvu arvestamata) enam kui 6% võrra. Kuigi Saue vald on viimases

eelarvestrateegias (2024–2029) prognoosinud, et järgnevatel aastatel kasvab maksumaksjate arv

keskmiselt 1,7% võrra aastas, ei võimalda see piisava täpsusega prognoosida rände teel lisanduvate

kooliealiste laste arvu. Sellest hoolimata ei pea kolleegium olemasolevaid andmeid silmas pidades

piisavalt tõenäoliseks, et Saue valla kohustused, sh kooliealiste laste arvu kasvust tingitud

investeerimisvajadus, keskpikas plaanis märkimisväärselt suureneksid.

5-24-33

25(28)

116. Juhul kui niisugune olukord peaks siiski tekkima, on KOV-il võimalik enne mahukamate

investeerimisotsuste tegemist kaaluda näiteks eelkooliealiste laste vähenedes lasteaiaruumide

kasutusele võtmist kooliruumidena, vajadusel õhtuste vahetuste avamist ning laste arvu suurendamist

õigusaktidega lubatud piirini. Praegusel juhul ei ole Saue vald veenvalt näidanud, et ta oleks kaalunud

paindlikke, sh ajutisi lahendusi lasteaia- ja koolikohtade tagamiseks põhiseadusega nõutaval

miinimumtasemel. Seetõttu ei saa ka väita, et raskusi nende ülesannete täitmisel on põhjustanud just

rahapuudus.

(5) Leevendusmeetmed

117. Riive ulatuse hindamisel saab arvesse võtta tulubaasi kompensatsiooni (TuMSMS § 1 lg 8, s.o

TuMS § 61 lg 72), mis hajutab vaidlustatud regulatsiooni mõju ca 10 aasta peale (vt lähemalt V osa).

Samuti on kujundatud KOV-idele soodsamaks CO2 heitmekvoodi müügist saadud vahenditest

rahastatavate hoonete rekonstrueerimise toetusmeetme individuaalse toetusmäära arvutamise aluseid

(vt riigihalduse ministri 8. detsembri 2020. a määruse nr 49 „Kohaliku omavalitsuse üksustele

liginullenergiahoonete ehitamiseks antava toetuse kasutamise tingimused ja kord“ muutmine

(RT I, 07.03.2025, 1)).

118. Saue vald on iseenesest õigesti viidanud, et seadusandlikku lahendust eeldavad

leevendusmeetmed tulnuks välja töötada ja jõustada samaaegselt TuMS-i muudatustega. Näiteks

alusharidusele esitatavaid nõudeid paindlikumaks muutev AHS, mis eelnõu seletuskirja

mõjuhinnangu kohaselt võimaldab KOV-idel kulusid kokku hoida (419 SE, Riigikogu XV koosseis,

lk 162), võeti vastu detsembris 2024 ning jõustub alles septembris 2025. Seetõttu ei saa seda Saue

valla hinnangul leevendusmeetmena arvesse võtta. Kolleegium leiab, et KOV-i õiguste riivet ei saa

siiski oluliseks pidada, kui leevendusmeetmed jõustuvad sama eelarveaasta jooksul. Samas tuleb

möönda, et AHS-i rahaline mõju KOV-i eelarvele pole lõpuni selge ning sellega seotud

prognoosarvutusi ei ole menetluse käigus ka esitatud. Siiski võib eeldada, et AHS-is soositud koostöö

erasektori ja naaberomavalitsustega (koosmõjus prognoositud laste arvu vähenemisega) vähendab

järgnevatel aastatel vajadust taristuinvesteeringute järele.

119. Samuti ei nõustu Saue vald, et leevendusmeetmetena võiks arvesse võtta maamaksuseaduse

muudatusi, mis võimaldavad KOV-idel suurendada maamaksu laekumisi (vt p 8.10). Kolleegiumi

hinnangul ei ole sel küsimusel praegusel juhul määravat tähtsust, kuna muudatuste negatiivne mõju

jääb ka leevendusmeetmeid rakendamata väheoluliseks.

120. Kokkuvõttes leiab kolleegium, et Saue vald ei ole usutavalt põhjendanud, et tema rahastus on

kõiki tulusid ja kulusid silmas pidades ebapiisav.

(VII) Õigus võtta võlakohustusi

121. Saue valla hinnangul rikuvad vaidlustatud tulumaksumuudatused õigust võtta võlakohustusi,

kuna TuMSMS-i mõjul alaneb eelarve põhitegevuse tulem ning seeläbi ka KOFS §-s 34 reguleeritud

netovõlakoormuse ülemmäär. Laenuvõimekuse vähenemine ei võimalda vallal teha eelarvestrateegias

kavandatud investeeringuid. TuMSMS-i eelnõu seletuskirjas on tulukamate KOV-ide

laenuvõimekuse mõningast vähenemist mööndud. Eelnõus prognoositu kohaselt alaneb Saue valla

netovõlakoormuse ülemmäär TuMS-i muudatuste tõttu 2025. aastal 1,2 miljoni euro võrra.

122. Kolleegiumi hinnangul jääb vaidlustatud regulatsiooni seos PS § 154 lg-s 1 sisalduva õigusega

võtta võlakohustusi liiga kaugeks, et riivet möönda. Eelkõige tuleneb PS § 154 lg-st 1 riigile kohustus

hoiduda sellise regulatsiooni kehtestamisest, mis takistab KOV-idel kapitaliturult vahendite saamist,

5-24-33

26(28)

kuid see ei taga KOV-idele õigust võtta laenukohustusi kindlas mahus (kindlat netovõlakoormuse

piirmäära) (vt 3-4-1-8-09, p 57). Sellist nõuet ei tulene ka EKOH art 9 lg-st 8. Õigust võtta

võlakohustusi riivavad vahetult KOFS § 34 ja § 59 lg 12, mis sätestavad netovõlakoormuse

ülemmäära ning seavad selle sõltuvusse KOV-i eelarve põhitegevuse tuludest, vältides sellega

KOV-ide ülemäärast laenukoormust.

123. Saue vald ei ole väitnud, et tema võimalused laenu võtta oleksid TuMS-i muudatuste tõttu

ammendunud, s.t et netovõlakoormuse ülemmäär oleks kätte jõudnud või lähiajal vältimatult kätte

jõudmas. Kuigi väiksemas mahus, on Saue vallal ka TuMS-i muudatuste järel jätkuvalt võimalik laenu

võtta. Vald ei ole näidanud, et netovõlakoormuse ülemmäär oleks takistuseks vältimatute

investeerimisprojektide elluviimisel (s.t et laenuvõimekust jääks puudu kohustuslike ülesannete

minimaalsel tasemel täitmiseks). Juhul kui Saue vald leiab, et KOFS-i netovõlakoormuse ülemmäära

sätted piiravad ebaproportsionaalselt tema õigust võlakohustusi võtta ja et ta suudab teenindada

suuremas mahus laene, on vallal võimalik vaidlustada vastavaid KOFS-i sätteid.

(VIII) Põhitaotluse kokkuvõte

124. Eeltoodut arvesse võttes on kolleegium seisukohal, et Saue valla põhitaotlus tunnistada

TuMSMS § 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ei ole põhjendatud. Kuivõrd kolleegium ei tuvastanud,

et Saue vallale oleks pandud uusi riiklikke ülesandeid, siis ei ole ka riivatud PS § 154 lg-s 2 sätestatud

õigust riiklike kohustuste täielikule rahastamisele riigieelarvest. Samuti ei tuvastanud kolleegium, et

riivatud oleks PS § 154 lg-st 1 tulenevat õigust võtta võlakohustusi.

125. Kolleegiumi hinnangul riivab Saue valla eelarvele tekitatud ebakindlus – s.t tõenäoline vajadus

kohandada arengukava, eelarvestrateegiat ning investeerimisplaane ning leida mõju vähendamiseks

lisasissetulekuid – küll õigust finantsstabiilsusele, kuid seda mitte ülemääraselt. Riive ei kaalu

siinsetel asjaoludel üles muudatustega taotletud eesmärki ühtlustada KOV-ide rahalisi võimalusi.

Lõpliku hinnangu sellele, kas vaidlustatud TuMS-i muudatused rikuvad Saue valla õigust

finantsstabiilsusele, annab kolleegium vacatio legis’e piisavuse hindamise käigus (IX osa).

126. Ülal käsitletud asjaolusid kogumis hinnates ei ole tõendatud, et Saue valla rahalised vahendid

oleksid ebapiisavad. Praegu ei saa pidada tõenäoliseks, et vaidlustatud sätete mõjul jääksid Saue vallal

rahapuudusel täitmata kohustuslikud omavalitsuslikud ülesanded või et ta ei saaks isegi minimaalses

mahus täita vabatahtlikke ülesandeid. Rahastamistaseme ebapiisavuse hindamisel on adekvaatne

lähtuda KOV-ide arvestuslikest näitajatest, sh arvestuslikust keskmisest tegevuskulust, mitte KOV-i

tegelike kulude ja tulude vahest. Saue vald ei ole näidanud, et kehtiva TuMS § 5 lg 1 mõjul langeks

kohalike ülesannete täitmise tase oluliselt allapoole Eesti keskmisest tasemest või et muudatuste

tegelik negatiivne mõju valla tulubaasile oleks oluliselt suurem kui prognoositud 1,5% aastal 2025,

2% aastaks 2026, 2,5% aastaks 2027 ning kokku 3%. Saue vald ei ole kahtluse alla seadnud abistavate

indikaatorite, s.o teenustasemete võrdluse (2024) ning finantsolukorra indeksi (2024) usaldusväärsust.

Needki kinnitavad, et Saue vald ei olnud enne TuMS-i muudatuste jõustumist finantsiliselt olukorras,

kus tulubaasi vähendamise korral eelviidatud mahus võiks omavalitsuslike ülesannete põhiseadusega

kaitstud miinimumtasemel täitmine püsivalt ohtu sattuda. Hetkel ei viita miski sellele, et Saue valla

finantssuutlikkus oleks pikaajalises vaates vähenemas. Juhul kui Saue valla tulubaas prognoositust

hoolimata edaspidi ei kasva ning TuMS-i muudatuste tõttu mõnevõrra väheneb, ei too seegi veel

tõenäoliselt kaasa PS § 154 lg 1 rikkumist.

127. Riigile jääb edaspidi kohustus kõigi Eesti KOV-ide aktuaalset finantsseisu ning pikaajalist

finantsvõimekust jälgida ning struktuurse ebavõrdsuse vähendamiseks sekkuda. Juhul kui Saue valla

finantsolukord peaks oluliselt halvenema, rakendub esmase puhvrina tasandusfond. Kui ka

5-24-33

27(28)

tulu-kulutasandusest hoolimata peaks avalike ülesannete täitmine põhiseadusega nõutaval

miinimumtasemel (vt p-d 95–98) ohtu sattuma, on Saue vallal jätkuvalt võimalus rahastuse

ebapiisavuse tõendamiseks kohtusse pöörduda.

(IX) Alternatiivne taotlus: TuMSMS § 2 kooskõla vacatio legis’e nõudega

128. Saue valla alternatiivse nõude kohaselt sätestab TuMSMS § 2 muudatuste jõustumiseks liiga

lühikese aja.

128.1. Eelnõu VTK esitati kooskõlastamiseks 16. aprillil 2024, eelnõu menetleti kiireloomulisena

ning võeti vastu 29. juulil 2024. Seadus avaldati Riigi Teatajas 14. augustil 2024 ning esimesed

muudatused jõustusid 1. jaanuaril 2025.

128.2. PS § 154 lg 1 koostoimes õiguspärase ootuse põhimõttega kaitseb KOV-e omavalitsuslike

ülesannete rahastamist reguleerivate õigusaktide ootamatu ja olulise KOV-idele ebasoodsas suunas

muutmise eest, seda eriti eelarveaasta keskel (vacatio legis’e nõue). Riigikohus on küsimust piisavast

kohanemisajast käsitanud osana finantsstabiilsusest (vt 3-4-1-8-09, p 78).

128.3. Selleks, et KOV-idel oleks võimalik muudatustega kohaneda, on oluline, et nad oleks

muudatuste väljatöötamisse aktiivselt kaasatud (vt ka EKOH art 9 lg 6). Seadusandja avar

otsustusruum KOV-ide rahastamissüsteemi kujundamisel piirab kohtu sisulist kontrolli rahastamise

piisavuse üle. Seetõttu on KOV-ide finantstagatiste tõhusaks kaitseks oluline, et muudatuste

menetlemine toimuks arusaadavas, läbipaistvas ja KOV-e (mitte üksnes KOV-ide liite) sisuliselt

kaasavas menetluses. Formaliseeritud menetlusnõuded ja põhjendamiskohustus aitavad tagada, et

põhiseaduslikud finantstagatised ei muutuks sisutühjaks.

128.4. TuMS-i muudatuste menetlemisel on olnud kõigil KOV-idel võimalus eelnõu kohta seisukohti

esitada. Eelnõu seletuskirja mõjuanalüüsis on eraldi hinnatud ümberkorralduse mõju just Saue valla

finantsnäitajaid aluseks võttes (lk-d 19-20). Kuigi eelnõu kohta arvamuse andmiseks jäetud aeg

võinuks olla pikem kui nädal, on kaasamine olnud sisuline ja Saue valla olukorda silmas pidav.

129. Vacatio legis’e riive ulatuse hindamisel arvestab kolleegium järgmiste asjaoludega.

129.1. Seadusandja on muudatuste mõju hajutanud nende järk-järgulise jõustamisega ning tulubaasi

kompensatsiooniga TuMSMS § 1 punktis 8 (TuMS § 61 lg 72, jõustunud 1. jaanuaril 2025)

(vt p-d 73–75).

129.2. Nagu õiguskantsler põhjendatult märkis, ei saa kohanemisaja alguseks pidada

koalitsioonikokkulepet ega eelnõu VTK-d. Seaduse adressaadilt saab eeldada käitumise kohandamist

kõige varem seaduse Riigi Teatajas avaldamisest. Seega tuleb hinnata, kas ligikaudu viie kuu pikkust

aega saab muudatuste mõju (vt ka p 85) arvestades pidada piisavaks, et KOV-ilt võiks eeldada sellega

kohanemist ning kokkuhoiukohtade või lisatulude leidmist eelarvestrateegias kavandatu katteks.

130. Kolleegium leiab, et vaidlustatud muudatusi ei saa pidada ootamatuks ega Saue valla tulubaasi

suhtes oluliseks. Ehkki tuleb möönda, et muudatus mõjutab teatud määral juba varem Saue valla

võetud kohustusi ja tehtud otsuseid, oli Saue vallal võimalus muudatustega 2025. a eelarve

koostamisel arvestada (seadusmuudatused avaldati 14. augustil ning KOV-il on kohustus oma eelarve

vastu võtta 15. oktoobriks). Esimeste muudatuste avaldamise ning jõustumise vahele jäi ligikaudu viis

kuud. Saue vald oli vaidlustatud TuMS-i muudatuste väljatöötamisse piisaval määral kaasatud.

Muudatuste jõustumine on kavandatud järk-järgult. Saue valla tulubaasi kasvu kahanemine (kokku

5-24-33

28(28)

mitte üle 3%) on hajutatud perioodile, mille pikkust ei saa pidada ebamõistlikult lühikeseks. Eelneva

koosmõjus ei saa Saue valla rahastamissüsteemile tekitatud ebakindlust pidada ülemääraseks ei

2025. a vaates ega ka tervikuna.

131. PSJKS § 15 lg 1 p-le 6 tuginedes jätab kolleegium taotlus rahuldamata.

(allkirjastatud digitaalselt)

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected]

www.riigikohus.ee

Riigikogu Kantselei 30.06.2025 nr 5-24-33/26

Justiits- ja Digiministeerium PSJV nr 5-24-33

Õiguskantsleri Kantselei

Vabariigi Valitsus

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium

Saue Vallavolikogu

Eesti Linnade ja Valdade Liit

Kohtuotsuse saatmine

Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. juuni 2025. a otsuse põhiseaduslikkuse

järelevalve asjas nr 5-24-33.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

Riigikohtu sekretär

Lisa:

- kohtuotsus, 28 lk