Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamine märkustega

Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Hr Jaak Aab

Rahandusministeerium

Teie: 26.06.2020 nr RAM/20-0823/-1K

Meie: 20.10.2020 nr 1-7/197-4

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja

teiste seaduste muutmise seaduseelnõu

väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamine

märkustega

Esitasite kooskõlastamiseks kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja teiste seaduste

muutmise seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuse (VTK). Siseministeerium kooskõlastab VTK

vaid järgnevate märkustega arvestamisel v.a punktis 1 märgitud riikliku järelevalve küsimus,

milles me VTK-le kooskõlastust ei anna ja palume VTKst see osa välja võtta.

1. VTK järgi on kavatsus vähendada kohalike omavalitsuste (KOV) rolli riiklikus

järelevalves (VTK lk 19 ja 26-27). Oleme sellisele muudatusele vastu, sest näiteks

avalikus kohas käitumise üldnõuete üle järelevalve teostamise pädevuse kaotamine

KOVidel tähendaks kindlasti negatiivset mõju kogukonna avalikule korrale ja

turvalisusele ning muudab selle tegevuse ühiskonnale kallimaks. Juhime tähelepanu, et

säärane ettepanek kaotada KOVi pädevus riiklikuks järelevalveks avalikus kohas

käitumise üldnõuete jt siseturvalisuse alade üle ei ole kooskõlas siseturvalisuse

arengukavaga (nii perioodi 2015-2020, kui ka ettevalmistatava perioodi 2021-2030

kavaga) eesmärkidega ega valitsuse tegevusprogrammiga, mille kohaselt kohalikul

omavalitsusel on oluline roll kohalikul tasandil turvalise elukeskkonna kujundamisel.

Siseministeerium ei toeta seega sellist muudatust. Lisaks ei piirduks sellise muudatuse

mõju pelgalt KOVide ja riigiasutuste töökorralduse, tulude ja kuludega, vaid omaks

mõju ka elanike turvatundele ja turvalisuse tasemele (mõju riigi julgeolekule). Palume

VTK selles osas korrigeerida.

2. VTK põhjal on väga raske hinnata, milline täpselt loodav eelnõu olema saab, kuna

mitmeid probleeme käsitletakse väga üldiselt. Kuna see VTK on pigem suuniste

andmiseks, siis lõpliku hinnangu sellele, kas me oleme pakutud lahendustega nõus,

saame me anda siis, kui me näeme vähemalt eelnõu kavandit, kust on näha, milliseid

sätteid soovitakse muuta ning milline on muudatuste täpne sisu ja ulatus.

3. Tõdete, et kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) terviklikku üle vaatamist

ei ole varasemalt toimunud (VTK lk 1). Samas ei hõlma käesolev VTK KOKS nende

sätete analüüsi, mis puudutavad KOVide ülesandeid täpsemalt. Lähtudes siseturvalisuse

arengukavast ning koostamisel olevast rahvastiku ja sidusa ühiskonna arengukavast on

turvalise elukeskkonna kujundamisel ning kodanikuühiskonnaga aktiivsel koostööl

oluline kogukonnakeskne lähenemine ja erinevate osapoolte koostöö ning KOV-i roll

selles. Oleme varasemalt kirjalikus pöördumises (04.07.2019 nr 2-1/527-1) avaldanud

soovi KOV korralduse arendamise arutelus kindlasti käsitleda ka KOV üksuse

tuumikülesandeid ja nende seotust erinevate keskvalitsuse poliitikavaldkondadega.

Leiame, et KOKSis tuleb edaspidi sätestada ka KOV ülesandena tervist, turvalisust ja

Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

heaolu toetava elukeskkonna kujundamine ja ennetustegevuse korraldamine kohalikul

tasandil. Tõhusa ennetuse mõju kandub üle ka täiskasvanuikka, suurendades inimese

heaolu, parandades toimetulekut ja mõjutades tervisekäitumist elu jooksul. Palume

selles osas VTKd täiendada.

4. Kindlasti peab seaduste muutmise eelnõu koostamisel järgima, et dereguleerimise

käigus ei jäetaks seadusest välja sätteid, mis on vajalikud ning mille kaotamisega

tekiksid omakorda probleemid. Samuti leiame, et KOVide sisepädevuse küsimustes

tuleks reguleerimise ja dereguleerimise telge vaadelda laiemalt kui pelgalt kohaliku

omavalitsuse kui asutuse enesemääratlust. Selles on oluline ka kohalike elanike ja

erinevate huvirühmade sh volikogus esindatud rühmade nii õiguslikud kui ka reaalsed

tingimused osaleda. Siseturvalisuse ja kodanikuühiskonna vaatest on oluline

kogukonnakeskne lähenemine, selle põhimõtete juurutamine. Kogukondade

määratlemine, võimestamine ja võrgustamine kohalikul tasandil. VTK-s tõdetakse, et

mitmed küsimused on poliitilise kultuuri probleemid (VTK lk 2), ent samas on võibolla

just tänane regulatsioon aidanud meil siia jõuda olnud suunanäitaja. Uue suuna

näitamiseks tuleb leida taas mõistlik tasakaal regulatsiooni ja selle alusel kujuneva

kultuuri vahel. Dereguleerimisest ajendatud kohalike poliitiliste võitluste süvenemine

võib vähendada inimeste turvatunnet ja usku oma riiki ja KOVidesse kahandades

avaliku võimu institutsioonide usaldusväärsust. Leiame, et konkreetsed dereguleerimise

küsimused (nt volikogu komisjonide moodustamine ja korraldus) vajavad lähemat

analüüsimist ja vajadusel riskide maandamise meetmeid. Palume VTK selles osas

täiendada pärast vastavate analüüside valmimist.

5. Toetame KOV aluspõhimõtete ja juhtimiskorralduse kaasajastamist. Näeme KOV

üksusi oluliste toimijatena turvalise elukeskkonna kujundamisel sh nii igapäevases

ennetustöös kui ka kriiside reguleerimises – need on ka kehtiva siseturvalisuse

arengukava sihid. Peame vajalikuks nende momentide selgemini sätestamist KOKSis,

samuti analüüsimist VTK tasemel. Arvestades, et korrakaitseseadus (KorS) on

valdkonna üldseaduseks, siis peame õigeks KOV korrakaitseliste ülesannete teenistus-

ja töökorralduslikke küsimusi reguleerida ka edaspidi KOKSis (kui eriseaduses KorSis

suhtes).

6. Kriisireguleerimise roll on KOV üksustele ettenähtud ka praegu kehtivas hädaolukorra

seaduses, kuid vastav ülesanne vajab selgemalt esiletõstmist ka KOV üksuste põhiliste

ülesannete hulgas. Teeme ettepaneku täiendada KOKS §-i 6 ning lisada, et KOV üksuse

ülesanne on kriisireguleerimine oma territooriumil kooskõlas hädaolukorra seadusega.

Ettepaneku eesmärk on parema õigusselguse loomine. Teeme ettepaneku edasise

revisjoni käigus analüüsida, kas KOV üksusel on piisavalt õigusi ja võimalusi,

reageerimaks kriisidele kiiresti muutuvas olukorras (nt otsuste tegemise paindlikkus

KOV-s jms) ning kas õiguslikud lahendused toetavad kriisireguleerimis- ja

riigikaitseülesannete optimaalset täitmist (sh eelarve kasutamine, ülesannete täitmise

detsentraliseerimine/volitamine, elektroonilised lahendused, võimalused korraldada

tavapäraselt erinevalt kohaliku elu korraldust).

7. Õigusloome mahu vähendamise üks võimalus on pakutud kasside ja koerte pidamise

eeskirja kõrval ka vabastada KOVid kohustusest kehtestada avalike ürituste nõudeid

ning koondada need edaspidi üheks vastava valdkonna eest vastutava ministri

määruseks. Samas ei tohiks see tähendada, et KOVide roll teostavad vastavat

järelevalvet väheneks või kaoks.

8. VTKs on toodud, et kavas on ajakohastada KOV aluspõhimõtted ja väärtused, mida

omavalitsus peab tagama; kuidas on reguleeritud omavalitsuse põhiülesanded (nt läbi

tegevuse, tulemuse või läbi kohustuse mingit asutust pidada); kuidas on piiritletud

seaduses riiklikud ja omavalitsuslikud ülesanded; kuidas täiendada regulatsioone KOV

koostöö tugevdamiseks (sh millises ulatuses läbi kohustuslike regulatsioonide, nt

kohustuslik kuulumine omavalitsusliitu) ning milliseid täiendavaid seadusandlikke

Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

muudatusi võib olla toetamaks strateegilist eesmärki jätkata riigi ülesannete

detsentraliseerimisega kohalikule tasandile. KOVide ülesandeks on keskenduda

kohalikule vaatele ja kohalike huvide eest seismisele, kuid tähelepanuta ei saa jätta ka

riiklike eesmärkide täitmisel osalemist nt julgeoleku tagamisel osalemist. Julgeoleku

tagamisel on väga oluline tugevdada riigi ja KOV omavahelist koostööd ja infovahetust.

Julgeoleku- ja turvalisuspoliitika ellu viimisel on oluline roll ka KOVidel ja sellele

tuleks suuremat tähelepanu pöörata. Vastasel juhul võib see tekitada palju probleeme ja

tuua riigile muuhulgas kaasa ka kulukaid kohtuvaidlusi (nt tuuleparkide

kohtuvaidlused). Kuna eesmärk on õigusloome mahtu vähendada ja hoiduda

ülereguleerimisest, siis on kaalumise koht, kas eelpool välja toodud koostöö ja

infovahetamise vajalikkust peaks seaduses reguleerima. Pigem on oluline probleemi

teadvustada ja nõustuda VTKs välja tooduga, et suurem roll peaks edaspidi olema riigi

poolt soovituste andmisel KOVidele ja parimate praktikate vahendamine KOVide

nõustamistegevuse ja järelevalve raames. Regulatiivsete võimaluste all on toodud, et

sõnastatakse selgemalt, kuidas piiritleda KOV täidetavaid riiklikke ülesandeid

olemuselt omavalitsuslikest. Selle raames on võimalik analüüsida, kuidas parandada ja

tõhustada riigiasutuste ja KOVide koostööd ja infovahetust.

9. VTKs juhitakse tähelepanu, et revisjon ei puuduta üksnes KOKSi, vaid ka teisi KOV

aluskorraldust reguleerivaid seaduseid, mille osas võib eelnõus olla vajadus samuti

muudatusteks. VTKs on KOV äriühingute juhtimise peatükis viidatud korruptsiooni

probleemidele ja suurema läbipaistvuse tagamise vajadusele. KOVide volikogudes

korruptsiooni ennetamiseks vajalikud muudatused on võimalik KOKS muudatuse

protsessi kaasata, muutes samaaegselt nii KOKSi kui ka korruptsioonivastast seadust

(KVS). Leiame, et KVSis ette nähtud toimingupiirang ei ole piisav huvide konflikti ja

korruptsiooniohtlike olukordade ennetamiseks teatud KOVide volikogu liikmetega

seotud juhtudel. Samuti ei ole piisav praegusel kujul kehtiv piirang KOKS §-s 17 lõikes

5, mille kohaselt volikogu liige ei tohi osa võtta volikogu sellise üksikakti

ettevalmistamisest, arutamisest ja otsustamisest, mille suhtes talle laieneb

toimingupiirang KVSis sätestatu kohaselt. Just nimelt seetõttu, et volikogu liikmetele ei

kohaldu KVS § 7 ja § 11 koostoimest lähtuvalt seotud isikust tulenev toimingupiirang

olukorras, kus KOV volikogu liige töötab omavalitsuse ametiasutuse hallatava asutuse

juhina või kuulub sellise KOV osalusega ühingu juhatusse või nõukokku, mille üle ta

volikogu liikmena peab teostama järelevalvet. KVS § 11 küll ütleb, et toimingupiirangu

kohaldamiseks piisab ühe lõike 1 punktides 1 kuni 3 toodud asjaolu esinemisest, sh et

ametiisik on teadlik korruptsiooniohust. Seega võiks volikogu liige end taandada ka

nendel juhtudel, kui otsus puudutab temaga ametikohustusest tulenevalt seotud

juriidilist isikut ja volikogu liige võiks näha selles potentsiaalset korruptsiooniohtlikku

olukorda. Paraku KVS § 7 ja § 11 koostoimes kehtiv sõnastus, mis annab

toimingupiirangu erandi ametikohustusest tuleneva seotud juriidilise isikuga seoses ja

millele omakorda lisandub KOKS § 17 lõike 5 taandamise nõue, mis osundab üldiselt

KVSis sätestatud toimingupiirangule, tekitab õigusselgusetust ja volikogu liikmed ei

näe siin taandamise kohustust. Lisaks on toimingupiirangu aluseks olevat võrdlemisi

ebamäärast asjaolu ehk teadlikkust korruptsiooniohust KVS § 11 lg 1 p 3 kohaselt iga

individuaalse juhtumi korral raske hinnata (nt kriminaalmenetluses) – mille alusel

saame öelda, et volikogu liige pidi olema teadlik korruptsiooniohust? Seega teeme

ettepaneku KVS § 7 täiendamiseks/muutmiseks selliselt, et KOV volikogu liikmed

oleksid kohustatud end taandama nendega seotud KOVi osalusega äriühingute,

sihtasutuste, mittetulundusühingute ja KOVi ametiasutuste hallatavate asutustega

seotud otsustest.

10. Lisaks võib kaaluda õigusselgusetuse vähendamist seonduvalt toimingupiirangu

aluseks oleva võrdlemisi ebamäärase asjaoluga ehk teadlikkusega korruptsiooniohust

KVS § 11 lg 1 p 3 kohaselt. Volikogu liikmetele allkirja vastu KOVi

Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

korruptsiooniennetuse käitumisjuhiste tutvustamise kohustuslikuks muutmine võib olla

üks abistav meede, et volikogu liikmete teadlikkust korruptsiooniohtlikest olukordadest

tõsta (samuti ei saaks volikogu liikmed öelda, et nad ei olnud teatud olukordade

korruptsiooniohtlikkusest teadlikud).

11. Samuti toetaks õigusselgusetuse vähendamist istungi ja koosoleku protokollinõuete

täiendamine KOKS §-s 51 lõikes 5 selliselt, et volikogu istungitel või koosolekutel

osalenute taandamised oleks kohustus kanda protokolli.

12. VTKs on öeldud, et esitatakse muudatusettepanekud KOV sisekontrolli süsteemi

paremaks korraldamiseks, milleks ühe õigusliku lahendusena pakutakse regulaarse

siseauditi läbiviimise kohustuse seadmist KOVidele ja teise lahendusena kohustusliku

sisekontrolli kohustuse seadmist. Nõustume, et kui soovime KOVides korruptsiooni

ennetusega tulemusi saavutada, peame astuma sammu soovituslikust lähenemisest

kohustusliku suunas – eelistatult just siseauditi kohustuslikkus. Kui siseauditit mingitel

põhjustel ei otsustata siiski kohustuslikuks muuta, võiks alternatiivina

sisekontrollisüsteemil olla kindlad kohustuslikud elemendid, mitte piirduda

soovitusliku sisekontrollisüsteemide korraldamise juhendiga Rahandusministeeriumi

poolt KOVidele (KOKS § 481 sisu piirdub praegu siseaudiitori tegevusplaani ja aruande

esitamise kohustusega, juhul kui KOVis üldse on otsustatud moodustada siseaudiitori

kutsetegevuse alaste ülesannete täitmiseks vastav ametikoht või loodud vastav

struktuuriüksus – kohustust ei ole). Kohustuslikud sisekontrollisüsteemi elemendid

tooks KOVid võrreldavale alusele nõuete lõikes, millele peavad vastama kõikide

KOVide sisekontrollisüsteemid. Ka Riigikontroll on KOVide auditeerimisel leidnud, et

tuvastatud probleemid on suures plaanis sisekontrollisüsteemi probleemid.1

13. Toetame KOKS §3 KOV põhimõtte „avalike teenuste osutamine soodsaimatel

tingimustel“ ümbersõnastamist selliselt, et see ei tähendaks üksnes majanduslikku

soodsust. Selliselt võimaldatakse avalike teenuste osutamisele paremat ligipääsu näiteks

vabaühendustele, kes saavad pakkuda teenusele lisandväärtust vabatahtlike ja annetuste

kaasamise või sotsiaalse innovatsiooni komponentide kasutamisega.

14. Toetame VTK suunda tõhustada elanike kaasamist, kuid juhime tähelepanu, et

vanuserühmade kaupa (noored, eakad) kaasamise edendamine ei ole ainuvõimaik

lahendus. Soovitame kaaluda kaasamisvormide väljakujundamist või olemasolevates

paremat esindatust vanuserühmadest sõltumatult. Leiame, et kogukonna paremaks

kaasamiseks kohalike elu küsimustesse on vajalik, et tekiks mitmetasandiline (KOV,

kogukonnad, elanikud) koostööplatvorm, kus üheskoos uuritakse välja probleemid ja

töötatakse välja lahendused. Sarnane vajadus on kokku lepitud ka „Kodanikuühiskonna

programmis 2021–2024“.

15. Leiame, et heaks eeskujuks on Soome kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §22,

kus on toodud välja mitmekesised ja mõjutava osalemise ning mõjutamise võimalused

ja viisid, eriti teenuste planeerimine ja arendamine koostöös teenuste kasutajatega.

Mitmekesiste osalemise ja mõjutamise võimalustega saab katsetada kogukondades uusi

osalemisvõimalusi, laiendades neid sobivusel üle Eesti teistesse KOVidesse.

16. Samuti toome välja vajaduse, et KOVides toimuks vabaühenduste riigieelarveline

rahastamine läbipaistvalt, võrdsetel alustel ja ligipääsetavalt, tuginedes

Siseministeeriumi koostatud „Ühenduste rahastamise juhendmaterjalile“. Probleeme

selles küsimuses on kajastatud 2017. a valminud (haldusreformi-eelses) ülevaates, kus

juhitakse tähelepanu, et vabaühenduste rahastamise tingimused ja korrad ei ole üldse

või on väga raskesti kodulehtedelt leitavad. Samuti on probleeme toetuse saajate kohta

info avalikustamisega, teisisõnu, antud toetusi ei avaldata KOVide kodulehtedel.

1 „Korruptsioonivastase seaduse rakendamine kohalikes omavalitsustes. Kas auditeeritud omavalitsused ja

omavalitsuse ühingud täidavad korruptsioonivastast seadust?“ Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 9. juuni

2017

Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Ajakohane ülevaade valmib 2021. a alguses, kuid võib eeldada, et suures osas ei ole

probleemid ega vajadused muutunud.

Siseministeerium on igati valmis osalema vastavate probleemküsimuste ja analüüside

arutamisel ning VTK täiendamisel.

Täiendavalt palume üle vaadata revisjoni läbiviimisesse kaasatavate ja kaasatud isikute ring.

Kohaliku omavalitsuse korraldus ja toimimine on väga tihedalt põimitud kohalike elanike, iga

eestimaalase huvidega. Seetõttu teeme ettepaneku kindlasti aktiivselt ja regulaarselt kaasata

koordineerivasse meeskonda Siseministeeriumi nii rahvastiku- kui ka siseministri valitsemisala

eksperdid.

Kindlasti peavad olema kaasatud kodanikuühiskonna esindajad. Meie näeme olulist

lisandväärtust andmas Eesti Külaliikumine Kodukandil ja teistel kes on aktiivsed partnerid

riigile avatud valitsemise partnerluses.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Mart Helme

siseminister

(allkirjastatud digitaalselt)

Riina Solman

rahvastikuminister

Eimar Veldre

[email protected]

Gerli Lehe

[email protected]

Helen Ojamaa-Muru

[email protected]

Kadi Parmas

[email protected]

Marten Lauri

[email protected]