Ettepanek Vabariigi Valitsuse seisukoha kujundamiseks kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu (686 SE) kohta

Suur-Ameerika tn 1 / 10122 Tallinn / 625 6101/ [email protected] / www.agri.ee

Registrikood 70000734

Riigikantselei

Teie: 20.06.2025 nr 2-5/25-01239 Meie: (kuupäev digiallkirjas) nr 1.4-2/1743-1

Ettepanek Vabariigi Valitsuse seisukoha

kujundamiseks kohaliku omavalitsuse korralduse

seaduse muutmise seaduse eelnõu (686 SE) kohta

Austatud riigisekretär

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium teeb Vabariigi Valitsusele ettepaneku toetada

Sotsiaaldemokraatliku Erakonna fraktsiooni ning Riigikogu liikmete Jaak Aabi, Ester Karuse,

Andre Hanimäe, Tanel Kiige ja Züleyxa Izmailova 19. juunil 2025. a algatatud kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse (edaspidi KOKS) muutmise seaduse eelnõu (686 SE)

eesmärki, kuid mitte toetada eelnõu esitatud sõnastuses.

Eelnõuga soovitakse KOKSi täiendada kohaliku omavalitsuse üksuse (edaspidi

omavalitsusüksus) kehtestatud koerte ja kasside pidamise eeskirja nõuete üle riikliku

järelevalve tegemist võimaldavate sätetega sarnaselt Riigikogus juba menetluses olevale

Riigikogu liikmete Raimond Kaljulaidi ja Tiit Marani 7. novembril 2024. a algatatud KOKSi

muutmise seaduse eelnõule (537 SE). Eelnõu seletuskirja kohaselt parandab seadusemuudatus

inimeste turvatunnet ja avalikku korda.

Ka Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi jaoks on oluline, et omavalitsusüksusel oleks

korrakaitseorganina riikliku järelevalve menetluses võimalik sekkuda olukordades, kus hooletu

omaniku koer ohustab kohalikku kogukonda ning tegutseda ennetavalt, ootamata kuni on

toimunud rünne ja isikule on tekitatud tervisekahjustus. KOKSi muutmise seaduse eelnõu (686

SE) lahendab paraku vaid kitsalt koerte ja kasside pidamise eeskirjade nõuete täitmise üle

riikliku järelevalve tegemise küsimuse, mistõttu eelnõuga pakutav lahendus on poolik.

Vabariigi Valitsus kiitis 26. juuni 2025. a istungil Riigikogule esitamiseks heaks Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumi välja töötatud KOKSi ja sellega seonduvate seaduste muutmise

seaduse eelnõu1 (EIS eelnõu toimiku nr: 24-0006), milles erinevalt eelnimetatud Riigikogu

liikmete algatatud eelnõust reguleeritakse omavalitsusüksuse eeskirjade üle riiklikku

järelevalve tegemist terviklikult. See tähendab, et lisaks koerte ja kasside pidamise eeskirjade

täitmise üle nähakse selles ette omavalitsusüksuse õigus teha riiklikku järelevalvet ka muude

volikogu kehtestatud eeskirjade (kaevetööde eeskirjad, heakorraeeskirjad ning avalikult

kasutataval maa-alal kaubanduse korraldamise nõuded ja kord) täitmise üle. Lisaks muudetakse

koerte ja kasside pidamise eeskirja kehtestamise aluseks oleva volitusnormi ulatus laiemaks,

1 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/95b6f1c4-e377-4697-b8b5-ae6f7633b4a9.

2 (5)

asendades selle üldisema sõnastusega „lemmikloomade pidamise eeskirja kehtestamine“ ja

täpsustatakse, mida volikogu nimetatud eeskirjas reguleerida võib.

Vabariigi Valitsuse algatatud eelnõus on kavandatud ka regulatsioon selle osas, kuidas

omavalitsusüksus saab agressiivsete koerte juhtumitega tegeledes, kui tekib vajadus sellised

koerad loomapidaja juurest nö hoiule võtta ja otsustada nende edaspidine saatus, kohaldada

loomakaitseseaduse § 64 lõigetes 4–7 ja §-des 642 ja 648 sätestatud lemmiklooma nõuetekohase

pidamisega seotud kohustuste ülevõtmise regulatsiooni. Nimetatud sätetes nähakse ette

lemmikloomade hoiulevõtmise, müümise või hukkamise regulatsioon. Loomakaitseseaduse

nimetatud regulatsioon arvestab nii loomade olemusega (loomad ei ole asjad, vaid tunnetavad

olendid) kui ka loomapidaja omandiõigusega. Lemmiklooma puhul ei ole asjakohane

rakendada riikliku järelevalve menetluses korrakaitseseaduse (edaspidi KorS) §-des 52 ja 53

ette nähtud erimeetmeid ehk vallasasja hoiulevõtmise ja hoiulevõetud vallasasja müümise või

hävitamise sätteid.

KOKSi muutmise seaduse eelnõu (686 SE) edastati arvamuse andmiseks Siseministeeriumile.

Siseministeerium esitas oma seisukoha mitteametlikult 7. juuli 2025. a e-kirjas.

Siseministeerium on seisukohal, et Vabariigi Valitsuse 26. juuni 2025. a heakskiidetud ja

Riigikogule esitatavas KOKSi ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõus

nähakse omavalitsusüksustele ette suuremad õigused kontrollida volikogu kehtestatud

eeskirjadest kinnipidamist. See puudutab lisaks lemmikloomade pidamisele ka kaevetöid,

heakorra ja kaubanduse nõuetest kinnipidamist. Siseministeeriumi hinnangul sisaldab eelnõu

põhjalikumaid ja täpsemaid sätteid, kui eelnõus (686 SE) toodud ettepanekud. Vabariigi

Valitsuse algatatud eelnõus võimaldatakse näiteks omavalitsusüksustel kehtestada nõuded ka

loomapidajale kuuluva või tema kasutuses oleva territooriumi, millel ta lemmiklooma peab,

piiramise kohta, et oleks välistatud lemmiklooma lahtipääsemine sellelt territooriumilt. Samuti

nähakse ette võimalus, et nõuete olulise või korduva rikkumise korral on omavalitsusüksusel

õigus loomapidamise kohustus peremehelt üle võtta. Siseministeerium teeb ettepaneku mitte

toetada eelnõu (686) ning leiab, et seadusemuudatused on otstarbekam lahendada mainitud

Vabariigi Valitsuse algatatud eelnõuga.

Justiits- ja Digiministeeriumile edastati KOKSi muutmise seaduse eelnõu (686 SE) teadmiseks

ning nimetatud ministeerium esitas oma seisukoha 7. juuli 2025. a kirjas nr 8-2/5456. Justiits-

ja Digiministeerium ei toeta eelnimetatud eelnõu.

Esiteks märgib Justiits- ja Digiministeerium oma kirjas, et kuigi eelnõu keskendub vaid KOKSi

§ 22 lõike 1 punkti 362 alusel kehtestatud eeskirja üle järelevalve tegemiseks meetmete

reguleerimisele, tuleb teemaga terviklikult tegelemiseks keskenduda ka eeskirja kehtestamise

õiguslikule alusele. Niipea, kui omavalitsusüksuse määrusega kaasneb kasvõi üks põhiõiguse

riive, on tegemist riigivõimu teostamisega ning määruse andmiseks peab olemas olema PS § 3

esimese lõike esimese lause nõuetele vastav volitusnorm.2 Volitusnormi puhul, eriti kui selle

alusel antava õigusloova aktiga piiratakse põhiõigusi, on oluline volituse sisu, eesmärgi ja

ulatuse selge määratlemine. KOKSi § 22 lg 1 p 362 annab üldise piirina ette vaid valdkonna –

eeskiri peab seonduma koerte-kasside pidamisega -, kuid ei määratle antavat reeglistikku

täpsemalt. Justiits- ja Digiministeerium teeb ettepaneku esmalt sätestada selgesti volituse sisu,

ulatus ja eesmärk, mis annaks omavalitsusüksustele võimaluse kehtestada selgesisulisi määrusi

ja annaks vajadusel ka õigusliku aluse põhiõiguste piiramiseks.

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium selgitab, et erinevalt eelnõust (686 SE) on Vabariigi

Valitsuse 26. juunil 2025. a heakskiidetud KOKSi ja sellega seonduvate seaduste muutmise

2 Eesti Vabariigi Põhiseaduse kommentaarid 2022, Väljaandja: Eesti Teaduste Akadeemia Riigiõiguse Sihtkapital,

§ 3 vnr 114. Arvutivõrgus: https://pohiseadus.riigioigus.ee/v1/eesti-vabariigi-pohiseadus/i-uldsatted-ss-1-7/ss-3-

pohiseaduse-ulimuslikkus-ja-reservatsioon#107-viide.

3 (5)

seaduse eelnõus lisatud KOKSi § 221, milles täpsustatakse õigusselguse huvides, milliseid

põhiõiguse piiranguid volikogu lemmikloomade pidamise eeskirjas ette näha võib.

Teiseks juhib Justiits- ja Digiministeerium tähelepanu, et eelnõu seletuskirjas toodu kohaselt

on koerte-kasside pidamise eeskirja üle riikliku järelevalve tegemine kohaliku elu küsimus,

millega nimetatud ministeerium ei nõustu. Riiklik järelevalve on KorSi § 2 lõike 4 kohaselt

korrakaitseorgani tegevus eesmärgiga ennetada ohtu, selgitada see välja ja tõrjuda ning

kõrvaldada korrarikkumine ehk tegeleda avaliku korra tagamisega. Avaliku korra tagamine kui

riigi sisemise rahu kindlustamise osa on Justiits- ja Digiministeeriumi hinnangul riigi ülesanne

(kuigi selle täitmisse võib riik lisaks oma haldusaparaadile kaasata ka teisi, sh näiteks kohalikku

omavalitsust). Justiits- ja Digiministeerium leiab, et kui omavalitsusüksus oma tegevusega

sekkub põhiõigustesse, alustab igaühe suhtes riiklikku järelevalvet, ei saa tegemist olla pelgalt

kohaliku elu huvides lahendatava küsimusega.

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium ei nõustu Justiits- ja Digiministeeriumi käsitlusega.

Riikliku järelevalve pädevuse lisandumine omavalitsusüksusele oma kehtestatud eeskirjade

täitmise üle ei muuda ülesannet olemuselt omavalitsusüksuse täidetavaks riiklikuks ülesandeks.

Termin „riiklik järelevalve“ ei tähenda automaatselt omavalitsusüksuse täidetavat riiklikku

ülesannet. Seda käsitleti ka KorSi eelnõu (49 SE) seletuskirjas, lk 17: „Riikliku järelevalve

mõiste kasutamist eelnõus võib pidada mõneti eksitavaks, kuivõrd riikliku järelevalve näol ei

ole eelnõu kohaselt tegemist ainult riigi poolt teostatava järelevalvega, vaid see hõlmab ka osa

kaudse riigihalduse vormis (s.t muude avalik-õiguslike isikute poolt [kelleks on ka

omavalitsusüksus]) teostatavast ohtude tõrjumisest. Sama loogikat kasutatakse Eesti seadustes

nt riigihangete ja riigivastutuse puhul, mis hõlmavad samuti nii otsese kui ka kaudse

riigihalduse teostajaid. Seetõttu on kehtivas õiguses ja inimeste õigusteadvuses juurdunud

riikliku järelevalve mõiste kasutamine põhjendatud ka kõnealuse eelnõu seisukohalt.“.

Omavalitsusüksuse pädevuses on ajalooliselt alates 2002. a KOKSi muudatusest olnud koerte

ja kasside pidamise eeskirjade kehtestamine ning nende rikkumiste korral väärteomenetluse

läbiviimine. 2002. a seadusemuudatusega anti omavalitsusüksuste pädevusse ka avaliku korra

tagamiseks avaliku korra eeskirjade kehtestamine, mille säte hiljem (01.07.2014) kehtetuks

tunnistati3, kui avalikus kohas käitumise nõuete regulatsioon KorSi lisati. KorS on alates selle

vastuvõtmisest lugenud omavalitsusüksust avaliku korra tagamise eest vastutavaks

korrakaitseorganiks.

Kehtiva KorSi § 571 punkti 2 järgi on omavalitsusüksuse ülesandeks määratud riikliku

järelevalve teostamine avalikus kohas käitumise üldnõuete üle. Jäätmeseaduse § 119 lõike 4

järgi teostab omavalitsusüksus oma haldusterritooriumil pidevat järelevalvet

jäätmehoolduseeskirja täitmise üle. Seega on seadusandja juba ka varem leidnud, et

omavalitsusüksus saab täita riikliku järelevalve ülesannet ning riiklikku järelevalvet saab teha

ka olemuselt omavalitsusliku ülesande üle, ilma et see ülesanne loetaks omavalitsusüksuse

täidetavaks riiklikuks ülesandeks.

Samuti leiab Justiits- ja Digiministeerium, et kuna eelnõuga paigutatakse KOKSi lisatav

järelevalvet reguleeriv säte peatükki, mis käsitleb mh omavalitsusüksuse suhteid

riigiasutustega, siis normi pakutud asukoht viitab samuti sellele, et omavalitsusüksuse

järelevalve koerte-kasside pidamise eeskirja üle on pigem riigielu küsimus kui pelgalt kohaliku

elu küsimus.

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium ei nõustu selle seisukohaga. KOKSi 11. peatükk on

pealkirjastatud „Suhted riigiorganitega ja järelevalve“. Peatükk käsitleb §-s 65

omavalitsusüksuste suhteid riigiga, § 66 sätestab omavalitsusüksuse tegevuse üle riigi poolt

teostatava järelevalve ja kontrolli ulatuse. Peatüki alla paigutub ka KOKS § 661, mis reguleerib

3 Säte tunnistati kehtetuks 01.07.2014 jõustunud korrakaitseseaduse muutmise ja rakendamise seadusega.

4 (5)

KOVi teenistuslikku järelevalvet (valla- või linnavalitsuse poolt valla või linna ametiasutuste

ja nende ametiisikute ning ametiasutuste hallatavate asutuste ja nende juhtide tegevuse

seaduslikkuse ja otstarbekuse üle teostatav kontroll). Tegemist on selgelt internse kontrolliga.

Seega ei keskendu KOKSi kehtiv peatükk 11 ainult ja peamiselt riigi ja omavalitsusüksuste

omavaheliste suhete reguleerimisele, vaid käsitleb ka omavalitsusüksuse enda teostatavat

järelevalvet.

Justiits- ja Digiministeerium tegi eelnõu ja seletuskirja kohta ka neli sisulist märkust, mille osas

teeme ettepaneku juhtida nendele tähelepanu Vabariigi Valitsuse seisukohas. Märkused on

järgmised.

Eelnõuga KOKSi lisatava § 651 lõike 1 sõnastuse „Omavalitsusüksusel on õigus teha riiklikku

järelevalvet….“ asemel oleks soovitatav kasutata konstateerivat sõnastust „Omavalitsusüksus

teeb järelevalvet …“. Pakutud sõnastust kasutatakse üldjuhul ka teistes õigusaktides riikliku

järelevalve pädevuse reguleerimisel.

Õigusloomes väljakujunenud praktika kohaselt tuleb korrakaitseliste erimeetmete volitamisel

eelnõu seletuskirjas erimeetmete vajalikkust põhjendada, et lugejal oleks võimalik veenduda

erimeetmete vajalikkuses ja põhjendatuses. Eelnõu seletuskirjas on vaid nenditud, milliseid

erimeetmeid eelnõuga omavalitsusüksusele ette nähakse.

Eelnõu seletuskirjast nähtuvalt käsitletakse volikogu kehtestatud koerte-kasside pidamise

eeskirju ohuprognoosiks KorSi tähenduses, mis annaks aluse rakendada erimeetmeid ka ohu

ennetamiseks. Selgitame, et õigustloov akt ise ei saa olla ohuprognoosiks KorSi tähenduses.

KorSi § 24 seab ohuprognoosile nõudeid, millega prognoosi koostaja arvestama peab. Nõuded

ei ole laiendatavad õigusloovale aktile. Näiteks, kohustab KorS § 24 lõige 4 koostajat prognoosi

asjakohasust pidevalt, aga mitte harvem kui kord aastas, hindama ning tegema selles vajalikke

muudatusi. Kuigi ka õigustloovad aktid peavad olema aja- ja asjakohased, ei ole neile siiski ette

nähtud formaalset ülevaatamise aega.

Eelnõu seletuskirjas nenditakse, et eelnõu ei too kaasa täiendavaid kulusid

omavalitsusüksustele. Kui eelnõuga luuakse omavalitsusüksustele selge alus koerte-kasside

pidamise eeskirja üle riikliku järelevalve tegemiseks, peaks omavalitsusüksused olema ka ohu

või korrarikkumise korral esimesed reageerijad (politsei tuleks kaasata eelkõige vahetu sunni

kasutamise vajadusel). Juhime tähelepanu, et selline kohustus võib siiski tekitada

omavalitsusüksustele mõningast lisakulu (näiteks ametnike koolitamine korrakaitsemenetluse

korrektseks läbiviimiseks, töömahu võimalik suurenemine jms).

Kokkuvõtvalt toetab Regionaal- ja Põllumajandusministeerium KOKSi muutmise seaduse

eelnõu (686 SE) eesmärki, kuid ei toeta eelnõu esitatud sõnastuses, sest Vabariigi Valitsus on

algatanud KOKSi ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu, milles nähakse ette

probleemi terviklikum ja põhjalikum lahendus.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Hendrik Johannes Terras

Regionaal- ja põllumajandusminister

5 (5)

Teadmiseks: Justiitsministeerium

Siseministeerium

Olivia Taluste

58851453 [email protected]

Diana Rammul

[email protected]