Püsiasustusega väikesaare püsielaniku mõistest ja väikesaarte komisjoni kokkukutsumisest

Hendrik Johannes Terras

minister

Regionaal- ja

Põllumajandusministeerium

[email protected]

Teie 09.07.2025 nr

Meie 14.07.2025 nr 6-8/251502/2505153

Püsiasustusega väikesaare püsielaniku mõistest ja väikesaarte komisjoni kokkukutsumisest

Austatud regionaal- ja põllumajandusminister Hendrik Johannes Terras

Pöördun Teie poole püsiasustusega väikesaarte seaduse (VSaarS) kohaldamisel tekkinud

probleemidega.

Püsielanik on VSaarS § 2 punkti 6 kohaselt isik, kes alaliselt ja peamiselt elab väikesaarel ja kelle

elukoha andmed on kantud rahvastikuregistrisse väikesaarel asuva asustusüksuse täpsusega. Teiste

sõnadega on püsielanik VSaarS-i tähenduses inimene, kelle nii tegelik kui ka

rahvastikuregistrijärgne elukoht on väikesaarel. Püsielanikku nimetatakse ka VSaarS-i muudes

sätetes (§ 3 punktid 3 ja 7; § 5 lõiked 2 ja 5; § 6 lõige 1 ja § 8 lõige 2). Püsielaniku mõiste lisati

püsiasustustega väikesaarte seaduse, riigiteenistujate ametinimetuste ja palgaastmestiku seaduse

muutmise seaduse (VSaarS muutmise seadus) § 1 punktiga 3. VSaarS muutmise seaduse eelnõu

seletuskirjas1 selgitatakse: "Kehtiv seadus kasutab terminit „alaline elanik”, kuid jätab

täpsustamata mõiste olemuse. Seetõttu on siiani aluseks olnud alalise elaniku määratlemisel vaid

rahvastikuregistri kanne, mis ei pruugi üldse tähendada tegelikku elamist saarel."

Riigikohus (RKPJKo 26.02.2025 5-24-29) on hiljuti selgitanud, kuidas peaks kohaliku

omavalitsuse üksus rahvastikuregistri seadust (RRS) kohaldades toimima olukorras, kus üksusele

teadaolevalt inimene tegelikult ei ela rahvastikuregistrisse kantud elukohas, kuid ei täida kohustust

esitada elukohateade õige aadressi kohta (ning ühtlasi omab registrijärgsel aadressil asuvat

kinnisasja): „51. RRS § 65 lõike 1 järgi peab isik esitama rahvastikuregistrisse kandmiseks selle

elukoha aadressi, kus ta alaliselt või peamiselt elab. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 14

kohaselt on isiku elukoht see, kus ta peamiselt või alaliselt elab. Elukoht võib üheaegselt olla

mitmes kohas ning elukoht loetakse muutunuks, kui isik asub mujale elama viisil, millest võib

järeldada tema tahet oma elukohta muuta. Muu hulgas eristab TsÜS § 14 lõige 4 elukohta

viibimiskohast. […] 55. […] Sõltumata sellest, kas elukoha andmed rahvastikuregistris on algusest

peale olnud ebaõiged või muutunud ebaõigeks pärast kande tegemist, on vastav kohaliku

omavalitsuse üksus kohustatud ebaõigete andmete töötlemise lõpetama. […] 57. Kui taotlusega

esitatud tõendid või muud omavalitsusüksuse käsutusse jõudnud andmed annavad aluse

põhjendatud kahtlusele, et isik ei ela rahvastikuregistrisse kantud aadressil, on kohaliku

omavalitsuse üksusel kohustus HMS § 44 lõike 1 punkti 2 alusel uuendada elukoha aadressi

1 SE 1081 seletuskiri kättesaadav: Eelnõu - Riigikogu.

2

rahvastikuregistrisse kandmise menetlus (vrd ka RKHKo 11.06.2019, 3-16-781/50, p 17.1). […]

Uuendatud menetlusele kohaldub uurimispõhimõte (HMS § 6) ning selle käigus saab kohaliku

omavalitsuse üksus HMS § 38 kohaselt koguda tõendeid, et veenduda, kas taotluses nimetatud isik

elab püsivalt rahvastikuregistrisse kantud elukohas.“

Sellest tuleneb, et põhimõtteliselt ei peaks RRS kohaldamisel enam tekkima seda olukorda, mida

sooviti vältida VSaarS-is püsielaniku mõiste kehtestamisel. Küsimus on aga selles, kas VSaarS

tähenduses „alaliselt ja peamiselt“ elamine on sama, mis RRS (ja TSÜS) tähenduses „alaliselt või

peamiselt“ elamine. Kumulatiivne sõnastus tähendab, et täidetud peavad olema korraga mõlemad

tingimused, samas kui alternatiivse puhul piisab ühe tingimuse täitmisest. Samas ei VSaarS, RRS

(ega TsÜS) ei defineeri, mida mõelda alaliselt või peamiselt kusagil elamise all.2 Neis seadustes

ei anta neile mõistetele ka selgelt üksteisest erinevat tähendust. Seega on isegi seda erinevust

aluseks võttes keeruline väita, et VSaarS nõuab midagi enamat kui RRS (või TsÜS). Kui seadus

defineeriks peamiselt elamise selliselt, et isik peaks aadressil viibima vähemalt 183 päeva

kalendriaasta jooksul, siis oleks selge, et lisaks saarel püsivalt aeg-ajalt viibimisele peaks inimene

veetma saarel enamuse oma ajast (mõistagi tekib siis keeruline küsimus, kes ja kuidas selle

tuvastab). Kui aga VSaarS tähenduses „alaliselt ja peamiselt“ elamine on sama, mis RRS (ja

TSÜS) tähenduses „alaliselt või peamiselt“ elamine, siis tekitab sõnastuste erinevus tarbetut

segadust (võimalik vastuolu õigusselguse põhimõttega). Ühtlasi tekib siis küsimus, miks peale

Riigikohtu antud selgitusi üldse jätta VSaarS kehtivaks selliselt, et alaliselt ja peamiselt elamist on

nimetatud rahvastikuregistrikande kõrval (ka selline kõrvuti nimetamine võib siis olla vastuolus

õigusselguse põhimõttega).

VSaarS muutmise seaduse eelnõus ei reguleeritud mõistet "püsielanik" detailsemalt seetõttu, et sel

ajal kehtinud andmekogude seaduse § 42 alusel kavandati püsielanike registri moodustamist –

VSaarS muutmise seaduse eelnõu algteksti § 1 p 3 nägi sõnaselgelt ette vallavolikogu poolt vastava

registri moodustamise. Viimati viidatud sätte väljajätmine eelnõu teisele lugemisele esitatud

tekstist oli aga võimalik seetõttu, et andmekogude seaduse § 42 võimaldas kohalikul omavalitsusel

asutada kohaliku omavalitsuse töö korraldamise tagamiseks vajaliku registri.

VSaarS muutmise seaduse eelnõuga paralleelselt menetles Riigikogu ka avaliku teabe seaduse ja

sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu.3 Selle §-ga 2 tunnistati kehtetuks

andmekogude seadus (muudatus jõustus alates 01.01.2008 avaliku teabe seaduse ja sellega

seonduvate seaduste muutmise seaduse jõustumisel).

Avaliku teabe seaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskirjas4

märgitakse selle kohta järgmist: "Tähelepanu tuleb juhtida asjaolule, et nagu ka kehtivas

andmekogude seaduses toodud üldvolitused ei ole aluseks konkreetse andmekogu asutamisele, nii

ei ole nad seda ka käesolevas eelnõus. Andmekogu asutamiseks peab olema erivolitus toodud

seaduses."

Õiguskantslerile teadaolevalt on aga mitmes kohaliku omavalitsuse üksuses siiski vähemalt

kaalutud püsielanike eraldi tuvastamist ja sellega seoses andmekogu asutamist. Isegi kui möönda,

et kohaliku omavalitsuse üksus võiks Eesti Vabariigi põhiseadusega (PS) talle tagatud autonoomia

2 VSaarS-is nende mõistete määratlematusega seotud probleemile juhtis õiguskantsler tähelepanu juba eelnõu

menetluses – 30.01.2007 kirjas nr 18-1/070136/0700596 Riigikogu põhiseaduskomisjonile. 3 Seisuga 24.01.2007, nr 1027 SE, kättesaadav arvutivõrgus: http://riigikogu.ee. Avaliku teabe seaduse ja sellega

seonduvate seaduste muutmise seadus võeti vastu 24.01.2007 ehk päev peale VSaarS muutmise seaduse eelnõu

esimese lugemise lõpetamist. 4 Seisuga 08.11.2006, nr 1027 SE I, kättesaadav arvutivõrgus: http://riigikogu.ee.

3

teostamiseks asutada isikuandmeid sisaldava andmebaasi (see on omaette küsimus, mida ei ole

võimalik siin lõpuni lahendada), siis ei saaks andmebaasi loominegi siin anda

põhiseaduspärast tulemust seni, kuni seadus ei määratle üheselt püsielaniku mõistet ning

seda, kes ja millises menetluses selle tuvastab.

Kuna seadus annab püsielanikule subjektiivseid õigusi, siis peab seadus selgelt määratlema ka

selle, keda tuleb püsielanikuks lugeda – vastasel korral jäetakse inimene täidesaatva võimu

meelevalda. Sellises olukorras rahvastikuregistrist eraldi püsielanike andmebaasi pidamine

rikuks PS § 3 lõikest 1 tulenevat parlamendireservatsiooni põhimõtet. Arvestada tuleb, et

täiendav isikuandmete töötlemine piirab inimese informatsioonilise enesemääramise põhiõigust

ning põhiõigust eraelu kaitsele (PS § 19 lg 1 ja PS § 26) ning tulemuseks võib olla ka VSaarS-iga

ettenähtud õigustest alusetult ilmajäämine. Arvestada tuleb ka PS §-st 14 tuleneva põhiõigusega

korraldusele ja menetlusele.

Eeltoodust tulenevalt palun selgitada:

1) Kas VSaarS tähenduses „alaliselt ja peamiselt“ elamine on sama, mis RRS (ja TSÜS)

tähenduses „alaliselt või peamiselt“ elamine?

2) Kui vastus eelmisele küsimusele on jaatav, siis kas kavatsete esitada eelnõu seaduse

muutmiseks selliselt, et VSaarS § 2 punktist 6 jääks välja sõnastus „kes alaliselt ja

peamiselt elab väikesaarel ja“?

3) Kui vastus üle-eelmisele küsimusele on eitav, siis kas kavatsete esitada eelnõu seaduse

muutmiseks selliselt, et oleks üheselt selge: a) millistele tingimustele peab inimene

vastama, et olla püsiasustusega väikesaare püsielanik ning b) kes ja millises menetluses

selle tuvastab (ning kas ülevaatlikkuse tagamise eesmärgil võib moodustada vastava

andmebaasi)?

Palun lahendada need küsimused väikesaarte komisjoni ning Eesti Saarte Kogu osalusel.

Eesti Saarte Kogu on juhtinud õiguskantsleri tähelepanu sellele, et probleeme on nii väikesaare

esimese üldkogu kokkukutsumisega (VSaarS § 5 lg 3 näeb ette, et seda peab tegema volikogu,

kuid see säte on muutmisel5) kui ka väikesaarte komisjoni kokkukutsumisega ettenähtud

regulaarsusega. Ministeeriumil tuleb väikesaarte komisjoni edaspidi korrakohaselt kokku

kutsuda. Kuna VSaarS § 5 lõige 3 on muutmisel, siis palun kaaluda võimalust näha muudetavas

sättes ette esimese üldkogu kokkukutsumise alternatiivne viis juhuks, kui volikogu (või edaspidi

valla- või linnavalitsus) ei kutsu üldkogu korrakohaselt kokku.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Olari Koppel

direktor

õiguskantsleri ülesannetes

Koopia: väikesaarte komisjon;

Eesti Saarte Kogu;

Siseministeerium;

Vormsi Vallavalitsus;

5 Vabariigi Valitsuse poolt 26.06.2025 heaks kiidetud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse eelnõu näeb ette

volikogu asendamise valla- või linnavalitsusega.

4

Vormsi Vallavolikogu.

Liina Lust-Vedder 693 8429 [email protected]