Kiri

1

Riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri

1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Eelnõul on mitu erinevat eesmärki:

1) võtta Eesti õigusesse üle nõukogu direktiiv (EL) 2024/1265, millega muudetakse direktiivi

2011/85/EL liikmesriikide eelarveraamistiku nõuete kohta;

2) suurendada eelarve arusaadavust ja läbipaistvust;

3) täpsustada riigieelarvest toetuste andmise sätteid ja

4) täpsustada ja täiendada riigieelarve ja kohalike omavalitsuse üksuste eelarvete seoseid.

Esimese eesmärgi täitmiseks rakendatakse Euroopa Liidu fiskaalse järelevalve uuendatud

raamistik, täpsustatakse Eelarvenõukogu rolli ja ülesandeid ning uuendatakse siseriikliku

eelarvereegli nõudeid.

Teise eesmärgi täitmiseks muudetakse riigieelarve liigendus terviklikumaks ja kaotatakse

detailne seaduse lisa, viies olulise osa sellest seaduse põhiosasse. Samuti säilitatakse kehtiv

otsustusõigus seadusandliku ja täidesaatva võimu vahel. Vabariigi Valitsuse reservi suurusele

sätestatakse ebaproportsionaalse mahu vältimiseks selged reeglid. Tekkepõhisest

arvestusprintsiibist tulenevalt, riigieelarves ja selle täitmises kajastatud andmete õigsuse

tagamiseks, antakse eelnõuga võimalus erandkorras riigieelarve korrigeerimiseks pärast

eelarveaasta lõppemist. Täpsustatakse keskvalitsuse juriidilise isiku (edaspidi KVJI)

finantsplaani muutmist pärast selle esitamist 15. juulil ning riigi laenude andmise tingimusi.

Kolmanda eesmärgi täitmiseks muudetakse oluliselt riigisiseste toetuste andmist puudutavaid

sätteid, liigitatakse antavad toetused nende eesmärkide järgi, luuakse selged toetuste

tagasinõudmist puudutavad sätted.

Neljanda eesmärgi täitmiseks täpsustatakse ja täiendatakse eelnõuga kohaliku omavalitsuse

üksuste riigieelarvega seotud rahastamissüsteemi toimimist. Mittevajalikud sätted

tunnistatakse kehtetuks. Muudetakse juhtumipõhiste toetuste põhimõtteid: need ei ole riigi ning

üleriigilise omavalitsusliidu kohustuslikud eelarve läbirääkimiste objektid, ministeeriumi

eelarvest võib kohalikele omavalitsustele anda valemipõhiseid tegevustoetusi, nähakse ette

kohalike omavalitsustele tegevuskuludeks juhtumipõhiste toetuste andmise volitusnorm. Lisaks

nähakse ette, näiteks sõjaolukorras, võimalus omavalitsustele delegeerida määrusega mõne

riikliku ülesande täitmine.

Eelnõu mõjutab Riigikogu, Vabariigi Valitsuse, riigieelarveliste asutuste ja kohalike

omavalitsuse üksuste tegevust.

Eelnõuga tehtavad muudatused jõustuvad 1. detsembril 2025, uut eelarve liigendust

kohaldatakse juba 2026. aasta riigieelarvele.

1.2. Eelnõu ettevalmistaja

Eelnõu koostas Rahandusministeerium, kohalike omavalitsuse üksuste eelarvete ja riigieelarve

seoseid puudutava osa valmistas ette Regionaal- ja Põllumajandusministeerium.

2

Rahandusministeeriumist osalesid eelnõu ettevalmistamisel eelarvepoliitika asekantsler Sven

Kirsipuu (tel 611 3515, [email protected]), fiskaalpoliitika osakonna juhataja Raoul

Lättemäe (tel 5885 1460, [email protected]), fiskaalpoliitika osakonna nõunik Tanel

Steinberg (tel 611 3519, [email protected]), eelarvearenduste osakonna juhataja Eneken

Lipp (tel 5885 1333, [email protected]), eelarvearenduste osakonna nõunik Sille Preimer

(tel 5982 3037, [email protected]), fiskaalpoliitika osakonna juhtivanalüütik Margus Täht

(tel 5885 1429, [email protected]), riigikassa osakonna juhataja Janno Luurmees (tel

611 3045, [email protected]), personali- ja õigusosakonna nõunik Marge Kaskpeit (tel 5885

1423, [email protected]).

Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumist osalesid eelnõu ettevalmistamisel kohalike

omavalitsuste osakonna juhataja asetäitja Sulev Liivik (tel 5885 1471, [email protected]),

õigusnõunik Olivia Taluste (tel 5885 1453, [email protected]), KOV õigusvaldkonna juht

Martin Kulp (tel 5885 1442, [email protected]).

Eelnõu juriidilist kvaliteeti kontrollis Rahandusministeeriumi personali- ja õigusosakonna nõunik

Marge Kaskpeit (tel 5885 1423, [email protected]), sama osakonna õigusloome valdkonna

juht Virge Aasa (tel 5885 1493, [email protected]) ning keeleliselt toimetas sama osakonna

keeletoimetaja Heleri Piip (tel 5303 2849, [email protected]).

1.3. Märkused

Eelnõuga võetakse Eesti õigusesse üle nõukogu direktiiv (EL) 2024/1265, millega muudetakse

direktiivi 2011/85/EL liikmesriikide eelarveraamistiku nõuete kohta1. Direktiiv tuleb

liikmesriikidel üle võtta hiljemalt 31. detsembril 2025. a.

Eelnõuga kehtestatakse meetmed vastavalt nõukogu määrusele (EL) 2024/1264, millega

muudetakse määrust (EÜ) nr 1467/97 ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse rakendamise

kiirendamise ja selgitamise kohta ning arvestades Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust

(EL) 2024/1263 majanduspoliitika tulemusliku koordineerimise ja mitmepoolse eelarve-

järelevalve kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1466/97.

Eelnõu on seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi (edaspidi VVTP) kahe eesmärgiga

muuta riigieelarve seadust finantsjuhtimise kvaliteedi parandamiseks, sh riigieelarve

läbipaistvuse suurendamiseks, selgema õigusruumi ja eelarvedistsipliini tagamiseks ning

finantsriskide paremaks juhtimiseks.

Eelnõuga muudetakse riigieelarve seaduse (edaspidi RES) 1. jaanuaril 2025. a jõustunud

redaktsiooni avaldamise märkega RT I, 30.12.2024, 4.

Tulenevalt Eesti Vabariigi põhiseaduse § 104 punktist 11 on eelnõu vastuvõtmiseks vajalik

Riigikogu koosseisu häälteenamus.

2. Seaduse eesmärk

Riigieelarve seaduse muutmise eesmärgiks on tagada eelarvepoliitika korraldamisel kooskõla

2024. aasta aprillis jõustunud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EÜ) 2024/1263

majanduspoliitika tulemusliku koordineerimise ja mitmepoolse eelarvejärelevalve kohta ning

1 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX%3A32024L1265&qid=1751002739918

3

millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määruses (EÜ) nr 1466/97 (ELT L, 2024/1263,

30.04.2024) ning võtta üle Nõukogu direktiiv (EL) 2024/1265, millega muudetakse direktiivi

2011/85/EL liikmesriikide eelarveraamistiku nõuete kohta (edaspidi eelarveraamistiku nõuete

direktiiv).

Direktiivi ülevõtmiseks ei ole vaja seadust olulisel määral muuta, eelnõu keskendubki eelkõige

mõningatele lisandunud nõuetele. Eelnõu näeb ette sätteid, mis tugevdavad eelarvestamisel

fookust keskpikale perioodile ning eelarvelisele kestlikkusele, sätestab eelarvepiirangut seadva

dokumendina keskpika perioodi eelarve- ja struktuurikava koostamise ning annab sellega

seoses ja vastavalt direktiivi lisandunud nõuetele täiendavad ülesanded sõltumatule

eelarvenõukogule.

Eelnõuga kavandatav riigieelarve liigenduse muutmine on ettevalmistatud koostöös Riigikogu

rahanduskomisjoniga. Muudatuste eesmärk on suurendada riigieelarve läbipaistvust, leida

sobiv tasakaal strateegilise ja finantsinfo vahel ning tugevdada parlamendi rolli

eelarveprotsessis. Peamiste muudatusettepanekute hulka kuuluvad eelarve esitusviisi

täpsustused, Riigikogu informeerituse suurendamine ja eelarve seaduse ning seletuskirja parem

kooskõla.

Pikemas perspektiivis on Riigikogu rahanduskomisjoniga kokku lepitud järgmises:

1) suurendada eelarve arusaadavust, kaaludes tugiteenuste eristamist otsekuludest ja

suurendada kulumudelite läbipaistvust;

2) esitada investeeringud detailsemalt ja pikemas vaates;

3) esitada finantseerimistehingud detailsemalt

4) teha seaduse struktuur lihtsamaks ja selgemaks, viies Vabariigi Valitsuse osa kuluread

vastavate poliitikate eest vastutavate valitsemisalade eelarvete koosseisudesse.

Eelnõu eesmärk on ka kohalike omavalitsuste riigieelarvest rahastamise põhimõtete

korrastamine ja reeglite lihtsustamine. Segadust on tekitanud ministeeriumide eelarvetest

kohalikele omavalitsustele juhtumipõhiste toetuste andmine. Neid toetusi ei käsitata kohalike

omavalitsuste tulubaasi osana, vaid tegemist on enamasti valdkondade arendamisega seotud

sihtotstarbeliste toetustega. Muudatusega eristatakse senisest täpsemalt tulubaas ja

juhtumipõhised toetused. Lisaks on eesmärk ette näha nt sõjaolukorras omavalitsuste

rahastamise reeglid operatiivsuse ja paindlikkuse tagamiseks.

Käesolev eelnõu käsitleb osaliselt riigieelarve seaduse tasandil lahendamist vajavaid

probleeme, mille kohta on koostatud 2022. aasta oktoobris väljatöötamiskavatsus (vt

seletuskirja peatükk 2.2).

Eelnõuga tehtavad muudatused on grupeeritud teemade kaupa järgmiselt:

1) EL direktiivi ülevõtmist ja rakendamist puudutavad muudatused (§ 4, § 41 § 5, § 51 ,§ 6, §

7, § 9, § 14, § 141, § 15, § 16, § 181, jagu 21 ning § 251)

2) riigieelarve detailsus, liigenduse terviklikkus ning sellega seotud riigieelarve kasutamise

paindlikkus (§ 26, § 56, § 591);

3) Vabariigi Valitsuse reservi suurus riigieelarves (§ 58);

4) eelarve muutmine pärast eelarveaasta lõppemist (§ 27);

5) keskvalitsuse juriidilise isiku finantsplaani muutmine (§ 12);

6) laenude andmise tingimuste täpsustamine (§ 61);

7) riigisiseste toetuste andmise tingimuste täiendamine (§ 3, § 531, § 532, § 533, § 55, § 551);

8) kohaliku omavalitsuse üksuste riigieelarvega seotud rahastamissüsteemi täiendamine ja

täpsustamine (§ 46 – 52).

4

2.1. Eelnõu algatamise vajalikkus 2.1.1. EL direktiivi ülevõtmist ja rakendamist puudutavad muudatused

Eelnõu sätestab eelarve- ja struktuurikava koostamise vähemalt kord iga nelja aasta jooksul,

seda vastavalt stabiilsuse ja kasvu pakti nõuetele. Stabiilsuse ja kasvu pakt näeb ette, et eelarve-

ja struktuurikava peab riik esitama enne selle kehtivuse lõppemist ja saab esitada uue valitsuse

ametisse astumisel ning objektiivsete asjaolude ilmnemisel, mis senise kava järgimist ei

võimalda. Eelarve- ja struktuurikavas esitab Euroopa Liidu liikmesriik neljaks aastaks siduva

netokulude kasvu trajektoori ja selle kinnitab pärast Euroopa Komisjoni vastavat analüüsi

Euroopa Liidu Nõukogu. Eelarve- ja struktuurikava täitmise kohta koostatakse vastavalt

eelnõule iga aasta kohta vastav eduaruanne.

Eelnõu kohaselt annab Eelarvenõukogu hinnangu eelarve- ja struktuurikava netokulude kasvu

aluseks oleva makromajandusprognoosi ja selle makromajanduslike eelduste kohta enne kava

esitamist Euroopa Komisjonile.

Eelnõuga sätestatakse valitsusele kohustus seada eelarvepiirang keskpikaks perioodiks (neli

aastat) eelarve- ja struktuurikava koostamisel ning omakorda riigieelarve ja eelarvestrateegia

koostamist vastavalt eelarve- ja struktuurikavale. Eelnõu näeb keskse eelarvereeglina ette

eelarve- ja struktuurikava koostamist selliselt, et valitsussektori struktuurne puudujääk jääks

riigi rahandusprognoosi arvestades nelja-aastasel kohandumisperioodil madalamaks ühest

protsendist sisemajanduse koguproduktist jooksevhindades. Täiendav paindlikkus on sätestatud

lähiaastateks ja perioodiks, mil võlg prognooside kohaselt püsib rahvusvahelises võrdluses

madalana – nimelt kuni riigivõla suhe sisemajanduse koguprodukti jooksevhindades on alla 30

protsendi ja riigi rahanduse pikaajalise jätkusuutlikkusega seotud riskid on väikesed, on lubatud

valitsussektori struktuurse puudujäägi piiriks eelarve- ja struktuurikava koostamisel 1,5

protsenti SKPst.

Eelarve- ja struktuurikava kehtivusperioodi võib Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse

(EL) 2024/1263 alusel pikendada kuni kolme aasta võrra, et võimaldada pikema

kohandumisperioodi jooksul täiendavate reformide ja investeeringute tegemist. Pikendatud

kohandumisperioodiga kava jaoks näeb eelnõu ette valitsussektori struktuurse defitsiidi

eesmärgina 0,5% SKPst. Analoogiliselt tavarežiimiga sätestab eelnõu võimaluse seada

kohandumisperioodi lõpuks valitsussektori struktuurse defitsiidi eesmärgiks üks protsent juhul,

kui riigivõla suhe sisemajanduse koguprodukti jooksevhindades on alla 30 protsendi ja riigi

rahanduse pikaajalise jätkusuutlikkusega seotud riskid on väikesed.

Kui eelarve- ja struktuurikava koostamise hetkel ületab valitsussektori eelarvepositsiooni

puudujääk kehtestatud piirmäärasid, tuleb kavas ette näha eelarvepositsiooni parandamine EL

eelarveraamistikus ettenähtud mahus.

Kui riigi rahandusprognoosi kohaselt ületab valitsussektori eelarvepositsiooni puudujääk

eelarveaastal või sellele järgneval nelja aastal eelarve- ja struktuurikava koostamisel lubatud

taset, esitab rahandusminister riigieelarve ja riigieelarve strateegia koostamisel Vabariigi

Valitsusele ettepanekud eelarvepositsiooni parandamiseks või põhjendused lubatust suurema

puudujäägi vajalikkuse kohta koos ettepanekutega, kuidas ja millises ajagraafikus viiakse

eelarvepositsioon kooskõlla seaduses sätestatud reeglitega.

Eelnõu sätestab põhjalikumalt ka eelpool nimetatud määruses sätestatud vabastusklauslite

praktilist rakendamist. Vabastusklausli rakendamine võimaldab edasi lükata eelarve- ja

struktuurikavaga seotud eelarvepuudujäägi eesmärgi saavutamiseks vajalikke meetmeid.

5

Eelnõu näeb ka ette, et vabastusklausli rakendamise, taotlemise ja pikendamise otsusele annab

enne otsuse tegemist arvamuse eelarvenõukogu.

Euroopa Liidu üldise vabastusklausli puhul näeb eelnõu ette vabastusklausli rakendamisotsuse

juures ka analüüsi, mille ülesanne on selgitada välja, kas Eestis on tegemist majandussurutise

olukorraga ning kuidas mõjub vabastusklausli kohaldamine keskpikas perspektiivis riigi

rahanduse jätkusuutlikkusele.

Riikliku vabastusklausli taotlemise või selle pikendamise taotlemise otsustab Vabariigi

Valitsus valdkonna eest vastutava ministri ettepanekul lähtudes stabiilsuse ja kasvu pakti

nõuetest. Juhul kui riiklikku vabastusklauslit taotletakse mõnel muul olulisel põhjusel kui

majandussurutise olemasolu, esitab valdkonna eest vastutav minister Vabariigi Valitsusele

vastavad põhjendused riiklikuvabastusklausli taotlemise või pikendamise vajaduse kohta.

Eelarvenõukogu saab olema integreeritud senisest enam eelarvepiirangute seadmisesse ning

nende täitmise järelevalvesse. Eelarvenõukogu saab ülesandeks anda arvamus eelarve- ja

struktuurikavas sisalduvate valitsussektori struktuurse eelarvepositsiooni eesmärkide kohta.

Samuti on eelarvenõukogul edaspidi ülesanne hinnata regulaarselt makromajandusprognoosi ja

rahandusprognoosi tõepärasust, lähtudes objektiivsetest kriteeriumidest, et välja selgitada

võimalike süsteemsete kõrvalekallete olemasolu. Rahandusministeeriumil on kohustus

kõrvalekallete tuvastamisel võtta meetmeid nende likvideerimiseks.

Eelarvenõukogu hindab eelnõu kohaselt ka regulaarselt siseriikliku eelarveraamistiku

toimimist. Eelarvenõukogu ennast aga hakkab regulaarselt hindama Eesti panga nõukogu poolt

määratud sõltumatu raportöör.

Eelnõu sätestab ka nõude Rahandusministeeriumile koostada regulaarselt fiskaalriskide raporti,

et hinnata riske, mis võivad keskpikas perspektiivis ohustada riigi rahanduse jätkusuutlikkust

ning kaasavat ja kestlikku kasvu, sh võttes võimalusel arvesse ka hinnanguid kliimamuutustega

kaasnevaid makrofiskaalriske ja nendega seotud jaotuslikke mõjusid.

EL direktiivi ülevõtmise mõju siseriiklikele eelarvereeglitele

Nõukogu direktiiv 2011/85/EL liikmesriikide eelarveraamistike nõuete kohta näeb ette, et iga

liikmesriik kehtestab arvudes väljendatud eelarvereeglid, mis aitavad kavandada riigieelarve

strateegiat ning saavutada Euroopa Liidus kehtestatud eelarvepoliitilisi eesmärke, eelkõige siis

respekteerida 3% eelarvepuudujäägi ning 60% võlakoormuse piiri.

Eestis on siseriiklik eelarvereegel traditsiooniliselt olnud Euroopa Liidu omast nõudlikum. Seda

hoolimata asjaolust, et viimase seitsme aasta jooksul on Eesti eelarvereegleid korduvalt

leevendatud. See on aidanud tagada seda, et Eesti on üks väheseid Euroopa Liidu riike, kelle

suhtes ei ole kunagi algatatud ülemäärase eelarvedefitsiidi menetlust ning Eesti võlakoormus

on Euroopa Liidu kõige väiksem.

Siiski vajavad siseriiklikud eelarvereeglid seoses direktiivi (EL) 2024/1265 ülevõtmisega

muutmist, sest hetkel kehtivas seaduse redaktsioonis viidatakse Euroopa Liidu

eelarveraamistiku määrustele ja põhimõtetele, mis direktiivi (EL) 2024/1265 ning määruste

(EL) 2024/1263 ja (EL) 2024/1264 ülevõtmisega on kaotanud kehtivuse.

Täpsemalt on Euroopa Liidus kaotatud mõiste keskpika-perioodi eelarve-eesmärk läbi

struktuurse eelarvepositsiooni – see on asendatud valitsussektori netokulude

kasvutrajektooriga. Aluspõhimõtted trajektoori arvutamiseks – lähtumine muuhulgas

6

struktuurse tasakaalu näitajatest – ning iga-aastased kohandumisnõuded läbi esmase struktuurse

eelarvetasakaalu on jäänud küll olemuslikult küllalt sarnaseks varasemaga, aga samuti

muutunud. Seetõttu ei ole eelarvepositsiooni reeglite puhul viitamine rahaliidu stabiilsuse,

koordineerimise ja juhtimise lepingule enam korrektne. Samuti ei korrektne

korrigeerimismehhanismi puhul lähtuda kehtivuse kaotanud (EÜ) nr 1466/97

kohandumismaatriksi nõuetest.

COVID kriis ning Venemaa rünnak Ukraina vastu näitasid, et ka riigi eelarvepoliitilised

vajadused on muutunud – vaja on lühiajaliselt suuremat eelarvepoliitilist paindlikkust,

säilitades samas pikaajalise riigi rahanduse stabiilsust säilitava joone. Samas näitas Euroopa

Liidu vabastusklausli rakendamise kogemus kõikjal Euroopas seda, et vabastusklauslisse tuleb

suhtuda ettevaatlikult – seda ei tohiks rakendada automaatselt, vaid analüüsida kohalikke olusid

ja rakendada vabastusklauslit ainult põhjendatud juhtudel.

Uue siseriikliku eelarvereegli disainimisel oleme lähtunud eelpooltoodud asjaoludest.

Eelarvereegli piiriks oleme seadnud -1,5% suuruse ja alates 30% suurusest võlakoormusest -

1,0% suuruse struktuurse eelarvepuudujäägi piirmäära, põhjusel, et sellised piirmäärad

eksisteerivad nii Euroopa Liidu uuendatud eelarveraamistikus kui ka olemasolevas siseriiklikus

reeglistikus. Lisaks tagab -1% suurune eelarvepuudujäägi piirmäär Eesti valitsussektori

võlakoormuse stabiliseerumise ca 30% suuruse osakaalu juures SKPst (vt allolev joonis).

Joonis 1. Eelnõus välja pakutud eelarvereegli mõju valitsussektori võlakoormusele.

Võrdluseks on toodud eelarvereeglist loobumise ja hetkel kehtiva eelarvereegli mõju valitsussektori

võlakoormusele.

Nagu jooniselt näha, on väljapakutud reegel mõnevõrra leebem hetkel seaduses kehtivast

reeglist, kuid siiski oluliselt distsiplineerivam, kui eelarvepoliitika rakendamine ilma reegliteta.

2.1.2 Riigieelarve detailsus, liigenduse terviklikkus ning sellega seotud riigieelarve

kasutamise paindlikkus

Eelnõu eesmärgiks on riigieelarve esitamine terviklikult ja kompaktselt, et oleks tagatud selle

parem loetavus, läbipaistvus ja selgus kõigi osapoolte jaoks.

7

Riigieelarve liigenduses soovitakse leida tasakaal 2025. a riigieelarve seaduse lisas esitatud

kulude detailse sisu ja põhitekstis esitatava tegevuspõhise vaate vahel. Oluline on suurendada

ka Riigikogu informeeritust aasta jooksul riigieelarves tehtavatest muudatustest - eelkõige

eelarvejääkide üle kandmine ja ministrite pädevuses olev eelarve muutmine. Valikute käigus

on aluseks võetud rahanduskomisjoni arutelude tulemus, kasutades ka teiste riikide kogemust

ning hinnates seaduse ja seletuskirja vahelise info detailsuse tasakaalu.

2025. a riigieelarve lisas esitatud detailne eelarve tuuakse üldisemal kujul seaduse põhitekstiks.

Ministeeriumi valitsemisala liigendust täiendatakse valitsemisalade riigiasutuste eelarvete

koondvaatega ning avatakse programmi tegevuste detailsem majanduslik sisu ilma piirmäärata

vahendite jaotuseta. Põhiseaduslike institutsioonide kulud esitatakse samasuguses

majandusliku sisu jaotuses nagu on avatud programmi tegevus ministeeriumide valitsemisalade

puhul. Majandusliku sisu jaotuses eristatakse riigivõla intressikulud, kõik seaduste alusel edasi

antavad maksud ning ühest miljonist alates seadustest tulenevad kulud.

Kavandatavat riigieelarve liigenduse muudatust illustreerib kokkuvõtvalt joonis 2.

Joonis 2. Seaduse liigenduse muudatused

Võrdlust 2025. aasta ja 2026. aasta riigieelarve liigenduste vahel iseloomustab tabel 1.

Tabel 1 Riigieelarve seaduse liigenduste võrdlus Rahandusministeeriumi valitsemisala näitel.

2025 2026

TULUD TULUD

Maksud ja sotsiaalkindlustusmaksed Maksud ja sotsiaalkindlustusmaksed

Saadud toetused Saadud toetused

Riigilõivud Riigilõivud

Tulu majandustegevusest Tulu majandustegevusest

Tulu põhivara ja varude müügist Tulu põhivara ja varude müügist

Trahvid ja muud varalised karistused Trahvid ja muud varalised karistused

Muud tulud Muud tulud

Intressi- ja omanikutulud Intressi- ja omanikutulud

8

RAHANDUSMINISTEERIUMI VALITSEMISALA RAHANDUSMINISTEERIUMI VALITSEMISALA

KULUD KULUD

Rahandusministeerium

Maksu- ja Tolliamet

Statistikaamet

Riigi Tugiteenuste Keskus

Rahandusministeeriumi Infotehnoloogiakeskus

Rahapesu Andmebüroo

Tulemusvaldkond: RIIGIVALITSEMINE Tulemusvaldkond: Riigivalitsemine

Rahatarga riigi programm Rahatarga riigi programm

Eelarvepoliitika kujundamine ja elluviimine Eelarvepoliitika kujundamine ja elluviimine

Tööjõu- ja majandamiskulud

sh. Arveldused, riigi finantsvarade ja -kohustuste haldamine

Sotsiaaltoetused

sh. Õigusabi, alusetu vabaduse võtmise hüvitis

Muud toetused

Muud kulud

sh. Riigi intressikulud laenudelt ja muudelt kohustustelt

Finantskeskkonna arendamine Finantskeskkonna arendamine

Tööjõu- ja majandamiskulud

Muud toetused

Halduspoliitika programm Halduspoliitika programm

Riigi halduse korraldamine Riigi halduse korraldamine

Tööjõu- ja majandamiskulud

Muud toetused

Riigi tugiteenuste pakkumine Riigi tugiteenuste pakkumine

Tööjõu- ja majandamiskulud

Riikliku statistika tegemine Riikliku statistika tegemine

Tööjõu- ja majandamiskulud

Muud kulud

Käibemaks Käibemaks

INVESTEERINGUD INVESTEERINGUD

IT investeeringud IT investeeringud

Muud investeeringud kokku Muud investeeringud kokku

Käibemaks Käibemaks

FINANTSEERIMISTEHINGUD FINANTSEERIMISTEHINGUD

Laenunõuded Laenunõuded

Osalused avaliku sektori ja sidusüksustes Osalused avaliku sektori ja sidusüksustes

Pikaajalised finantsinvesteeringud, sh osalused rahvusvahelistes organisatsioonides

Pikaajalised finantsinvesteeringud, sh osalused rahvusvahelistes organisatsioonides

Laenukohustised Laenukohustised

Käibemaksukulu finantseerimistehingutelt Käibemaksukulu finantseerimistehingutelt

SEADUSE LISA

Riigivalitsemine

Rahatarga riigi programm

Eelarvepoliitika kujundamine ja elluviimine

Rahandusministeerium

Tööjõukulud

Majandamiskulud

9

Sotsiaaltoetused

Muud toetused

Finantskulud

Maksu- ja tollipoliitika kujundamine ja korraldamine

Rahandusministeerium

Tööjõukulud

Majandamiskulud

Muud toetused

Maksu- ja Tolliamet

Tööjõukulud

Majandamiskulud

Muud toetused

Finantskulud

Muud kulud sh amortisatsioon

Finantskeskkonna arendamine

Rahandusministeerium

Tööjõukulud

Majandamiskulud

Muud toetused

Rahapesu Andmebüroo

Tööjõukulud

Majandamiskulud

Muud toetused

Muud kulud sh amortisatsioon

Halduspoliitika programm

Riigi halduse korraldamine

Rahandusministeerium

Tööjõukulud

Majandamiskulud

Investeeringutoetused

Muud toetused

Riigi tugiteenuste pakkumine

Rahandusministeerium

Tööjõukulud

Majandamiskulud

Muud kulud sh amortisatsioon

Riigi Tugiteenuste Keskus

Tööjõukulud

Majandamiskulud

Muud kulud sh amortisatsioon

Rahandusministeeriumi Infotehnoloogiakeskus

Tööjõukulud

Majandamiskulud

Muud kulud sh amortisatsioon

Riikliku statistika tegemine

Statistikaamet

Tööjõukulud

Majandamiskulud

Finantskulud

Muud kulud sh amortisatsioon

10

Käibemaks

Riigieelarve paindlikkus

Ministrile jääb õigus muuta riigieelarvega kindlaks määratud programmi tegevuse piirmääraga

vahendite detailse majandusliku sisu liigendust programmi tegevuse kogumahtu muutmata ning

oma valitsemisala riigiasutuste eelarveid valitsemisala kogukulude mahtu muutmata.

Põhiseaduslikul institutsioonil on õigus muuta riigieelarvega kindlaks määratud piirmääraga

kulude detailsemat majandusliku sisu liigendust nende kogumahtu ületamata.

Kuna kohati kehtestatakse riigieelarvega jätkuvalt piirmäärad väga väikestele summadele (alla

1000 euro), vajab riigieelarve ülesehitus metoodilist ühtlustamist ning eelarve/ kuluarvestuse

jaotusreeglite üle vaatamist. Mida väiksemad summad asuvad riigieelarve ridadel, seda suurem

on eelarve korrigeerimise halduskoormus aasta jooksul. Samas on oluline säilitada Riigikogu

otsustusõigus olulisemate ja suuremate muudatuste korral. Eelarve detailsus ja

paindlikkusreeglid peavad tagama optimaalse menetluspraktika. Käesoleva eelnõuga ei soovita

muuta kehtivat otsustusõigust seadusandliku ja täidesaatva võimu vahel.

2.1.3 Vabariigi Valitsuse reservi suurus riigieelarves

Eelnõu eesmärgiks on parandada riigieelarve vahendite tõhusat, läbipaistvat ja vastutustundliku

kasutamist, kehtestades Vabariigi Valitsuse reservi planeerimiseks ja kasutamiseks raamid

vastavalt rahvusvahelistes juhendites toodud soovitustele.

Reserv on vajalik ootamatute või ettenägematute kulude katmiseks eelarveaasta jooksul. Selle

liigne kasutamine või mahu põhjendamatu kasvatamine võib tuua kaasa mitmeid riske nii

finantsjuhtimise kui ka valitsemise kvaliteedi seisukohalt. Piisav ja mitte liialdatud reserv

toetab stabiilset ja usaldusväärset eelarvepoliitikat.

IMFi2 ja OECD soovitus on, et reservi maht oleks piiratud (nt 1–3% kogukuludest või SKPst),

põhineks hinnangul (riskipõhine lähenemine, nt millised ootamatused on realistlikud

lähiaastatel) ja arvestaks eelnevat kasutamismustrit (kui palju on eelnevatel aastatel reservi

reaalselt kasutatud). Eelnõuga muudetakse riigieelarve seadust ning määratakse reservi

maksimaalne lubatud suurus riigieelarves (protsendina kogukuludest).

Rahvusvahelised juhised toovad välja, et liiga suured reservid nõrgestavad eelarvedistsipliini,

sest organisatsioonid ei pinguta piisavalt täpseks planeerimiseks ja vähendavad poliitilist

vastutust, kuna raha saab kasutada ilma põhjaliku avaliku aruteluta.

Reservi suurust tuleks igal aastal uuesti hinnata, kuna eelarve- ja majanduskeskkond on muutuv

ning reservi vajadus ei pruugi olla aastast aastasse ühesugune.

2.1.4 Eelarve muutmine pärast eelarveaasta lõppu

2 Viited rahvusvahelistele allikatele: IMF – Fiscal Transparency Code (Pillar I: Budget Reliability, 2019),

OECD – Best Practices for Budget Transparency, PEFA Framework – Public Expenditure and Financial

Accountability.

11

Eelnõuga täiendatakse riigieelarve seadust selliselt, et oleks tagatud riigieelarves ja selle

täitmises kajastatud eelarve vahendite õigsus ja eesmärgipärane kasutamine.

Pärast eelarveaasta lõppu kahe kalendrikuu jooksul on edaspidi võimalus muuta erandkorras

eelarvet. Täiendamise vajadus on tekkinud seoses iga-aastase riigieelarve seaduse kehtivuse

tõlgendamise ja tekkepõhise eelarvestamise koosmõjus. Tekkpõhise eelarve korral võib

juhtuda, et peale aasta lõppu selgub (näiteks auditi käigus) ootamatult varem kajastamata

kulusid ja investeeringuid, mille tekkepõhine periood on eelmises (auditeerimisel olevas)

aastas. Sel juhul võib lähtudes raamatupidamisreeglitest kajastada ebaolulised kulutused

jooksvas eelarveaastas. Kui selgunud kulutused on olulised, tuleb need siiski kajastada õiges

majandusaastas. Kui vastava kulu või investeeringu jaoks ei jätku vahendeid järelejäänud

eelarvest, siis tuleb kulutuste kajastamiseks lisada eelmisesse aastasse vajaliku kulu või

investeeringu sihtotstarvet kajastav täiendav eelarve, mille võrra vähendatakse otsustuse korras

muud seaduse rida. Eelarve maht ei muutu.

Rahvusvahelised juhendmaterjalid3 toovad välja, et oluline on eelarves ja selle täitmises

kajastatud andmete õigsus, mitte moonutus iga hinna eest eelarves püsimiseks. Eelarvet võib

hiljem muuta aruandluseks ja selle täpsustamiseks erandkorras. Eelarve korrigeerimiseks

koostatud õigusaktid (ministri käskkiri või valitsuse otsus) peavad sisaldama selgitusi ja

põhjendusi, miks on vajalik tagantjärele eelarvet korrigeerida.

Kuigi korrektsioone ja parandusi tehakse raamatupidamiskannetes veel kuni pool aastat pärast

eelarveaasta lõppu, väljub see tegevus käesoleva seadusega antud paindlikkusest. Olukorras,

kus tekkepõhisusest tulenevalt selguvad teatud kulud alles kalendriaasta alguses, antakse

seadusega võimalus erandkorras aasta esimese kahe kuu jooksu teha vajalikud ja olulised

paranduskanded ning täpsustused. Aastane riigieelarve kehtib seega veel kaks kuud pärast

kalendriaasta lõppu vaatamata sellele, et eelarveaasta lõppeb 31. detsembril.

2.1.5 Keskvalitsuse juriidilise isiku finantsplaani muutmine

Eelnõuga täpsustatakse seaduse § 12 parema õigusselguse loomiseks.

Riigivara seaduse §-s 79 on esitatud nõuded, et riigi asutatud sihtasutus koostab ja esitab igal

aastal riigieelarve seaduse §-s 12 sätestatud nõuetele vastava nõukogu kinnitatud finantsplaani,

mis on nende eelarve koostamise aluseks. 15. juuliks eelneval aastal esitatud finantsplaan ei saa

sisaldada sama teadmist, mis on selginenud uue eelarveaasta alguseks.

Eelnõuga täpsustatakse, millal peab esitama uue KVJI finantsplaani, kui Riigikogu või

Vabariigi Valitsuse otsused on mõjutanud finantsplaani andmeid. Sel juhul tuleb nõukogu poolt

kinnitatud uus finantsplaan esitada ehk saldoandmikusse sisestada ühe kuu jooksul pärast KVJI

eelarve kinnitamist. Finantsplaan on sisend Rahandusministeeriumi majandusprognoosile.

2.1.6 Laenude andmise sätte täiendamine

Eelnõuga täpsustatakse seaduse § 61 parema õigusselguse loomiseks.

3 IPSAS 24 – Presentation of Budget Information in Financial Statements käsitleb eelarve ja tegelike tulemuste

võrdlemist ja sätestab, et eelarvet ja täitmist tuleb esitada koos põhjendustega oluliste erinevuste korral, ka

juhul, kui eelarve on pärast perioodi lõppu muudetud.

12

Täiendatakse, et riik võib anda laenu või riigigarantii ka Tagatisfondile kooskõlas Tagatisfondi

seaduse § 87 lõikega 2. Kehtestatakse, et riigi antava laenu intressimäär ei tohi olla madalam

määrast, mida riik ise sarnase laenu eest maksaks ning sellele tuleb lisada riskimarginaal.

Muudatusega parandatakse ekslik viide seaduse § 61 lõikele 7, mis on kehtetu alates

01.01.2018.

2.1.7 Riigisiseste toetuste andmine

Eelnõuga muudetakse oluliselt riigisiseste toetuste andmist puudutavaid sätteid. Kuigi toetuste

andmist on aasta-aastalt muudetud selgemaks ja läbipaistvamaks eelkõige tänu sellele, et

valitsemisalad on kehtestanud RES § 53¹ alusel toetuse andmise määrusi4, on see siiski jäänud

valdkonnaks, millega seonduvalt on üleval mitmeid küsimusi. Riigikontroll on oma aruandes

„Riigi 2023. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus“5 peamiste

tähelepanekute hulgas välja toonud, et riigisiseste toetuste jagamine ei ole alati läbipaistev, kuna

osal valitsemisaladel puudus kord riigisiseste toetuste jagamiseks ja raha antakse ka ilma

avaliku konkursita. Riigikontroll tõi ka välja, et toetuste kasutamise sihipärasuse vastu ei tunta

valitsemisalades sageli huvi. Auditi tulemusel soovitas Riigikontroll rahandusministril vaadata

üle riigisiseste toetuste jagamise põhimõtted ja kehtestada lõppenud eelarveaastat puudutavate

otsuste tegemiseks selged reeglid.

Et riigieelarvest toetuste andmine oleks selgem ja läbipaistvam, reguleeritakse käesolevas

eelnõus eraldi projektipõhise toetuse, tegevustoetuse ja sotsiaaltoetuste andmine. Riigikontroll

tõi oma aruandes „Riigi 2023. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute

seaduslikkus“ välja, et auditeeritud toetuste puhul selgus, et tihti eksitakse toetuste liigitamisel

– projektipõhiste tunnustega toetused paigutatakse tegevustoetuste alla ning tegevustoetust

antakse rohkem, kui toetuse saaja suudab aastaga ära kulutada (aruande punkt 55).

Rahandusministri 11. detsembri 2003. a määruse nr 105 „Avaliku sektori finantsarvestuse ja -

aruandluse juhend“ § 24 lõikes 2 tuuakse välja toetuste liigid. Nendeks on: 1) sotsiaaltoetused;

2) sihtfinantseerimine (Tegevuspõhise eelarvestamise käsiraamatus: projektipõhine toetus) ja

3) tegevustoetus. Sellest tulenevalt liigituvad kõik riigieelarvest antavad toetused ülaltoodud

rühmadesse ja muid võimalusi ei ole. Kehtiva riigieelarve seaduse § 26 lõike 5¹ kohaselt tuleb

riigieelarve täiendavas liigenduses eristada sotsiaaltoetused, investeeringutoetused ja muud

toetused, tuues eraldi välja seadusest tulenevad toetused. Nimetatud muude toetuste alla

lähevadki tegevuskulude sihtfinantseerimine ja tegevustoetused. Selgem toetuste eristamine

võimaldab mitte ainult toetusi õigesti liigitada, vaid toetuste andmist ka paremini

eesmärgistada, vajadusel jääk tagasi küsida ja jälgida, kas raha kasutatakse sihipäraselt (vt ka

Riigikontrolli aruande „Riigi 2023. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute

seaduslikkus“ punkt 62).

2.1.8 Riigieelarve seos kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvetega

Riigieelarvest KOVide finantseerimisega seoses on palju erinevaid väikesi muudatusi, mis

parema ülevaate saamiseks on otstarbekas esitada tabeli kujul.

Muudatus Eesmärk Lühike sisukirjeldus

RES § 46

lg 2

Regulatsiooni täpsustus Täpsustatakse KOVide, ELVLi ja VV

eelarveläbirääkimiste aega. St KOVide ning üleriigilise

kohaliku omavalitsuse üksuste liidu esindajad ja

4 Riigi Teataja näitab 14.05.2025 seisuga 148 nimetatud volitusnormi alusel antud määrust Seotud aktide nimekiri–

Riigi Teataja 5 Leitav: KA_80128_RMKA 2023_30.8.2024_LOPP.pdf

13

Vabariigi Valitsuse esindajad peavad enne

eelarvestrateegia ja riigieelarve eelnõu koostamist

läbirääkimisi samas lõikes nimetatud küsimustes.

RES § 46

lg 2 punkt

2

Regulatsiooni täpsustus § 50 juhtumipõhised toetused ei ole tulevikus

kohustuslikuna keskvalitsuse ja KOVide

eelarveläbirääkimiste objektiks.

RES § 46

lg 2

punktid 5

ja 6

Regulatsiooni täpsustus Punktist 5 jäetakse eelnõuga välja sõnastus „kohaliku

omavalitsuse üksuste konsolideeritud eelarve

puudujäägi või ülejäägi suurus eelarvestrateegia

perioodiks“.

Punkt 6 tunnistatakse kehtetuks, mis nõuab

läbirääkimistel valitsussektori eelarvepuudujäägi

olukorra ilmnemisel KOVidele rakenduvates meetmetes

kokku leppimises, mis parandavad valitsussektori

struktuurset eelarvepositsiooni.

Valitsussektori eelarvepuudujäägi vähendamisel tuleb

sobivad meetmed KOVile rakendada vastavalt

olukorrale ja riigieelarve seadusesse ei ole mõistlik neid

kehtestada.

RES § 46

lg 6 ja 7

Regulatsiooni üle

tõstmine teisest

seadusest ja täpsustus

RES-i tuuakse üle kehtiva KOFS § 25 KOVide

finantsgarantii reegel, mis reguleerib keskvalitsuse ning

KOVide fiskaalsuhteid ning sobib paremini riigieelarve

seadusesse. RES § 46 täiendatakse lõigetega 6 ja 7. Kui

keskvalitsus eelarveaasta keskel vähendab KOVide

tulusid või suurendab kulusid, tuleb riigil õigusakti

kehtestamisega eelarvele kaasnev mõju KOVidele

kompenseerida. Lisatakse erand, kui KOVid nt

territooriumiosade üleviimises ise kokku lepivad või

kulude mittehüvitamine on ELVLi ja VV esindajate

vahel kokku lepitud, ei pea riik ühe KOVi kulude

suurenemist kompenseerima. Aasta keskel tulumaksu,

maamaksu, tasandusfondi ja toetusfondi ümber ei

suunata.

RES § 47

lg 1

Regulatsiooni lihtsustus Tasandusfondi jaotuspõhimõtteid ei pea kehtestama

valdkondlikes seadustes. Jaotuspõhimõtted on iga-

aastase riigieelarve seaduse tekstiparagrahvides.

Jaotamise aluseks olevate arvnäitajate väärtuseid ei pea

enam riigieelarves sätestama.

RES § 48

lg 3

Regulatsiooni lihtsustus Toetusfondi jaotuspõhimõtteid ei pea kehtestama

valdkondlikes seadustes ja jaotamise aluseks olevaid

arvnäitajate väärtuseid riigieelarves. Jaotamise aluseks

olevad arvnäitajad peavad olema valdkondlikus

seaduses. Jaotuspõhimõtted on toetusfondi määruses.

RES § 48

lg 5 ja lg 2

Regulatsiooni

vähendamine

RES § 48 lõige 5 tunnistatakse kehtetuks, mis

võimaldab Vabariigi Valitsuse toetusfondi määruses

kehtestada toetusfondi jaotamise aluseks olevad

arvnäitajad, kui toetusfondis on riigieelarvega määratud

sihtotstarbel üheaastase kestusega toetus. Toetusfondi

alla kavandatakse ainult püsivad toetused. Ühekordseid

ja üheaastase kestusega valemipõhiseid toetusi (nt

14

kriiside rahastamine) käsitatakse juhtumipõhistena ja

kavandatakse tulevikus ministeeriumi eelarves.

RES § 49

lg 2

Regulatsiooni tehniline

täpsustus

Tasandusfondi ja toetusfondi väljamaksete paragrahvist

võetakse välja sõnad „piisavate rahaliste vahendite

tagamiseks“, sest säte käib tasandusfondi ja toetusfondi

väljamaksete kohta. KOVidele piisavad vahendid

tagatakse maksuseaduste ja riigieelarvega.

RES § 50

lg 1

Regulatsiooni täpsustus Juhtumipõhiseid toetusi reguleerivasse sättesse lisandub

täpsustus, et lisaks KOVidele kehtivad samad reeglid

KOV valitseva mõju all olevatele üksustele

juhtumipõhiste toetuste andmisel riigieelarvest.

RES § 50

lg 21

Uus regulatsioon Lisatakse volitusnorm ministri määruse andmiseks

ministeeriumi eelarvest tegevuskuludeks juhtumipõhiste

toetuste andmiseks. Kehtiv seadus näeb ette ministri

määruse andmise vaid KOV ja tema valitseva mõju all

oleva üksuse investeeringu juhtumipõhiselt toetamisel.

RES § 50

lg 3

Regulatsiooni täpsustus Täpsustakse KOVidele ja nende valitseva mõju all

üksustele riigieelarvest toetuse andmisel nõudeid

ministri määruse sisule. Võetakse välja kohustus ette

näha määruses omafinantseeringu määr ja toetuse

jääkide tagasinõudmine. Toetusi saab tulevikus tagasi

nõuda riigieelarve seaduse alusel. Lisatakse juurde

määruse kohustusliku osana „toetuse jaotamise või

taotlemise põhimõtted“.

RES § 50

lg 4 punkt

1

Regulatsiooni täpsustus Seaduses lisatakse täpsustus, et riigieelarvest

investeeringutoetuse saamisel peab KOV või valitseva

mõju all üksuse projekt „üldjuhul“ aitama kaasa KOV

arengukava eesmärkide täitmisele. Nt kriisimeetmetest

KOVidele toetuse andmisel ei ole võimalik eeldada, et

alati toetust saav projekt on seotud KOV arengukava

eesmärkide täitmisega.

RES § 50

lg 4 punkt

3 ja lg 5

Regulatsiooni tehniline

täpsustus

RES § 50 lg 4 punkt 3 ja lg 5 osaliselt dubleerivad

üksteist ning omafinantseeringusse panustamisel

netovõlakoormuse ülempiirist kinni pidamise põhimõte

kirjutatakse ühte sättesse. Kui KOV saab riigilt

investeeringutoetust ja nõutav on omaosalus, peab KOV

kinni pidama nt netovõlakoormuse ülempiirist.

RES § 51

lg 7

Regulatsiooni täpsustus RES § 51 täiendatakse lõikega 7, mis võimaldab erandi

tegemist lõike 6 nõudest, mille järgi riigieelarve eelnõu

seletuskirjas tuleb esitada informatsioon iga riikliku

ülesande kulude katteks antavate vahendite suuruse ja

nende andja kohta. Riikliku ülesande kulusid ei pea

eristama iga-aastases riigieelarve seaduses, kui riikliku

ülesande kulude hüvitamine on ühekordne ja ei olnud

ette teada riigieelarve eelnõu koostamise või

menetlemise ajal. Riigikohtu 16.03.2010. a otsus nr 3-4-

1-8-09 nõuab KOVide ülesannete täitmiseks ja riiklike

ülesannete täitmiseks mõeldud rahade eristamist

riigieelarves.

RES § 51

lg 8

Uus regulatsioon Täiendus võimaldab nt erandkorras sõjaolukorras riigil

anda KOVidele Vabariigi Valitsuse määrusega

15

haldusülesande välja maksta toetusraha oma elanikele,

andes kaasa vajaliku ressursi. Riikliku ülesande täitmise

kulu hüvitatakse sel juhul KOVile määruses sätestatud

alustel ja korras. Tavaolukorras võib KOVidele riikliku

ülesande panna PS § 154 lõike 2 kohaselt ainult

seadusega või kokkuleppel KOViga.

RES § 52 Regulatsiooni tehniline

täpsustus

Täpsustatakse, millisel juhul saab KOV järgmisel

eelarveaastal kasutada nn tal kasutamata jäänud

toetusfondi ja juhtumipõhiste toetuste jääki. Uue

sõnastuse järgi on see võimalik, kui toetuse andja on

toetusfondi või juhtumipõhise toetuse juba KOVile välja

maksnud.

2.2. Väljatöötamiskavatsus ja valikukohad

Eelnõu ettevalmistamisel on arvestatud osaliselt riigieelarve seaduse tasandil lahenduste

leidmisega probleemidele, mille kohta on koostatud 2022. aasta oktoobris seaduse muutmiseks

väljatöötamiskavatsus:6

1) Vabariigi Valitsuse reservi suurus riigieelarves (§ 58 täiendamine);

2) eelarve muutmine pärast eelarveaasta lõppemist (§27 täiendamine);

3) KVJI finantsplaani muutmine (§12 täpsustamine);

4) kohaliku omavalitsuse üksuste riigieelarvega seotud rahastamissüsteemi täiendamine ja

täpsustamine (§ 46 – 52 täiendamine ja täpsustamine);

5) toetuste andmise põhimõtted.

Eelnõule ei ole koostatud Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea

õigusloome ja normitehnika eeskiri“ (edaspidi HÕNTE) § 1 lõike 2 punkti 2 kohaselt

väljatöötamiskavatsust osas, mis puudutab Euroopa Liidu õiguse ülevõtmist7.

Eelnõu ei tekita (ega ka vähenda) haldusevälistele isikutele halduskoormust, kuivõrd

riigieelarve seadusega nende tegevust ei reguleerita.

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Paragrahvi 3 muutmine

RES § 3 lõiked 2 ja 3 sätestavad, et põhiseaduslikele institutsioonidele ja nende haldusala

asutustele kohaldatakse käesolevas seaduses ministeeriumi, ministeeriumi valitsemisala ja

riigiasutuse kohta sätestatut, kui käesolevas seaduses ei ole sätestatud teisiti. Riigikantseleile

kohaldatakse käesolevas seaduses ministeeriumi ja ministeeriumi valitsemisala kohta sätestatut.

Lõikeid täiendatakse, et ära nimetada, milliseid akte annavad põhiseaduslike institutsioonide

juhid ja riigisekretär, kui neile kohaldub RES säte, mille kohaselt minister annab õigusakti või

haldusakti. See on küsimusi tekitanud näiteks riigieelarvest toetuste andmise olukorras, kuivõrd

riigisekretäril ja põhiseaduslike institutsioonide juhtidel ei ole määruste andmise õigust.

6 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/4d2e60ff-6599-45d5-a80e-1de6991c435b

7 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX%3A32024L1265&qid=1751002739918

16

Paragrahvi 4 täiendamine

RES § 4 lõiget 2 ja 3 täiendatakse, et täpsustada Eelarvenõukogu arvamustele reageerimise

protsessi. Senises praktikas on olnud kohati ebaselge, kuidas eriarvamus tuleks esitada ning

viimasele asjaolule on tähelepanu juhtinud ka Riigikontroll. Lisaks sätestab direktiiv

eriarvamuse korral reageerimise aja (kaks kuud). Seetõttu on täpsustatud, et Vabariigi Valitsuse

eelarvepoliitikat puudutavate eriarvamuste korral tehakse vastav Vabariigi Valitsuse otsus ja

selle otsuse põhjendused avalikustatakse. Viide Vabariigi Valitsuse veebilehele tähendab

eeldust, et põhjendused avalikustatakse sarnasel viisil nagu avaldatakse pressiteadete kaudu ka

teisi valitsuse otsuseid. Rahandusministeeriumi prognoosi puudutavaid eriarvamusi

kommenteerib rahandusministeerium ning lisatud on täpsustus, et eriarvamused avalikustatakse

rahandusministeeriumi veebilehel.

RES §4 täiendatakse lõikega 4, et tagada seda, et Eelarvenõukogu saaks oma ülesannete

täitmiseks valitsusasutustelt ja ministeeriumidelt andmeid.

RES §4 täiendatakse lõikega 5, et viia sisse direktiivi (EL) 2024/1265 Artiklite 8a(4)(b) ja

8a(5)(e) nõuded, mille kohaselt peab oma arvamusi avalikult kommenteerima ning osalema

parlamendi soovil regulaarselt parlamentaarsetes aruteludes. Praktikas on mõlemad tegevused

olnud ka seni tagatud, aga kuna direktiiv nõuab selles osas õiguskindlust, on artiklid lisatud ka

eelnõusse.

RES §4 täiendatakse lõikega 6, millega viiakse sisse direktiivi (EL) 2024/1265 Artikli

8a(4)(e) nõue, et Eelarvenõukogu tegevust hinnataks regulaarselt sõltumatu hindaja poolt.

Samas ei kirjuta Euroopa Liidu direktiiv liikmesriikidele ette välise hindaja täpsemaid

ülesandeid ega ka hinnangu andmise konkreetsemat regulaarsust. Seetõttu on ka seaduseelnõus

jäetud välise hindaja roll paindlikumaks, defineerides hindaja nimetamise ja hinnangute

toimumise regulaarsuse. Kuna Eelarvenõukogu on loodud Eesti Panga nõukogu poolt esitatakse

hinnang Eesti Panga nõukogule, kuid seda tuleb tutvustada ka rahandusministrile ning

Riigikogu rahanduskomisjonile. Samuti on sätestatud, et hinnang avalikustatakse

Eelarvenõukogu veebilehel.

Kuna Eelarvenõukogu on nimetatud Eesti Panga nõukogu poolt, siis nähakse ette, et ka sellise

sõltumatu välise hindaja nimetamise roll on Eesti Panga nõukogul. Nelja-aastase regulaarsuse

valikul on lähtutud põhimõttest, et Eelarvenõukogu tegevus saaks välise hinnangu üks kord iga

Riigikogu korralise koosseisu vältel. Sealjuures on Riigikogu rahanduskomisjonile antud

võimalus taotleda vajadusel täiendavat hinnangut.

Paragrahvi 41 muutmine

RES §41 täiendatakse viitega eelarve- ja struktuurikavale ja selle eduaruandele, mis

võimaldab Rahandusministeeriumile õiguse saada vajalikke andmeid ministeeriumidelt ning

teistelt valitsussektorisse kuuluvatelt üksustelt ka nende eelnõuga ettenähtud dokumentide

koostamiseks.

Paragrahvi 5 muutmine

Paragrahvi pealkirja sõnastust täpsustatakse, sest muudetud EL eelarveraamistikus on

asendatud keskpika perioodi eelarve-eesmärgi mõiste eelarvepoliitilise eesmärgi mõistega.

Viimase all mõeldakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruses (EL) 2024/1263

valitussektori netokulude aastase kasvu trajektoori, mis lepitakse kokku riiklikus keskpika

perioodi eelarve- ja struktuurikavas.

17

RES §5 lõike 21 lisamine. Vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruses

(EÜ) 2024/1263 majanduspoliitika tulemusliku koordineerimise ja mitmepoolse

eelarvejärelevalve kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määruses (EÜ) nr

1466/97 (ELT L, 2024/1263, 30.04.2024) sätestatud põhimõtetele on valitsussektori

eelarvestamise ja järelevalve keskne indikaator valitsussektori netokulude kasv. Netokulude

mõiste definitsiooni pakub seesama määrus, mistõttu järgib eelnõu vastav punkt määrust.

RES § 5 lõige 3 viiakse kooskõlla direktiiviga (EL) 2024/1265 ja koos sellega kehtestatud

Euroopa Liidu otsekohalduvate määrustega.

Seoses ELi majandusjuhtimise reeglistiku reformi jõustumisega, mis reguleerib majandus- ja

rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepinguga kaetud valdkonda, kaotab leping

sisulise tähenduse. Eelnõu näeb ette, et valitsussektori eelarvepoliitiline eesmärk seatakse

edaspidi vastavuses riigieelarve seaduses ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruses (EÜ)

2024/1263 sätestatuga.

RES §5 lõike 4 lisamine. Kasutatud mõistete selguse ja arusaadavuse huvides on erialane

mõiste „stabiilsuse- ja kasvu pakt“ lihtsamini arusaadava mõistega „Euroopa Liidu

eelarveraamistik“, sest stabiilsuse- ja kasvu pakt on osa Euroopa Liidu eelarveraamistikust.

Täpsustatakse, et seda mõistetakse käesolevas seaduses samas tähenduses, nagu seda sätestab

EL õigus läbi Euroopa Liidu toimimise lepingu, selle lisaprotokolli ja vastavaid küsimusi

reguleerivate määruste. Vastavalt on lisatud viiteid Euroopa Liidu aluslepingu sätetele, mille

alusel Euroopa Liidu eelarvepoliitika koordineerimine ja eelarvepoliitiline järelevalve toimib,

sest 3% eelarvepuudujäägi ning 60% võlakoormuse piirmäär tulenevad aluslepingust.

RES §51 lisamine. Seadusesse lisatakse täiendav § 51 „Eelarvepoliitika piirmäärad“,

millega täpsustatakse numbrilisi piiranguid eelarvepoliitika plaanimisele vastavalt direktiivi

2011/85/EL IV peatükile.

Eelarve-eesmärkide seadmisel lähtutakse nii direktiivis toodud 1,5 protsendi suuruse

struktuurse turvavaru loogikat (lõige (1)) kui ka hiljuti kehtivasse seadusesse lisatud lähtekohta,

et struktuursele defitsiidile eesmärki tuleb 0,5 protsendipunkti võrra kitsendada 30% suuruse

võlakoormuse saavutamiseks (lõige (2)).

Tuginedes nii kehtiva baasseaduse siseriikliku eelarve-reegli loogikale kui ka määruses (EÜ)

2024/1263 viidatud võrdlustrajektoorile, sätestatakse reegel, et seni kuni valitsussektori võlg

jääb alla 30% SKPst võib valitsus plaanida kuni 1,5% suurust struktuurset eelarvedefitsiiti, 30%

võlakoormuse saavutamisel aga kuni 1% suurust struktuurset eelarvedefitsiiti.

Paragrahvi 6 täiendamine ja muutmine

RES §6 pealkirja muudetakse, sest kavandatud muudatuste järgselt kajastuvad paragrahvis

üksnes keskvalitsuse juriidilisele isikule kehtivad eelarvepositsiooni reeglid.

RES §6 lõike 1 kehtetuks muutumine. Kuna eelarvepoliitika eesmärgid on kajastatud RES

§51, siis dubleeriv säte tühistatakse. Põhjus, miks eelarvepoliitika eesmärke ei sätestatud §6

seisneb selles, et Euroopa Liidu eelarveraamistik ei kehtesta eesmärke mitte üksnes

eelarvepositsioonile, vaid ka võlakoormusele (60% SKPst) ning direktiivi uuendamise järgselt

ka valitsussektori netokulude kasvutrajektoorile.

RES §6 lõigete 11 ja 12 kehtetuks tunnistamine. Eelnõuga tühistatakse vastavad lõiked, kuna

need adresseerisid iga-aastase eelarve koostamist, eelnõu kohaselt on aga fookus keskpika

perioodi vaatel ja sisuline nende punktide loogika on viidud § 5.

18

Paragrahvi 7 täiendamine ja muutmine

RES § 7 lõigete 1 ja 2 muutmine. Juhul kui RES §51 piirmäärad on täitmata, , esitab

rahandusminister riigieelarve ja riigieelarve strateegia koostamisel Vabariigi Valitsusele

ettepanekud valitsussektori eelarvepositsiooni parandamiseks koos ettepanekutega, kuidas ja

millal viiakse eelarvepositsioon § 5¹ kirjeldatud reeglitega kooskõlla. .

RES § 7 täiendamine lõikega 2¹. Lõige näeb ette täiendavaid eelarvepositsiooni parandavaid

samme juhuks, kui riigieelarve ja riigi eelarvestrateegia defitsiit ületab stabiilsuse ja kasvu pakti

põhialuseks oleva nominaalse kolm protsenti sisemajanduse kogutoodangust jooksevhindades

piiri.

RES § 7 lõike 3 kehtetuks tunnistamine. Euroopa Liidu eelarveraamistiku defineerimine on

viidud §5.

Paragrahvi 9 täiendamine ja muutmine

Eelnõu muudab eelarve vabastusklauslite sõnastust ja viib selle kooskõlla määruse (EL)

2024/1263 nõuetega. Euroopa Liidu üldise vabastusklausli kõrval võeti majandusjuhtimise

reformiga kasutusele ka riiklik vabastusklausel. Vabastusklauslite rakendamine tähendab

reeglitepõhise eelarvelise kohandamise edasilükkamist vastavalt nimetatud määrusele tehtud

Euroopa Liidu Nõukogu otsustele.

RES § 9 muutmine § 9 lõikeks 1. Siin sätestatakse, et vabastusklauslit võib rakendada üksnes

tingimusel, et see ei ohusta keskpikas perspektiivis riigi rahanduse jätkusuutlikkust.

RES § 9 täiendamine lõigetega 2–4. Eelnõu sätestab vabastusklauslite loogika vastavalt

määrusele (EL) 2024/1263, lisades sellele nõude enne Euroopa Liidu üldise vabastusklausli

kohaldamist analüüsida, kas Eestis on tegemist majanduslanguse olukorraga ning kui tõsine see

on vabastusklausli rakendamise või sellele järgneval aastal.

Eelnõu näeb ette ka korra riikliku vabastusklausli taotlemiseks. Lisaks sätestab eelnõu, et

vabastusklauslite rakendamise, taotlemise ja pikendamise otsustele annab enne otsuse

langetamist arvamuse eelarvenõukogu.

Lõikega 2 sätestatakse, et Euroopa Liidu üldist vabastusklauslit ei rakendata Eestis

automaatselt, vaid selle rakendamiseks tuleb analüüsida, kas vabastusklauslit õigustav

majandussurutis eksisteerib ka Eestis. See tingimus on vajalik põhjusel, et Euroopa Liidu üldist

vabastusklauslit saab määruses(EÜ) 2024/1263 järgi Euroopa Liidus kehtestada

majandussurutise olemasolul Euroopa Liidus. Samas võib eksisteerida olukordi, kus Euroopa

Liit tervikuna on küll majandussurutises, aga Eesti majandus majandussurutises ei ole. Sellisel

juhul ei ole vabastusklausli rakendamine Eestis põhjendatud, sest vabastusklauslid ei ole ette

nähtud liikmesriigile mitte kohustusena, vaid võimalusena vajadusel sügavama

eelarvepuudujäägi planeerimiseks.

Lõige 3 defineerib tõsise majandussurutise hindamise kriteeriumid ning sätestab, et hinnang

antakse riigi ametliku rahandusprognoosi põhjal ja nii analüüs kui ka vajadusel ettepaneku

vabastusklausli kohaldamiseks esitab rahandusminister Vabariigi Valitsusele.

Lõige 4 täpsustab rahvusliku vabastusklausli taotlemise tingimusi. Sarnaselt Euroopa Liidu

vabastusklausli kohaldamisega, analüüsib kas siis majandussurutise olemasolu või muude

19

oluliste põhjenduste olemasolu rahandusminister, kes esitab nii analüüsi kui ka vajadusel

ettepaneku rahvusliku vabastusklausli taotlemiseks või pikendamiseks Vabariigi Valitsusele.

Paragrahvi 12 muutmine

Paragrahvi 12 täiendatakse kolmand lausega, millal peab esitama uue finantsplaani, mis on

KVJI eelarve kinnitamise aluseks. KVJI on keeruline lähtuda finantsplaanist, mis on valitsuse

või Riigikogu otsuste tõttu riigieelarve eelnõu menetlemisel pärast 15. juulit muutunud. KVJI

eelarve planeerimine peaks vastama tegelikele võimalustele, sealjuures on oluline, et uue

finantsplaani kinnitaks ka KVJI nõukogu. Muudatuse kohaselt tuleb esitada uus finantsplaan,

kui Riigikogu või Vabariigi Valitsuse otsused on mõjutanud finantsplaani andmeid. Sel juhul

tuleb nõukogu poolt kinnitatud finantsplaan esitada ehk saldoandmikusse sisestada ühe kuu

jooksul pärast KVJI eelarve kinnitamist. Finantsplaan on sisend Rahandusministeeriumi

majandusprognoosile.

Paragrahvi 14 muutmine

RES § 14 muutmine. Vastava paragrahvi muutmise eesmärk on arvestada asjaoluga, et

vastavalt määrusele (EL) 2024/1263 on eelarveprotsessi lisandunud eelarve- ja struktuurikava

kui vahend eelarvepoliitika eesmärkide seadmiseks ning suurenenud on dokumentide hulk,

millele eelarvenõukogu peab arvamuse andma. Vastavalt direktiivile (EL) 2024/1265 nähakse

ette võimalus, et valdkonna eest vastutav minister (rahandusminister) võib taotleda

Eelarvenõukogult hinnangu andmist eduaruandes kajastatud möödunud aasta kulukasvu ja selle

võimaliku kõrvalekalde põhjuste kohta enne eduaruande esitamist Euroopa Komisjonile.

Kuna dokumente, millele arvamus antakse on juba üsna palju, siis parema selguse huvides

esitatakse loend punktidena.

Seaduse täiendamine §-ga 141

RES täiendatakse §-ga 14¹. Eelarveraamistiku nõuete direktiivi artikli 8a lõike 5 punkt

sätestab sõltumatule eelarveasutuse kohustuse hinnata riigi eelarveraamistiku sidusust, ühtsust

ja tulemuslikkust. Sellest tulenevalt näeb eelnõu ette, et eelarvenõukogu hindab kodumaise

eelarveraamistiku toimimist vähemalt iga nelja aasta järel või Riigikogu rahanduskomisjoni

soovil. Direktiiv ei täpsusta raamistiku hindamise sisu ega skoopi. Vajadusel lepib

rahandusministeerium selle eelarvenõukoguga eraldi kokku koostöökokkuleppe kaudu.

Paragrahvi 15 muutmine

RES § 15 lõike 2 muutmine. Eelnõu sätestab vastavalt määrusele (EL) 2024/1263

eelarvestamise protsessi lisandunud eelarve- ja struktuurikava ja selle eduaruande juures nõude

võtta selle aluseks riigi rahandusprognoosi.

RES § 16 muutmine ja § 181 lisamine

Eelarveraamistiku nõuete direktiivi kohaselt peab majandusprognoosi paikapidavuse

hindamise läbi viima sõltumatu asutus või asutused, kes on oma ülesannete täitmisel sõltumatud

liikmesriigi eelarveasutustest ega ole samad prognoosi koostanud asutusega. Sellest tulenevalt

ei saa rahandusministeerium prognoosi paikapidavust hinnata ning seadust täiendatakse §-ga

181, milles sätestatakse nimetatud ülesanne Eelarvenõukogu pädevusse. Samuti täpsustatakse

hindamisperioodi pikkust (neli aastat) ning nähakse ette hinnangu avalikustamine.

Seaduse 3. peatüki täiendamine 21. jaoga

Direktiivist (EL) 2024/1265 ja määrusest (EL) 2024/1263 tulenevalt lisatakse seadusesse uus

21. jagu, milles sätestatakse Euroopa Liidu eelarvelise järelevalve dokumentidele esitatavad

20

nõuded. Lisanduvad dokumendid on eelarve- ja struktuurikava ning selle iga-aastane

eduaruanne. Samuti on viidatud fiskaalriskide raportile, et täita direktiivi artikkel 9(2)(d) nõuet

arvestada riigi rahanduse kestlikkuse hindamisel ka kliimamuutustega kaasnevate

makrofiskaalriskide ja jaotusmõjudega.

Seaduse täiendamine §-ga 201

Paragrahviga 201 täpsustatakse Eelarve- ja struktuurikava koostamise nõudeid ja protsesse

vastavalt direktiivile (EL) 2024/1265 ja määrusele (EÜ) 2024/1263.

Lõikega 1 sätestatakse, et keskpika perioodi eelarve-eesmärgid kinnitatakse enne Euroopa

Komisjonile esitamist Vabariigi Valitsuse poolt.

Lõikega 2 sätestatakse direktiiviga (EL) 2024/1265 ette nähtud kohustus koostada eelarve- ja

struktuurikava vähemalt kord nelja aasta jooksul.

Lõikes 3 nähakse ette tähtajad ja protsess eelarve- ja struktuurikava koostamiseks juhul kui

kava kehtivusaasta langeb kokku Riigikogu korraliste valimiste aastaga. Sellisel juhul tuleb

eelarve- ja struktuurikava eelarve-eesmärgid esitada Vabariigi Valitsusele kinnitamiseks

hiljemalt 31. augustiks (ehk sisuliselt rahandusministeeriumi suvise prognoosiga) ning

Vabariigi Valitsus peab eelarve- ja struktuurikava enda kinnitama hiljemalt 30. oktoobriks.

Lõikega 4 nähakse ette, et Eelarvenõukogu annab hinnangu eelarve- ja struktuurikava

netokulude kasvu aluseks oleva makromajandusprognoosi ja selle makromajanduslike eelduste

kohta enne kava esitamist Euroopa Komisjonile ning hinnanguga mittearvestamist põhjendab

rahandusministeerium..

Seaduse täiendamine §-ga 202

Paragrahviga 202 kehtestatakse Eelarve- ja struktuurikava eduaruande koostamise nõue

vastavalt määrusele (EÜ) 2024/1263.

Seaduse täiendamine §-ga 203

Paragrahviga 203 lisatakse viide Rahandusministeeriumi poolt koostatavale fiskaalriskide

raportile, mida Rahandusministeerium on ilma vastava nõudeta ka varasemalt koostanud.

Fiskaalriskide raport saab sisaldama ka eelarveraamistiku nõuete direktiivi (EL) 2024/1265

artikli 9 lõike punktile d vastavat hinnangut selle kohta, kuidas kavandatud poliitika, võttes

arvesse selle otsest mõju valitsemissektori rahandusele keskpikas perioodis ja pikaajaliselt, võib

mõjutada riigi rahanduse keskpika perioodi ja pikaajalist jätkusuutlikkust ning kestlikku ja

kaasavat majanduskasvu. Hinnangus võetakse võimaluse piires arvesse kliimamuutustest

tulenevaid makromajanduslikke eelarveriske ning nende keskkonna- ja jaotuslikku mõju.

Paragrahvi 251 täiendamine

RES § 251 lõike 3 punkt 4 muutmine. Eelarveraamistiku nõuete direktiivi (EL) 2024/1265

artikkel 9(2)(e) kohaselt peab liikmesriigi eelarveraamistik käsitlema keskpikaks perioodiks

kavandatud poliitikat, mis avaldab mõju valitsussektori rahandusele ning kestlikule ja kaasavale

majanduskasvule. See peab muuhulgas sisaldama reformide ja investeeringute kirjeldust

peamiste tulu- ja kuluartiklite lõikes, näidates, kuidas kavatsetakse saavutada kohandumine

keskpika perioodi eelarve-eesmärkide suunas võrreldes prognoosidega, mis lähtuvad

muutumatu poliitika eeldusest. Eelnõu sisaldabki eelarvestrateegia sisu nõuete täpsustamist

eeltoodust lähtuvalt.

21

Paragrahvi 26 muutmine

Paragrahvi 26 lõike 51 uue sõnastuse ja lõike 52 kehtetuks tunnistamisega kehtestatakse

riigieelarve kulude uus liigendus.

Selleks, et edaspidi esitada riigieelarve terviklikult ja tagada riigieelarve parem loetavus,

kaotatakse 2025. aastaks kehtestatud riigieelarve seaduse lisa. Selles esitatud sisu loob küll

seaduse tasandil läbipaistvust, kuid olulist infot kaotamata on see võimalik seostatult esitada

seaduses endas ja vältida rakenduslikku keerukust ning dubleerimist seaduse ja lisa vahel.

Võrreldes kehtiva riigieelarve seaduse ülesehitusega:

1) esitatakse valitsemisala asutuste kulude koondeelarved ilma tegevuspõhise vaateta ning neid

ei esitata enam programmi tegevuste eelarvete detailses jaotuses. Nii on võimalik varem

programmi tegevuste vahel killustunud asutuste eelarveid näha tervikuna. Gruppidena võib

esitada sarnase funktsiooniga asutuste eelarved. Näiteks Haridus- ja Teadusministeerium esitab

riigi üldhariduskoolide, rakenduskõrgkoolide ja kutseõppeasutuste eelarved vastavate

gruppidena ning Justiits- ja Digiministeerium esitab vajadusel kohtute ja vanglate eelarved

vastavate gruppidena.

2) vähendatakse seaduse lisas esitatud piirmäärata vahendite veergude arvu ning kogu eelarve

mahust tuuakse eraldiseisvalt välja ainult piirmääraga vahendite eelarve. Veergude arvu

vähendamine võimaldab aruandluses esitada oluline info, mis on Riigikogule otsuste

tegemiseks vajalik. Informatsioon piirmäärata vahendite jaotuse kohta säilib riigieelarve

seletuskirjas.

3) viiakse seadusest seletuskirja mitterahaline eelarve (ehk põhivara amortisatsiooni kajastav

eelarve osa). Kehtivas eelarves kajastatakse investeeringud nii põhivara soetusena kui kuludes

amortisatsioonina. Amortisatsioonikulu ei vaja aga seadusandja poolt kehtestatavat limiiti ning

selle esitamisega riigieelarves ei looda lisandväärtust otsustaja jaoks Riigikogus. Muudatuse

eesmärgiks on ennekõike selgus, et mitte segada omavahel rahalist ja mitterahalist eelarvet.

Põhivara amortisatsioonikuludeta esitatud riigieelarve sarnaneb eelarve positsiooniarvestuse

arvestuspõhimõtetega. Eelarve planeerimise hetkel vajab amortisatsioonikulu rohkem

analüütilist käsitlust, peaks olema eelarvearutelude osaks tuleviku investeeringute üle

otsustamisel.

4) esitatakse majandusliku sisu detailne jaotus edaspidi üldisemalt:

o tööjõu- ja majandamiskulud

o sotsiaaltoetused

o muud toetused

o muud kulud, tuues eraldi välja riigivõla intressikulu

Riigieelarves väheneb väga väikeste summade esitamise tõenäosus, kuid kõikide seaduse ridade

puhul seda kahjuks vältida ei õnnestu.

5) eristatakse majandusliku sisu jaotuses riigivõla intressikulud, kõik seaduste alusel edasi

antavad maksud ning ühest miljonist alates seadustest tulenevad kulud.

Näiteks, riigieelarves esitatavad edasiantavad maksud on töötuskindlustusmakse Töötukassale,

sotsiaalmaksust kogumispension registripidajale, kogumispensionimaksed registripidajale jne

ning seadustest tulenevad kulud on mh peretoetused, pensionioote toetus, kohustusliku

kogumispensioni fond jne. Selle muudatusega kajastub riigieelarve seaduses detailselt umbes

10 miljardit eelarve mahust.

Paragrahvi 26 lõikest 8 jäetakse välja tekstiosa „52“. Muudatus tehakse seoses lõike 52

kehtetuks tunnistamisega. Riigisaladusega kaetud kulude liigenduse erisus hakkab kehtima §

26 muudetud sõnastusega lõigetele 5, 51 ja 7.

Riigieelarve detailsuse suurendamisega võib teatud juhtudel tekkida vastuolu riigisaladuse ja

salastatud välisteabe seaduse ja selle alusel kehtestatud õigusaktidega. Selle vältimiseks on

kehtestatud erisus, mille kohaselt võimaldatakse nendel juhtudel riigieelarvet üldisemalt

liigendada.

22

Paragrahvi 27 muutmine

Paragrahvi 27 lõige 2 muudetakse ja paragrahvi täiendatakse lõikega 3, mille kohaselt võib

järgneva kalendriaasta kahe esimese kuu jooksul teha otsuseid riigieelarve korrigeerimiseks

riigieelarve seaduse § 56 ja § 58 kohaselt ning riigieelarves sätestatud ulatuses ja tingimustel

(aastase seaduse § 5).

Riigieelarve seaduse täiendamise vajadus on tekkinud seoses tekkepõhise riigieelarve

rakendamisega. Mõistlik on luua vajalik õigusselgus ja läbipaistvus. Eelarveaasta kehtivusega

seotud probleemile on riigi 2022. a ja ka 2023. a majandusaasta auditeerimisel tähelepanu

juhtinud Riigikontroll, märkides, et riigieelarve seaduse tähtajalisus välistab uuel kalendriaastal

igasuguste eelarvet puudutavate rahastamisotsuste tegemise lõppenud kalendriaasta kulude

katteks. Muuhulgas on Riigikontrolli seisukoht, et lõppenud eelarveaastat puudutavate otsuste

tegemiseks peaksid olema selged kokkulepped ja piirid, et otsused ei lükkuks poolde aastasse

või ka pikemasse perioodi.

Üldise põhimõtte järgi ei peaks pärast eelarveaasta lõppu tekkima vajadust eelarve liigendust

muuta selleks, et juba tehtud kulusid õigesti kajastada. Vajalikud eelarve muudatused tuleb teha

eelarveaasta jooksul selliselt, et kohustuste võtmiseks ja kulude tegemiseks on vajalik eelarve

ette nähtud. (RES § 53 lõige 1 ja § 60 lõige 1).

Kuid juba esimeses tekkepõhise eelarvestamise juhendis (aastast 2016) toodi välja, et

tekkepõhise eelarve korral võib juhtuda, et peale aasta lõppu selgub (näiteks auditi käigus)

ootamatult varem kajastamata kulusid ja investeeringuid, mille tekkepõhine periood on

eelmises (auditeerimisel olevas) aastas. Sel juhul võib lähtudes raamatupidamisreeglitest

kajastada ebaolulised kulutused jooksvas eelarveaastas. Kui selgunud kulutused on olulised,

tuleb need siiski kajastada õiges majandusaastas. Kui vastava kulu või investeeringu jaoks ei

jätku vahendeid järelejäänud eelarvest, siis tuleb kulutuste kajastamiseks lisada eelmisesse

aastasse vajaliku kulu või investeeringu sihtotstarvet kajastav täiendav eelarve, mille võrra

vähendatakse otsustuse korras muud seaduse rida eelarve mahtu muutmata.

Alternatiiv oleks võimaldada teatud juhtudel lubada eelarve ületamist, mida rahvusvahelised

juhendid aga ei soovita ning peavad selgemaks ja läbipaistvamaks vastavalt vajadusele eelarve

korrigeerimist ning selle põhjendamist.

Rahvusvahelised juhendmaterjalid8 toovad välja, et oluline on eelarves ja selle täitmises

kajastatud andmete õigsus mitte moonutus iga hinna eest eelarves püsimiseks. Oluline on

mõista, et pärast eelarveaasta lõppu ei saa enam teha kulutusi möödunud perioodi eelarve alusel,

sest eelarve kehtib kindlale aastale (kindla aasta kohta), aga eelarvet võib hiljem muuta

aruandluseks ja selle täpsustamiseks erandkorras. Eelarve korrigeerimiseks koostatud

õigusaktid (ministri käskkiri või valitsuse otsus) peavad sisaldama selgitusi ja põhjendusi.

8 IPSAS 24 – Presentation of Budget Information in Financial Statements käsitleb eelarve ja tegelike tulemuste

võrdlemist ja sätestab, et eelarvet ja täitmist tuleb esitada koos põhjendustega oluliste erinevuste korral, ka

juhul, kui eelarve on pärast perioodi lõppu muudetud.

23

Paragrahvi 46 muutmine

RES § 46 lõige 2 reguleerib kohustuslikke riigi ja kohalike omavalitsuste eelarveläbirääkimiste

teemasid. KOVe puudutavaid rahalise mõjuga meetmeid peab KOVe kaasates läbi arutama

tulenevalt Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (edaspidi EKOH) artikli 4 punktist 6 ja EL

nõukogu direktiivi 2011/85/EL artikli 13 lõikest 19. Kehtiva RES § 46 lõike 2 punkti 2 kohaselt

on läbirääkimiste esemeks lisaks tasandusfondi ja toetusfondi jaotamise aluste, kasutamise

tingimuste, suuruse kujunemise põhimõtete ning suuruste üle eelarvestrateegia perioodiks ja

eelarveaastaks ka juhtumipõhiselt konkreetse tegevuse või investeeringu toetamise aluste

määratlemine.

Eelnõuga täpsustatakse RES § 46 lõikes 2 viidet üleriigilisele omavalitsusüksuste liidule.

Kehtiv RES nimetab eelarveläbirääkimiste poolena üleriigiliste kohaliku omavalitsuse üksuste

liitude esindajaid. Arvestades, et Eestis saab kooskõlas kohaliku omavalitsuse üksuste liitude

seaduse § 4 lõikega 2 moodustada vaid ühe üleriigilise liidu, kelleks on Eesti Linnade ja

Valdade Liit, korrigeeritakse viidet ja mitmuse vormi asemel kasutatakse sõnastust „üleriigilise

kohaliku omavalitsuse üksuste liidu esindajad“. Valitsuskomisjoni ja üleriigilise liidu eelarve

läbirääkimiste tulemused fikseeritakse riigi eelarvestrateegias ning iga aastases riigieelarves.

Seadusemuudatusega kavandatakse, et KOVidega eelarveläbirääkimiste minimaalselt

kohustuslik skoop RES § 46 lõike 2 punkti 2 kohaselt on tasandusfondi ja toetusfondi

jaotamise põhimõtted ja suurused. Läbirääkimiste osapooled võivad kokkuleppel teemade ringi

laiendada ja vajadusel lisada nt osad juhtumipõhised toetused. Need on seotud peamiselt

ministeeriumide valdkondlike eesmärkide täitmisega ja ei mõjuta KOVide igapäevast

ülesannete täitmist. Ükski KOV ei saa ette arvestada riigilt juhtumipõhise toetuse saamisega,

vaid reeglina projektid või tegevused konkureerivad omavahel. Kõigil juhtudel ei pruugi olla

juhtumipõhiste toetuste ja investeeringute tegemise vajadus eelarvestrateegia ja riigieelarve

koostamisel veel teada ning neid võidakse kavandada jooksvalt Vabariigi Valitsuse ja ministri

määrusega (vt ka RES §-s 50 ja 51 kavandatavaid muudatusi). Seega juhtumipõhised toetused

ei ole kohustuslikud eelarve läbirääkimiste objektid. Samas saavad KOVid nende kujundamises

kaasa rääkida nt ministri määruste eelnõude kooskõlastamise protsessis.

Tabel 2. KOV toetuste liigid Eesmärk Millal kasutatakse Kuidas jaotatakse Kuidas kajastub

riigieelarves

Tasandusfond

§ 47

KOVide ülesannete

täitmise võimaluste

ühtlustamine

(tulumaksu ja

maamaksu tulude

erinevused KOViti ei

taga ühetaolist

tulubaasi).

 üldotstarbeline

toetus, mõeldud KOVide

tulubaasi toetamiseks;

 põhiosa moodustab

KOV-ide tulu ja

kuluerinevuste

ühtlustamine;

 võib sisaldada

muid püsivaid või ajutisi

meetmeid, sh tulubaasi

muudatustest tingitud

 jaotatakse

arvnäitajate alusel;

 valem on iga-

aastases riigieelarve

tekstiparagrahvis;

 KOVide

vahelise jaotuse kinnitab

VV korraldusega.

 tasandusfondi

suurus peab tulenema

riigieelarvest;

 asub

väljaspool

ministeeriumide

valitsemisala

eelarveid.

9 EKOH artikkel 4 punkt 6: Kohaliku omavalitsuse üksustega konsulteeritakse õigel ajal ja sobival viisil kõigi

neid otseselt puudutavate küsimuste planeerimisel ja otsustamisel nii palju kui võimalik. Nõukogu

direktiiv 2011/85/EL, 8. november 2011, liikmesriikide eelarveraamistiku nõuete kohta, artikkel 13

lõige 1: Liikmesriigid võtavad kasutusele asjakohased mehhanismid

valitsemissektori allsektorite koordineerimiseks, et näha ette kõigi

valitsemissektori allsektorite täieulatuslik ja sidus kaasamine eelarve planeerimisse, riigispetsiifiliste

arvudes väljendatud eelarve-eeskirjade koostamisse ja eelarveprognooside tegemisse, ning

mitmeaastase planeerimise ettevalmistamine, nagu on eelkõige sätestatud mitmeaastases

eelarveraamistikus.

24

ülemineku

kompensatsioone;

 jaotatakse

arvnäitajate alusel.

Toetusfond

§ 48

toetada KOV-ide

eelarvet valdkondlike

ülesannete igapäevasel

täitmisel.

 raha on

sihtotstarbeline;

 toetuse andmine on

määratud (valdkondlikus)

seaduses;

 toetust jaotatakse

arvnäitajate alusel taotlusi

küsimata;

 omavalitsus valib

ise täpsema kasutusviisi

seatud tingimuste piires;

 rahastatakse KOVi

põhiülesannete täitmist

püsiva toetusmeetmega;

 ühekordseid toetusi

toetusfondi hulka ei arvata;

 valemipõhine

riikliku ülesande kulude

hüvitamine.

 seaduses on

toodud arvnäitajad, mille

alusel toetust jaotatakse;

 jaotusvalem on

seaduses või VV

toetusfondi määruses;

 ajutiselt võivad

arvnäitajad olla

toetusfondi määruses;

 KOVide

vahelise jaotuse kinnitab

VV korraldusega;

 KOVidelt ei

nõuta jääke tagasi.

 toetusfondi

suurus peab tulenema

riigieelarvest;

 toetuse liigid

peavad olema näha

riigieelarves;

 asub üldjuhul

väljaspool

ministeeriumide

valitsemisala

eelarveid;

 võib

erandjuhul asuda

ministeeriumi eelarves

markeerituna

„KOVide toetusfond“.

Juhtumi-

põhine toetus §

50

kõik KOV

toetusmeetmed, mis ei

kuulu tasandus- või

toetusfondi alla:

st raha eraldust ei ole

seaduses ette nähtud

või see on mõeldud

ühekordsena või

toetust jaotatakse

taotluse alusel;

 toetuse saajad on

ainult KOVid või nende

tütred;

 toetust võib

eraldada valemipõhiselt,

taotluspõhiselt

tegevuskuludeks,

investeeringuteks või

projektideks;

 ühekordsed

valemipõhised toetused

(COVID-19, UA põgenikud,

maade hindamisest tingitud

maamaksu kompensatsioon,

pikaajalise hoolduse reformi

täiendav toetus), mida

järgnevatel aastatel rohkem

ei eraldata ega anta üle

tulubaasi;

 kriiside (kriis kui

juhtum) lahendamine;

 reformide nn

vigade parandus kui

juhtum;

 kui on

taotluspõhine peab olema

taotlusvoor või konkurss;

 kasutatakse riikliku

ülesande kulude

hüvitamiseks kui KOV peab

riigilt raha taotlema;

 riik ostab nt

halduslepinguga KOV-ilt

konkreetset teenust.

 raha võidakse

anda VV reservist;

 tuleb teha

ministri määrus;

 raha võib

jaotada kombineeritult,

kus valemipõhiselt

piirsumma, mille piires

esitab KOV konkreetsed

projektid (nt COVID-19

investeeringud ja UA

sõjapõgenike korterid);

 KOVide

omafinantseeringut ei

pea nõudma;

 toetus

jaotatakse KOVide vahel

ministri käskkirjaga.

raha on ministeeriumi

eelarves

Muud

toetusmeetmed

§ 53

toetatakse mingit

konkreetset valdkonda  toetuse saajad on

lisaks KOVile ka erasektor

või muud osapooled

 tuleb teha

ministri määrus, kus on

raha on ministeeriumi

eelarves

25

 toetuste andmine

on üle antud

rakendusüksustele.

kirjas taotlemise

tingimused;

 toetus

jaotatakse saajate vahel

ministri käskkirjaga või

rakendusüksuse

otsusega.

Valitsussektori eelarvepositsioon on oluline riigirahanduse suunamise instrument, mis mõjutab

KOVe, kuna nad on osa valitsussektorist. Kehtiva seaduse sõnastuses on KOVide

eelarvepositsiooni parandamist käsitletud kahes eraldi sättes (RES § 46 lõike 2 punktides 5 ja

6). Nende kohaselt on riigi ja KOVide üleriigilise liidu läbirääkimiste eesmärgiks kokku leppida

finantsdistsipliini tagamise meetmed ja kohaliku omavalitsuse üksuste konsolideeritud eelarve

puudujäägi või ülejäägi suurus eelarvestrateegia perioodiks ning RES § 7 lõikes 2 nimetatud

olukorra ilmnemisel (valitsussektori struktuurse eelarvepositsiooni puudujääk), mille korral

peab Vabariigi Valitsus rakendama eelarvepositsiooni parandavaid meetmeid muuhulgas

KOVidele, mis aitavad parandada valitsussektori struktuurset eelarvepositsiooni.

Eelarvepositsiooni parandamiseks võib kasutada nt tegevuskulude kasvu piirangut,

netovõlakoormuse piirmäära vähendamist, likviidsusreservi nõude kehtestamist või üldises

mõttes eelarve puudujäägi vähendamist, mille konkreetsed lahendused määravad KOVid ise.

Olenevalt eelarvepositsiooni parandamise eesmärgist võivad lahendused olla väga erinevad

ning neid ei ole võimalik seaduses ette määratleda. Sellised meetmed tuleb rakendada vastavalt

olukorrale ja KOVide üleriigilise liiduga läbi rääkida.

RES § 46 lõike 2 punkt 6 tunnistatakse kehtetuks. KOVide koondeelarve positsiooni

parandamise meetmeid ei pea tingimata kehtestama koos keskvalitsuse meetmetega (nt

riigieelarve kulude kärbe 2025. a, mis KOV eelarveid ei puudutanud). Võib esineda olukord,

kus valitsussektori eelarvepositsioon on halvenenud üksnes keskvalitsuse osas ja positsiooni

parandamise meetmed ei peaks KOVe puudutama. Samas võib esineda olukord, kus KOVide

eelarvepositsiooni võib olla vajalik parandada tingimustes, kus keskvalitsusel ei ole vaja

rakendada täiendavaid eelarvemeetmeid.

Paragrahvi 46 täiendatakse lõigetega 6 ja 7, mis tuuakse üle kohaliku omavalitsuse üksuse

finantsjuhtimise seaduse (edaspidi KOFS) §-st 25, mis tunnistatakse KOFSi muutmise

eelnõuga kehtetuks. KOFSi muutmine toimub paralleelselt või samal ajal riigieelarve seaduse

muutmisega ning Regionaal- ja Põllumajandusministeerium kontrollib selles osas menetlust.

KOFS reguleerib esmajärjekorras KOVide sisemist finantskorraldust. KOFS § 25 käsitleb riigi

ja KOVide fiskaalsuhet ning seetõttu on õigusnormi õigem koht riigieelarve seadus, kus on kõik

muud riigi ja KOVide fiskaalsuhet käsitlevad peamised regulatsioonid.

Õigusnorm sisustab KOVide ühe peamise finantsgarantii, mis tagab selle, et eelarveaasta keskel

tehtud KOVide sissetulekuid ja väljaminekuid negatiivselt mõjutavad Riigikogu või Vabariigi

Valitsuse õigusakti kehtestamise rahalised mõjud tuleb riigil KOVidele kompenseerida. Kui

riik vähendab eelarveaasta keskel KOVide sissetulekuid või suurendab väljaminekuid, peab

KOV võtma vastu negatiivse lisaeelarve, et vähendada juba kinnitatud omavalitsuslike

ülesannete rahastamist. KOVidel peab olema võimalik tegutseda mõistlikus ootuses, et nende

ülesannete rahastamiseks kehtestatud regulatsioon püsib stabiilsena ning et seda ei muudeta

ootamatult ebasoodsamaks, seda eriti eelarveaasta keskel. Finantsgarantii on vajalik, et KOVid

ei satuks ülemäärasesse sõltuvusse keskvalitsuse otsustest, mis kahjustab KOVi iseseisva

eelarve põhimõtet (PS § 157).

Osadel juhtudel võib olla Riigikogu või Vabariigi Valitsuse vastu võetud õigusaktide rahaline

mõju sedavõrd väike, et sellises mahus KOVile hüvitise väljamaksmine on ebamõistlik sellega

26

kaasneva töökuluga võrreldes. Kavandatava RES § 46 lõike 6 teises lauses täpsustatakse, et

hüvitist ei maksta, kui õigusakti kehtestamise tulemusena kohaliku omavalitsuse üksuse eelarve

sissetulekud vähenevad või väljaminekud suurenevad vähem kui 10 000 eurot. Alla 10 000-

eurosed rahaeraldused ei mõjuta märkimisväärselt KOVide finantsolukorda.

Lõige 7 määratleb kompensatsiooni mittemaksmise, kui õigusaktist tulenev sissetulekute

vähenemine või väljaminekute suurenemine on põhjustatud KOVide vahelisest kokkuleppest.

Üheks võimalikuks KOVide kokkuleppe näiteks on KOVide kui haldusüksuste piiride

muutmised, mille algatavad volikogud ja kinnitab Vabariigi Valitsus. Territooriumiosad võivad

muudatuste tulemusena liikuda ka aasta kestel ühest KOVist teise. Territooriumiosa vastu

võtnud KOVile võib muudatusega kaasneda väljaminekute suurenemine (nt siltide ja viitade

vahetamine, territooriumiosaga kaasnevate võlakohustuste ülevõtmine ja tasumine ning üle

tulnud elanikele teenuste osutamise kulud). Nendele kuludele ei saa olema tulubaasilist katet,

sest tulumaks ja maamaks jäävad aasta lõpuni laekuma KOVile, kes territooriumiosa ära andis.

Külade põhine ümberarvestuse võimekus eeldaks maksuhaldurilt IT-arendust, mis oleks

ebamõistlik kulu, arvestades reeglina territooriumiga kaasa liikuvate isikute väikest arvu ja

olukorra väga harva esinemist. Piiri muudatusega seotud KOVid võivad omavahel kokku

leppida, kuidas rahastatakse üle antud territooriumiosaga seotud kulusid10. Kui KOVid on

omavahel muudatustes kokku leppinud, arvestades sellega kaasnevaid rahalisi mõjusid, ei ole

vajalik Vabariigi Valitsusel eraldi hüvitist maksta KOVile, kelle kulud suurenevad. Muudatus

on vajalik, sest ilma selleta tekiks KOVil eelarveaasta keskel territooriumiosa ülevõtmisel

rahalise kompensatsiooni nõudeõigus Vabariigi Valitsuse vastu. Rahalise hüvitise vältimiseks

peaks Vabariigi Valitsus territooriumiosade üleandmised jõustama uue eelarveaasta algusest,

mis aga pärsiks muudatuste lõpule viimise operatiivsust. Nt suurema elaniku arvuga

territooriumiosade üleandmine peaks jõustuma eelarveaasta keskel enne volikogude valimist,

et piirkond saaks valida oma esindajaid uue KOVi volikogusse. Antud säte kehtib ka olukorras,

kus eelarve läbirääkimistel on üleriigiline omavalitsusliit ja mõni ministeerium kokku leppinud,

et eelarveaasta keskel toimunud muudatust ei kompenseerita.

Paragrahvi 47 muutmine

RES § 47 lõike 1 muutmine. Tasandusfond eesmärk on ühtlustada tulude ja kulude

tasandamise kaudu KOV-ide ülesannete täitmise võimalusi. Tasandusfond vastab EKOH artikli

9 lõikele 5: finantsiliselt nõrgemate kohaliku omavalitsuse üksuste kaitseks on vajalik

rakendada rahalise tasakaalustamise mehhanisme või samalaadseid meetmeid, et ühtlustada

võimalike finantsallikate ja kulutuste jagunemist nende vastutusalas. Need mehhanismid või

meetmed ei kahanda kohalike võimuorganite otsustamisvõimet oma volituste piires.

Kehtiva sõnastuse kohaselt määratakse tasandusfondi jaotamise põhimõtted seadusega.

Tasandusfondi suurus ja jaotamise aluseks olevate arvnäitajate väärtused määratakse

riigieelarvega. Praegusest sõnastusest võib aru saada, et iga-aastases riigieelarves olevad

jaotamise põhimõtted11 peavad olema mõnes seaduses, nt KOFSis ja jaotamise põhimõtetes

kasutatavate arvnäitajate väärtused, nagu eurot lapse, tööealise ja eaka jne kohta12, iga-aastases

riigieelarves. Reegli eesmärk oli tagada esiteks KOVide rahastamissüsteemi muutmisel laiem

poliitiline kandepind. Tasandusfondi jaotamise põhimõtete kehtestamine seaduses võimaldab

Riigikogus laiemat poliitilist arutelu ning vähendab päevakajalisest huvist tingitud muudatuste

riski.

10 Haldusüksuse piiride muutmisel peavad piirimuudatusi kavandavad KOVid Eesti territooriumi haldusjaotuse

seaduse § 81 lõike 8 punkti 7 järgi koostöös võtma vastu volikogu otsused piiride muutmisega

kaasnevate organisatsiooniliste ning eelarveliste ja muude varalisi kohustusi ja õigusi käsitlevate

küsimuste lahendamise kohta. 11 Nt 2025. a riigieelarve seaduse § 3 12 Nt Vabariigi Valitsuse 25. märtsi 2025. a korralduse nr 65 „Tasandus- ja toetusfondi jaotus 2025. aastal“

seletuskiri

27

Praktikas on tasandusfondi jaotamise põhimõtted sätestatud iga-aastases riigieelarve seaduses.

Samuti ei ole tasandusfondi jaotamisel arvnäitajate väärtusi sätestatud iga-aastases

riigieelarves. Seda tingib asjaolu, et omavalitsused soovivad, et jaotamisel kasutataks

võimalikult ajakohaseid näitajaid, mis selguvad aasta alguse seisuga. See aga ei võimalda ka

arvnäitajate väärtusi varem välja arvutada ning vastava aasta riigieelarve seaduses kajastada.

Ka aastane riigieelarve on seadus, mida menetletakse Riigikogus. Seega ei ole tegemist kuidagi

madalama tasandi või kaaluga otsustusega. Muudatusega täpsustakse, et tasandusfondi valem

on iga-aastases riigieelarves, aga vajadusel võib selle sätestada ka mõnes seaduses. Muudatus

ei mõjuta iga-aastase riigieelarve seaduse tekstiparagrahvis olevaid KOV tasandusfondi

jaotamise põhimõtteid ja need räägitakse jätkuvalt läbi eelarveläbirääkimistel.

Paragrahvi 48 muutmine

RES § 48 lõikest 2 jäetakse välja sõnad „või riigieelarves määratud sihtotstarbel“, kuna

toetusfondis ei kajastata enam ühekordseid sihtotstarbelisi toetusi, mis ei tulene valdkondlikest

seadustest, vaid määrarakse iga-aastases riigieelarves koos kasutamise sihtotstarbega. Sellised

toetused liigitatakse eelnõus juhtumipõhisteks ja neid antakse ministeeriumi valitsemisala

eelarvest.

RES § 48 lõike 3 sõnastus näeb ette, et toetusfondi jaotamise aluseks olevad arvnäitajad ja

nende arvestamise alused (edaspidi jaotamise põhimõtted) sätestatakse seadusega. Arvnäitajate

väärtused määratakse riigieelarvega. See tähendab, et toetusfondi koosseisu kuuluvate toetuste

jaotamise põhimõtted peaksid olema kehtestatud valdkondlikes seadustes (nt kohalike teede

hoiu toetus jaotatakse kohaliku omavalitsuse üksuste vahel proportsionaalselt kohalike

maanteede ja tänavate pikkusega, seejuures tänavate pikkus korrutatakse viiega)13. Arvnäitajate

väärtused, nt haridustoetuse õpetajate palgatoetuse suurus õpilase kohta, tuleks määrata

riigieelarve tekstiparagrahvis14. Jaotamise põhimõtete valdkondlikus seaduses ja arvnäitajate

väärtuste riigieelarves sätestamise eesmärk on olnud tagada, et omavalitsuste igapäevaste

ülesannete korraldus ei satuks suurde sõltuvusse valitsuse otsustest, sest muidu võib sattuda

ohtu KOVide iseseisva eelarve põhimõte. See annab KOVidele kindlustunde, et Vabariigi

Valitsus ei saa toetusfondi määrusega muuta jaotuspõhimõtteid täiesti teistsuguseks, muutes

osade KOVide jaoks tulubaasi ebapiisavaks. KOVidel oleks väga keeruline pikaajalisi plaane

teha, kui Vabariigi Valitsuse koosseisu muutusega kaasneksid pidevalt ulatuslikud muudatused

rahastamissüsteemis.

Praegu ei vasta kehtiva RES § 48 lõikele 3 toetusfondis sätestatud üldharidustoetus ja

teehoiutoetus. Kuna erinevate valitsuskoalitsioonide strateegiline eesmärk on olnud KOVide

finantsautonoomia suurendamine ja toetusfondi toetuste andmine tulubaasi jaotatuna tulumaksu

ja tasandusfondi kaudu, ei ole seni olnud praktiline jaotamise põhimõtteid valdkondlikes

seadustes ajutistena määratleda. Kui toetusfondi toetuste jaotamise põhimõtted ei ole seaduses

määratud, on need määratud toetusfondi määruses vastavalt RES § 48 lõikele 5.

Toetusfondi kuuluvate toetuste arvnäitajate väärtused, nagu nt haridustoetuse õpetajate

palgatoetuse suurus õpilase kohta, ei ole kunagi määratud iga-aastase riigieelarve seaduse

tekstiparagrahvides, sest on peetud otstarbekaks jaotamise põhimõtted ja toetuse jaotamise

13 Vt Vabariigi Valitsuse 13.01.2025. a määruse nr „Riigieelarve seaduses kohaliku omavalitsuse üksustele

määratud toetusfondi vahendite jaotamise ja kasutamise tingimused ja kord“ 14 Vt Vabariigi Valitsuse 13.01.2025. a määruse nr „Riigieelarve seaduses kohaliku omavalitsuse üksustele

määratud toetusfondi vahendite jaotamise ja kasutamise tingimused ja kord“ § 1 lg 2. Õpetajate

tööjõukulude toetuse arvutamiseks korrutatakse õpilaste arv määruse lisas 1 õppevormiti ja -liigiti

toodud kohaliku omavalitsuse üksuse põhise koefitsiendi ja 2338 euroga.

28

aluseks arvnäitajate väärtused tervikuna kehtestada toetusfondi määruses. Praeguse praktika

kohaselt muudetakse toetusfondi määruses vajadusel igal aastal nt toetuse suurus õpilase kohta,

kui on plaanis õpetajate palgatõus. Eelnõuga kavandatav muudatus näeb ette, et toetusfondi

toetuste jaotamise aluseks olevad arvnäitajad tuleb sätestada seadusega15. Arvnäitajate

väärtuseid ei tule enam määrata riigieelarvega.

RES § 48 lõikes 4 tehakse grammatiline täpsustus sõna „ja“ korduse vältimiseks. St samas

lauses asendatakse teistkordselt kasutatav sõna „ja“ sõnaga „ning“.

Muudatusega tunnistatakse kehtetuks RES § 48 lõige 5. Toetusfondis ei saa enam olema

ühekordseid ja ajutisi sihtotstarbelisi toetusi. Sellised rahaeraldused nähakse ette

ministeeriumide eelarvetes juhtumipõhistena, vt § 50 muudatuste selgitusi.

Paragrahvi 49 muutmine

RES § 49 lõike 2 sõnastust muudetakse ning ühendatakse lõike 2 esimene ja teine lause. Sätte

sisu saab anda edasi kordamata üht ja sama mõtet kahes järjestikuses lauses. „Piisavate rahaliste

vahendite tagamist“ ei ole mõistlik eraldiseisvana mainida, sest lõike 2 teises lauses

täpsustatakse, mida „piisavad vahendid“ tähendavad kui palju ja mis tingimustel saab

KOVidele väljamakseid teha. Tulubaasi piisavus määratakse maksuseaduste ja riigieelarve

toetustega ning väljamaksed on tehniline protseduur ette nähtud summa kandmiseks KOVi

arveldusarvele.

Paragrahvi 50 muutmine

Eelnõuga kavandatakse mõnevõrra muuta RES § 50 juhtumipõhiste toetuste andmise

põhimõtteid. Juhtumipõhised toetused ei ole osa KOVide tulubaasist. Sellised toetused on

mõeldud kitsaste valdkondlike eesmärkide täitmiseks ning ka kriiside mõjude leevendamiseks.

Lisaks ei saa ükski KOV eeldada selliste toetuste saamist, vaid see sõltub enamasti projektide

hindamise tulemustest või on muul moel ministeeriumi poolt otsustatud. Juhtumipõhised

toetused on vajalikud KOVide tegevuse toetamiseks ning sellist spetsiifiliste eesmärkidega

seotud raha ei ole võimalik tulubaasi anda. Juhtumipõhiste toetuste andmine on

kooskõlas EKOH artikkel 9 lõikega 7, sest ei ole otsustav osa KOVide tuludest, jäädes ligi

kolme protsendi juurde.

RES § 50 lõike 1 kohaselt võib ministeeriumide eelarvetes ette näha juhtumipõhiseid toetusi

tegevuskuludeks ja investeeringuteks. Koosmõjus RES § 48 lg 5 kehtetuks tunnistamisega tuleb

hakata ühekordseid valemipõhiseid toetusi tegevuskuludeks kavandama toetusfondi asemel

ministeeriumide eelarvetes. Sättesse lisatakse, et reeglid kehtivad juhtumipõhiste toetuste

andmiseks nii KOVidele kui ka nende valitseva mõju all olevatele üksustele. Sellised

äriühingud või sihtasutused täidavad omavalitsuslikke ülesandeid.

Võttes arvesse kriisiolukordi, võib osutada vajalikuks väga sihistatud konkreetsete probleemide

lahendamiseks KOVidele eraldada ühekordseid valemipõhiseid toetusi, mida operatiivsuse

tagamiseks ja bürokraatia ärahoidmiseks on mõistlik teha ministeeriumi valitsemisala

vahenditest valemipõhiselt ehk KOVide taotlusteta. RES § 48 alusel toetusfondist antavate

toetuste alla peaksid kuuluma vaid regulaarsed toetused, mida saab käsitada KOVide tulubaasi

osana. Kui on ette teada, et toetust antakse konkreetse olukorra lahendamiseks ainult korra ja

toetusraha seejärel tulubaasi ei suunata, ei oleks õige sellist raha kajastada toetusfondi all ehk

määratleda tulubaasi osaks. RES § 46 lõike 2 punkti 2 sõnastuse muudatuse järgi ei pea seaduse

jõustumise järel enam ka juhtumipõhiste toetuste jaotamise aluseid, kasutamise tingimusi,

15 Nt liiklusseaduses tuleks sätestada, et teehoiu toetuse jaotamise aluseks on kohalike teede tänavate ja

maanteede pikkus kilomeetrites, kusjuures tänavate pikkus korrutatakse viiega.

29

suuruse kujunemise põhimõtteid ning suuruseid eelarvestrateegia perioodiks ja eelarveaastaks

üleriigilise KOV liiduga peetavatel läbirääkimistel kokku leppima. Eelmiste aastate kriiside

puhul ei olnud olemuslikult võimalik RES § 46 lg 2 läbirääkimiste formaadis nt riigi

lisaeelarvega ette nähtud meetmete mahtudes ja tingimustes kokku leppida. Üleriigiline

omavalitsusliit saab juhtumipõhiste toetuste kujunemisel kaasa rääkida ministri määruste

kooskõlastusringil.

Muudatusega laiendatakse sisuliselt toetuste juhtumipõhisuse käsitlust selliselt, et ka ühekordne

valemipõhine rahaeraldus KOVidele või osadele KOVidele on seotud mingi konkreetse

vajaduse ehk konkreetselt piiritletud juhtumiga. Sellised toetused makstakse KOVidele välja

RES § 50 alusel.

Eelnõuga kavandatakse tunnistada kehtetuks RES § 50 lõige 2, mille sisu viiakse üle lõikesse

3 ministri määruse andmise volitusnormi. Kehtiv RES § 50 lõige 2 sätestab, mis sisunõuded

peavad õigusaktiga olema määratud KOVi ja tema valitseva mõju all oleva üksuse

investeeringu juhtumipõhiselt toetamisel. Kehtiva RES § 50 lõike punkte 3 ja 6 lõikesse 3 üle

ei viida, sest osadel juhtudel ei ole poliitiliselt nt soovi KOVidelt juhtumipõhiste toetuste

andmisel omafinantseeringut nõuda ja väljamakstud tegevustoetust tagasi küsida. Kui määruses

siiski kavandatakse nõuda toetuse saamiseks omafinantseeringu katmist või toetuse

tagasinõudmist, tuleb lähtuda käesoleva seaduse muudatusega lisanduvatest põhimõtetest.

Seega ei nõuta kavandatava muudatusega ministri määruse kohustusliku osana enam vajadusel

omafinantseeringu määra sätestamist.

Eelnõuga kavandatakse täiendada RES § 50 lõikega 21, mis võimaldab kehtestada ministri

määruse juhtumipõhise toetuse andmiseks tegevuskuludeks. Ministri määruses tuleb ette näha

vähemalt toetuse andmise eesmärk ja toetuse jaotamise põhimõtted. Seda volitusnormi saab

kasutada nii valemipõhise kui ka taotluspõhise tegevuskuludeks toetuse andmiseks. Kehtiva

RES § 50 lõikes 2 ega 3 ei ole sätestatud volitusnormi ministri määruse kehtestamiseks, mis

võimaldaks lisaks investeeringutoetusele anda toetust ka tegevuskulude katteks. Praegu on

ministeeriumid pidanud selliseid toetusi andma ministri käskkirjadega, kui volitusnorm ei

tulene muust seadusest. Osadel juhtudel on kasutatud volitusnormina § 531 lõiget 1. KOVide

rahastamise läbipaistvuse ja KOVidele kaasa rääkimise võimaluse tagamiseks on otstarbekas

toetusi anda ministri määruse alusel. Sättes on taotluslikult rõhutatud „võib kehtestada“, sest

osadel juhtudel on mingid tegevustoetused ette ära otsustatud ja nende jaotamiseks ei ole

võimalik määrust kehtestada.

Sättel on puutumus RES § 531 lõikega 1. See volitusnorm on ette nähtud määruste andmiseks,

mis eeldab taotluste esitamist, hindamist, programmi mõõdikuid ja nende täitmise seiret. § 531

tingimused ei pruugi alati KOVidele toetuse andmiseks sobida. Esiteks eeldab § 531 et, toetuse

andmine tuleneb ministeeriumi mõnest valdkondliku programmi eesmärgist. Nt kriisi olukorras

on vaja riigil anda KOVidele operatiivselt valemipõhiseid tegevustoetusi mõne probleemi

kiireks lahendamiseks, mis ei pruugi olla seotud konkreetse programmi eesmärkidega. Mõnel

juhul on vaja anda toetust valemipõhiselt või kombineerida valemipõhisust ja taotluste

esitamist. Iga kord ei ole KOVide toetamisel mõistlik kasutamata toetuse jääki tagasi nõuda,

vaid kulutada see raha mõne täiendava objekti (nt hoone remont) korrastamiseks. Eelpool

nimetatud näidete puhul ei sobi § 531 aluseks võtta. Seetõttu on KOVidele ja nende valitseva

mõju all olevatele üksustele toetuse andmiseks mõistlik ette näha volitusnormid, mis

võimaldaksid toetust võimalikult lihtsate reeglite alusel anda. Seega esimene valik on § 531

volitusnormid ja kui need mingil konkreetsel põhjusel ei sobi, saab võtta aluseks § 50

volitusnormid. Õigusakti jälgitavuse tagamiseks ei oleks mõistlik, et volitusnormid § 531 aga

KOVide spetsiifilised erandite sätted on eraldi §-is 50.

30

Eelnõu § 50 lõige 3 kattub osaliselt RES § 531 lg 1 volitusnormiga, mille alt on antud KOVide

investeeringute toetamiseks määrusi. Paljudel juhtudel on toetuse saajaks lisaks KOVidele

muud isikud ning sellisel juhul ei ole muud volitusnormi.

Kehtiva RES § 50 lõike 3 alusel on antud 4 määrust, mille kahe toime on lõppenud.

Normitehnika põhimõtete kohaselt tuleb kasutuses olev volitusnorm säilitada, et vältida

ebamõistlikku õigusloomelist töökoormust määruste muutmiseks.

Võrreldes kehtiva § 50 lõikega 2 lisandub § 50 lõikesse 3 punkt 3, millega sätestatakse, et

määruses tuleb kohustuslikuna ette näha toetuse jaotamise ja taotlemise põhimõtted. Kehtiva

RES § 50 lõike 2 punkti 4 järgi tuleb küll toetuse andmise õigusaktis määrata taotluse hindamise

põhimõtted ehk on viidatud toetuse andmisele taotluspõhiselt, kuid ei ole määruse kohustusliku

osana sätestatud toetuse jaotamise ja taotlemise põhimõtete määramist. Lisatud punkt

võimaldaks nt rakendada toetusmeedet, kus KOVidele on kehtestatud toetuse piirsumma, mille

ta taotluse alusel sisustab konkreetsete investeeringu-objektidega.

Võrreldes kehtiva § 50 lõikega 2 täpsustatakse § 50 lõike 3 punkti 4. Kui kavandatakse taotluste

esitamist, tuleb määruses ette näha nende hindamise põhimõtted. Nt KOVidele COVID-19

investeeringutoetuste andmisel eraldati KOVidele toetuste piirsumma, mille piires esitasid

KOVid konkreetsed objektid. Neid objekte ei hinnatud, sest KOVid omavahel ei

konkureerinud, vaid KOVid said piirsumma piires ise otsustada, missuguste objektide jaoks

toetusraha kasutada. Muudatus täpsustab sätte sõnastust.

RES § 50 lõike 4 punktis 1 kavandatakse eelnõuga teha muudatused, mis käsitleb KOVile

juhtumipõhise investeeringutoetuse andmise tingimusi. Kehtiva seaduse järgi antakse

KOVile juhtumipõhist investeeringutoetust tingimusel, et toetatava investeeringuga

panustatakse KOV arengukava või maakondliku arengudokumendi investeeringuga seotud

valdkondliku eesmärgi täitmisse. KOV arengukava on strateegiadokument, mis on kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse (edaspidi KOKS) § 37 lõikele 1 aluseks eri eluvaldkondade

arengu integreerimisele ja koordineerimisele. KOV arengukavasse reeglina detailselt

investeeringuprojekte ei kavandata, vaid üldjuhul sisalduvad need KOV eelarvestrateegias ja

konkreetse aasta KOV eelarves, millal on need kavas ellu viia. KOV arengukava ei peaks olema

nn ostunimekiri, kus kirjeldatakse kõik potentsiaalsed investeeringud ja KOV peab

investeeringuprojektidele toetuse saamiseks pisimuudatuste pärast pidevalt arengukava

muutma.

Eelnõuga lisatakse täpsustus, et KOVidele ja nende valitseva mõju all olevatele üksustele

juhtumipõhise investeeringutoetuse andmisel peab toetust saav investeering üldjuhul kaasa

aitama KOV arengukava eesmärkide täitmisele. Selline täiendus on vajalik, sest erinevates

kriisiolukordades ei ole võimalik eeldada, et KOV toetust saavad projektid on alati kooskõlas

arengukava eesmärkidega, sest kriise ei ole võimalik ette näha ja arengukavas nende

lahendamist eesmärgistada. Samas tavaolukorras tuleb iga investeeringute toetusmeetme puhul

kaaluda, kas ja kuivõrd peab konkreetne toetust saav projekt olema seotud KOV arengukava

eesmärkide täitmisega.

Eelnõuga jäetakse RES § 50 lg 4 punktist 1 välja sõnad: „või maakondliku arengudokumendi

investeeringuga seotud“. Juhtumipõhist toetust taotleb KOV seotult oma arengukavas

kajastatud tegevusvaldkondade arengusuundadega ja -vajadustega. Esmatähtis on, et

investeeringuobjekt aitab kaasa kohaliku omavalitsuse üksuse arengueesmärkide

täitmisele. Arvestades, et KOV arengukava peab KOKS § 37 lõike 41 järgi arvestama

maakonna arengustrateegia suundumusi, st olema sellega kooskõlas, siis juhtumipõhise

investeeringutoetuse saamiseks piisab viitest KOV arengukava tegevusvaldkonna eesmärgile.

31

Eelnõuga kavandatakse tunnistada RES § 50 lõige 5 kehtetuks, kuna sama mõte lisatakse

eelnõuga kavandatava RES § 50 lõike 4 punkti 3 täpsustusse. Kehtiva RES § 50 lõike 4 punkti

3 kohaselt antakse riigieelarvest KOVile juhtumipõhist investeeringutoetust tingimusel, et

omafinantseeringusse panustamisel peab kohaliku omavalitsuse üksus suutma tagada

omafinantseeringut seaduses määratud tingimustel. Kehtiva RES § 50 lõike 5 kohaselt on juhul,

kui KOVilt või tema valitseva mõju all olevalt sõltuvalt üksuselt nõutakse investeeringu

omafinantseeringu katmist, investeeringutoetuse andmise eelduseks seadusega kehtestatud

finantsdistsipliini meetmete rakendamine. Eelnõuga jäetakse RES § 50 lõike 4 punktist 3 välja

sõnad „seaduses määratud tingimustel“, mis on liiga umbmäärane ja asendatakse õigusselguse

huvides täpsustusega „finantsdistsipliini meetmeid arvestades“. KOV finantsdistsipliini

meetmed on sätestatud KOFS § 32 lõikes 1. Nendeks on kohustus pidada kinni seaduses

sätestatud põhitegevuse tulemi lubatavast väärtusest ja netovõlakoormuse ülemmäärast.

Lähtuvalt RES § 50 lõike 4 punkti 3 kavandatud sõnastuse täpsustusest puudub vajadus säilitada

kehtiva RES § 50 lõige 5, mis tunnistatakse kehtetuks.

Seaduse § 51 täiendatakse lõikega 7, milles sätestatakse, millal ei saa rakendada RES § 51

lõiget 6 ehk mis juhul ei pea riigieelarve eelnõu seletuskirjas esitama informatsiooni iga riikliku

ülesande kulude katteks antavate vahendite suuruse ja nende andja kohta.

Riigikohtu 16.03.2010. a otsuse nr 3-4-1-8-09 järgi nõutakse riigieelarves riikliku ülesande

täitmiseks mõeldud raha eristamist omavalitsuslike ülesannete täitmiseks mõeldud rahast.

Kriisiolukorras kehtestatud ühekordsete ülesannete puhul ei ole võimalik seda põhimõtet

järgida. Nt kriiside puhul võidakse riikliku ülesande raha olla eraldatud Vabariigi Valitsuse

reservist. Vajaliku paindlikkuse tagamiseks lisatakse eelnõusse põhimõte (RES § 51

täiendamine lõikega 7), et kui riikliku ülesande kulude hüvitamine KOVidele on ühekordne ja

ei olnud ette teada riigieelarve eelnõu koostamise või menetlemise ajal, ei pea sellist raha

riigieelarve eelnõu seletuskirjas eristama omavalitsuslike ülesannete täitmiseks mõeldud rahast.

Nt 2022. a pidid KOVid välja maksma elanikele vajaduspõhist energiatoetust riigihalduse

ministri määruse alusel. Raha eraldati CO2 vahenditest.

Eelnõuga kavandatakse täiendada RES § 51 lõikega 8, mis võimaldab nt sõjaolukorras riigil

anda KOVidele koos toetusrahaga haldusülesanne välja maksta toetusraha oma elanikele.

Eelnõu järgi võib Vabariigi Valitsus erakorralise või sõjaseisukorra olukorras või vahetult

nendeks valmistumise ajaks anda määrusega KOVile täitmiseks erakorralise ja ühekordse

riikliku ülesande tunnustega ülesande, hüvitades riikliku ülesande täitmise kulu KOVile

määruses sätestatud alustel ja korras. Ülesande andmine tuleb PS § 154 lõikega 2 vastavuse

tagamiseks (KOVile võib panna kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel KOViga)

kooskõlastada eelnevalt asjakohase KOViga või üleriigilise kohaliku omavalitsuse üksuste

liiduga. Sõjaolukorras on esmatähtis operatiivne reageerimine ja õigusruum peab tagama, et

riik saaks läbi KOVide elanikke aidata. KOV on elanikele kõige lähemal asuv haldustasand ja

ka EKOHi artikkel 4 lõike 3 järgi täidavad avalikke kohustusi üldjuhul eelistatavalt kodanikule

kõige lähemal seisvad haldusorganid. Riigikogu võib hiljem jõustada konkreetsed

seadusemuudatused KOVide kaudu riiklike ülesannete täitmiseks. Säte on mõeldud väga

spetsiifilise olukorra jaoks ning ei võimalda KOVidele PS § 154 eirates määrustega

tavaolukorras riiklike ülesannete panemist.

Paragrahvi 52 muutmine

Paragrahviga 52 täpsustatakse, millisel juhul saab KOV järgmisel eelarveaastal kasutada

toetusfondi ja juhtumipõhiste toetuste jääki. Jätkuvalt on jäägi kasutamine võimalik järgmisel

eelarveaastal samal otstarbel. Tegemist on paragrahvi sõnastuse parandamisega. 2017. aastast

koostatakse riigieelarve tekkepõhise arvestuspõhimõtte alusel ja riigieelarve on riigi tulude,

32

kulude, investeerimis- ja finantseerimistehingute aastane plaan ning väljamakseid KOVidele

tehakse selle plaani alusel, kuid plaani ei saa midagi tagasi laekuda. Seega laekuvad vahendid

riigile.

Paragrahvi 531 muutmine

RES § 53¹ lõike 1 olulisem sisuline muudatus on see, et volitusnormi alusel on ministril

võimalik anda projektipõhist toetust16 (finantsarvestuses: sihtfinantseerimine17). Tulenevalt

rahandusministri 11. detsembri 2003. a määrusest nr 105 „Avaliku sektori finantsarvestuse ja -

aruandluse juhend“ jagunevad toetused sotsiaaltoetusteks, sihtfinantseerimiseks ja

tegevustoetusteks. Sihtfinantseerimine jaotatakse omakorda tegevuskulude ja põhivara

sihtfinantseerimiseks. Põhivara sihtfinantseerimise põhitingimuseks on, et selle saaja peab

ostma, ehitama või muul viisil soetama teatud põhivara (§ 24 lõiked 2 ja 4). Seega ei saa selle

volitusnormi alusel enam tegevustoetust eraldada. Tegevustoetuse andmise võimalused on

reguleeritud järgnevas paragrahvis.

Ka on oluliseks muudatuseks seaduse tasandil toetuse tagasinõudmise ja aruandluse küsimise

võimaluse kehtestamine. Toetuse tervikuna või toetuse jäägi tagasiküsimist tuleb ette kahel

juhul.

Esimene olukord on see, kui vahendeid kulub vähem, kui projektis algselt kavandati. Sellisel

juhul tuleb raha ülejääk andjale tagasi kanda18. Selleks on oluline aruandlus. Riigikontroll on

oma aruande „Riigi 2023. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute

seaduslikkus“ punktis 64 välja toonud, et toetuste tõhusa, sihipärase ja vastutustundliku

kasutamise tagamiseks on oluline, et toetuse andja tunneks huvi ka toetuse kasutamise vastu ja

punktis 65 leitakse, et kui leping näeb raha ette konkreetseks sihtotstarbeliseks tegevuseks, kuid

aruandlus lepingu täitmise kohta ei ole sisuline, ei täida aruandlus oma eesmärki ning kontroll

toetuse kasutamise sihipärasuse üle on puudulik. Riigikontrolli aruande punktis 59 leiti, et kui

algdokumendid viitavad projektipõhisele toetusele, eeldab see toetuse kasutamise sihipärasuse

kontrolli ja toetuse jäägi tagasiküsimist.

Teine olukord, kui toetusena välja makstud raha on vaja tagasi nõuda, on toetuse ebaõige

kasutamine. On oluline, et riigi raha kasutatakse vastutustundlikult ja vastavalt sihtotstarbele

ning valesti kasutatud raha nõutakse tagasi. Riigikohus on möönnud, et toetuste tagasinõudmine

võib olla põhiseaduse § 113 kaitsealas19. Oma otsuses RKPJKo 28.06.2023, 5-23-2 p 64, leidis

Riigikohus, et reegleid rikkunud toetuse saajal tekkiv kohustus saadud toetus osaliselt tagasi

maksta on eripärane avalik-õiguslik kohustus, millele laienevad seda eripära arvestavad

nõuded. Tegemist on alusetult saadud soodustuse tagastamisega. Toetuste andmise ja

kasutamise üksikasjad on suures ulatuses määratud kindlaks seadusandja volitusnormide alusel

antud määrustega, mistõttu on asjakohane, et ka toetuste tagasinõudmise üksikasjad

reguleeritakse määruse tasandil. Finantskorrektsiooni kohaldamise eesmärk ei ole õigusrikkuja

karistamine, vaid alusetult saadu tagasinõudmine. Siiski võib kahju hüvitamiseks või rikkumise

heastamiseks ette nähtud kohustus olla PS § 113 kaitsealas. Seetõttu on oluline, et seadusandja

näeks ette võimaluse toetuste tagasinõudmiseks, mitte et see jääks üksnes täitevvõimu otsuseks.

Täiendavad toetuste tagasinõudmise alused kehtestatakse RES §-s 55.

16 Tegevuspõhise eelarvestamise käsiraamat | Rahandusministeerium 17 Rahandusministri 11. detsembri 2003. a määrus nr 105 „Avaliku sektori finantsarvestuse ja -aruandluse

juhend“ § 24 lõike 2 punkt 2 ja lõiked 2¹ - 5. 18 Rahandusministri 11. detsembri 2003. a määruse nr 105 „Avaliku sektori finantsarvestuse ja -aruandluse

juhend“ § 24 lõike 2 punkt 2 19 RKPJKo 28.06.2023, 5-23-2, p 64.

33

Riivehaldusest puutumata toetuse andmise tingimused, eelkõige, mis puudutavad

sooritushaldust, võib minister RES § 53¹ lõike 1 alusel vabalt kehtestada. Sealjuures tuleb

tagada põhiseaduse §-st 12 tulenev võrdse kohtlemise põhimõte. Võrdse kohtlemise põhimõtet

aitab aga kõige paremini tagada just üksikjuhtumi lahendamisele eelnevalt üldise regulatsiooni

kehtestamine, milles nähakse ette soorituse õiguslikud alused ja menetlus. Vt ka Põhiseaduse

kommenteeritud väljaanne, § 14 komm 2920.

Lõige on oma sisult volitusnorm, kuid selle sõnastus ei vasta volitusnormile omasele

trafaretsele sõnastusele. Seetõttu on sõnastus viidud kooskõlla Normitehnika käsiraamatu

soovitustega (vt § 11 komm 6). Ka ei ole volitusnormi asukoht tavapärane, asudes paragrahvi

esimeses lõikes. Kuna nimetatud sätte alusel on antud hulgaliselt õigusakte – täpsemalt on 2025.

a juuni alguse seisuga kehtivaid 148, ei ole mõeldav volitusnormi asukoha muutmine, sest

sellisel juhul tuleks rakendusakti kehtetuks muutumise vältimiseks preambulis õigel ajal muuta

kõigi määruste aluseks olevat volitusnormi. Seega on eelnõu kooskõlas ka HÕNTE § 37 lõikega

5, mille kohaselt volitusnormi asukoha muutmine on lubatud üksnes põhjendatud juhtudel.

Antud juhul ei ole volitusnormi asukoha muutmine põhjendatud.

Seaduse § 531 täiendatakse lõikega 11, mis näeb ette projektipõhiste toetuste andmise.

Riigisisene projektipõhine toetus jaguneb tegevuskulude sihtfinantseerimiseks ja

investeeringute sihtfinantseerimiseks ehk investeeringutoetusteks. Projektipõhist

tegevuskulude sihtfinantseerimist ei tohi segamini ajada tegevustoetusega, mida reguleerib

lisatav RES-i § 532. Riigikontroll on oma aruande „Riigi 2023. aasta raamatupidamise

aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus“ punktis 67 märkinud – selleks, et toetuste

jagamine oleks läbipaistev, peab see toimuma vaba konkurentsi tingimustes, näiteks avatud

taotlusvoorude kaudu. Toetuste jagamine muul viisil, näiteks otsustuskorras, saab toimuda vaid

erandkorras ja peab olema põhjendatud.

Eelnõu kohaselt peab olema kõigil sihtrühma kuulujatel võrdne võimalus toetuse taotlemiseks.

Seetõttu nähakse põhilise projektipõhise toetuse jagamisviisina ette avatud taotlusvoorude

korraldamine. Vaid erandjuhtudel ja põhjendatult võib anda projektipõhist toetust

otsustuskorras. Sellise toetuse andmise eelduseks on ministri poolt kehtestatud toetuse andmise

põhimõtted lõikes 1 nimetatud määrusega. Olukord, kus on vajalik otsustuskorras

projektipõhise investeerimistoetuse andmiseks (finantsarvestuse tähenduses:

sihtfinantseerimine põhivara soetuseks) on näiteks riigi asutatud sihtasutusele antavad kas

korralised või erakorralised (nt talle kuuluva hoone remont uputuse tõttu)

investeeringutoetused. Üldiselt antakse riigi asutatud sihtasutustele tegevustoetust, mida võib

kasutada omal äranägemisel ning mida võib samuti investeeringuteks kasutada, kui see on

põhikirjalise tegevusega seotud investeering. Kuid reeglina sellesse baasi ei ole valitsemisalad

arvestanud investeeringuteks vajalikke vahendeid. Ei ole põhjendatud, et riigi asutatud

sihtasutused peaksid taotlema omale investeeringuid taotlusvoorudes. Riigivara valitseja peaks

ise hindama neid vajadusi. Eelnõuga ei piirata siiski juriidiliste isikute ringi, kellele

projektipõhist toetust võib anda, seega võib toetuse saajaks olla ka muu juriidiline isik, kui

keskvalitsusse kuuluv. Kui projektipõhist toetust jaotatakse (finantsarvestuse tähenduses –

sihtfinantseerimist tehakse) muu seaduse alusel, siis toimub toetuse andmine vastavalt sellele

seadusele ja taotlusvooru välja kuulutamine ei ole samuti kohustuslik. Näiteks annab Haridus-

ja Teadusministeerium kõrgharidusseaduse (KHaS) § 42 alusel sihttoetust kõrgkoolidele ja §

46 alusel erakõrgkoolidele, erakooli seaduse § 22 kohaselt võib erakool saada sihtotstarbelist

toetust riigieelarvest. Kui riigisisest projektipõhist toetust antakse RES § 53¹ alusel, tuleb

eelnõu käesoleva versiooni kohaselt alati korraldada üldjuhul avatud taotlusvoor.

20 Lust-Veder, L. Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, Ü. Madise jt (toim) 5 vlj. Juura 2020 §

14 komm 29.

34

Toetust võib anda füüsilistele või juriidilistele isikutele. Rahandusministri 11. detsembri 2003.

a määruse nr 105 „Avaliku sektori finantsarvestuse ja -aruandluse juhend“ § 24 lõike 2 punktis

2 ja sama paragrahvi järgmistes lõigetes on reguleeritud sihtfinantseerimine. Tegevuspõhise

eelarvestamise käsiraamatus on antud toetuse vasteks projektipõhine toetus. Samas kõik

füüsilistele isikutele antavad toetused ei ole sotsiaaltoetused, näiteks taotlusvoorudest võrdselt

juriidiliste isikutega taotlevad toetused.

Kindel grupp juriidilisi isikuid, kellele valitsemisalad toetusi annavad on ka strateegilised

partnerid. Ministeeriumi valitsemisala strateegilise partnerina käsitatakse üldjuhul

mittetulundusühingut või sihtasutust, kellega ministeerium teeb koostööd valitsemisala

tulemusvaldkonna eesmärkide elluviimiseks, kuid kellele ei ole volitatud avaliku halduse

ülesannete iseseisvat täitmist. Ka strateegilised partnerid tuleks valida avalikult. Eelnõu

koostamise käigus kaaluti ka eriregulatsiooni kehtestamist strateegilistele partnerite valimiseks

ja neile toetuste andmiseks, kuid leiti, et ei ole vaja regulatsiooni liialt killustada ja toetusi

nendele saab anda ka olemasolevate volitusnormide alusel. Kuigi selliseid partnerlussuhteid ei

ole alati seaduse tasandil reguleeritud, on valitsemisalad kehtestanud tingimused ja korra

projektitoetusena partnerite toetamiseks. Näiteks on vastavad määrused kehtestanud Haridus-

ja Teadusministeerium21 ja Sotsiaalministeerium22. Põhimõtted on Siseministeeriumil23. Seega

on ka edaspidi võimalik strateegilisi partnereid toetada taotlusvooru kaudu andes projektipõhist

toetust.

Projektipõhise toetuse saaja ei või olla riigiasutus. Riigiasutustele ette nähtud kulud tuleb

planeerida kohe riigieelarvesse vastava valitsemisala alla, mitte et üks kululiik planeeritakse

ühe valitsemisala alla ja see hakkab sealt teistele valitsemisaladele toetust jagama ja seda veel

konkursi korras. Kui ühel valitsemisalal on pädevus mingis valdkonnas ja tema on kõige

kompetentsem vastava kulu tegemist hindama ja koordineerima, näiteks teadus, IT- või

regionaalvaldkondades, siis kulu või investeering tuleks planeerida ikkagi iga valitsemisala

alla, kuid pädev ministeerium peaks hindama horisontaalselt kõigi valitsemisalade vastava

valdkonna kulutaotluste põhjendatust eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamise protsessis

haldusesiseselt läbi sisemiste protsesside. Näiteks on varasemalt tulnud info- ja

kommunikatsioonitehnoloogia lisataotlused esitada eksperdihinnangu saamiseks Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumile (nüüd Justiits- ja Digiministeeriumile). Selline eelarve

planeerimine tagab eelarve läbipaistvuse, kuna kulu planeeritakse kohe selle valitsemisala

eelarves, kes kulu teeb. Lisaks toimub projektipõhise toetuse puhul selle tagasinõudmine, kui

toetust on valesti kasutatud ja tagasi maksmata jätmise korral on võimalik vahendeid tagasi

nõuda kohtu kaudu, küsides veel lisaks intresse ja viiviseid. Esiteks, ei saa riigiasutused

omavahel kohtusse minna, kuna tegemist ei ole iseseisvate isikutega TsÜS mõttes. Teiseks, ka

intresside ja viiviste maksmine tuleks riigieelarvest, seega ei motiveeri see vahendite õigesti

kasutamist.

Üldjuhul tehakse toetuse andmisel selle kohta haldusakt. Kui projektipõhist toetust antakse muu

seaduse alusel, siis võib olla seaduses reguleeritud, mis dokumendi alusel toetust välja antakse.

Näiteks antakse KHaS alusel avalik-õiguslikele ülikoolidele toetust halduslepingu alusel

21 Haridus- ja teadusministri 10. veebruari 2025. a määrus nr 5 „Vabaühenduste toetamise tingimused ja kord“, vt

ka Vabaühenduste toetamine | Haridus- ja Teadusministeerium

22 Sotsiaalkaitseministri ja terviseministri 22. oktoobri 2024. a määrus nr 42 „Sotsiaal- ja tervisevaldkonna

vabaühenduste toetamine“, vt ka Strateegilise partnerluse rahaline toetamine | Sotsiaalministeerium

23 Siseministeeriumi kuulutas välja konkursi strateegilise partneri leidmiseks | Siseministeerium

35

(KHaS § 43), kuid riigi rakenduskõrgkoolile määrab valdkonna eest vastutav minister

sihttoetuse käskkirjaga (KHaS § 45) ja erakõrgkoolile toetuse eraldamiseks sõlmitakse leping

(KHaS § 46).

Tegevuspõhise eelarvestamise käsiraamatu kohaselt planeeritakse projektipõhised toetused

tekkepõhiselt, see tähendab perioodi, millal planeeritakse teha sellest projektist kulutusi.

Projektipõhiseks toetuseks on näiteks riigiasutuse poolt mittetulundusühingule konkreetseks

otstarbeks antud toetus, mille eesmärgipärased kulud kuuluvad saaja poolt tõendamisele ja

ülejääk kuulub tagastamisele.

Eelnõuga muudetakse § 531 lõiget 2, mis võimaldab halduslepinguga volitada toetuse andmise

tingimuste elluviimisega seotud haldusülesannet täitma riigi sihtasutuse või riigi osalusel

asutatud sihtasutuse, kohaliku omavalitsuse üksuse või tema asutatud sihtasutuse või

mittetulundusühingu. Sellise ülesande täitmine saab olla eelkõige seotud projektipõhise

toetusega, mida antakse taotlusvoorude kaudu konkreetse eesmärgi saavutamiseks teatud

perioodi jooksul ning mille elluviimise kohta antakse aru. Seega on seoses projektipõhise

toetuste andmise ja selle kasutamise kontrolliga ka rohkem tegevusi, kui tegevustoetuse

andmisel, mis antakse saajale lähtudes tema põhikirjalistest ülesannetest ja on põhjendatud, et

toetuse andmist korraldamist võib edasi volitada. Edasi volitamisel kehtib halduskoostöö

seaduse (HKTS) § 5 lõige 1, mille kohaselt haldusülesannet võib volitada täitma, kui see on

majanduslikult põhjendatud, ei halvene täitmise kvaliteet ja see ei kahjusta avalikke huve ega

nende isikute õigusi, kelle suhtes haldusülesannet täidetakse.

Eelnõuga täiendatakse seadust §-ga 532, milles sätestatakse tegevustoetuse andmine.

Just tegevustoetuse andmine riigieelarvest on tekitanud rohkesti küsimusi, kuna seda antakse

juriidilisele isikule ilma suuremaid nõudmisi esitamata ja selle kasutamise kohta aruandluse

esitamine on juhuslik. Tegevuspõhise eelarvestamise käsiraamatus toodud mõiste kohaselt on

tegevustoetus riigieelarveline eraldis juriidilisele isikule oma tegevuskulude katmiseks lähtudes

tema põhikirjalistest ülesannetest ja arengudokumentides määratud eesmärkidest. Sarnane

definitsioon on rahandusministri 11. detsembri 2003. a määruse nr 105 „Avaliku sektori

finantsarvestuse ja -aruandluse juhend“ § 24 lõike 2 punktis 3. Sama määruse § 25 lõike 12

kohaselt võetakse tegevustoetuste maksmisel hinnanguliselt arvesse toetuse saaja võimet

rahalised vahendid makse laekumise aastal ära kasutada. Igal aastal kantakse üle summad, mis

on ette nähtud kulutada toetuse saaja poolt samal aastal.

Lõike 1 kohaselt peab antav tegevustoetus olema kooskõlas ministeeriumi valitsemisala

strateegilise planeerimisega ja sellel peaks olema seos strateegiliste arengudokumentidega,

kuna kogu riigieelarve loogika valitsemisalade lõikes tugineb tegevuspõhisele planeerimisele.

Riigi poolt antavatel toetustel peab olema riiki teeniv eesmärk. Tegevustoetuste andmine peaks

olema seejuures arusaadav ja läbipaistev. Selle andmine ei peaks olema ministri suvaotsus.

Põhiseaduslikel institutsioonidel võib samuti olla vajadus anda tegevustoetust, näiteks on

Vabariigi President algatanud mitme sihtasutuse loomise.

Lõikes 2 on välja toodud tegevustoetuse olemus, st milleks ja kellele tegevustoetust antakse.

Selleks on juriidilise isiku, kellele toetust antakse põhikirjalised ülesanded ja

arengudokumentides määratud eesmärgid. Määratlus on kooskõlas rahandusministri 11.

detsembri 2003. a määruse nr 105 „Avaliku sektori finantsarvestuse ja -aruandluse juhend“ §

24 lõike 2 punktiga 3 ja Tegevuspõhise eelarvestamise käsiraamatus toodud mõiste selgitusega.

Riigi asutatud sihtasutuste, mittetulundusühingute ja avalik-õiguslike juriidiliste isikute puhul

toetab riik nende igapäevast toimimist ja eesmärkide ning ülesannete ellu viimist tegevustoetuse

kaudu. Varem nimetati nendele riigieelarvest vahendite eraldamist „eraldisteks“, RES § 53

lõikes 7 on see termin säilinud siiani (sama ka Eesti Rahvusringhäälingu seaduse § 7 lõike 5

36

punktis 1), kuigi ka seal on tegemist toetustega. Lihtsustatult võib öelda, et kõiki vahendeid,

mis lähevad riigieelarvest väljapoole riigisektorit käsitatakse toetustena.

Eelkõige kuuluvad tegevustoetuse sihtrühma kohaliku omavalitsuse üksused ja keskvalitsuse

juriidilised isikud. RES § 2 lõike 2 kohaselt jaguneb valitsussektor keskvalitsuse, kohaliku

omavalitsuse ja sotsiaalkindlustusfondide allsektoriks. Keskvalitsuse allsektorisse kuuluvad

muu hulgas kooskõlas sama lõike punktiga 3 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr

549/2013 kohaselt keskvalitsuse üksusena määratletud avalik-õiguslik juriidiline isik, riigi

asutatud sihtasutus ja riigi osalusega äriühing (edaspidi keskvalitsuse juriidilised isikud).

Ülalnimetatud isikud on n-ö riigi käepikendus. Kui allasutustele annab ministeerium vahendeid

läbi oma eelarve, st tehakse alaeelarved, siis nö riigisektorist välja (avalik-õiguslikele

juriidilistele isikutele, KOV-dele, riigi osalusega või asutatud juriidilistele isikutele) antakse

raha toetustena. Seega on riik ette näinud, et kõikide ühiskonna toimimiseks vajalike tegevuste

elluviimiseks ei ole vaja ametiasutusi, vaid nendeks võivad olla ka juriidilised isikud, mille riik

on asutanud kas avalik- või eraõiguslikuna ning millele ta on eesmärgid, ülesanded ja ootused

seadnud. Koos eelnimetatuga peab ta tagama ka nende toimimise, sh ette nägema nende

finantseerimise. Osaliselt on otsesõnu sellistele isikutele tegevustoetuse andmine ette nähtud

seaduste tasandil, näiteks antakse kõrgkoolidele tegevustoetust KHaS § 41 alusel. Avalik-

õiguslike juriidiliste isikute kohta käivad seadused näevad ette, et neid toetatakse riigieelarvest

nende seadusest tulenevate ülesannete täitmisel, näiteks Eesti Rahvusringhäälingu seaduse § 7,

Eesti Rahvusraamatukogu seaduse § 19 ja Rahvusooperi seaduse § 16. Viimati nimetatud

seadustes ei ole nimetatud konkreetset toetuse liiki, kuid sisuliselt on tegemist

tegevustoetusega. Juhul, kui seaduse regulatsiooni otseselt ei ole, näiteks riigi asutatud

sihtasutuste puhul vms, siis vajadus nende tegevust toetada ikkagi on, sest omatulu nii palju ei

teenita, et tegevus oleks jätkusuutlik. Samas ei ole põhjendatud panna näiteks riigi asutatud

sihtasutusi konkureerima oma igapäevaseks toimimiseks vajalike vahendite (ehk

tegevustoetuse) eest teiste eraõiguslike juriidiliste isikutega. Sellisel juhul peaks piisama, kui

valitsemisala on välja töötanud tegevustoetuse andmise põhimõtted ja lähtub nendest. Seega

oleks otstarbekas ja piisav, et samamoodi nagu minister loob omaniku ootused riigi asutatud

sihtasutustele, kehtestaks ka nendele tegevustoetuse jagamise tingimused ja korra (volitusnorm

lõikes 3). Sättes ei ole kajastatud tegevustoetuse andmist KOVile kuivõrd KOVidele toetuse

andmine on kajastatud KOV toetuste sätetes (§ 50).

Lõikega 3 kehtestatakse volitusnorm, et valdkonna eest vastutav minister saaks kehtestada

tegevustoetuse andmise põhimõtted ja korra, kui nimetatud tingimused ja kord ei tulene muust

õigusaktist. Siin on eelkõige mõeldud riigi asutatud või riigiosalusega sihtasutuste toetamist

või juhul kui avalik-õiguslike juriidiliste isikute toetamise regulatsioon seaduse tasandil ei ole

piisav, siis ka nende toetamist. Riik asutab ja osaleb eraõiguslikes juriidilistes isikutes

riigivaraseaduse alusel. Sellistes ühingutes osaleb riik selle organite üldkoosoleku ja nõukogu

kaudu. Seega on nende ühingute tegevus riigi kontrolli all ja ei ole põhjendatud neid rahastada

taotlusvoorude kaudu, st panna üht liiki riigi sihtasutused, näiteks teatrid või muuseumid

üksteisega eelarve pärast konkureerima. Kui toetuse andmise põhimõtted on kehtestatud, saab

minister käskkirjaga konkreetse toetuse eraldada.

Eelnõuga täiendatakse seadust §-ga 533

Rahandusministri 11. detsembri 2003. a määruse  nr 105 „Avaliku sektori finantsarvestuse ja -

aruandluse juhend“ § 24 lõike 2 punkti 1 kohaselt on üheks toetuste liigiks sotsiaaltoetused.

Sotsiaaltoetuse andmisena käsitatakse riigieelarvest toetuse andmist füüsilistele isikutele, v.a.

ettevõtluseks. Siin võib näiteks tuua stipendiumid.

Ka selliste toetuste andmine peab olema läbipaistev ja selle tingimused peab kehtestama

minister määrusega.

37

Säte ei hõlma neid sotsiaaltoetusi, mida antakse muu seaduse või õigusakti, näiteks

sotsiaalhoolekande seaduse, puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse, perehüvitiste seaduse

jne alusel.

Paragrahvi 55 muutmine ja täiendamine

Eelnõuga muudetakse RES § 55, milles on sätestatud toetuse ja välisvahendite

kaasrahastamise vahendite kasutamine.

RES § 55 lõiget 1 täiendatakse selliselt, et lisaks välistoetuse kaasrahastamise otstarbekohase

kasutamise tagamisele peab toetuse andja tagama ka riigi projektipõhise toetuse otstarbekohase

ja tingimustele vastava kasutamise. „Tingimustel“ tähendab, et toetuse andja peab tagama, et

lisaks sellele, et toetuse saaja kasutab toetuse vahendeid määratud otstarbel, peab ta seda tegema

ka toetuse andja määratud tingimustel. Kui toetuse andmisel on kehtestatud, mil

viisil/tingimustel eesmärk tuleb saavutada, tuleb neid tingimusi ka täita – ei piisa üksnes

lõpptulemusest.

Riigisisestest toetustest puudutab see projektipõhiseid toetusi, kuna seda antakse konkreetseks

eesmärgiks koos mõõdikutega eesmärgi täitmise jälgimiseks ja määratakse ka ajakava ning

kasutamata jäänud jääk tagastatakse. Tegevustoetuse puhul selliseid nõudeid ja eesmärke ei

seata ja ka kontrolli raha kasutamise üle ei teostata.

Riigikontroll on oma aruande „Riigi 2023. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja

tehingute seaduslikkus“ punktides 59, 64 ja 65 viidanud, et projektipõhise toetuse puhul tuleb

toetuse andjal toetuse kasutamiste sihipäraselt kontrollida ja toetuse jääk tagasi küsida. Lõige

2 kohustab toetuse saajat jääki tagasi kandma ja kui ta seda ei tee, siis on õigus toetuse andjal

seda nõuda. Finantsarvestuses võib toetuse tagasinõudmise olukord tekkida, kui on antud

ettemakse. Antud juhul ei nõuta jääki tagasi põhjusel, et toetuse saaja oleks midagi valesti

teinud. See nõutakse tagasi seetõttu, et toetuse saamise eesmärk on täidetud ja vahendeid on üle

jäänud. Juhul kui toetuse andja on katnud tegelikke kulutusi, siis kasutamata ja üle jäävat jääki

välja ei makstagi ning seetõttu seda tagasi nõuda pole vaja.

Lisaks lõikes 2 nimetatud jäägi tagastamisele, sätestatakse lõikes 3, et toetuse andja on

kohustatud osaliselt või täielikult tagasi nõudma ka ebaõigelt saadud või kasutatud toetuse.

Sellisteks juhtumiteks on, et taotleja:

1) on taotlemisel või toetuse kasutamisel teadlikult esitanud valeandmed, on toetuse saamise

või kasutamisega seotud tingimused täitnud näiliselt või ilmneb asjaolu, mille korral toetuse

taotlust ei oleks rahuldatud;

2) ei ole täitnud toetuse väljamaksmise aluseks olevaid nõudeid;

3) ei ole täitnud osaliselt või täielikult toetuse saamisega seotud kohustust või on toetuse

kasutamisel esinenud pettus, korruptsioon või huvide konflikt;

4) suhtes on algatatud likvideerimis- või pankrotimenetlus.

Riigikohus on sedastanud, et toetuste tagasinõudmine võib olla põhiseaduse § 113 kaitsealas24.

Oma otsuses RKPJKo 28.06.2023, 5-23-2 p 64, leidis Riigikohus, et reegleid rikkunud toetuse

saajal tekkiv kohustus saadud toetus osaliselt tagasi maksta on eripärane avalik-õiguslik

kohustus, millele laienevad seda eripära arvestavad nõuded. Tegemist on alusetult saadud

soodustuse tagastamisega. Seetõttu tuleb toetuse tagasinõudmise alused sätestada seadusega.

Igal toetusel, mida riik jagab, on oma eesmärk, mida sellega soovitakse saavutada. Samuti on

riik otsustanud isikuteringi, keda toetada. Toetus antakse toetuse saajale teatud otstarbel ja

24 RKPJKo 28.06.2023, 5-23-2, p 64.

38

tingimustel. Kui toetuse saaja ei kasuta toetust sellisel eesmärgil või ta tegelikult ei kuulu

vastavasse isikute ringi, ei jää riigil võimalust toetada neid isikuid, kes lähevad toetuse eesmärgi

alla ning võtab see piiratud ressursside tingimustes võimaluse teistel toetust saada. Sellega on

riik saanud kahju. Toetuse taotlemine valeandmete alusel, põhjendusega, kuna muidu ju ei oleks

antud, näitab isiku pahatahtlikkust. Eeldada tuleks pigem, et isikud toimivad oma õiguste

teostamisel ja kohustuste täitmisel heas usus. Selle põhimõtte alla kuulub ka see, et õiguste

teostamine ei ole lubatud seadusevastasel viisil, samuti selliselt, et õiguse teostamise

eesmärgiks on kahju tekitamine teisele isikule.

Toetus nõutakse ka tagasi, kui isiku suhtes on algatatud likvideerimis- või pankrotimenetlus.

Ilmselgelt sellisel juhul ei saa enam toetust eesmärgipäraselt kasutada.

Paragrahvi 55 täiendatakse lõikega 4, selle kohaselt võib minister RES § 531 lõikes 1

nimetatud määrusega kehtestada toetuse tagasinõude määrad ja täiendavad toetuse

tagasinõudmise alused lähtuvalt vastava riigisisese projektipõhise toetuse eesmärgist.

Universaalselt kõikide projektipõhiste toetuste jaoks ühtsete protsentuaalsete tagasinõude

määrade ja tagasinõudmise aluste kehtestamine on problemaatiline, seega antakse ministrile

võimalus kehtestada nii tagasinõude määrad kui ka lisaks käesoleva paragrahvi lõikes 2

sätestatule täiendavad või täpsustavad alused, millal toetus tagasi nõutakse.

Kuigi toetuse tagasinõudmise alused tuleb kehtestada seadusega, on Riigikohus oma otsuses

RKPJKo 28.06.2023, 5-23-2 p 64 leidnud, et toetuste tagasinõudmise üksikasjad võib

reguleerida määruse tasandil. Finantskorrektsiooni kohaldamise eesmärk ei ole õigusrikkuja

karistamine, vaid alusetult saadu tagasinõudmine.

Paragrahvi 55 täiendatakse lõikega 5, mille kohaselt sätestatakse alus, millal võib toetuse

tagasinõudmisest loobuda. Punkti 1 kohaselt võib loobuda, kui abi ei ole võimalik

nõuetekohaselt kasutada vääramatu jõu või toetuse saaja tahtest sõltumatu muu asjaolu tõttu.

Alati ei sõltu toetuse otstarbekohane ja tingimustele vastav kasutamine isikust endast. Sellisteks

olukordadeks on näiteks vääramatu jõud või muud toetuse saajast sõltumatud ajaolud, mis

võivad olla äärmuslikud. Projektipõhise toetuse andja peab sellisel juhul kaaluma, kas on

mõistlik toetust tagasi nõuda või loobuda sellest. Näiteks võib tuua COVID-19 kriisi, mil

tegevuste nõuetekohane tegemine võis ohtu sattuda kehtestatud piirangute tõttu. Punkti 2

kohaselt ei pea toetust tagasi nõudma, kui toetuse saaja on avastanud ja teavitanud toetuse

andjat esimesel võimalusel, et talle on hüvitatud kulu, mida toetusest ei hüvitata, ning on

tagastanud toetuse või selle osa toetuse andmise tingimustes sätestatud viisil. Kui toetus on

tagastatud vabatahtlikult, siis ole mõttekas alustada veel tagasinõudmise menetlusega. Punkti

3 kohaselt ei pea projektipõhist toetust tagasi nõudma, kui tagasinõudmisele kuuluv toetuse

summa on 1000 eurot või sellest väiksem, välja arvatud juhul, kui tegemist on käesoleva

paragrahvi lõike 2 punktis 1 nimetatud asjaoludega. Erinevates seadustes on erinevad

piirsummad, millest väiksema toetuse puhul seda tagasi ei nõuta. See peaks olema selline

summa, millest allapoole läheb toetuse tagasinõudmine kulukamaks kui toetuse tagasi saamine.

Võrdluseks on metsaseaduse § 10 lõikes 9³ sätestatud, et toetusena saadud raha jäetakse tagasi

nõudmata, kui tagasinõutav summa on alla 100 euro.

Lõikes 6 sätestatakse toetuse tagasinõude esitamise tähtaeg. Selleks on neli aastat alatest

toetuse maksmise otsuse tegemise päevast. Kui selline otsus on tehtud, on toetuse saajal aega

otsuse saamisest 60 päeva, et toetus tagasi maksta. Kui ta seda ei tee ja tähtaega ei ole

pikendatud, siis lisanduvad tagasinõutavale summale viivised ja intressid (ajatamise korral).

Lõiked 7 ja 8. Kuna viiviste ja intresside nõudmine on seotud riivehaldusega, tuleb selline

võimalus sätestada seadusega. Õiguskantsler on välja toonud, et viivisnõuded on rahaline

39

kohustus, mis on põhiseaduse § 113 kaitsealas25. Riigikohus on leidnud, et kuigi põhiseaduse §

113 ei nimeta intressi ega viivist, siis selle sätte kaitseala on aga tegelikult laiem ning ei hõlma

mitte ainuüksi seal otsesõnu loetletud rahalisi kohustusi, vaid kõiki avalik-õiguslikke rahalisi

kohustusi. Põhiseaduse § 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud

rahalised kohustused kehtestaks üksnes Riigikogu seadusega (RKPJKo 5.11.2002, 3-4-1-8-02

p 11).

Lõikega 7 kehtestatakse viivis – kui toetuse tagasimaksmise tähtpäevaks toetust tagasi ei

maksta või toetust ei ole tasaarvestatud, peab toetuse saaja maksma viivist 0,06 protsenti iga

toetuse tagasimaksmisega viivitatud kalendripäeva eest. Võrrelda saab siin AÕKS § 182¹

lõikega 4, mille kohaselt kui toetuse saaja ei ole tagastanud toetuse summat tähtajaks, on ta

kohustatud maksma tähtpäevaks tasumata summalt viivist 0,1 protsenti iga toetuse

tagasimaksmisega viivitatud kalendripäeva eest. Sama määr on kasutusel ka

struktuurivahendite puhul.

Toetuse tagasimaksmisega viivitamise eest makstava viivise suurus peab olema piisavalt mõjus,

et tagasimaksetega viivitusi vähendada või ära hoida. Käesolevas eelnõus on valitud viivise

suuruseks 0,06 protsenti päevas, mis on sama ka maksukorralduse seaduses sätestatud

maksukohustuslase poolt makstava intressi, kui maksukohustuslane ei ole tasunud maksu

seadusega sätestatud tähtpäevaks, ning maksukohustuslasele makstava intressi, kui

maksukohustuslane on tasunud või temalt on sisse nõutud või tema tagastusnõudega on

tasaarvestatud suurem summa, kui oleks tulnud tasuda vastavalt maksuseadusele, määr.

Lõike 8 kohaselt maksab projektipõhise toetuse tagasimaksmise ajatamise korral toetuse saaja

intressi. Intressimäär tagastatava toetuse summa jäägilt on kuue kuu euribor pluss kolm

protsenti aastas. Intressi maksmise kohustus tuleneb asjaolust, et sisuliselt jääb toetuse saaja

tagasimakse kohustuse kohesel täitmata jätmisel riigile võlgu ning riigieelarve seaduse kohaselt

ei saa riik tasuta laenu anda. Intressimäär on toetuste puhul võrreldav struktuurivahendite

toetuse tagasimakse ajatamise intressimääraga.

Lõike 9 kohaselt on projektipõhise toetuse tagasinõudmise otsus täitedokument täitemenetluse

seadustiku § 2 lõike 1 punkti 21 tähenduses. Vastav täiendus on vajalik, kuivõrd toetuse

tagasinõudmise otsus on haldusakt, mida ei ole võimalik kohtutäiturile sundtäitmisele suunata,

kui seaduses ei ole reguleeritud, et tagasinõudmise otsus on täitedokument täitemenetluse

seadustiku tähenduses.

Seadust täiendatakse §-ga 551, milles sätestatakse toetuse andmekoguga seonduv, sh

volitusnorm andmekogu loomiseks. Toetuste andmekogusse kantakse riigisisesed

projektipõhised toetused.

Lõikega 1 antakse Vabariigi Valitsusele või tema volitusel valdkonna eest vastutavale

ministrile võimalus asutada projektipõhise toetuste andmekogu ja sel juhul ka selle põhimäärus

kehtestada. See on kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EL) 20166/679,

füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning

direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus) ( ELT L

04.05.2016, lk 1–88) (edaspidi IKÜM) seaduslikkuse põhimõttega, kuna andmete töötlemiseks

andmekogus luuakse selge õiguslik alus.

RES § 531 lõike 1 alusel on võimalik riigisisese projektipõhise toetuse andmise tingimusi

kehtestada erinevatel ministritel ja erinevates valitsemisalades kasutatakse erinevaid toetuse

25 Õiguskantsleri Kantselei 6.04.2022 kiri nr 6-8/220466/2201911 Rahandusministeeriumile.

40

andmisega seotud infosüsteeme või andmekogusid. Näiteks kasutatakse ka riigisiseste toetuste

puhul struktuuritoetuste registrit aina laialdasemalt. Struktuuritoetuste registris toimub ka

osade atmosfääriõhu kaitse seaduse, maaelu ja põllumajandusturu korraldamise seaduse,

riigieelarve seaduse, keskkonnatasude seaduse ja välissuhtlemisseaduse alusel antavate toetuste

menetlemine. Samas kasutatakse riigisiseste toetuste menetlemisel ka muid lahendusi, nt

Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutuse e-teenindus, Kultuuriministeeriumi taotluste

menetlemise infosüsteem.

Kuivõrd võimalik on ka see, et toetuse taotluste esitamisel ja taotluste menetlemisel

infosüsteeme ega andmekogusid ei kasutata, sätestatakse andmekogu kehtestamise volitusnorm

võimalusena. Registrivälise toetuste menetlemise korral esitatakse taotlus toetuse andjale e-

kirjaga ning kogu suhtlus ja toetuse andmise menetlus toimubki kirjavahetuse teel. Selliselt

võib toetuste menetlemine toimuda näiteks siis, kui minister on halduslepinguga toetus

elluviimisega seotud haldusülesande täitmise RES § 531 lõike 2 alusel edasi volitanud isikule,

kellel toetuste taotlemise ja menetlemise tarbeks loodud andmekogu puudub.

Seega ei kohusta RES § 551 lõikes 1 sisalduv volitusnorm kasutama toetuste menetlemiseks

ühte andmekogu ega korraldama kõiki toetuse andmisi läbi selle registri. Tänasel päeval on

kõige enam kasutatav struktuuritoetuste register, kuid see andmekogu on tehnilises mõttes

vananenud ning sellel puudub seetõttu võimekus kõiki toetusmeetmeid hõlmata).

Samuti annab volitusnorm võimaluse luua andmekogu nii Vabariigi Valitsuse poolt kui ka

Vabariigi Valitsuse volitusel ministri poolt. Näiteks on struktuuritoetuste register asutatud ja

selle põhimäärus on kehtestatud Vabariigi Valitsuse poolt, kuid toetuste andmisega seotud

andmekogu võib olla asutatud ka valdkonna eest vastutava ministri määrusega (valdavas

enamuses on andmekogude põhimäärused kehtestatud ministri määrusega).

Lõike 2 kohaselt on andmekogu eesmärgid täpselt piiritletud:

1) taotlemise, maksetaotluste ja otsuste elektrooniline menetlemine;

2) taotlemise ja kasutamisega seotud andmete koondamine;

3) uuringute, statistika ja kontrolli tegemine.

Andmeid kogutakse ja töödeldakse ainult kindlatel, selgelt määratletud ja õiguspärastel

eesmärkidel. See on oluline ka PS § 26 kontekstis, kuna piirab riigi sekkumist eraellu ainult

nendeks juhtudeks, mis on seaduses sätestatud ja vajalikud avaliku huvi (antud juhul toetuste

efektiivne haldamine) kaitseks. Silmas tuleb pidada siiski seda, et andmekogu põhimäärus ise

ei anna iseseisvat õiguslikku alust andmete kogumiseks, vaid need andmeliigid ja

andmetöötluse tegevuste õiguslik alus tuleneb RES § 531 lõike 1 alusel antavast riigisisese

projektipõhise toetuse andmise tingimuste määrusest.

Lõike 3 kohaselt sätestatakse andmekogu põhimääruses sätestatakse andmekogu pidamise

kord, mis on oluline IKÜM läbipaistvuse ja vastutuspõhimõtte täitmiseks. Andmekogu

põhimääruses tuleb ette näha:

1) vastutav ja volitatud töötleja ning nende ülesanded. See tagab selguse vastutuse jaotuses ja

on kooskõlas IKÜM-i nõudega määrata andmete töötlemise eest vastutav isik; Vastutavat

töötlejat ei määrata seadusega, kuivõrd andmekogud võivad olla asutatud erinevate ministrite

poolt. Seega peab olema norm piisavalt paindlik.

2) andmekogu pidamise kord, andmete täpsem koosseis ja andmekogusse kandmise kord. See

aitab tagada andmete minimeerimise ja täpsuse põhimõtete järgimise;

3) andmeandjate loetelu ja nendelt saadavad andmed. See on oluline läbipaistvuse seisukohalt,

et oleks selge, kust andmekogusse koondatavad andmed pärinevad;

4) andmetele juurdepääsu ja andmete väljastamise kord. See on olulise tähtsusega PS § 26

41

eraelu puutumatuse kaitse ja IKÜM-i tervikluse ja konfidentsiaalsuse põhimõtete järgimisel.

Juurdepääsu piiramine ainult andmete saamiseks õigustatud isikutele (teenistujatele) ja selged

reeglid andmete väljastamiseks vähendavad andmete kuritarvitamise riski;

5) andmete ja andmetöötluse logide säilitamise täpsem kord. See toetab vastutuspõhimõtet ja

võimaldab vajadusel kontrollida andmetöötluse seaduslikkust.

Lõige 4 loetleb konkreetsed andmetüübid, mida andmekogusse kanda tohib. See on kooskõlas

IKÜM-i andmete minimeerimise põhimõttega, kuna täpsustatakse, milliseid andmeid on

lubatud andmekogusse koguda. Siiski on oluline pöörata tähelepanu järgmisele

1) toetuse taotleja üldandmed ja arvelduskonto. Füüsiliste isikute puhul tähendab see

isikukoodi, nime, elukohta ja kontaktandmeid. Juriidiliste isikute puhul nimi, registrikood,

asukoht, kontaktandmed, esindaja andmed. Nimetatud andmed on toetuse menetlemiseks

üldjuhul vajalikud ja põhjendatud;

2) füüsilise isiku muud andmed olenevalt toetuse andmise eesmärgist – rahvus, sotsiaal-

majanduslik seisund, tervislik seisund. Need on eriliigilised isikuandmed (IKÜM artikli 9

järgi), mis nõuavad kõrgendatud kaitset. Nimetatud andmete kogumine on lubatud vaid siis, kui

toetuse andmise tingimuste kohaselt nähakse ette vastavale sihtrühmale toetuste andmine (nt

toetused, mis on suunatud teatud rahvusele, sotsiaal-majanduslikule grupile või tervisliku

seisundiga seotud vajaduste katmiseks). Siin on eriti oluline järgida PS § 26 proportsionaalsuse

põhimõtet – andmete kogumine peab olema rangelt piiratud sellega, mis on tegelikult vajalik;

3) toetuse taotlemise, andmise ja kasutamisega seotud andmed ja otsused ning muud

andmekogu pidamise eesmärgiga otseselt seotud andmed. See viimane punkt eeldab täpset

määratlemist andmekogu põhimääruses, et vältida liigset andmete kogumist ja tagada jätkuvalt

andmete minimeerimise põhimõtte järgimine.

Oluline on veel see, et andmekaitsealane mõjuanalüüs koostatakse enne konkreetse andmekogu

kasutusele võtmist, sest konkreetse andmekogu põhimääruses sätestatakse täpsemalt nii

andmekogu eesmärk, kogutavad andmed, milliseid toiminguid isikuandmetega tehakse kui ka

turvalisuse tagamise meetmed. Seega on asjakohane, et riskide hindamine ja nende maandamise

kava tehakse vastava andmekogu loomise käigus ja enne andmekogu põhimääruse

kehtestamist.

Lõige 5 sätestab, et andmekogus sisalduvad andmed ei ole avalikud. See on kooskõlas nii

IKÜM-i konfidentsiaalsuse põhimõttega kui ka PS § 26 eraelu puutumatuse põhimõttega. See

tähendab, et tegemist on suletud andmekoguga, millele tavakodanikul puudub ligipääs.

Juurdepääsu piiramine andmekogu vastutavale ja volitatud töötlejale ning andmeandjale enda

kohta käivatele andmetele on igati põhjendatud ja toetab andmete konfidentsiaalsust ja

turvalisust. See annab andmesubjektile ka IKÜM-ist tuleneva õiguse enda andmetega tutvuda.

Samas sätestab avaliku teabe seaduse § 36 lõike 1 punkt 9, et asutusesiseseks kasutamiseks

mõeldud teabeks ei või tunnistada dokumente riigi, kohaliku omavalitsuse üksuse või avalik-

õigusliku juriidilise isiku eelarvevahendite kasutamise kohta. Nimetatud sätte mõte on avalike

vahendite kasutamise läbipaistvus.

Seega on igati asjakohane, kui toetuse andja avalikustab oma veebilehel juriidilistele isikutele

ja füüsilisele isikutele antud toetuse kohta vähemalt järgmised andmed:

1) saaja nimi;

2) toetuse andmise õiguslik alus;

3) summa.

Seejuures tuleb siiski füüsiliste isiku puhul jälgida, et füüsiliste isikute puhul tuleb tagada

vastavus IKÜM-ile (ja isikuandmete kaitse seadusele). Eriti oluline on seda jälgida toetuste

puhul, mida antakse kindlale sihtrühmale tulenevalt inimese rahvusest, kuuluvusest teatud

sotsiaal-majanduslikku gruppi või tervislikust seisundist. Sellisel juhul ei ole füüsilisest isikust

42

toetuse saajate andmete veebilehel avaldamine võimalik, sest eriliigilised isikuandmed vajavad

kõrgendatud kaitset ning spetsiifilisele grupile toetuste suunamisel ja sealt toetuse saanute

andmete avaldamisel võib hõlpsasti teha järeldusi konkreetse inimese rahvuse, tervisliku

seisundi või sotsiaal-majanduslikku gruppi kuulumise kohta.

Lõikes 6 sätestatakse andmete säilitamise tähtaeg, milleks on viis aastat alates lõppmakse

tegemise aasta 31. detsembrist, välja arvatud riigiabi reeglite puhul. Kohtumenetluse ajaks

säilitamise tähtaeg peatub.

See säte on kooskõlas IKÜM-is isikuandmete säilitamise piiramise põhimõttega. Andmeid

tohib säilitada ainult nii kaua, kui see on vajalik eesmärgi (toetuste haldamine, kontrollimine,

auditeerimine) saavutamiseks. Viieaastane periood on mõistlik ja piisav toetuste haldamisega

seotud vajaduste katmiseks, arvestades kontrolli ja võimalike tagasinõuete perioode. Riigiabi

reeglitest tulenevad pikemad tähtajad on samuti õigustatud õiguslikust kohustusest lähtuvalt.

Paragrahvi 56 muutmine ja täiendamine

Paragrahvi 56 lõike 1 sõnastust muudetakse selliselt, et jääks kehtima selle algne mõte ja

riigieelarve liigenduse (jaotuse) muutmisel ei pea edaspidi muutma lõike sõnastust.

Seega paragrahvi lõikes 1 esitatakse ka edaspidi põhimõte, mille kohaselt on riigieelarvega

kindlaks määratud vahendite jaotust võimalik muuta vaid riigieelarve muutmisega või

lisaeelarvega. Paragrahvi järgnevates lõigetes esitatakse sellest põhimõttest erandid.

Paragrahvi 56 lõiget 22 ja 23 muudetakse, et kehtima jääks praegune riigieelarve kasutamise

paindlikkus. See tähendab, et endiselt kehtiks ministril õigus muuta riigieelarvega kindlaks

määratud programmi tegevuse piirmääraga vahendite täiendavat detailsemat majandusliku sisu

liigendust selle kogumahtu muutmata ning muuta ka valitsemisala riigiasutuse eelarveid.

Vabariigi Valitsuse seaduse § 49 aluse kinnitab minister muude talle pandud ülesannete hulgas

ka riigiasutuste eelarved.

Põhiseaduslikul institutsioonil jääb samuti õigus muuta riigieelarvega kindlaks määratud

piirmääraga kulude täiendavat detailsemat majandusliku sisu liigendust nende kogumahtu

ületamata.

Riigieelarve kujuneb läbi planeeritud vahendite prognooside ning peab seetõttu olema ka

piisavalt paindlik, et täidesaatev võim suudaks eelarvet tegelikult täita (PS kommenteeritud

väljaanne, § 115 kommentaar 13). Paindlikkus antakse üldjuhul läbi eelarve muutmise

volitusnormi. Mida detailsem on riigieelarve (mida väiksemad summad asuvad riigieelarve

ridadel), seda suurem on vajadus eelarve korrigeerimise järele aasta jooksul. Seetõttu peaks

jätkuvalt olema võimalik riigieelarvet muuta ka seadusandja menetluseta. 2025. aasta eelarve

andmete näitel esitatakse riigieelarves ligi 140 rida kulude kohta, mis on väiksemad kui 100

000 eurot.

Vältimaks aga esialgse eelarve usaldusväärsuse kahjustamist, peab täidesaatva võimu poolt

tehtavate riigieelarve muudatust tegemise luba olema selgelt määratletud. Rahvusvaheliste

finantsjuhtimise kvaliteedikriteeriumide PEFA26 järgi antakse kõrgeim hinne siis, kui

aastasisese eelarve korrigeerimise kohta on olemas selged reeglid, mis seavad muudatuste

ulatusele ja olemusele piirangud ning neid järgitakse igal juhul. Sellele tuginedes peavad reeglid

olema riigieelarve baasseaduses või aastases riigieelarves.

Paragrahvi 56 täiendatakse lõikega 24, mille kohaselt tekib ministeeriumil ja põhiseaduslikul

institutsioonil kohustus avaldada lõigete 22 ja 23 alusel tehtud muudatused koos selgituste ja

26 Homepage | Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA)

43

põhjendustega oma kodulehel. Kui ministri või põhiseadusliku institutsiooni juhi poolt on

muudatused allkirjastatud tuleb need avaldada viivitamata.

Paragrahvi 58 muutmine

Paragrahvi 58 lõiget 1 täiendatakse teise lausega Vabariigi Valitsuse reservi suuruse kohta.

Kehtiv riigieelarve baasseadus ei reguleeri põhimõtet, millises mahus planeeritakse

riigieelarves reserv ettenägematute ja ka valitsuses kinnitatud, kuid veel valitsemisala

eelarvesse eraldamata sihtotstarbeliste kulude või investeeringute jaoks. Reserv planeeritakse

riigieelarve Vabariigi Valitsuse eelarve osas.

Juba Riigikontrolli koostatud riigi 2021. aasta raamatupidamise aastaaruande auditis27 tuuakse

välja Vabariigi Valitsuse reservi mahu ja osatähtsuse suuremine riigieelarves. Sellega seoses

nähakse mh probleemi Riigikogu rolli vähenemisel riigi kulutuste üle otsustamisel.

Tähelepanekuid reservi planeerimise ja reservist raha eraldamise kohta on Riigikontroll teinud

ka aastatel 2023 ning 2024.

Rahandusministeerium on eelarves kajastatavate reservi suuruse nõuete kohta uurinud

baasseaduse muutmise projektis. Vastavalt rahvusvahelistes eelarve koostamise

juhendmaterjalides (PEFA ja IMF) esitatud soovitustele tuleks reservina planeerida 2–3

protsenti eelarve kogukuludest (esialgne kinnitatud riigieelarve). Eelarve kulude all peetakse

silmas ka investeeringuid.

2025. aasta riigieelarve kulude ja investeeringute kogumahult arvestatud 3% tähendaks ligi 570

mln suuruse reservi olemasolu.

Ülevaade Vabariigi Valitsuse reservi mahtudest võrdluses riigieelarve kogumahuga esitatakse

tabelis 3.

Tabel 3*. VV reservi kujunemine ja võrdlus riigieelarve kulude ja investeeringute

kogumahuga.

*Tabelis 3. on 2024. aasta kohta esitatud esialgsed auditeerimata andmed, mis võivad muutuda.

Paragrahv 58 täiendatakse lõikega 5, mille kohaselt Vabariigi Valitsuse reservi eelarve

kasutamata jääk ei ole järgmisesse eelarveaastasse ülekantav.

Kehtiva riigieelarve seaduse järgi kujuneb tegelik eelarveaasta jooksul kasutada olev reserv

(ehk reservi lõplik eelarve) läbi riigieelarve muudatuste, sihtotstarbelise ja ettenägematu

reserviosade vaheliste muudatuste, reservi tagastuste ja eelmisest eelarveaastast üle toodud

kasutamata reservi eelarve jääkidest. Vaata Tabel 3.

27 Riigi 2021. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

44

Riigieelarve seadust täiendatakse põhimõttega, et erinevalt teistest riigieelarvega kindlaks

määratud vahenditest, reservi kasutamata jäänud eelarvet järgmisel aastal kasutada ei saa.

Reservi nii ettenägematute kulude kui ka juba valitsuses otsustatud sihtotstarbeliste kulutuste

jaoks tuleb igaks aastaks uuesti prognoosida ning vajadust iga eelarveaasta kulude ja

investeeringute jaoks uuesti hinnata, et oleks tagatud muutuvast keskkonnast tulenevate

vajadustega (nt inflatsioon, energiahinnad, sõjalised konfliktid, pandeemiad) arvestamine.

Vaata ka § 58 lõike 1 täiendamise põhjendusi reservi suuruse piiramiseks.

Ministeeriumi valitsemisala eelarvesse juba eraldatud reservi eelarve jäägi kasutamist saab

sarnaselt teistele riigieelarve vahenditele järgmisesse eelarveaastasse pikendada (kohaldub §

591).

Paragrahvi 591 muutmine

Paragrahvi 591 lõike 2 sõnastust muudetakse, sest edaspidi võib vajadusel ülekandmisel muuta

riigieelarve liigendust, mis sõnastatakse eelnõu §-s 26 lõikes 51, kui muutmine on seotud

ministeeriumi valitsemisala riigiasutuse, tulemusvaldkonna või programmi tegevuse

ümberkorraldamise või lõpetamisega.

Paragrahvi 61 muutmine

Eelnõuga täiendatakse § 61 lõiget 1 punktiga 6, et võimaldada laenu andmist Tagatisfondile

kooskõlas Tagatisfondi seaduse § 87 lõikega 2. Tagatisfondil on õigus taotleda riigilt laenu, kui

fondi enda ja krediidiasutuse vahenditest hoiuste hüvitamiseks ei piisa.

Paragrahvi 61 lõike 4 teine lause muudetakse. Muudatuse eesmärk on parandada ekslik viide

seaduse § 61 lõikele 7 (kehtetu alates 01.01.2018), kuna isikud, kellele Vabariigi Valitsus võib

laenu või riigigarantii anda, on määratud § 61 lõikes 41.

Paragrahvi 61 lõike 6 sõnastust täpsustatakse seaduse suurema õigusselguse loomiseks.

Sarnaselt antava laenu ja riigigarantii maksimaalsele 30-aastasele tähtajale, kehtestatakse

seaduse tasandil, et laenu intressimäär ei tohi olla madalam määrast, mida riik ise sarnase laenu

eest maksaks ning sellele tuleb lisada riskimarginaal. Intressimäära kehtestamise põhimõte on

lisaks sätestatud Vabariigi Valitsuse 14. aprilli 2014. a määruses nr 50.

Riik annab laenu või riigigarantiid vaid põhjendatud juhtudel olukorras, mil pangad annavad

laenu väga ebamõistlikel tingimustel või ei anna üldse. Viimase kümne aasta jooksul on riik

andnud ühe korra pikaajalist laenu Keskkonnainvesteeringute keskusele Euroopa Liidu

struktuuritoetuste paremaks rakendamiseks ning 12 korda arvelduskrediiti 6-le riigi asutatud

või riigi osalusega sihtasutusele, kes arveldavad e-riigikassa kaudu.

Paragrahvi 815 muutmine

Riigieelarve seaduse § 815 „2025. aasta riigieelarvega seotud erisuste“ kohta täiendatakse

lõikega 2. Eelnõuga muudetavaid riigieelarve seaduse sätteid, § 27 lõikeid 2 ja 3 ning § 58

lõiget 5 kohaldatakse erandina 2025. aasta riigieelarve kasutamisele.

Seaduse täiendamine §-dega 816 ja 817

Riigieelarve seadust täiendatakse §-ga 816, milles sätestatakse, et erandina kohaldatakse

eelnõuga muudetavaid riigieelarve liigendusega seotud sätteid, § 26 lõikeid 51 ja 8, § 56 lõikeid

1, 22, 23 ja § 58 lõiget 1, juba 2026. riigieelarve eelnõule.

Seaduse jõustamiseks on planeeritud 1. detsember 2025, arvestades tõenäoliselt eelnõu

menetlusele kuluvat aega.

Eelnõuga täiendatakse seadust §-ga 817, milles sätestatakse enne 2025. aasta 1. detsembrit

45

valdkonna eest vastutava ministri kehtestatud määruste kohaldamine.

Tulenevalt haldusmenetluse seaduse § 5 lõikest 5 kohaldatakse juhul, kui haldusmenetlust

reguleerivad õigusnormid muutuvad menetluse ajal, menetluse alguses kehtinud õigusnorme.

RES § 53¹ lõikega 1 on kehtestatud volitusnorm ministrile toetuste andmise tingimuste ja korra

kehtestamiseks. Eelnõuga kitsendatakse seaduse § 531 lõike 1 alusel toetuse andmise võimalusi

üksnes projektipõhistele toetustele. Seega, kui minister on enne käesolevate muudatuste

jõustumist kehtestanud nimetatud volitusnormi alusel tegevustoetuse andmise tingimused ja

korra, võib selle määruse alusel tegevused lõpuni viia.

Seaduse normitehnilist märkust täiendatakse, et viidata Euroopa Parlamendi ja nõukogu

direktiivi (EL) 2024/1265 ülevõtmisele.

4. Eelnõu terminoloogia

Eelnõuga võetakse kasutusele Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrusega (EL) 2024/1263

loodud uued terminid, mida kasutatakse üksnes ja täpselt samas tähenduses nagu Euroopa Liidu

õigusaktides. Uued terminid on:

1) „valitsussektori netokulud“ – valitsemissektori kulud, millest on maha arvatud

intressikulud, kaalutlusõigusel põhinevad tulumeetmed, liidu programmidega seotud

kulud, mis kaetakse täielikult liidu vahenditest saadava tuluga, riikide kulud liidu

rahastatavate programmide kaasrahastamiseks, töötuskindlustushüvitiste kulude

tsüklilised elemendid ning ühekordsed ja muud ajutised meetmed;

2) „riiklik keskpika perioodi eelarve- ja struktuurikava“ – liikmesriigi eelarve-, reformi- ja

investeerimiskohustusi sisaldav dokument, mis hõlmab asjaomase liikmesriigi tavapärase

seadusandliku tsükli pikkusest sõltuvalt nelja- või viieaastast perioodi;

3) „riiklik keskpika perioodi eelarve- ja struktuurikava iga-aastane eduaruanne“ –

liikmesriigi aruanne riikliku keskpika perioodi eelarve- ja struktuurikava, sealhulgas

nõukogu kehtestatud netokulude kava ning reformide ja investeeringute elluviimise

kohta.

Lisaks on Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruses (EL) 2024/1263 mitmeid täiendavaid

eralaseid termineid, mida määruse otsekohalduvuse tõttu Eesti riigieelarve seadusesse üle ei

võta ja mida me siin üles ei loetle, kuid mida hakatakse kasutama erialastes dokumentides.

5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Eelnõu on kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviga (EL) 2024/1265 ja Euroopa

Parlamendi ja nõukogu määrusega (EÜ) 2024/1263.

6. Seaduse mõjud Seaduse muudatus avaldab mõju peamiselt riigiasutuste ning kohaliku omavalitsuse

korraldusele. Muudatus ei avalda mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele, majandusele, elu- ja

looduskeskkonnale, regionaalarengule ning ei oma sotsiaalset ega demograafilist mõju.

Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele

1. EL direktiivi ülevõtmist ja rakendamist puudutavad muudatused

Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi (EL) 2024/1265 ülevõtmise mõjul muutuvad

Euroopa Liidu eelarvelise järelevalve dokumendid ning tekib mõju riigiasutustele: suureneb

eelkõige eelarvenõukogu, kuid osaliselt ka Rahandusministeeriumi ja Vabariigi Valitsuse

töökoormus. Viimast suurendab täiendavate ülesannete lisandumine eelarvenõukogule, aga ka

46

täiendavate arvamuste menetlemise vajadus, sh selgemalt reglementeeritud „järgi või selgita“

protseduur ning uus ja kohati keerukam Euroopa Liidu eelarvenõuete raamistik. Samas

suureneb selle kõige tulemusel Eesti fiskaalpoliitika läbipaistvus.

Teoreetiliselt võib eelarvenõukogu töökoormuse suurenemine omada riigieelarvele mõningast

potentsiaalset rahalist mõju, sest Eesti Panga seaduse § 42 järgi annab Eelarvenõukogule tema

ülesannete täitmiseks vajalikud vahendid Eesti Pank, aga Eesti Pangal on õigus nõuda Vabariigi

Valitsuselt Eelarvenõukogu tööga seotud otseste kulude hüvitamist.

Kõige olulisem mõju direktiivi ülevõtmisel tuleneb siseriikliku eelarvereegli muudatustest, sest

see raamistab, kui suure eelarvedefitsiidiga fiskaalpoliitikat saab Vabariigi Valitsus plaanida.

See nõue mõjutab otseselt võimaliku eelarvedefitsiidi suurust. Viimane omakorda avaldab

majandusele lühiajaliselt piiravat mõju, kuid mõjudes pikas perspektiivis majanduskasvu ja

investeerimiskliimat soosivalt ning pidurdab riigi võlakoormuse ning intressikulude kasvu.

Seadusega sisse viidavad muudatused siseriiklikesse eelarvereeglitesse on kahesuunalised.

1.Ühest küljest on nõuded kitsenevad: direktiivi (EL) 2024/1265 ülevõtmise tõttu oluliselt

selgemalt reglementeeritud ja piiratud Euroopa Liidu üleüldise või riikliku vabastusklausli

rakendamise võimalusi, et vältida eelkõige COVID kriisi kontekstis tekkinud olukorda, kus

Euroopa vabastusklauslit rakendati Eestis automaatselt, mis tõi kaasa eelarvedistsipliini

lõdvenemise. Edaspidi peab Vabariigi Valitsus vabastusklausli rakendamise vajalikkust

analüüsima ja avalikult põhjendama.

Samuti nõuab direktiiv (EL) 2024/1265, et kõik eelarvedokumendid (st. riigieelarve ja

eelarvestrateegia) oleksid kooskõlas eelarvepoliitika piirmääradega. See peaks aitama edaspidi

vältida olukordi, kus riigieelarve strateegiat sai plaanida eeldusel, et Euroopa vabastusklausel

jääb kogu eelarvestrateegia perioodil kehtima.

2. Teisest küljest on 0,5 protsendipunkti võrra SKPst leevendatud siseriikliku eelarvereegli taset

võrreldes hetkel kehtivaga. Seda on tehtud põhjusel, et kehtiv eelarvereegel on riigi võimalusi

liigselt kitsendav, eeldades süsteemset ja püsivat võlakoormuse vähenemist muude tingimuste

samaks jäädes (vt Joonis 1 lk 6 – hetkel kehtiva eelarvereegli mõju valitsussektori

võlakoormusele on toodud helehalli kahaneva joonega). Kuna Eesti on Euroopa Liidu

väikseima võlakoormusega riik ning meil on vajadus hüppeliselt suurendada riigikaitsekulutusi,

millest saavad kasu ka järgnevad põlvkonnad ei ole võlakoormuse vähendamise ambitsioon

jõukohane ja põhjendatav.

Eelnõuga välja pakutud eelarvereegel on jätkuvalt konservatiivne, nõudes muude tingimuste

samaks jäädes võlakoormuse taseme stabiliseerumist ca 30% juures SKPst (roheline joon samal

joonisel) ning eelarvedistsipliini suhtes oluliselt nõudlikum võrreldes eelarvepoliitikaga, mis

on piiritletud üksnes Euroopa Liidu -3% suuruse defitsiidipiiriga (tumehall joon samal

joonisel).

Täiendavalt on Vabariigi Valitsusel võimalik siseriiklike eelarvereeglite täitmist olulise

põhjenduse olemasolul võimalik edasi lükata, kuid vastukaaluks sisaldab see võimalus nõuet

näidata kuidas ja millises ajagraafikus nõuetekohane eelarvepoliitika taastatakse.

Kavandatavad muudatused siseriiklikes eelarvereeglites ei halvenda julgeolekuolukorda, sest

Vabariigi Valitsusel on riigikaitsekulude tõstmiseks võimalik kasutada hetkel juba kehtima

hakanud riiklikku vabastusklauslit, mis võimaldab siseriiklike eelarvereeglite rakendamist

edasi lükata.

47

Olulisi kohalik omavalitsuste korraldusele direktiivi (EL) 2024/1265 ülevõtmisel ei ole.

2. Eelnõu eesmärgiks on riigieelarve esitamine terviklikult ja kompaktselt, et oleks

tagatud selle parem loetavus, läbipaistvus ja selgus kõigi osapoolte jaoks. Eelnõuga

muudetakse riigieelarve liigendust puudutavaid sätteid ning täpsustatakse sellest tulenevaid

riigieelarve kasutamise reegleid, mis tagaksid tasakaalu seadusandliku ja täidesaatva võimu

otsustuspädevuses ning väldiks ebamõistlikku töökoormust riigieelarve muudatuste

menetlemisel Riigikogus. Võrreldes varasemaga, tekib nende muudatuste avalikustamise

kohustus.

Sihtrühm: riigieelarvelised asutused

Riigiasutused peavad rakendama Riigikogus kinnitatud detailset eelarvet, kuid riigieelarve

kasutamise paindlikkust ei ole kavas muuta ning minister võib riigieelarve majandusliku sisu

ja valitsemisala riigiasutuste piirmääraga vahendeid vajadusel ümber liigendada. Detailse

riigieelarve muutmist ei pea tingimata algatama Riigikogus. Ministeeriumi valitsemisala

riigieelarve muudatused tuleb avalikustada vastava ministeeriumi kodulehel.

Mõju ulatus on keskmine. Riigieelarve vahendite kasutamisel võrreldes eelmise aastaga ei

toimu suuri muudatusi. Muudatuste avalikustamise kohustus suurendab pisut töökoormust ja

võib tähendada täiendavatele küsimustele vastamist.

Mõju avaldumise sagedus on ebaregulaarne, sest sellised riigieelarve liigenduse muutmised

on vajaduspõhised ning ei ole ette ennustatavad.

Mõjutatud sihtrühm on suur. Mõju avaldub ligi 150 riigiasutuse töökorraldusele.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk

Ebasoovitava mõjuna võib kaasneda risk, mis tuleneb liialt detailsest riigieelarvest ning selle

kasutamise suhteliselt vähesest paindlikkusest.

3. Eelnõuga parandatakse riigieelarve vahendite tõhusat, läbipaistvat ja vastutustundliku

kasutamist, kehtestades Vabariigi Valitsuse reservi planeerimiseks ja kasutamiseks

raamid vastavalt rahvusvahelistes juhendites toodud soovitustele. Eelnõuga nähakse ette,

et Vabariigi Valitsuse reservi maht oleks piiratud kuni kolme protsendiga riigieelarve

kogukuludest ja investeeringutest ning põhineks iga-aastasel hinnangul.

Mõju ulatus on väike. Vabariigi Valitsuse reserv on olnud praktikas enamasti väiksem

kehtestatavast mahu-piirangust. Kuna kehtestatakse siiski konkreetsed reeglid, peavad reservi

moodustamise otsused riigieelarve koostamisel edaspidi olema paremini läbi mõeldud ja iga-

aastaselt hinnatud.

Mõju avaldumise sagedus on harv. Riigieelarvest sõltuvate osapoolte arv on suur, kuid mõju

avaldub üksnes siis, kui moodustatakse reserv või tekib ettenägematu kulu või investeeringu

tegemise vajadus.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise riskina saab välja tuua, et sõjaolukorras või muu

kriisiolukorra puhul võib kaasneda oluliselt suurem reservi vajadus kui eelnõuga kehtestatakse.

4. Eelnõuga täiendatakse riigieelarve seadust selliselt, et oleks tagatud riigieelarves ja selle

täitmises kajastatud eelarve vahendite õigsus ja eesmärgipärane kasutamine. Pärast

48

eelarveaasta lõppu kahe kalendrikuu jooksul on edaspidi võimalus korrigeerida erandkorras

eelarvet.

Mõju ulatus on tagasihoidlik, kuna kõik riigiasutused jälgivad eelarve täitmist ja kasutavad

riigieelarve vahendeid lähtudes riigieelarve seaduse §-i 53 lõikest 1, mille kohaselt on

ministeeriumi valitsemisalal õigus kasutada riigieelarve vaheneid siis, kui vastavad vahendid

on eelarves ette nähtud.

Mõju avaldumise sagedus on ebaregulaarne, sest on seotud riigieelarve korrigeerimise

vajadusega ja esineb juhtudel, kui auditi käigus selgub, et kulud on kajastatud vales

eelarveaastas.

Mõjutatud sihtrühma suurus riigieelarve protsessi kaasatud osapoolte suhtes on suur, kuid

mõju avaldub üksnes siis, kui erandkorras on vajadus pärast eelarveaasta lõppu riigieelarvet

korrigeerida.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise riskina võib välja tuua asjaolu, et eelnõuga kehtestav

erand leiab siiski laialdasemat kasutust kui eelnõuga plaanitakse. Kuna eelarve muutmise ajal

enam kulutusi juurde teha ei saa, siis puudub ajend selliseid muudatusvajadusi ette planeerida

ja põhjendatud muudatusettepanekud esitatakse aruandluse täpsustamiseks.

5. Selgus keskvalitsuse juriidilise isiku eelarve koostamise aluste kohta.

Muudatuse kohaselt tuleb esitada uus finantsplaan, kui Riigikogu või Vabariigi Valitsuse

otsused on mõjutanud finantsplaani andmeid. Sel juhul tuleb nõukogu poolt kinnitatud

finantsplaan esitada ehk saldoandmikusse sisestada ühe kuu jooksul pärast KVJI eelarve

kinnitamist.

Mõju ulatus on vähene, sest eelnõuga ei muudeta põhiprotsessis toimuvat, vaid täpsustatakse

üht detaili.

Mõju avaldumise sagedus on ebaregulaarne ja sõltub sellest, kas Riigikogu ja valituse otsused

mõjutavad KVJI finantsplaani.

Mõjutatud sihtrühm on suur, puudutab kõiki KVJI, kuid korrigeerimist vajavad siiski vaid

valitsuse või Riigikogu otsuste järgselt muutuvad finantsplaanid. Ja pigem on oluline, et õiged

finantsplaanid on edaspidi KVJI eelarve koostamise aluseks.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise riske ei ole.

6. Laenude andmise sätte täiendamine

Laenude ja riigigarantiide andmise tingimusi täpsustatakse suurema õigusselguse loomiseks.

Olulist otsest ega kaudset mõju muudatusega ei kaasne.

7. Riigisiseste toetuste andmine

Seaduses täiendatakse riigisisestest vahenditest toetuste andmise sätteid, lähtudes sellest, et

riigieelarve vahendeid peaks kasutama läbipaistvalt, otstarbekalt ja vastutustundlikult, samuti

sellest, et ministril peaks olema võimalus oma valitsemisala eelarvevahendite kasutamist

kontrollida ning vajadusel valesti kasutatud vahendeid tagasi nõuda, samuti reguleeritakse

antud projektipõhise toetuse tagasinõudmist, viiviseid ja nende ajatamist. Seadust täiendatakse

ka projektipõhise toetuse andmekogu loomist võimaldava regulatsiooniga.

49

Sihtrühm: Vabariigi Valitsus (andmekogu volitusnorm)

Sihtrühm: Ministeeriumid

Mõju ulatus on keskmine, sest kuigi eelnõus sätestatud toetuste andmise põhimõtteid peavad

edaspidi arvesse võtma kõik ministeeriumid, antakse toetusi riigieelarves selleks ettenähtud

vahendite olemasolul. Ning vajalik on üksnes uue RES regulatsiooniga kohanemine ja selle

arvesse võtmine.

Mõju avaldumise sagedus on ebaregulaarne.

8.Täpsustatakse ja täiendatakse kohaliku omavalitsuse üksuste eelarvete ja riigieelarve

vahelist seost.

Eelnõu kohaselt ei tehta suuri põhimõttelisi muudatusi KOVide rahastamise süsteemis.

Kavandatavad muudatused tehakse lihtsustamise ja paindlikkuse eesmärgil. Tunnistatakse

kehtetuks osad mittevajalikud sätted. KOVide jaoks on oluline rahastamissüsteemi stabiilsus,

mis tagab iseseisva eelarve põhiseaduslikkuse garantii täitmise.

Eelnõuga täpsustatakse, et KOVidele antavad juhtumipõhised toetused ei ole riigi ja üleriigilise

omavalitsusliidu eelarve läbirääkimiste kohustuslik objekt. Lisatakse volitusnorm, et

ministeeriumi eelarvest KOVidele tegevuskuludeks juhtumipõhiste toetuste andmiseks võib

kehtestada ministri määruse. Nähakse ette säte nt sõjaolukorraks, mis võimaldab KOVidele

võrreldes tavaolukorraga lihtsamini ülesandeid panna koos nende täitmiseks vajaliku

rahastamisega.

Sihtrühm: ministeeriumid ja kohalikud omavalitsused.

Ministeeriumide jaoks tagavad muudatused selgemad õiguslikud alused KOVide rahastamise

korraldamiseks. Lisaks suureneb paindlikkus riigieelarvest KOVidele toetuste eraldamisel ning

muudatused arvestavad erinevate olukordadega. Nt ministeeriumid saavad kehtestada määruse

juhtumipõhiste ja valemipõhiste tegevustoetuste andmiseks ministeeriumi eelarvetest.

KOVide jaoks on muudatused minimaalsed, sest igapäevast tööd ei mõjuta see, kas

juhtumipõhised toetused on eelarve läbirääkimiste objektiks ja missuguse volitusnormi alusel

toetusi antakse. Muudatustega ei vähendata KOVide võimalusi nende finantseerimise

kujundamises kaasa rääkimisel.

Mõju ulatus on väike, sest ei tehta suuri põhimõttelisi muudatusi KOVide rahastamise

süsteemis ning kavandatavad muudatused on täpsustused lihtsustamise ja paindlikkuse

eesmärgil. Eelkõige puudutavad muudatused juhtumipõhiseid toetusi, mille osakaal KOVide

eelarvetes on väike.

Ministeeriumide jaoks tagavad muudatused erinevate olukordade jaoks õiguslikud alused

KOVide rahastamise korraldamiseks. Lisaks suureneb paindlikkus riigieelarvest KOVidele

toetuste eraldamisel. Ministeeriumide eelarvetes on KOVidele antavate juhtumipõhiste toetuste

osakaal väike.

Mõju avaldumise sagedus on väike, sest reeglina on KOVide rahastamissüsteemi muudatused

KOVidega läbi räägitud ja need on piisava ajavaruga ette teada. Muudatused puuduvad

üksikuid detaile eelkõige riigieelarvest juhtumipõhiste toetuste andmisel ning need ei mõjuta

KOVide igapäevast tööd.

Ministeeriumide jaoks tagavad muudatused paindlikud õiguslikud alused KOVidele toetuste

eraldamisel. KOVide toetamine ei ole ministeeriumide peamine tegevus.

50

Mõjutatud sihtrühma suurus on suur, sest puudutab kõiki KOVe ja ministeeriume, kes

tegelevad KOVide toetusfondi rahade ja muude toetuste jaotamisega

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike. Ainuke risk on liiga detailsed ja jäigad

reeglid seaduses, mis ei võimalda teatud olukordades teha otstarbekaid otsuseid.

Nt valitsus ja KOV liit soovivad mingeid rahastamispõhimõtteid muuta, aga seaduse sätted ei

võimalda seda teha. Antud eelnõu eesmärk on selliseid riske vähendada ja KOVide rahastamisel

on lisatud paindlikkust juurde.

7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused,

eeldatavad kulud ja tulud

Seaduse rakendamisega ei kaasne riigile ja kohaliku omavalitsuse üksustele otseseid tulusid

ega kulusid.

8. Rakendusaktid

Eelnõuga ei anta uusi volitusnorme määruste kehtestamiseks ja uusi rakendusakte ei kavandata.

Kehtivate volitusnormide alusel kehtestatud rakendusaktid ei vaja muutmist.

9. Seaduse jõustumine

Seadus jõustub 1. detsembril 2025. Selleks, et eelnõus toodud sätted saaksid vastuvõtmise

järgselt kehtida 2026. aasta riigieelarve suhtes, peab eelnõu olema vastu võetud ja jõustunud

enne 1. jaanuari 2026. Jõustumise aeg on planeeritud eeldatavat eelnõu menetlemise aega

arvestades.

Seaduse eelnõu § 27 lõikeid 2 ja 3 ja § 58 lõiget 5 kohaldatakse esimest korda 2025. aasta

riigieelarvele.

Seaduse eelnõu § 26 lõikeid 5¹ ja 8, § 56 lõikeid 1, 22 ja 23 ning § 58 lõiget 1 kohaldatakse

esimest korda 2026. aasta riigieelarvele.

Enne 2025. aasta 1. detsembrit kehtestatud valdkonna eest vastutava ministri määruse alusel

pooleli olevatele toetuste andmise menetlustele, toetuste kasutamisele ning nende aruandlusele

ja kontrollile kohaldatakse käesoleva seaduse ja selle alusel kehtestatud määruse enne 2025.

aasta 1. detsembrit kehtinud redaktsiooni.

10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon

Eelnõu esitatakse kooskõlastamiseks ministeeriumidele, Riigikantseleile, põhiseaduslikele

institutsioonidele, Eesti Pangale, Eelarvenõukogule, Eesti Linnade ja Valdade Liidule eelnõude

infosüsteemi EIS kaudu.

Algatab Vabariigi Valitsus . septembril 2025. a

51

(allkirjastatud digitaalselt)

1

EELNÕU

Riigieelarve seaduse muutmise seadus

§ 1. Riigieelarve seaduse muutmine

Riigieelarve seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 3 lõiget 2 täiendatakse teise lausega järgmises sõnastuses:

„Õigusakti või haldusakti, mille kehtestamise õigus või kohustus käesoleva seaduse kohaselt

on ministril, kehtestab põhiseadusliku institutsiooni juht tema institutsioonile omase aktiga,

arvestades põhiseaduslikule institutsioonile ette nähtud erisusi ja kui seaduses ei ole sätestatud

teisiti.“;

2) paragrahvi 3 lõiget 3 täiendatakse teise lausega järgmises sõnastuses:

„Õigusakti või haldusakti, mille kehtestamise kohustus käesoleva seaduse kohaselt on ministril,

kehtestab riigisekretär haldusaktiga.“;

3) paragrahvi 4 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Kui Vabariigi Valitsus ei arvesta eelarvenõukogu arvamusega, vormistatakse selle kohta

Vabariigi Valitsuse istungi otsus hiljemalt kahe kuu jooksul arvates arvamuse esitamisest.

Otsuse põhjendus avalikustatakse Vabariigi Valitsuse veebilehel.“;

4) paragrahvi 4 lõiget 3 täiendatakse teise lausega järgmises sõnastuses:

„Põhjendus avalikustatakse Rahandusministeeriumi veebilehel.“;

5) paragrahvi 4 täiendatakse lõigetega 4, 5 ja 6 järgmises sõnastuses:

„(4) Eelarvenõukogul on õigus saada ministeeriumidelt ja teistelt valitsussektorisse kuuluvatelt

üksustelt oma ülesannete täitmiseks vajalikke andmeid.

(5) Eelarvenõukogu avalikustab oma arvamused eelarvenõukogu veebilehel. Eelarvenõukogul

on õigus avaldada oma hinnangute ja arvamuste koostamise aluseks olevad metoodikad ja

andmed ning esitleda neid arvamusi Riigikogu rahanduskomisjonile selle taotlusel.

(6) Eelarvenõukogu tegevust hindab Eesti Panga nõukogu nimetatud sõltumatu väline hindaja

vähemalt kord nelja aasta jooksul või Riigikogu rahanduskomisjoni taotlusel. Hinnang

esitatakse Eesti Panga nõukogule, seda tutvustatakse rahandusministrile ja Riigikogu

rahanduskomisjonile ning avalikustatakse eelarvenõukogu veebilehel.“;

6) paragrahvi 41 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Rahandusministeeriumil on õigus saada ministeeriumidelt ja teistelt valitsussektorisse

kuuluvatelt üksustelt vajalikke andmeid eelarvestrateegia, riigieelarve eelnõu ja prognooside

ning riikliku keskpika eelarve- ja struktuurikava (edaspidi eelarve- ja struktuurikava) ning selle

iga-aastase eduaruande koostamiseks.“;

7) paragrahvi 5 pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 5. Eelarvepositsioon, netokulud ja eelarvepoliitiline eesmärk“;

8) paragrahvi 5 täiendatakse lõikega 21 järgmises sõnastuses:

„(21) Valitsussektori netokulud on valitsemissektori kulud, millest on maha arvatud

intressikulud, kaalutlusõigusel põhinevad tulumeetmed, Euroopa Liidu programmidega seotud

2

kulud, mis kaetakse täielikult Euroopa Liidu vahenditest saadava tuluga, riikide kulud Euroopa

Liidu rahastatavate programmide kaasrahastamiseks, töötuskindlustushüvitiste kulude

tsüklilised elemendid ning ühekordsed ja muud ajutised meetmed.“;

9) paragrahvi 5 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Valitsussektori eelarvepoliitiline eesmärk määratakse käesolevas seaduses sätestatu ning

Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1263 majanduspoliitika tulemusliku

koordineerimise ja mitmepoolse eelarvejärelevalve kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks

nõukogu määrus (EÜ) nr 1466/97 (ELT L, 2024/1263, 30.04.2024) alusel.“;

10) paragrahvi 5 täiendatakse lõikega 4 järgmises sõnastuses:

„(4) Euroopa Liidu eelarveraamistikuna mõistetakse käesolevas seaduses Euroopa Liidu

toimimise lepingu artiklitel 121, 126 ja 136 ning selle lepingu lisaprotokollil nr 12 põhinevat

liikmesriikide eelarvepoliitika koordineerimise süsteemi ja põhimõtteid, mis on kehtestatud

Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruses (EL) 2024/1263 ning nõukogu määruses (EÜ)

nr 1467/97 ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse rakendamise kiirendamise ja selgitamise

kohta (EÜT L 209, 02.08.1997, lk 6–11).“;

11) seadust täiendatakse §-ga 51 järgmises sõnastuses:

„§ 51. Eelarvepoliitika piirmäärad

(1) Riigieelarve ja eelarvestrateegia tuleb koostada nii, et valitsussektori eelarvepositsioon ja

võlakoormus on käesoleva seaduse §-s 15 nimetatud riigi rahandusprognoosi arvestades

kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepingu lisaprotokolliga nr 12 ning Euroopa Parlamendi ja

nõukogu määruse (EL) 2024/1263 nõuetega ning valitsussektori iga-aastane netokulude kasv

on kooskõlas käesoleva seaduse § 201 alusel koostatud kehtiva riikliku eelarve- ja

struktuurikavaga.

(2) Riigieelarve ja eelarvestrateegia koostatakse nii, et valitsussektori struktuurne puudujääk ei

ületa üht protsenti sisemajanduse koguproduktist jooksevhindades ühelgi aastal, arvestades

käesoleva seaduse § 15 alusel koostatud riigi rahandusprognoosi.

(3) Kui riigivõla suhe sisemajanduse koguprodukti on alla 30 protsendi ja riigi rahanduse

pikaajalise jätkusuutlikkusega seotud riskid on väikesed, võib käesoleva paragrahvi lõikes 2

nimetatud struktuurne puudujääk ulatuda kuni 1,5 protsendini sisemajanduse koguproduktist

jooksevhindades.“;

12) paragrahvi 6 pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 6. Eelarvepositsiooni reeglid keskvalitsuse juriidilisele isikule “;

13) paragrahvi 6 lõiked 1, 11 ja 12 tunnistatakse kehtetuks;

14) paragrahvi 7 lõiked 1 ja 2 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Kui käesoleva seaduse § 15 alusel koostatud riigi rahandusprognoosi kohaselt ületab

valitsussektori eelarvepositsioon eelarveaastal või sellele järgneval nelja aastal taseme, mis

oleks lubatud kooskõlas käesoleva seaduse § 5¹ reeglitega, esitab valdkonna eest vastutav

minister Vabariigi Valitsusele riigieelarve ja eelarvestrateegia koostamiseks ettepanekud

valitsussektori eelarvepositsiooni parandamiseks.

(2) Juhul kui käesoleva seaduse § 15 alusel koostatud riigi rahandusprognoosi kohaselt ületab

valitsussektori eelarvepositsioon käesoleva seaduse § 5¹ reeglitega lubatut, peab Vabariigi

3

Valitsus rakendama riigieelarve ja eelarvestrateegia koostamise korral meetmeid

eelarvepositsiooni parandamiseks.“;

15) paragrahvi 7 täiendatakse lõikega 2¹ järgmises sõnastuses:

„(2¹) Juhul kui käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 nimetatud meetmetest ei piisa Euroopa Liidu

toimimise lepingu lisaprotokolli nr 12 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL)

2024/1263 nõuete täitmiseks, rakendab Vabariigi Valitsus eelarvepositsiooni parandavaid

meetmeid mahus, mis viib riigieelarve ja eelarvestrateegia nende nõuetega vastavusse.“;

16) paragrahvi 7 lõige 3 tunnistatakse kehtetuks;

17) paragrahvi 9 tekst loetakse lõikeks 1 ning muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Juhul kui kehtib Euroopa Liidu üldine või riigipõhine vabastusklausel Euroopa Parlamendi

ja nõukogu määruse (EL) 2024/1263 kohaselt, võib edasi lükata käesoleva seaduse § 7 lõigetes

2 ja 2¹ ning § 5¹ nimetatud meetmete rakendamist, juhindudes Euroopa Liidu nõukogu

asjakohase otsuse tingimustest ja käesolevas paragrahvis sätestatust. Vabastusklauslit võib

rakendada üksnes tingimusel, et see ei ohusta riigi rahanduse jätkusuutlikkust keskpikas

perspektiivis.“;

18) paragrahvi 9 täiendatakse lõigetega 2–4 järgmises sõnastuses:

„(2) Euroopa Liidu üldise vabastusklausli rakendamiseks tuleb analüüsida majandussurutise

olemasolu ja tõsidust Eesti vabastusklausli rakendamise aastal või sellele järgneval aastal.

Vabastusklauslit tohib rakendada üksnes juhul, kui majandussurutis esineb ka Eestis ning see

on tõsine.

(3) Majandussurutis loetakse olemasolevaks ja tõsiseks, kui käesoleva seaduse §-s 15 nimetatud

riigi majandusprognoosi kohaselt on reaalse sisemajanduse koguprodukti aastakasv negatiivne

või reaalne sisemajanduse koguprodukt on rohkem kui kolm protsenti madalam võimalikust

reaalsest sisemajanduse koguproduktist. Analüüsi ja ettepaneku vabastusklausli kohaldamiseks

koos riigi rahanduse jätkusuutlikkuse analüüsiga keskpikas perspektiivis esitab valdkonna eest

vastutav minister Vabariigi Valitsusele.

(4) Riikliku vabastusklausli või selle pikendamise taotlemise otsustab Vabariigi Valitsus

valdkonna eest vastutava ministri ettepanekul, juhindudes Euroopa Parlamendi ja nõukogu

määruse (EL) 2024/1263 nõuetest. Juhul kui riiklikku vabastusklauslit taotletakse

majandussurutise tõttu, tuleb enne analüüsida majandussurutise olemasolu ja tõsidust Eestis

vabastusklausli taotlemise aastal või sellele järgneval aastal. Kui riiklikku vabastusklauslit

taotletakse mõnel muul põhjusel, esitab valdkonna eest vastutav minister Vabariigi Valitsusele

põhjendused riikliku vabastusklausli taotlemise või pikendamise vajaduse kohta.

“;

19) paragrahvi 12 lõiget 1 täiendatakse kolmanda lausega järgmises sõnastuses:

„Kui pärast andmete esitamist tehtud Riigikogu või Vabariigi Valitsuse otsused mõjutavad

finantsplaani andmeid, tuleb esitada uus finantsplaan hiljemalt kuu aja jooksul pärast

keskvalitsuse juriidilise isiku eelarve kinnitamist.“;

20) paragrahvi 14 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Eelarvenõukogu annab arvamuse:

1) eelarvestrateegias esitatud valitsussektori eelarvepoliitiliste eesmärkide kohta enne

eelarvestrateegia kinnitamist;

4

2) eelarve- ja struktuurikava eduaruandes kajastatud möödunud aasta kulukasvu vastavuse

kohta netokulude trajektoorile ja võimalike kõrvalekalde põhjuste kohta rahandusministri

taotlusel enne selle esitamist Euroopa Komisjonile;

3) riigisisese eelarvepoliitilise eesmärgi täitmise kohta möödunud eelarveaastal hiljemalt 30

päeva enne eelarvestrateegia kinnitamist;

4) riikliku keskpika perioodi eelarve- ja struktuurikavas esitatud netokulude kasvu vastavuse

kohta Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1263 nõuetele enne kava

kinnitamist.

(2) Arvamus koostatakse lähtudes käesolevas peatükis kirjeldatud nõuetest, Euroopa Liidu

toimimise lepingu lisaprotokolli nr 12 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL)

2024/1263 nõuetest, samuti eelarvepositsiooni korrigeerimise vajadusest.“;

21) seaduse 2. peatükki täiendatakse §-ga 141 järgmises sõnastuses:

㤠141. Riigi eelarveraamistiku toimimise hindamine

Eelarvenõukogu hindab käesolevas peatükis kirjeldatud kodumaise eelarveraamistiku

toimimist vähemalt kord iga nelja aasta järel või Riigikogu rahanduskomisjoni ettepanekul.“;

22) paragrahvi 15 lõike 2 teine lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Rahandusprognoos on eelarve- ja struktuurikava ning selle eduaruande, eelarvestrateegia ja

riigieelarve eelnõu aluseks.“;

23) paragrahvi 16 lõige 4 teine lause tunnistatakse kehtetuks;

24) seaduse 3. peatüki 1. jagu täiendatakse §-ga 181 järgmises sõnastuses:

„§ 181. Makromajandusprognoosi ja rahandusprognoosi järelhindamine

(1) Eelarvenõukogu hindab regulaarselt, kuid mitte harvem kui üks kord kolme aasta jooksul

makromajandusprognoosi ja rahandusprognoosi tõepärasust, lähtudes objektiivsetest

kriteeriumidest, et välja selgitada võimalike süsteemsete kõrvalekallete olemasolu.

Eelarvenõukogu avalikustab hinnangu ja Rahandusministeerium võtab tulemused arvesse

tulevaste makromajandusprognooside ja rahandusprognooside koostamise korral.

(2) Vajaduse korral esitab Rahandusministeerium ülevaate vajalike meetmete kohta

süsteemsete kõrvalekallete likvideerimiseks makromajandusprognoosis ja

rahandusprognoosis.“;

25) seaduse 3. peatükki täiendatakse 2¹. jaoga järgmises sõnastuses:

„2¹. jagu

Eelarvelise järelevalve dokumendid

§ 20¹. Eelarve- ja struktuurikava

(1) Käesoleva seaduse §-le 6¹ vastavad keskpika perioodi eelarve-eesmärgid kinnitatakse

Vabariigi Valitsuse Euroopa Liidu nõukogule ja Euroopa Komisjonile esitatavas eelarve- ja

struktuurikavas.

(2) Eelarve- ja struktuurikava koostatakse vähemalt kord nelja aasta jooksul, järgides Euroopa

Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1263 nõudeid ning käesoleva seaduse §51 sätestatud

eelarvepoliitika piirmäärasid.

5

(3) Juhul kui eelarve- ja struktuurikava viimane kehtivusaasta langeb kokku Riigikogu

korraliste valimiste aastaga, esitab valdkonna eest vastutav minister Vabariigi Valitsusele

eelarve- ja struktuurikava eelarve-eesmärgid kinnitamiseks hiljemalt neli kuud enne järgmise

eelarveaasta algust ning Vabariigi Valitsus kinnitab eelarve- ja struktuurikava hiljemalt kaks

kuud enne järgmise eelarveaasta algust.

(4) Eelarvenõukogu annab hinnangu eelarve- ja struktuurikava netokulude kasvu aluseks oleva

makromajandusprognoosi ja selle makromajanduslike eelduste kohta enne kava esitamist

Euroopa Komisjonile. Hinnangu arvestamata jätmist põhjendab Rahandusministeerium.

Põhjendus avalikustatakse Rahandusministeeriumi veebilehel.

§ 20². Eelarve- ja struktuurikava eduaruanne

Eelarve- ja struktuurikava täitmist hinnatakse vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu

määruse (EL) 2024/1263 nõuetele igal aastal koostatavas eduaruandes.

§ 20³. Fiskaalriskide raport

Rahandusministeerium koostab fiskaalriskide raporti regulaarselt, et hinnata riske, mis võivad

ohustada riigi rahanduse jätkusuutlikkust ning kaasavat ja kestlikku kasvu keskpikas

perspektiivis, sealhulgas võttes võimaluse korral arvesse hinnanguid kliimamuutustega

kaasnevate makrofiskaalriskide ja nendega seotud jaotuslike mõjude kohta.“;

26) paragrahvi 251 lõike 3 punkt 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„4) kirjeldust, milliste poliitikamuudatuste, sealhulgas reformide ja investeeringute abil, millel

on mõju riigi rahandusele ning kestlikule ja kaasavale kasvule, jõutakse prognoosist, mis

põhineb eeldusel, et poliitikat ei muudeta, riigi eelarvepoliitiliste eesmärkideni ja seda

valitsussektori suuremate tulu- ja kuluartiklite kaupa;“;

27) paragrahvi 26 lõige 51 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(51) Riigieelarves liigendatakse ministeeriumi valitsemisala kulud riigiasutuste või nende

gruppide kaupa. Ministeeriumi valitsemisala programmi tegevuse ja põhiseadusliku

institutsiooni kulud liigendatakse majandusliku sisu põhjal järgmiselt: tööjõu- ja

majandamiskulud, sotsiaaltoetused, muud toetused ning muud kulud, eristades riigivõla

intressikulu, edasiantava maksu kulud ja alates ühest miljonist eurost seadusest tulenevad

arvestuslikud kulud.“;

28) paragrahvi 26 lõige 52 tunnistatakse kehtetuks;

29) paragrahvi 26 lõikest 8 jäetakse välja tekstiosa „, 52“;

30) paragrahvi 27 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Eelarveaasta algab 1. jaanuaril ja lõpeb 31. detsembril ning riigieelarvet on lubatud

korrigeerida pärast eelarveaasta lõppu käesoleva paragrahvi lõike 3 alusel.“

31) paragrahvi 27 täiendatakse lõikega 3 järgmises sõnastuses:

„(3) Käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud eelarveaastale järgneva eelarveaasta kahe esimese

kuu jooksul võib riigieelarves teha vahendite liigenduse muutmisega seotud otsuseid eelarve

korrigeerimiseks käesoleva seaduse § 56 ja 58 kohaselt ning riigieelarves sätestatud ulatuses ja

tingimustel.“;

6

32) paragrahvi 46 lõike 2 sissejuhatav lauseosa muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Kohaliku omavalitsuse üksuste, üleriigiliste kohaliku omavalitsuse üksuste liitude ja Vabariigi

Valitsuse esindajad peavad enne eelarvestrateegia ja riigieelarve eelnõu koostamist

läbirääkimisi eesmärgiga kokku leppida järgmistes küsimustes:“;

33) paragrahvi 46 lõike 2 punkt 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„2) käesoleva paragrahvi lõike 1 punktides 1 ja 2 nimetatud toetuste jaotamise alused,

kasutamise tingimused, suuruse kujunemise põhimõtted ja suurused eelarvestrateegia

perioodiks ja eelarveaastaks;“;

34) paragrahvi 46 lõike 2 punkt 5 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„5) finantsdistsipliini tagamise meetmed ja vajaduse korral kohaliku omavalitsuse üksuste

konsolideeritud eelarvepositsiooni parandamise meetmed;“;

35) paragrahvi 46 lõike 2 punkt 6 tunnistatakse kehtetuks;

36) paragrahvi 46 täiendatakse lõigetega 6 ja 7 järgmises sõnastuses:

„(6) Kui Riigikogu või Vabariigi Valitsus kehtestab pärast kohaliku omavalitsuse üksuse

eelarveaasta algust õigusakti, mille alusel vähenevad kohaliku omavalitsuse üksuse eelarve

sissetulekud või suurenevad väljaminekud jooksval eelarveaastal, hüvitab riik õigusakti

kehtestamisega kaasnevad rahalised lisamõjud eelarvele samas ulatuses või vähendab kohaliku

omavalitsuse üksusele pandud kohustusi proportsionaalselt. Hüvitist ei maksta, kui õigusakti

kehtestamise tulemusena vähenevad kohaliku omavalitsuse üksuse eelarve sissetulekud või

suurenevad väljaminekud vähem kui 10 000 euro ulatuses.

(7) Käesoleva paragrahvi lõikes 6 nimetatud õigusakti kehtestamisega kaasnevaid lisakulusid

ei hüvitata, kui Vabariigi Valitsuse õigusakt on kehtestatud kahe või mitme kohaliku

omavalitsuse üksuse kokkuleppe alusel või kulude mittehüvitamine on üleriigilise kohaliku

omavalitsuse üksuste liidu ja Vabariigi Valitsuse esindajate vahel kokku lepitud.“;

37) paragrahvi 47 lõike 1 teine lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Tasandusfondi suurus ja jaotamise põhimõtted määratakse riigieelarve või muu seadusega.“;

38) paragrahvi 48 lõiked 2–4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Toetusfond on kohaliku omavalitsuse üksustele seaduses määratud sihtotstarbel ja

tingimustel kasutamiseks antav toetus, mida jaotatakse ainult arvnäitajate alusel.

(3) Toetusfondi jaotamise aluseks olevad arvnäitajad sätestatakse seadusega.

(4) Toetusfondi jaotamise ja kasutamise tingimused ning korra kehtestab Vabariigi Valitsus

määrusega.“;

39) paragrahvi 48 lõige 5 tunnistatakse kehtetuks;

40) paragrahvi 49 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Kui Vabariigi Valitsus ei ole eelarveaasta alguseks kehtestanud käesoleva seaduse § 47

lõikes 3 ja § 48 lõikes 6 nimetatud jaotust, makstakse kohaliku omavalitsuse üksustele kuni

selle jaotuse kehtestamiseni igal kuul kuni üks kaheteistkümnendik eelmisel eelarveaastal

Vabariigi Valitsuse kinnitatud jaotuse alusel samaks otstarbeks eraldatud summast, arvestades

riigieelarves jooksvaks eelarveaastaks kavandatud summaga või riigieelarve eelnõus

kavandatud summaga, kui jooksva aasta riigieelarve on vastu võtmata.“;

7

41) paragrahvi 50 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Ministeerium annab riigieelarvega ministeeriumi valitsemisalale ettenähtud vahenditest

kohaliku omavalitsuse üksusele ja tema valitseva mõju all olevale üksusele sihtotstarbelist

juhtumipõhist toetust investeeringuteks või tegevuskuludeks.“;

42) paragrahvi 50 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks;

43) paragrahvi 50 täiendatakse lõikega 21 järgmises sõnastuses:

„(2¹) Minister võib määrusega kehtestada tingimused ja korra tegevuskuludeks toetuse

andmiseks juhtumipõhiselt, milles sätestatakse vähemalt toetuse andmise eesmärk ja jaotamise

põhimõtted.“;

44) paragrahvi 50 lõikeid 3 ja 4 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Minister võib määrusega kehtestada tingimused ja korra investeeringutoetuse andmiseks

juhtumipõhiselt, milles sätestatakse vähemalt:

1) toetuse andmise eesmärk;

2) toetatavad tegevused;

3) toetuse jaotamise või taotlemise põhimõtted;

4) taotluse esitamise korral selle hindamise põhimõtted;

5) toetuse väljamaksete tegemise kord.“;

(4) Riigieelarvest antakse kohaliku omavalitsuse üksusele ja tema valitseva mõju all olevale

üksusele juhtumipõhist investeeringutoetust järgmistel tingimustel:

1) toetatava investeeringuga panustatakse üldjuhul kohaliku omavalitsuse üksuse arengukava

valdkondliku eesmärgi täitmisse;

2) kohaliku omavalitsuse üksuse arengukava ja eelarvestrateegia peavad sisaldama vähemalt

seaduses määratud perioodi;

3) omafinantseeringusse panustamise korral peab kohaliku omavalitsuse üksus suutma tagada

omafinantseeringut, arvestades finantsdistsipliini meetmeid seaduses määratud tingimustel.“;

45) paragrahvi 50 lõige 5 tunnistatakse kehtetuks;

46) paragrahvi 51 täiendatakse lõigetega 7 ja 8 järgmises sõnastuses:

„(7) Käesoleva paragrahvi lõiget 6 ei rakendata, kui riikliku ülesande kulude hüvitamine

kohaliku omavalitsuse üksustele on ühekordne ja hüvitamise vajadus ei olnud ette teada

riigieelarve eelnõu koostamise või menetlemise ajal.

(8) Vabariigi Valitsus võib erakorralise seisukorra või sõjaseisukorra olukorras või vahetult

nendeks valmistumise ajaks anda määrusega erakorralise ja ühekordse riikliku ülesande

tunnustega ülesande kohaliku omavalitsuse üksusele täitmiseks, hüvitades riikliku ülesande

täitmise kulu kohaliku omavalitsuse üksusele määruses sätestatud alustel ja korras. Ülesande

andmine kooskõlastatakse omavalitsusüksuse või üleriigilise omavalitsusüksuste liiduga.“;

47) paragrahvis 52 asendatakse sõna „riigieelarvesse“ sõnaga „riigile“;

48) paragrahvi 531 pealkiri ja lõige 1 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„§ 53¹. Riigisisese projektipõhise toetuse andmine

(1) Ministeeriumi valitsemisala vahendite arvelt antava riigisisese projektipõhise toetuse

andmise, sealhulgas taotlusvooru korraldamise, toetuse kasutamise ja aruandluse ning toetusena

8

antud vahendite või selle jäägi tagasinõudmise tingimused ja korra, kui nimetatud tingimused

ja kord ei tulene muust õigusaktist, kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega.“;

49) paragrahvi 53¹ täiendatakse lõikega 1¹ järgmises sõnastuses:

„(1¹) Riigisisest projektipõhist toetust antakse kooskõlas valitsemisala arengudokumentidega

kulude ja investeeringute sihtfinantseerimiseks. Riigisisest projektipõhist toetust antakse

käesoleva seaduse alusel füüsilistele või juriidilistele isikutele riigieelarve vahenditest üldjuhul

avatud taotlusvooru kaudu. Erandjuhul ja põhjendatult võib riigisisest projektipõhist toetust

anda otsustuskorras, kui minister on kehtestanud selliste toetuste andmise põhimõtted

käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud määrusega.“;

50) paragrahvi 53¹ lõikes 2 asendatakse sõnad „riigisisese toetusprogrammi“ sõnadega

„riigisisese projektipõhise toetuse andmise tingimuste“;

51) seadust täiendatakse §-dega 53² ja 53³ järgmises sõnastuses:

„§ 53². Riigisisese tegevustoetuse andmine

(1) Ministril on õigus anda valitsemisala vahendite arvelt riigisisest tegevustoetust seaduses

sätestatud juhul või käesolevas paragrahvis sätestatud alustel, kui seda antakse valdkonna

valitsemisala programmis sisalduvate tegevuste tõttu. Põhiseaduslik institutsioon võib anda

tegevustoetust, kui see on seotud tema ülesannete ja tegevussuundadega.

(2) Tegevustoetust antakse saajale, võttes aluseks põhikirjas loetletud talle mõeldud ülesanded

ja arengudokumentides määratud eesmärgid. Tegevustoetuse saajaks võib olla keskvalitsuse

juriidiline isik, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti.

(3) Ministeeriumi valitsemisala eelarvest tegevustoetuse andmise põhimõtted ja korra, kui

nimetatud tingimused ja kord ei tulene muust õigusaktist, kehtestab valdkonna eest vastutav

minister määrusega.

§ 53³. Riigisiseste sotsiaaltoetuste andmine

(1) Ministeeriumi valitsemisala vahendite arvelt võib füüsilistele isikutele anda riigisisest

sotsiaaltoetust, mille andmine ei ole ette nähtud seaduse või muu õigusaktiga, kui selleks on

valitsemisala eelarves vahendid ette nähtud.

(2) Ministeeriumi valitsemisala vahendite arvelt antava riigisisese sotsiaaltoetuse andmise

tingimused ja korra kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega.

(3) Põhiseaduslik institutsioon kehtestab sotsiaaltoetuse andmise põhimõtted ja avalikustab

need oma veebilehel.“;

52) paragrahv 55 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 55. Riigisisese projektipõhise toetuse ja välistoetuse kaasrahastamise eelarve

kasutamine

(1) Riigisisese projektipõhise toetuse ja välistoetuse riigieelarves ette nähtud kaasrahastamise

vahendite andja peab tagama, et toetuse või kaasrahastamise vahendite saaja kohustub

kasutama saadud toetust või vahendeid ainult toetuse või vahendite andja määratud otstarbel ja

tingimustel.

9

(2) Riigisisese projektipõhise toetuse saaja kohustub kandma toetuse kasutamata jäägi andjale

tagasi. Jäägi tagasi kandmata jätmisel korral nõuab toetuse andja selle toetuse saajalt tagasi.

(3) Riigisisese projektipõhise toetuse andja nõuab toetuse, lähtudes rikkumise raskusest,

osaliselt või täielikult tagasi juhul, kui pärast toetuse väljamakse tegemist selgub, et toetuse

saaja:

1) on toetuse taotlemise või kasutamise korral esitanud teadlikult valeandmeid, on täitnud

toetuse saamise või kasutamisega seotud tingimused näiliselt, toetuse kasutamise korral on

esinenud pettus, korruptsioon või huvide konflikt või ilmneb asjaolu, mille korral ei oleks

toetuse taotlust rahuldatud;

2) ei ole täitnud toetuse väljamaksmise aluseks olevaid nõudeid;

3) ei ole täitnud toetuse saamisega seotud kohustust osaliselt või täielikult;

4) suhtes on algatatud likvideerimis- või pankrotimenetlus.

(4) Minister võib käesoleva seaduse § 531 lõikes 1 nimetatud määrusega kehtestada riigisisese

projektipõhise toetuse tagasinõude määrad ning toetuse täpsustavad või muud tagasinõudmise

alused.

(5) Riigisisese projektipõhise toetuse tagasinõudmisest võib loobuda käesoleva paragrahvi

lõikes 3 nimetatud alustel, kui:

1) toetust ei ole võimalik sihipäraselt kasutada vääramatu jõu või toetuse saaja tahtest sõltumatu

muu asjaolu tõttu;

2) toetuse saaja on avastanud ja teavitanud toetuse andjat esimese võimaluse korral, et talle on

hüvitatud kulu, mida toetusest ei hüvitata, ning on tagastanud toetuse või selle osa toetuse

andmise tingimustes sätestatud viisil;

3) tagasinõudmisele kuuluv toetuse summa on 1000 eurot või sellest väiksem, välja arvatud

juhul, kui tegemist on käesoleva paragrahvi lõike 3 punktis 1 nimetatud asjaoludega.

(6) Otsuse riigisisese projektipõhise toetuse tagasinõudmise kohta võib teha toetuse andmise

otsuse tegemise päevast arvates nelja aasta jooksul, kui seadus ei sätesta teisiti. Toetus tuleb

tagasi maksta 60 päeva jooksul arvates sellekohase otsuse saamisest. Erandjuhul ja põhjendatult

võib toetuse andja pikendada toetuse tagasimakse tähtaega toetuse saaja taotlusel ja ajatada

tagasimaksmise, nõudes vajaduse korral tagatist.

(7) Kui riigisisese projektipõhise toetuse tagasimaksmise tähtpäevaks toetust tagasi ei maksta

või tasaarvestata, peab toetuse saaja maksma viivist 0,06 protsenti iga toetuse

tagasimaksmisega viivitatud kalendripäeva eest. Viivise arvestamine lõpeb, kui viivise summa

ületab selle arvestamise aluseks oleva tagasinõutava toetuse suuruse. Toetuse tagasinõudmise

otsusega on võimalik viivist vähendada põhjendatud juhul, kuid tagada tuleb piisav

kahjuhüvitis.

(8) Riigisisese projektipõhise toetuse tagasimaksmise ajatamise korral maksab toetuse saaja

intressi arvates käesoleva paragrahvi lõike 6 teises lauses sätestatud tähtpäevale järgnevast

päevast. Intressimäär tagastatava toetuse summa jäägilt on kuue kuu euribor, millele lisandub

kolm protsenti aastas. Kuue kuu euribor arvestatakse toetuse tagasimaksmise ajatamise otsuse

tegemisele eelnenud pangapäeva seisuga. Intressiarvestuse baasiks on 360-päevane periood.

Negatiivse euribori korral ei kohaldata summeeritud protsendimäärasid alla ühe.

(9) Riigisisese projektipõhise toetuse tagasinõudmise otsus on täitedokument täitemenetluse

seadustiku § 2 lõike 1 punkti 21 tähenduses.“;

53) seadust täiendatakse §-ga 551 järgmises sõnastuses:

10

„§ 55¹. Toetuste andmekogu

(1) Projektipõhise toetuse andmisega seotud ülesannete täitmiseks võib asutada andmekogu ja

selle põhimääruse kehtestada Vabariigi Valitsus või tema volitatud valdkonna eest vastutav

minister määrusega.

(2) Andmekogu pidamise eesmärk on võimaldada projektipõhise toetuse taotlemist ning

maksetaotluse, toetuse andmisega seotud otsuse ja muu dokumendi menetlemist

elektrooniliselt, samuti koondada andmekogusse toetuse taotlemise ja kasutamisega seotud

andmed ning võimaldada uuringute, statistika ja kontrolli tegemist toetuse taotlemise ja saamise

nõuete täitmise üle.

(3) Andmekogu põhimääruses sätestatakse:

1) andmekogu vastutav ja volitatud töötleja;

2) vastutava ja volitatud töötleja ülesanded;

3) andmekogu pidamise kord ning andmete täpsem koosseis ja nende andmekogusse kandmise

kord;

4) andmeandjad ja nendelt saadavad andmed;

5) andmetele juurdepääsu ja nende väljastamise täpsem kord;

6) andmete ja andmetöötluse logide säilitamise täpsem kord;

7) muud andmekogu pidamiseks vajalikud korraldusküsimused.

(4) Toetuste andmekogusse kantakse:

1) projektipõhise toetuse taotleja üldandmed ja arvelduskonto;

2) füüsilisest isikust taotleja eriliiki isikuandmed – rahvus ning sotsiaal-majanduslik ja tervislik

seisund, kui toetuse andmise tingimuste kohaselt antakse toetust nimetatud tunnuste alusel;

3) toetuse taotlemise, andmise ja kasutamisega seotud andmed ja otsused;

4) muud andmekogu pidamise eesmärgiga otseselt seotud andmed.

(5) Andmekogus sisalduvad andmed ei ole avalikud. Andmekogule on juurdepääs andmekogu

vastutaval ja volitatud töötlejal ning andmeandjal enda kohta käivatele andmetele.

(6) Toetuste andmekogusse kantud andmeid säilitatakse viis aastat arvates toetuse saajale tehtud

lõppmakse tegemise aasta 31. detsembrist, välja arvatud juhul, kui riigiabi reeglitest tuleneb

teisiti. Toetuse andmise andmete säilitamise tähtaeg katkeb kohtumenetluse ajaks.“;

54) paragrahvi 56 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Riigieelarvega kindlaks määratud vahendite jaotust on võimalik muuta vaid riigieelarve

muutmise või lisaeelarvega, kui käesolevast seadusest või riigieelarvest ei tulene teisiti.“;

55) paragrahvi 56 lõikeid 22 ja 23 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(22) Ministril on õigus muuta ministeeriumi valitsemisala riigiasutuste eelarveid valitsemisala

kulude piirmääraga vahendite kogumahtu muutmata ja tulemusvaldkonna programmi tegevuse

majandusliku sisu detailset liigendust programmi tegevuse piirmääraga vahendite kogumahtu

muutmata.“;

„(23) Põhiseaduslikul institutsioonil on õigus muuta riigieelarvega kindlaks määratud

piirmääraga vahendite käesoleva seaduse § 26 lõike 51 kohaselt esitatud majandusliku sisu

liigendust selle kogumahtu muutmata.“;

56) paragrahvi 56 täiendatakse lõikega 24 järgmises sõnastuses:

11

„(24) Ministeerium ja põhiseaduslik institutsioon avaldavad käesoleva paragrahvi lõigete 22 ja

23 kohaselt tehtud muudatused koos selgitustega oma kodulehel.“;

57) paragrahvi 58 lõike 1 senine tekst loetakse esimeseks lauseks ja lõiget täiendatakse teise

lausega järgmises sõnastuses:

„Riigieelarves nähakse ette Vabariigi Valitsuse reserv, mis moodustab kuni kolm protsenti kogu

riigieelarve kulude ja investeeringute kogumahust.“;

58) paragrahvi 58 täiendatakse lõikega 5 järgmises sõnastuses:

„(5) Vabariigi Valitsuse reservi kasutamata jääki ei kanta üle järgmisse eelarveaastasse.“;

59) paragrahvi 591 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Ülekantud riigieelarve vahendeid võib kasutada riigieelarvega määratud otstarbeks.

Vahendite administratiivset liigendust võib ülekandmise korral muuta vaid juhul, kui ei muutu

kulu otstarve. Ülekantavate riigieelarve vahendite tulemusvaldkondade ja programmi tegevuste

vahelist jaotust ning administratiivset ja käesoleva seaduse § 26 lõike 51 kohaselt esitatud

majandusliku sisu liigendust võib ülekandmise korral muuta, kui see on seotud ministeeriumi

valitsemisala riigiasutuse, tulemusvaldkonna või programmi tegevuse ümberkorraldamise või

lõpetamisega.“;

60) paragrahvi 61 lõiget 1 täiendatakse punktiga 6 järgmises sõnastuses:

„6) tagatisfondi kohustuste täitmise tagamiseks.“;

61) paragrahvi 61 lõikes 4 asendatakse tekstiosa „lõikes 7“ tekstiosaga „lõikes 41“;

62) paragrahvi 61 lõige 6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(6) Vabariigi Valitsuse ja valdkonna eest vastutava ministri antava laenu intressimääraks on

intress, millega riigil oleks laenulepingu sõlmimise ajal võimalik sarnastel tingimustel

võlakohustusi võtta, ja sellele lisanduv täiendav riskimarginaal, mille määramisel arvestatakse

selle isiku krediidiriski ja laenu tähtaega.“

63) paragrahvi 815 senine tekst loetakse lõikeks 1 ja sellest jäetakse välja sõna „esmakordselt“;

64) paragrahvi 815 täiendatakse lõikega 2 järgmises sõnastuses:

„(2) Käesoleva seaduse 2025. aasta 1. detsembril jõustuva redaktsiooni § 27 lõikeid 2 ja 3, § 58

lõiget 5 kohaldatakse esimest korda 2025. aasta riigieelarvele.“;

65) seaduse 8. peatüki 1. jagu täiendatakse §-dega 816 ja 817 järgmises sõnastuses:

㤠816 . 2026. aasta riigieelarvega seotud erisused

Käesoleva seaduse 2025. aasta 1. detsembril jõustuva redaktsiooni § 26 lõikeid 5¹ ja 8, § 56

lõikeid 1, 22 ja 23 ning § 58 lõiget 1 kohaldatakse esimest korda 2026. aasta riigieelarvele.

§ 817. Enne 2025. aasta 1. detsembrit kehtestatud valdkonna eest vastutava ministri

kehtestatud määruste kohaldamine

Käesoleva seaduse § 53¹ lõike 1 alusel enne 2025. aasta 1. detsembrit kehtestatud valdkonna

eest vastutava ministri määruse alusel pooleli olevatele toetuste andmise menetlustele, toetuste

kasutamisele ning nende aruandlusele ja kontrollile kohaldatakse käesoleva seaduse ja selle

alusel kehtestatud määruse enne 2025. aasta 1. detsembrit kehtinud redaktsiooni.“;

12

66) seaduse normitehnilist märkust täiendatakse pärast tekstiosa „(ELT L 306, 23.11.2011,

lk 41–47)“ tekstiosaga „, muudetud direktiiviga (EL) 2024/1265 (ELT L, 2024/1265,

30.04.2024)“.

§ 2. Seaduse jõustumine

Käesolev seadus jõustub 2025. aasta 1. detsembril.

Lauri Hussar

Riigikogu esimees

Tallinn, ….. ……. 2025

_________________________________________________________________________

Algatab Vabariigi Valitsus

………………… 2025

(allkirjastatud digitaalselt)

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Ministeeriumid

Riigieelarve seaduse muutmise

seadus

Esitame kooskõlastamiseks ning arvamuse avaldamiseks riigieelarve seaduse muutmise

seaduse eelnõu. Dokumendid on leitavad eelnõude infosüsteemist EIS ning palume need

kooskõlastada või nende kohta märkused esitada hiljemalt 14. augustiks 2025. a.

Eelnõu kiireloomulisuse tõttu palume Justiits- ja Digiministeeriumil käesoleva kooskõlastuse

raames võimaluse korral teostada nii eelnõu sisuline analüüs kui ka selle normitehniline

kontroll.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Jürgen Ligi

rahandusminister

Lisad:

1. RES_EN

2. RES_SK

Lisaadressaadid:

Eesti Pank

Eelarvenõukogu

Riigikantselei

Põhiseaduslikud institutsioonid

Eesti Linnade ja Valdade Liit

Sille Preimer 5982 3037

[email protected]

Meie 11.07.2025 nr 1.1-10.1/3250-1

1

Riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri

1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Eelnõul on mitu erinevat eesmärki:

1) võtta Eesti õigusesse üle nõukogu direktiiv (EL) 2024/1265, millega muudetakse direktiivi

2011/85/EL liikmesriikide eelarveraamistiku nõuete kohta;

2) suurendada eelarve arusaadavust ja läbipaistvust;

3) täpsustada riigieelarvest toetuste andmise sätteid ja

4) täpsustada ja täiendada riigieelarve ja kohalike omavalitsuse üksuste eelarvete seoseid.

Esimese eesmärgi täitmiseks rakendatakse Euroopa Liidu fiskaalse järelevalve uuendatud

raamistik, täpsustatakse Eelarvenõukogu rolli ja ülesandeid ning uuendatakse siseriikliku

eelarvereegli nõudeid.

Teise eesmärgi täitmiseks muudetakse riigieelarve liigendus terviklikumaks ja kaotatakse

detailne seaduse lisa, viies olulise osa sellest seaduse põhiosasse. Samuti säilitatakse kehtiv

otsustusõigus seadusandliku ja täidesaatva võimu vahel. Vabariigi Valitsuse reservi suurusele

sätestatakse ebaproportsionaalse mahu vältimiseks selged reeglid. Tekkepõhisest

arvestusprintsiibist tulenevalt, riigieelarves ja selle täitmises kajastatud andmete õigsuse

tagamiseks, antakse eelnõuga võimalus erandkorras riigieelarve korrigeerimiseks pärast

eelarveaasta lõppemist. Täpsustatakse keskvalitsuse juriidilise isiku (edaspidi KVJI)

finantsplaani muutmist pärast selle esitamist 15. juulil ning riigi laenude andmise tingimusi.

Kolmanda eesmärgi täitmiseks muudetakse oluliselt riigisiseste toetuste andmist puudutavaid

sätteid, liigitatakse antavad toetused nende eesmärkide järgi, luuakse selged toetuste

tagasinõudmist puudutavad sätted.

Neljanda eesmärgi täitmiseks täpsustatakse ja täiendatakse eelnõuga kohaliku omavalitsuse

üksuste riigieelarvega seotud rahastamissüsteemi toimimist. Mittevajalikud sätted

tunnistatakse kehtetuks. Muudetakse juhtumipõhiste toetuste põhimõtteid: need ei ole riigi ning

üleriigilise omavalitsusliidu kohustuslikud eelarve läbirääkimiste objektid, ministeeriumi

eelarvest võib kohalikele omavalitsustele anda valemipõhiseid tegevustoetusi, nähakse ette

kohalike omavalitsustele tegevuskuludeks juhtumipõhiste toetuste andmise volitusnorm. Lisaks

nähakse ette, näiteks sõjaolukorras, võimalus omavalitsustele delegeerida määrusega mõne

riikliku ülesande täitmine.

Eelnõu mõjutab Riigikogu, Vabariigi Valitsuse, riigieelarveliste asutuste ja kohalike

omavalitsuse üksuste tegevust.

Eelnõuga tehtavad muudatused jõustuvad 1. detsembril 2025, uut eelarve liigendust

kohaldatakse juba 2026. aasta riigieelarvele.

1.2. Eelnõu ettevalmistaja

Eelnõu koostas Rahandusministeerium, kohalike omavalitsuse üksuste eelarvete ja riigieelarve

seoseid puudutava osa valmistas ette Regionaal- ja Põllumajandusministeerium.

2

Rahandusministeeriumist osalesid eelnõu ettevalmistamisel eelarvepoliitika asekantsler Sven

Kirsipuu (tel 611 3515, [email protected]), fiskaalpoliitika osakonna juhataja Raoul

Lättemäe (tel 5885 1460, [email protected]), fiskaalpoliitika osakonna nõunik Tanel

Steinberg (tel 611 3519, [email protected]), eelarvearenduste osakonna juhataja Eneken

Lipp (tel 5885 1333, [email protected]), eelarvearenduste osakonna nõunik Sille Preimer

(tel 5982 3037, [email protected]), fiskaalpoliitika osakonna juhtivanalüütik Margus Täht

(tel 5885 1429, [email protected]), riigikassa osakonna juhataja Janno Luurmees (tel

611 3045, [email protected]), personali- ja õigusosakonna nõunik Marge Kaskpeit (tel 5885

1423, [email protected]).

Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumist osalesid eelnõu ettevalmistamisel kohalike

omavalitsuste osakonna juhataja asetäitja Sulev Liivik (tel 5885 1471, [email protected]),

õigusnõunik Olivia Taluste (tel 5885 1453, [email protected]), KOV õigusvaldkonna juht

Martin Kulp (tel 5885 1442, [email protected]).

Eelnõu juriidilist kvaliteeti kontrollis Rahandusministeeriumi personali- ja õigusosakonna nõunik

Marge Kaskpeit (tel 5885 1423, [email protected]), sama osakonna õigusloome valdkonna

juht Virge Aasa (tel 5885 1493, [email protected]) ning keeleliselt toimetas sama osakonna

keeletoimetaja Heleri Piip (tel 5303 2849, [email protected]).

1.3. Märkused

Eelnõuga võetakse Eesti õigusesse üle nõukogu direktiiv (EL) 2024/1265, millega muudetakse

direktiivi 2011/85/EL liikmesriikide eelarveraamistiku nõuete kohta1. Direktiiv tuleb

liikmesriikidel üle võtta hiljemalt 31. detsembril 2025. a.

Eelnõuga kehtestatakse meetmed vastavalt nõukogu määrusele (EL) 2024/1264, millega

muudetakse määrust (EÜ) nr 1467/97 ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse rakendamise

kiirendamise ja selgitamise kohta ning arvestades Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust

(EL) 2024/1263 majanduspoliitika tulemusliku koordineerimise ja mitmepoolse eelarve-

järelevalve kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1466/97.

Eelnõu on seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi (edaspidi VVTP) kahe eesmärgiga

muuta riigieelarve seadust finantsjuhtimise kvaliteedi parandamiseks, sh riigieelarve

läbipaistvuse suurendamiseks, selgema õigusruumi ja eelarvedistsipliini tagamiseks ning

finantsriskide paremaks juhtimiseks.

Eelnõuga muudetakse riigieelarve seaduse (edaspidi RES) 1. jaanuaril 2025. a jõustunud

redaktsiooni avaldamise märkega RT I, 30.12.2024, 4.

Tulenevalt Eesti Vabariigi põhiseaduse § 104 punktist 11 on eelnõu vastuvõtmiseks vajalik

Riigikogu koosseisu häälteenamus.

2. Seaduse eesmärk

Riigieelarve seaduse muutmise eesmärgiks on tagada eelarvepoliitika korraldamisel kooskõla

2024. aasta aprillis jõustunud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EÜ) 2024/1263

majanduspoliitika tulemusliku koordineerimise ja mitmepoolse eelarvejärelevalve kohta ning

1 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX%3A32024L1265&qid=1751002739918

3

millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määruses (EÜ) nr 1466/97 (ELT L, 2024/1263,

30.04.2024) ning võtta üle Nõukogu direktiiv (EL) 2024/1265, millega muudetakse direktiivi

2011/85/EL liikmesriikide eelarveraamistiku nõuete kohta (edaspidi eelarveraamistiku nõuete

direktiiv).

Direktiivi ülevõtmiseks ei ole vaja seadust olulisel määral muuta, eelnõu keskendubki eelkõige

mõningatele lisandunud nõuetele. Eelnõu näeb ette sätteid, mis tugevdavad eelarvestamisel

fookust keskpikale perioodile ning eelarvelisele kestlikkusele, sätestab eelarvepiirangut seadva

dokumendina keskpika perioodi eelarve- ja struktuurikava koostamise ning annab sellega

seoses ja vastavalt direktiivi lisandunud nõuetele täiendavad ülesanded sõltumatule

eelarvenõukogule.

Eelnõuga kavandatav riigieelarve liigenduse muutmine on ettevalmistatud koostöös Riigikogu

rahanduskomisjoniga. Muudatuste eesmärk on suurendada riigieelarve läbipaistvust, leida

sobiv tasakaal strateegilise ja finantsinfo vahel ning tugevdada parlamendi rolli

eelarveprotsessis. Peamiste muudatusettepanekute hulka kuuluvad eelarve esitusviisi

täpsustused, Riigikogu informeerituse suurendamine ja eelarve seaduse ning seletuskirja parem

kooskõla.

Pikemas perspektiivis on Riigikogu rahanduskomisjoniga kokku lepitud järgmises:

1) suurendada eelarve arusaadavust, kaaludes tugiteenuste eristamist otsekuludest ja

suurendada kulumudelite läbipaistvust;

2) esitada investeeringud detailsemalt ja pikemas vaates;

3) esitada finantseerimistehingud detailsemalt

4) teha seaduse struktuur lihtsamaks ja selgemaks, viies Vabariigi Valitsuse osa kuluread

vastavate poliitikate eest vastutavate valitsemisalade eelarvete koosseisudesse.

Eelnõu eesmärk on ka kohalike omavalitsuste riigieelarvest rahastamise põhimõtete

korrastamine ja reeglite lihtsustamine. Segadust on tekitanud ministeeriumide eelarvetest

kohalikele omavalitsustele juhtumipõhiste toetuste andmine. Neid toetusi ei käsitata kohalike

omavalitsuste tulubaasi osana, vaid tegemist on enamasti valdkondade arendamisega seotud

sihtotstarbeliste toetustega. Muudatusega eristatakse senisest täpsemalt tulubaas ja

juhtumipõhised toetused. Lisaks on eesmärk ette näha nt sõjaolukorras omavalitsuste

rahastamise reeglid operatiivsuse ja paindlikkuse tagamiseks.

Käesolev eelnõu käsitleb osaliselt riigieelarve seaduse tasandil lahendamist vajavaid

probleeme, mille kohta on koostatud 2022. aasta oktoobris väljatöötamiskavatsus (vt

seletuskirja peatükk 2.2).

Eelnõuga tehtavad muudatused on grupeeritud teemade kaupa järgmiselt:

1) EL direktiivi ülevõtmist ja rakendamist puudutavad muudatused (§ 4, § 41 § 5, § 51 ,§ 6, §

7, § 9, § 14, § 141, § 15, § 16, § 181, jagu 21 ning § 251)

2) riigieelarve detailsus, liigenduse terviklikkus ning sellega seotud riigieelarve kasutamise

paindlikkus (§ 26, § 56, § 591);

3) Vabariigi Valitsuse reservi suurus riigieelarves (§ 58);

4) eelarve muutmine pärast eelarveaasta lõppemist (§ 27);

5) keskvalitsuse juriidilise isiku finantsplaani muutmine (§ 12);

6) laenude andmise tingimuste täpsustamine (§ 61);

7) riigisiseste toetuste andmise tingimuste täiendamine (§ 3, § 531, § 532, § 533, § 55, § 551);

8) kohaliku omavalitsuse üksuste riigieelarvega seotud rahastamissüsteemi täiendamine ja

täpsustamine (§ 46 – 52).

4

2.1. Eelnõu algatamise vajalikkus 2.1.1. EL direktiivi ülevõtmist ja rakendamist puudutavad muudatused

Eelnõu sätestab eelarve- ja struktuurikava koostamise vähemalt kord iga nelja aasta jooksul,

seda vastavalt stabiilsuse ja kasvu pakti nõuetele. Stabiilsuse ja kasvu pakt näeb ette, et eelarve-

ja struktuurikava peab riik esitama enne selle kehtivuse lõppemist ja saab esitada uue valitsuse

ametisse astumisel ning objektiivsete asjaolude ilmnemisel, mis senise kava järgimist ei

võimalda. Eelarve- ja struktuurikavas esitab Euroopa Liidu liikmesriik neljaks aastaks siduva

netokulude kasvu trajektoori ja selle kinnitab pärast Euroopa Komisjoni vastavat analüüsi

Euroopa Liidu Nõukogu. Eelarve- ja struktuurikava täitmise kohta koostatakse vastavalt

eelnõule iga aasta kohta vastav eduaruanne.

Eelnõu kohaselt annab Eelarvenõukogu hinnangu eelarve- ja struktuurikava netokulude kasvu

aluseks oleva makromajandusprognoosi ja selle makromajanduslike eelduste kohta enne kava

esitamist Euroopa Komisjonile.

Eelnõuga sätestatakse valitsusele kohustus seada eelarvepiirang keskpikaks perioodiks (neli

aastat) eelarve- ja struktuurikava koostamisel ning omakorda riigieelarve ja eelarvestrateegia

koostamist vastavalt eelarve- ja struktuurikavale. Eelnõu näeb keskse eelarvereeglina ette

eelarve- ja struktuurikava koostamist selliselt, et valitsussektori struktuurne puudujääk jääks

riigi rahandusprognoosi arvestades nelja-aastasel kohandumisperioodil madalamaks ühest

protsendist sisemajanduse koguproduktist jooksevhindades. Täiendav paindlikkus on sätestatud

lähiaastateks ja perioodiks, mil võlg prognooside kohaselt püsib rahvusvahelises võrdluses

madalana – nimelt kuni riigivõla suhe sisemajanduse koguprodukti jooksevhindades on alla 30

protsendi ja riigi rahanduse pikaajalise jätkusuutlikkusega seotud riskid on väikesed, on lubatud

valitsussektori struktuurse puudujäägi piiriks eelarve- ja struktuurikava koostamisel 1,5

protsenti SKPst.

Eelarve- ja struktuurikava kehtivusperioodi võib Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse

(EL) 2024/1263 alusel pikendada kuni kolme aasta võrra, et võimaldada pikema

kohandumisperioodi jooksul täiendavate reformide ja investeeringute tegemist. Pikendatud

kohandumisperioodiga kava jaoks näeb eelnõu ette valitsussektori struktuurse defitsiidi

eesmärgina 0,5% SKPst. Analoogiliselt tavarežiimiga sätestab eelnõu võimaluse seada

kohandumisperioodi lõpuks valitsussektori struktuurse defitsiidi eesmärgiks üks protsent juhul,

kui riigivõla suhe sisemajanduse koguprodukti jooksevhindades on alla 30 protsendi ja riigi

rahanduse pikaajalise jätkusuutlikkusega seotud riskid on väikesed.

Kui eelarve- ja struktuurikava koostamise hetkel ületab valitsussektori eelarvepositsiooni

puudujääk kehtestatud piirmäärasid, tuleb kavas ette näha eelarvepositsiooni parandamine EL

eelarveraamistikus ettenähtud mahus.

Kui riigi rahandusprognoosi kohaselt ületab valitsussektori eelarvepositsiooni puudujääk

eelarveaastal või sellele järgneval nelja aastal eelarve- ja struktuurikava koostamisel lubatud

taset, esitab rahandusminister riigieelarve ja riigieelarve strateegia koostamisel Vabariigi

Valitsusele ettepanekud eelarvepositsiooni parandamiseks või põhjendused lubatust suurema

puudujäägi vajalikkuse kohta koos ettepanekutega, kuidas ja millises ajagraafikus viiakse

eelarvepositsioon kooskõlla seaduses sätestatud reeglitega.

Eelnõu sätestab põhjalikumalt ka eelpool nimetatud määruses sätestatud vabastusklauslite

praktilist rakendamist. Vabastusklausli rakendamine võimaldab edasi lükata eelarve- ja

struktuurikavaga seotud eelarvepuudujäägi eesmärgi saavutamiseks vajalikke meetmeid.

5

Eelnõu näeb ka ette, et vabastusklausli rakendamise, taotlemise ja pikendamise otsusele annab

enne otsuse tegemist arvamuse eelarvenõukogu.

Euroopa Liidu üldise vabastusklausli puhul näeb eelnõu ette vabastusklausli rakendamisotsuse

juures ka analüüsi, mille ülesanne on selgitada välja, kas Eestis on tegemist majandussurutise

olukorraga ning kuidas mõjub vabastusklausli kohaldamine keskpikas perspektiivis riigi

rahanduse jätkusuutlikkusele.

Riikliku vabastusklausli taotlemise või selle pikendamise taotlemise otsustab Vabariigi

Valitsus valdkonna eest vastutava ministri ettepanekul lähtudes stabiilsuse ja kasvu pakti

nõuetest. Juhul kui riiklikku vabastusklauslit taotletakse mõnel muul olulisel põhjusel kui

majandussurutise olemasolu, esitab valdkonna eest vastutav minister Vabariigi Valitsusele

vastavad põhjendused riiklikuvabastusklausli taotlemise või pikendamise vajaduse kohta.

Eelarvenõukogu saab olema integreeritud senisest enam eelarvepiirangute seadmisesse ning

nende täitmise järelevalvesse. Eelarvenõukogu saab ülesandeks anda arvamus eelarve- ja

struktuurikavas sisalduvate valitsussektori struktuurse eelarvepositsiooni eesmärkide kohta.

Samuti on eelarvenõukogul edaspidi ülesanne hinnata regulaarselt makromajandusprognoosi ja

rahandusprognoosi tõepärasust, lähtudes objektiivsetest kriteeriumidest, et välja selgitada

võimalike süsteemsete kõrvalekallete olemasolu. Rahandusministeeriumil on kohustus

kõrvalekallete tuvastamisel võtta meetmeid nende likvideerimiseks.

Eelarvenõukogu hindab eelnõu kohaselt ka regulaarselt siseriikliku eelarveraamistiku

toimimist. Eelarvenõukogu ennast aga hakkab regulaarselt hindama Eesti panga nõukogu poolt

määratud sõltumatu raportöör.

Eelnõu sätestab ka nõude Rahandusministeeriumile koostada regulaarselt fiskaalriskide raporti,

et hinnata riske, mis võivad keskpikas perspektiivis ohustada riigi rahanduse jätkusuutlikkust

ning kaasavat ja kestlikku kasvu, sh võttes võimalusel arvesse ka hinnanguid kliimamuutustega

kaasnevaid makrofiskaalriske ja nendega seotud jaotuslikke mõjusid.

EL direktiivi ülevõtmise mõju siseriiklikele eelarvereeglitele

Nõukogu direktiiv 2011/85/EL liikmesriikide eelarveraamistike nõuete kohta näeb ette, et iga

liikmesriik kehtestab arvudes väljendatud eelarvereeglid, mis aitavad kavandada riigieelarve

strateegiat ning saavutada Euroopa Liidus kehtestatud eelarvepoliitilisi eesmärke, eelkõige siis

respekteerida 3% eelarvepuudujäägi ning 60% võlakoormuse piiri.

Eestis on siseriiklik eelarvereegel traditsiooniliselt olnud Euroopa Liidu omast nõudlikum. Seda

hoolimata asjaolust, et viimase seitsme aasta jooksul on Eesti eelarvereegleid korduvalt

leevendatud. See on aidanud tagada seda, et Eesti on üks väheseid Euroopa Liidu riike, kelle

suhtes ei ole kunagi algatatud ülemäärase eelarvedefitsiidi menetlust ning Eesti võlakoormus

on Euroopa Liidu kõige väiksem.

Siiski vajavad siseriiklikud eelarvereeglid seoses direktiivi (EL) 2024/1265 ülevõtmisega

muutmist, sest hetkel kehtivas seaduse redaktsioonis viidatakse Euroopa Liidu

eelarveraamistiku määrustele ja põhimõtetele, mis direktiivi (EL) 2024/1265 ning määruste

(EL) 2024/1263 ja (EL) 2024/1264 ülevõtmisega on kaotanud kehtivuse.

Täpsemalt on Euroopa Liidus kaotatud mõiste keskpika-perioodi eelarve-eesmärk läbi

struktuurse eelarvepositsiooni – see on asendatud valitsussektori netokulude

kasvutrajektooriga. Aluspõhimõtted trajektoori arvutamiseks – lähtumine muuhulgas

6

struktuurse tasakaalu näitajatest – ning iga-aastased kohandumisnõuded läbi esmase struktuurse

eelarvetasakaalu on jäänud küll olemuslikult küllalt sarnaseks varasemaga, aga samuti

muutunud. Seetõttu ei ole eelarvepositsiooni reeglite puhul viitamine rahaliidu stabiilsuse,

koordineerimise ja juhtimise lepingule enam korrektne. Samuti ei korrektne

korrigeerimismehhanismi puhul lähtuda kehtivuse kaotanud (EÜ) nr 1466/97

kohandumismaatriksi nõuetest.

COVID kriis ning Venemaa rünnak Ukraina vastu näitasid, et ka riigi eelarvepoliitilised

vajadused on muutunud – vaja on lühiajaliselt suuremat eelarvepoliitilist paindlikkust,

säilitades samas pikaajalise riigi rahanduse stabiilsust säilitava joone. Samas näitas Euroopa

Liidu vabastusklausli rakendamise kogemus kõikjal Euroopas seda, et vabastusklauslisse tuleb

suhtuda ettevaatlikult – seda ei tohiks rakendada automaatselt, vaid analüüsida kohalikke olusid

ja rakendada vabastusklauslit ainult põhjendatud juhtudel.

Uue siseriikliku eelarvereegli disainimisel oleme lähtunud eelpooltoodud asjaoludest.

Eelarvereegli piiriks oleme seadnud -1,5% suuruse ja alates 30% suurusest võlakoormusest -

1,0% suuruse struktuurse eelarvepuudujäägi piirmäära, põhjusel, et sellised piirmäärad

eksisteerivad nii Euroopa Liidu uuendatud eelarveraamistikus kui ka olemasolevas siseriiklikus

reeglistikus. Lisaks tagab -1% suurune eelarvepuudujäägi piirmäär Eesti valitsussektori

võlakoormuse stabiliseerumise ca 30% suuruse osakaalu juures SKPst (vt allolev joonis).

Joonis 1. Eelnõus välja pakutud eelarvereegli mõju valitsussektori võlakoormusele.

Võrdluseks on toodud eelarvereeglist loobumise ja hetkel kehtiva eelarvereegli mõju valitsussektori

võlakoormusele.

Nagu jooniselt näha, on väljapakutud reegel mõnevõrra leebem hetkel seaduses kehtivast

reeglist, kuid siiski oluliselt distsiplineerivam, kui eelarvepoliitika rakendamine ilma reegliteta.

2.1.2 Riigieelarve detailsus, liigenduse terviklikkus ning sellega seotud riigieelarve

kasutamise paindlikkus

Eelnõu eesmärgiks on riigieelarve esitamine terviklikult ja kompaktselt, et oleks tagatud selle

parem loetavus, läbipaistvus ja selgus kõigi osapoolte jaoks.

7

Riigieelarve liigenduses soovitakse leida tasakaal 2025. a riigieelarve seaduse lisas esitatud

kulude detailse sisu ja põhitekstis esitatava tegevuspõhise vaate vahel. Oluline on suurendada

ka Riigikogu informeeritust aasta jooksul riigieelarves tehtavatest muudatustest - eelkõige

eelarvejääkide üle kandmine ja ministrite pädevuses olev eelarve muutmine. Valikute käigus

on aluseks võetud rahanduskomisjoni arutelude tulemus, kasutades ka teiste riikide kogemust

ning hinnates seaduse ja seletuskirja vahelise info detailsuse tasakaalu.

2025. a riigieelarve lisas esitatud detailne eelarve tuuakse üldisemal kujul seaduse põhitekstiks.

Ministeeriumi valitsemisala liigendust täiendatakse valitsemisalade riigiasutuste eelarvete

koondvaatega ning avatakse programmi tegevuste detailsem majanduslik sisu ilma piirmäärata

vahendite jaotuseta. Põhiseaduslike institutsioonide kulud esitatakse samasuguses

majandusliku sisu jaotuses nagu on avatud programmi tegevus ministeeriumide valitsemisalade

puhul. Majandusliku sisu jaotuses eristatakse riigivõla intressikulud, kõik seaduste alusel edasi

antavad maksud ning ühest miljonist alates seadustest tulenevad kulud.

Kavandatavat riigieelarve liigenduse muudatust illustreerib kokkuvõtvalt joonis 2.

Joonis 2. Seaduse liigenduse muudatused

Võrdlust 2025. aasta ja 2026. aasta riigieelarve liigenduste vahel iseloomustab tabel 1.

Tabel 1 Riigieelarve seaduse liigenduste võrdlus Rahandusministeeriumi valitsemisala näitel.

2025 2026

TULUD TULUD

Maksud ja sotsiaalkindlustusmaksed Maksud ja sotsiaalkindlustusmaksed

Saadud toetused Saadud toetused

Riigilõivud Riigilõivud

Tulu majandustegevusest Tulu majandustegevusest

Tulu põhivara ja varude müügist Tulu põhivara ja varude müügist

Trahvid ja muud varalised karistused Trahvid ja muud varalised karistused

Muud tulud Muud tulud

Intressi- ja omanikutulud Intressi- ja omanikutulud

8

RAHANDUSMINISTEERIUMI VALITSEMISALA RAHANDUSMINISTEERIUMI VALITSEMISALA

KULUD KULUD

Rahandusministeerium

Maksu- ja Tolliamet

Statistikaamet

Riigi Tugiteenuste Keskus

Rahandusministeeriumi Infotehnoloogiakeskus

Rahapesu Andmebüroo

Tulemusvaldkond: RIIGIVALITSEMINE Tulemusvaldkond: Riigivalitsemine

Rahatarga riigi programm Rahatarga riigi programm

Eelarvepoliitika kujundamine ja elluviimine Eelarvepoliitika kujundamine ja elluviimine

Tööjõu- ja majandamiskulud

sh. Arveldused, riigi finantsvarade ja -kohustuste haldamine

Sotsiaaltoetused

sh. Õigusabi, alusetu vabaduse võtmise hüvitis

Muud toetused

Muud kulud

sh. Riigi intressikulud laenudelt ja muudelt kohustustelt

Finantskeskkonna arendamine Finantskeskkonna arendamine

Tööjõu- ja majandamiskulud

Muud toetused

Halduspoliitika programm Halduspoliitika programm

Riigi halduse korraldamine Riigi halduse korraldamine

Tööjõu- ja majandamiskulud

Muud toetused

Riigi tugiteenuste pakkumine Riigi tugiteenuste pakkumine

Tööjõu- ja majandamiskulud

Riikliku statistika tegemine Riikliku statistika tegemine

Tööjõu- ja majandamiskulud

Muud kulud

Käibemaks Käibemaks

INVESTEERINGUD INVESTEERINGUD

IT investeeringud IT investeeringud

Muud investeeringud kokku Muud investeeringud kokku

Käibemaks Käibemaks

FINANTSEERIMISTEHINGUD FINANTSEERIMISTEHINGUD

Laenunõuded Laenunõuded

Osalused avaliku sektori ja sidusüksustes Osalused avaliku sektori ja sidusüksustes

Pikaajalised finantsinvesteeringud, sh osalused rahvusvahelistes organisatsioonides

Pikaajalised finantsinvesteeringud, sh osalused rahvusvahelistes organisatsioonides

Laenukohustised Laenukohustised

Käibemaksukulu finantseerimistehingutelt Käibemaksukulu finantseerimistehingutelt

SEADUSE LISA

Riigivalitsemine

Rahatarga riigi programm

Eelarvepoliitika kujundamine ja elluviimine

Rahandusministeerium

Tööjõukulud

Majandamiskulud

9

Sotsiaaltoetused

Muud toetused

Finantskulud

Maksu- ja tollipoliitika kujundamine ja korraldamine

Rahandusministeerium

Tööjõukulud

Majandamiskulud

Muud toetused

Maksu- ja Tolliamet

Tööjõukulud

Majandamiskulud

Muud toetused

Finantskulud

Muud kulud sh amortisatsioon

Finantskeskkonna arendamine

Rahandusministeerium

Tööjõukulud

Majandamiskulud

Muud toetused

Rahapesu Andmebüroo

Tööjõukulud

Majandamiskulud

Muud toetused

Muud kulud sh amortisatsioon

Halduspoliitika programm

Riigi halduse korraldamine

Rahandusministeerium

Tööjõukulud

Majandamiskulud

Investeeringutoetused

Muud toetused

Riigi tugiteenuste pakkumine

Rahandusministeerium

Tööjõukulud

Majandamiskulud

Muud kulud sh amortisatsioon

Riigi Tugiteenuste Keskus

Tööjõukulud

Majandamiskulud

Muud kulud sh amortisatsioon

Rahandusministeeriumi Infotehnoloogiakeskus

Tööjõukulud

Majandamiskulud

Muud kulud sh amortisatsioon

Riikliku statistika tegemine

Statistikaamet

Tööjõukulud

Majandamiskulud

Finantskulud

Muud kulud sh amortisatsioon

10

Käibemaks

Riigieelarve paindlikkus

Ministrile jääb õigus muuta riigieelarvega kindlaks määratud programmi tegevuse piirmääraga

vahendite detailse majandusliku sisu liigendust programmi tegevuse kogumahtu muutmata ning

oma valitsemisala riigiasutuste eelarveid valitsemisala kogukulude mahtu muutmata.

Põhiseaduslikul institutsioonil on õigus muuta riigieelarvega kindlaks määratud piirmääraga

kulude detailsemat majandusliku sisu liigendust nende kogumahtu ületamata.

Kuna kohati kehtestatakse riigieelarvega jätkuvalt piirmäärad väga väikestele summadele (alla

1000 euro), vajab riigieelarve ülesehitus metoodilist ühtlustamist ning eelarve/ kuluarvestuse

jaotusreeglite üle vaatamist. Mida väiksemad summad asuvad riigieelarve ridadel, seda suurem

on eelarve korrigeerimise halduskoormus aasta jooksul. Samas on oluline säilitada Riigikogu

otsustusõigus olulisemate ja suuremate muudatuste korral. Eelarve detailsus ja

paindlikkusreeglid peavad tagama optimaalse menetluspraktika. Käesoleva eelnõuga ei soovita

muuta kehtivat otsustusõigust seadusandliku ja täidesaatva võimu vahel.

2.1.3 Vabariigi Valitsuse reservi suurus riigieelarves

Eelnõu eesmärgiks on parandada riigieelarve vahendite tõhusat, läbipaistvat ja vastutustundliku

kasutamist, kehtestades Vabariigi Valitsuse reservi planeerimiseks ja kasutamiseks raamid

vastavalt rahvusvahelistes juhendites toodud soovitustele.

Reserv on vajalik ootamatute või ettenägematute kulude katmiseks eelarveaasta jooksul. Selle

liigne kasutamine või mahu põhjendamatu kasvatamine võib tuua kaasa mitmeid riske nii

finantsjuhtimise kui ka valitsemise kvaliteedi seisukohalt. Piisav ja mitte liialdatud reserv

toetab stabiilset ja usaldusväärset eelarvepoliitikat.

IMFi2 ja OECD soovitus on, et reservi maht oleks piiratud (nt 1–3% kogukuludest või SKPst),

põhineks hinnangul (riskipõhine lähenemine, nt millised ootamatused on realistlikud

lähiaastatel) ja arvestaks eelnevat kasutamismustrit (kui palju on eelnevatel aastatel reservi

reaalselt kasutatud). Eelnõuga muudetakse riigieelarve seadust ning määratakse reservi

maksimaalne lubatud suurus riigieelarves (protsendina kogukuludest).

Rahvusvahelised juhised toovad välja, et liiga suured reservid nõrgestavad eelarvedistsipliini,

sest organisatsioonid ei pinguta piisavalt täpseks planeerimiseks ja vähendavad poliitilist

vastutust, kuna raha saab kasutada ilma põhjaliku avaliku aruteluta.

Reservi suurust tuleks igal aastal uuesti hinnata, kuna eelarve- ja majanduskeskkond on muutuv

ning reservi vajadus ei pruugi olla aastast aastasse ühesugune.

2.1.4 Eelarve muutmine pärast eelarveaasta lõppu

2 Viited rahvusvahelistele allikatele: IMF – Fiscal Transparency Code (Pillar I: Budget Reliability, 2019),

OECD – Best Practices for Budget Transparency, PEFA Framework – Public Expenditure and Financial

Accountability.

11

Eelnõuga täiendatakse riigieelarve seadust selliselt, et oleks tagatud riigieelarves ja selle

täitmises kajastatud eelarve vahendite õigsus ja eesmärgipärane kasutamine.

Pärast eelarveaasta lõppu kahe kalendrikuu jooksul on edaspidi võimalus muuta erandkorras

eelarvet. Täiendamise vajadus on tekkinud seoses iga-aastase riigieelarve seaduse kehtivuse

tõlgendamise ja tekkepõhise eelarvestamise koosmõjus. Tekkpõhise eelarve korral võib

juhtuda, et peale aasta lõppu selgub (näiteks auditi käigus) ootamatult varem kajastamata

kulusid ja investeeringuid, mille tekkepõhine periood on eelmises (auditeerimisel olevas)

aastas. Sel juhul võib lähtudes raamatupidamisreeglitest kajastada ebaolulised kulutused

jooksvas eelarveaastas. Kui selgunud kulutused on olulised, tuleb need siiski kajastada õiges

majandusaastas. Kui vastava kulu või investeeringu jaoks ei jätku vahendeid järelejäänud

eelarvest, siis tuleb kulutuste kajastamiseks lisada eelmisesse aastasse vajaliku kulu või

investeeringu sihtotstarvet kajastav täiendav eelarve, mille võrra vähendatakse otsustuse korras

muud seaduse rida. Eelarve maht ei muutu.

Rahvusvahelised juhendmaterjalid3 toovad välja, et oluline on eelarves ja selle täitmises

kajastatud andmete õigsus, mitte moonutus iga hinna eest eelarves püsimiseks. Eelarvet võib

hiljem muuta aruandluseks ja selle täpsustamiseks erandkorras. Eelarve korrigeerimiseks

koostatud õigusaktid (ministri käskkiri või valitsuse otsus) peavad sisaldama selgitusi ja

põhjendusi, miks on vajalik tagantjärele eelarvet korrigeerida.

Kuigi korrektsioone ja parandusi tehakse raamatupidamiskannetes veel kuni pool aastat pärast

eelarveaasta lõppu, väljub see tegevus käesoleva seadusega antud paindlikkusest. Olukorras,

kus tekkepõhisusest tulenevalt selguvad teatud kulud alles kalendriaasta alguses, antakse

seadusega võimalus erandkorras aasta esimese kahe kuu jooksu teha vajalikud ja olulised

paranduskanded ning täpsustused. Aastane riigieelarve kehtib seega veel kaks kuud pärast

kalendriaasta lõppu vaatamata sellele, et eelarveaasta lõppeb 31. detsembril.

2.1.5 Keskvalitsuse juriidilise isiku finantsplaani muutmine

Eelnõuga täpsustatakse seaduse § 12 parema õigusselguse loomiseks.

Riigivara seaduse §-s 79 on esitatud nõuded, et riigi asutatud sihtasutus koostab ja esitab igal

aastal riigieelarve seaduse §-s 12 sätestatud nõuetele vastava nõukogu kinnitatud finantsplaani,

mis on nende eelarve koostamise aluseks. 15. juuliks eelneval aastal esitatud finantsplaan ei saa

sisaldada sama teadmist, mis on selginenud uue eelarveaasta alguseks.

Eelnõuga täpsustatakse, millal peab esitama uue KVJI finantsplaani, kui Riigikogu või

Vabariigi Valitsuse otsused on mõjutanud finantsplaani andmeid. Sel juhul tuleb nõukogu poolt

kinnitatud uus finantsplaan esitada ehk saldoandmikusse sisestada ühe kuu jooksul pärast KVJI

eelarve kinnitamist. Finantsplaan on sisend Rahandusministeeriumi majandusprognoosile.

2.1.6 Laenude andmise sätte täiendamine

Eelnõuga täpsustatakse seaduse § 61 parema õigusselguse loomiseks.

3 IPSAS 24 – Presentation of Budget Information in Financial Statements käsitleb eelarve ja tegelike tulemuste

võrdlemist ja sätestab, et eelarvet ja täitmist tuleb esitada koos põhjendustega oluliste erinevuste korral, ka

juhul, kui eelarve on pärast perioodi lõppu muudetud.

12

Täiendatakse, et riik võib anda laenu või riigigarantii ka Tagatisfondile kooskõlas Tagatisfondi

seaduse § 87 lõikega 2. Kehtestatakse, et riigi antava laenu intressimäär ei tohi olla madalam

määrast, mida riik ise sarnase laenu eest maksaks ning sellele tuleb lisada riskimarginaal.

Muudatusega parandatakse ekslik viide seaduse § 61 lõikele 7, mis on kehtetu alates

01.01.2018.

2.1.7 Riigisiseste toetuste andmine

Eelnõuga muudetakse oluliselt riigisiseste toetuste andmist puudutavaid sätteid. Kuigi toetuste

andmist on aasta-aastalt muudetud selgemaks ja läbipaistvamaks eelkõige tänu sellele, et

valitsemisalad on kehtestanud RES § 53¹ alusel toetuse andmise määrusi4, on see siiski jäänud

valdkonnaks, millega seonduvalt on üleval mitmeid küsimusi. Riigikontroll on oma aruandes

„Riigi 2023. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus“5 peamiste

tähelepanekute hulgas välja toonud, et riigisiseste toetuste jagamine ei ole alati läbipaistev, kuna

osal valitsemisaladel puudus kord riigisiseste toetuste jagamiseks ja raha antakse ka ilma

avaliku konkursita. Riigikontroll tõi ka välja, et toetuste kasutamise sihipärasuse vastu ei tunta

valitsemisalades sageli huvi. Auditi tulemusel soovitas Riigikontroll rahandusministril vaadata

üle riigisiseste toetuste jagamise põhimõtted ja kehtestada lõppenud eelarveaastat puudutavate

otsuste tegemiseks selged reeglid.

Et riigieelarvest toetuste andmine oleks selgem ja läbipaistvam, reguleeritakse käesolevas

eelnõus eraldi projektipõhise toetuse, tegevustoetuse ja sotsiaaltoetuste andmine. Riigikontroll

tõi oma aruandes „Riigi 2023. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute

seaduslikkus“ välja, et auditeeritud toetuste puhul selgus, et tihti eksitakse toetuste liigitamisel

– projektipõhiste tunnustega toetused paigutatakse tegevustoetuste alla ning tegevustoetust

antakse rohkem, kui toetuse saaja suudab aastaga ära kulutada (aruande punkt 55).

Rahandusministri 11. detsembri 2003. a määruse nr 105 „Avaliku sektori finantsarvestuse ja -

aruandluse juhend“ § 24 lõikes 2 tuuakse välja toetuste liigid. Nendeks on: 1) sotsiaaltoetused;

2) sihtfinantseerimine (Tegevuspõhise eelarvestamise käsiraamatus: projektipõhine toetus) ja

3) tegevustoetus. Sellest tulenevalt liigituvad kõik riigieelarvest antavad toetused ülaltoodud

rühmadesse ja muid võimalusi ei ole. Kehtiva riigieelarve seaduse § 26 lõike 5¹ kohaselt tuleb

riigieelarve täiendavas liigenduses eristada sotsiaaltoetused, investeeringutoetused ja muud

toetused, tuues eraldi välja seadusest tulenevad toetused. Nimetatud muude toetuste alla

lähevadki tegevuskulude sihtfinantseerimine ja tegevustoetused. Selgem toetuste eristamine

võimaldab mitte ainult toetusi õigesti liigitada, vaid toetuste andmist ka paremini

eesmärgistada, vajadusel jääk tagasi küsida ja jälgida, kas raha kasutatakse sihipäraselt (vt ka

Riigikontrolli aruande „Riigi 2023. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute

seaduslikkus“ punkt 62).

2.1.8 Riigieelarve seos kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvetega

Riigieelarvest KOVide finantseerimisega seoses on palju erinevaid väikesi muudatusi, mis

parema ülevaate saamiseks on otstarbekas esitada tabeli kujul.

Muudatus Eesmärk Lühike sisukirjeldus

RES § 46

lg 2

Regulatsiooni täpsustus Täpsustatakse KOVide, ELVLi ja VV

eelarveläbirääkimiste aega. St KOVide ning üleriigilise

kohaliku omavalitsuse üksuste liidu esindajad ja

4 Riigi Teataja näitab 14.05.2025 seisuga 148 nimetatud volitusnormi alusel antud määrust Seotud aktide nimekiri–

Riigi Teataja 5 Leitav: KA_80128_RMKA 2023_30.8.2024_LOPP.pdf

13

Vabariigi Valitsuse esindajad peavad enne

eelarvestrateegia ja riigieelarve eelnõu koostamist

läbirääkimisi samas lõikes nimetatud küsimustes.

RES § 46

lg 2 punkt

2

Regulatsiooni täpsustus § 50 juhtumipõhised toetused ei ole tulevikus

kohustuslikuna keskvalitsuse ja KOVide

eelarveläbirääkimiste objektiks.

RES § 46

lg 2

punktid 5

ja 6

Regulatsiooni täpsustus Punktist 5 jäetakse eelnõuga välja sõnastus „kohaliku

omavalitsuse üksuste konsolideeritud eelarve

puudujäägi või ülejäägi suurus eelarvestrateegia

perioodiks“.

Punkt 6 tunnistatakse kehtetuks, mis nõuab

läbirääkimistel valitsussektori eelarvepuudujäägi

olukorra ilmnemisel KOVidele rakenduvates meetmetes

kokku leppimises, mis parandavad valitsussektori

struktuurset eelarvepositsiooni.

Valitsussektori eelarvepuudujäägi vähendamisel tuleb

sobivad meetmed KOVile rakendada vastavalt

olukorrale ja riigieelarve seadusesse ei ole mõistlik neid

kehtestada.

RES § 46

lg 6 ja 7

Regulatsiooni üle

tõstmine teisest

seadusest ja täpsustus

RES-i tuuakse üle kehtiva KOFS § 25 KOVide

finantsgarantii reegel, mis reguleerib keskvalitsuse ning

KOVide fiskaalsuhteid ning sobib paremini riigieelarve

seadusesse. RES § 46 täiendatakse lõigetega 6 ja 7. Kui

keskvalitsus eelarveaasta keskel vähendab KOVide

tulusid või suurendab kulusid, tuleb riigil õigusakti

kehtestamisega eelarvele kaasnev mõju KOVidele

kompenseerida. Lisatakse erand, kui KOVid nt

territooriumiosade üleviimises ise kokku lepivad või

kulude mittehüvitamine on ELVLi ja VV esindajate

vahel kokku lepitud, ei pea riik ühe KOVi kulude

suurenemist kompenseerima. Aasta keskel tulumaksu,

maamaksu, tasandusfondi ja toetusfondi ümber ei

suunata.

RES § 47

lg 1

Regulatsiooni lihtsustus Tasandusfondi jaotuspõhimõtteid ei pea kehtestama

valdkondlikes seadustes. Jaotuspõhimõtted on iga-

aastase riigieelarve seaduse tekstiparagrahvides.

Jaotamise aluseks olevate arvnäitajate väärtuseid ei pea

enam riigieelarves sätestama.

RES § 48

lg 3

Regulatsiooni lihtsustus Toetusfondi jaotuspõhimõtteid ei pea kehtestama

valdkondlikes seadustes ja jaotamise aluseks olevaid

arvnäitajate väärtuseid riigieelarves. Jaotamise aluseks

olevad arvnäitajad peavad olema valdkondlikus

seaduses. Jaotuspõhimõtted on toetusfondi määruses.

RES § 48

lg 5 ja lg 2

Regulatsiooni

vähendamine

RES § 48 lõige 5 tunnistatakse kehtetuks, mis

võimaldab Vabariigi Valitsuse toetusfondi määruses

kehtestada toetusfondi jaotamise aluseks olevad

arvnäitajad, kui toetusfondis on riigieelarvega määratud

sihtotstarbel üheaastase kestusega toetus. Toetusfondi

alla kavandatakse ainult püsivad toetused. Ühekordseid

ja üheaastase kestusega valemipõhiseid toetusi (nt

14

kriiside rahastamine) käsitatakse juhtumipõhistena ja

kavandatakse tulevikus ministeeriumi eelarves.

RES § 49

lg 2

Regulatsiooni tehniline

täpsustus

Tasandusfondi ja toetusfondi väljamaksete paragrahvist

võetakse välja sõnad „piisavate rahaliste vahendite

tagamiseks“, sest säte käib tasandusfondi ja toetusfondi

väljamaksete kohta. KOVidele piisavad vahendid

tagatakse maksuseaduste ja riigieelarvega.

RES § 50

lg 1

Regulatsiooni täpsustus Juhtumipõhiseid toetusi reguleerivasse sättesse lisandub

täpsustus, et lisaks KOVidele kehtivad samad reeglid

KOV valitseva mõju all olevatele üksustele

juhtumipõhiste toetuste andmisel riigieelarvest.

RES § 50

lg 21

Uus regulatsioon Lisatakse volitusnorm ministri määruse andmiseks

ministeeriumi eelarvest tegevuskuludeks juhtumipõhiste

toetuste andmiseks. Kehtiv seadus näeb ette ministri

määruse andmise vaid KOV ja tema valitseva mõju all

oleva üksuse investeeringu juhtumipõhiselt toetamisel.

RES § 50

lg 3

Regulatsiooni täpsustus Täpsustakse KOVidele ja nende valitseva mõju all

üksustele riigieelarvest toetuse andmisel nõudeid

ministri määruse sisule. Võetakse välja kohustus ette

näha määruses omafinantseeringu määr ja toetuse

jääkide tagasinõudmine. Toetusi saab tulevikus tagasi

nõuda riigieelarve seaduse alusel. Lisatakse juurde

määruse kohustusliku osana „toetuse jaotamise või

taotlemise põhimõtted“.

RES § 50

lg 4 punkt

1

Regulatsiooni täpsustus Seaduses lisatakse täpsustus, et riigieelarvest

investeeringutoetuse saamisel peab KOV või valitseva

mõju all üksuse projekt „üldjuhul“ aitama kaasa KOV

arengukava eesmärkide täitmisele. Nt kriisimeetmetest

KOVidele toetuse andmisel ei ole võimalik eeldada, et

alati toetust saav projekt on seotud KOV arengukava

eesmärkide täitmisega.

RES § 50

lg 4 punkt

3 ja lg 5

Regulatsiooni tehniline

täpsustus

RES § 50 lg 4 punkt 3 ja lg 5 osaliselt dubleerivad

üksteist ning omafinantseeringusse panustamisel

netovõlakoormuse ülempiirist kinni pidamise põhimõte

kirjutatakse ühte sättesse. Kui KOV saab riigilt

investeeringutoetust ja nõutav on omaosalus, peab KOV

kinni pidama nt netovõlakoormuse ülempiirist.

RES § 51

lg 7

Regulatsiooni täpsustus RES § 51 täiendatakse lõikega 7, mis võimaldab erandi

tegemist lõike 6 nõudest, mille järgi riigieelarve eelnõu

seletuskirjas tuleb esitada informatsioon iga riikliku

ülesande kulude katteks antavate vahendite suuruse ja

nende andja kohta. Riikliku ülesande kulusid ei pea

eristama iga-aastases riigieelarve seaduses, kui riikliku

ülesande kulude hüvitamine on ühekordne ja ei olnud

ette teada riigieelarve eelnõu koostamise või

menetlemise ajal. Riigikohtu 16.03.2010. a otsus nr 3-4-

1-8-09 nõuab KOVide ülesannete täitmiseks ja riiklike

ülesannete täitmiseks mõeldud rahade eristamist

riigieelarves.

RES § 51

lg 8

Uus regulatsioon Täiendus võimaldab nt erandkorras sõjaolukorras riigil

anda KOVidele Vabariigi Valitsuse määrusega

15

haldusülesande välja maksta toetusraha oma elanikele,

andes kaasa vajaliku ressursi. Riikliku ülesande täitmise

kulu hüvitatakse sel juhul KOVile määruses sätestatud

alustel ja korras. Tavaolukorras võib KOVidele riikliku

ülesande panna PS § 154 lõike 2 kohaselt ainult

seadusega või kokkuleppel KOViga.

RES § 52 Regulatsiooni tehniline

täpsustus

Täpsustatakse, millisel juhul saab KOV järgmisel

eelarveaastal kasutada nn tal kasutamata jäänud

toetusfondi ja juhtumipõhiste toetuste jääki. Uue

sõnastuse järgi on see võimalik, kui toetuse andja on

toetusfondi või juhtumipõhise toetuse juba KOVile välja

maksnud.

2.2. Väljatöötamiskavatsus ja valikukohad

Eelnõu ettevalmistamisel on arvestatud osaliselt riigieelarve seaduse tasandil lahenduste

leidmisega probleemidele, mille kohta on koostatud 2022. aasta oktoobris seaduse muutmiseks

väljatöötamiskavatsus:6

1) Vabariigi Valitsuse reservi suurus riigieelarves (§ 58 täiendamine);

2) eelarve muutmine pärast eelarveaasta lõppemist (§27 täiendamine);

3) KVJI finantsplaani muutmine (§12 täpsustamine);

4) kohaliku omavalitsuse üksuste riigieelarvega seotud rahastamissüsteemi täiendamine ja

täpsustamine (§ 46 – 52 täiendamine ja täpsustamine);

5) toetuste andmise põhimõtted.

Eelnõule ei ole koostatud Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea

õigusloome ja normitehnika eeskiri“ (edaspidi HÕNTE) § 1 lõike 2 punkti 2 kohaselt

väljatöötamiskavatsust osas, mis puudutab Euroopa Liidu õiguse ülevõtmist7.

Eelnõu ei tekita (ega ka vähenda) haldusevälistele isikutele halduskoormust, kuivõrd

riigieelarve seadusega nende tegevust ei reguleerita.

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Paragrahvi 3 muutmine

RES § 3 lõiked 2 ja 3 sätestavad, et põhiseaduslikele institutsioonidele ja nende haldusala

asutustele kohaldatakse käesolevas seaduses ministeeriumi, ministeeriumi valitsemisala ja

riigiasutuse kohta sätestatut, kui käesolevas seaduses ei ole sätestatud teisiti. Riigikantseleile

kohaldatakse käesolevas seaduses ministeeriumi ja ministeeriumi valitsemisala kohta sätestatut.

Lõikeid täiendatakse, et ära nimetada, milliseid akte annavad põhiseaduslike institutsioonide

juhid ja riigisekretär, kui neile kohaldub RES säte, mille kohaselt minister annab õigusakti või

haldusakti. See on küsimusi tekitanud näiteks riigieelarvest toetuste andmise olukorras, kuivõrd

riigisekretäril ja põhiseaduslike institutsioonide juhtidel ei ole määruste andmise õigust.

6 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/4d2e60ff-6599-45d5-a80e-1de6991c435b

7 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX%3A32024L1265&qid=1751002739918

16

Paragrahvi 4 täiendamine

RES § 4 lõiget 2 ja 3 täiendatakse, et täpsustada Eelarvenõukogu arvamustele reageerimise

protsessi. Senises praktikas on olnud kohati ebaselge, kuidas eriarvamus tuleks esitada ning

viimasele asjaolule on tähelepanu juhtinud ka Riigikontroll. Lisaks sätestab direktiiv

eriarvamuse korral reageerimise aja (kaks kuud). Seetõttu on täpsustatud, et Vabariigi Valitsuse

eelarvepoliitikat puudutavate eriarvamuste korral tehakse vastav Vabariigi Valitsuse otsus ja

selle otsuse põhjendused avalikustatakse. Viide Vabariigi Valitsuse veebilehele tähendab

eeldust, et põhjendused avalikustatakse sarnasel viisil nagu avaldatakse pressiteadete kaudu ka

teisi valitsuse otsuseid. Rahandusministeeriumi prognoosi puudutavaid eriarvamusi

kommenteerib rahandusministeerium ning lisatud on täpsustus, et eriarvamused avalikustatakse

rahandusministeeriumi veebilehel.

RES §4 täiendatakse lõikega 4, et tagada seda, et Eelarvenõukogu saaks oma ülesannete

täitmiseks valitsusasutustelt ja ministeeriumidelt andmeid.

RES §4 täiendatakse lõikega 5, et viia sisse direktiivi (EL) 2024/1265 Artiklite 8a(4)(b) ja

8a(5)(e) nõuded, mille kohaselt peab oma arvamusi avalikult kommenteerima ning osalema

parlamendi soovil regulaarselt parlamentaarsetes aruteludes. Praktikas on mõlemad tegevused

olnud ka seni tagatud, aga kuna direktiiv nõuab selles osas õiguskindlust, on artiklid lisatud ka

eelnõusse.

RES §4 täiendatakse lõikega 6, millega viiakse sisse direktiivi (EL) 2024/1265 Artikli

8a(4)(e) nõue, et Eelarvenõukogu tegevust hinnataks regulaarselt sõltumatu hindaja poolt.

Samas ei kirjuta Euroopa Liidu direktiiv liikmesriikidele ette välise hindaja täpsemaid

ülesandeid ega ka hinnangu andmise konkreetsemat regulaarsust. Seetõttu on ka seaduseelnõus

jäetud välise hindaja roll paindlikumaks, defineerides hindaja nimetamise ja hinnangute

toimumise regulaarsuse. Kuna Eelarvenõukogu on loodud Eesti Panga nõukogu poolt esitatakse

hinnang Eesti Panga nõukogule, kuid seda tuleb tutvustada ka rahandusministrile ning

Riigikogu rahanduskomisjonile. Samuti on sätestatud, et hinnang avalikustatakse

Eelarvenõukogu veebilehel.

Kuna Eelarvenõukogu on nimetatud Eesti Panga nõukogu poolt, siis nähakse ette, et ka sellise

sõltumatu välise hindaja nimetamise roll on Eesti Panga nõukogul. Nelja-aastase regulaarsuse

valikul on lähtutud põhimõttest, et Eelarvenõukogu tegevus saaks välise hinnangu üks kord iga

Riigikogu korralise koosseisu vältel. Sealjuures on Riigikogu rahanduskomisjonile antud

võimalus taotleda vajadusel täiendavat hinnangut.

Paragrahvi 41 muutmine

RES §41 täiendatakse viitega eelarve- ja struktuurikavale ja selle eduaruandele, mis

võimaldab Rahandusministeeriumile õiguse saada vajalikke andmeid ministeeriumidelt ning

teistelt valitsussektorisse kuuluvatelt üksustelt ka nende eelnõuga ettenähtud dokumentide

koostamiseks.

Paragrahvi 5 muutmine

Paragrahvi pealkirja sõnastust täpsustatakse, sest muudetud EL eelarveraamistikus on

asendatud keskpika perioodi eelarve-eesmärgi mõiste eelarvepoliitilise eesmärgi mõistega.

Viimase all mõeldakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruses (EL) 2024/1263

valitussektori netokulude aastase kasvu trajektoori, mis lepitakse kokku riiklikus keskpika

perioodi eelarve- ja struktuurikavas.

17

RES §5 lõike 21 lisamine. Vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruses

(EÜ) 2024/1263 majanduspoliitika tulemusliku koordineerimise ja mitmepoolse

eelarvejärelevalve kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määruses (EÜ) nr

1466/97 (ELT L, 2024/1263, 30.04.2024) sätestatud põhimõtetele on valitsussektori

eelarvestamise ja järelevalve keskne indikaator valitsussektori netokulude kasv. Netokulude

mõiste definitsiooni pakub seesama määrus, mistõttu järgib eelnõu vastav punkt määrust.

RES § 5 lõige 3 viiakse kooskõlla direktiiviga (EL) 2024/1265 ja koos sellega kehtestatud

Euroopa Liidu otsekohalduvate määrustega.

Seoses ELi majandusjuhtimise reeglistiku reformi jõustumisega, mis reguleerib majandus- ja

rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepinguga kaetud valdkonda, kaotab leping

sisulise tähenduse. Eelnõu näeb ette, et valitsussektori eelarvepoliitiline eesmärk seatakse

edaspidi vastavuses riigieelarve seaduses ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruses (EÜ)

2024/1263 sätestatuga.

RES §5 lõike 4 lisamine. Kasutatud mõistete selguse ja arusaadavuse huvides on erialane

mõiste „stabiilsuse- ja kasvu pakt“ lihtsamini arusaadava mõistega „Euroopa Liidu

eelarveraamistik“, sest stabiilsuse- ja kasvu pakt on osa Euroopa Liidu eelarveraamistikust.

Täpsustatakse, et seda mõistetakse käesolevas seaduses samas tähenduses, nagu seda sätestab

EL õigus läbi Euroopa Liidu toimimise lepingu, selle lisaprotokolli ja vastavaid küsimusi

reguleerivate määruste. Vastavalt on lisatud viiteid Euroopa Liidu aluslepingu sätetele, mille

alusel Euroopa Liidu eelarvepoliitika koordineerimine ja eelarvepoliitiline järelevalve toimib,

sest 3% eelarvepuudujäägi ning 60% võlakoormuse piirmäär tulenevad aluslepingust.

RES §51 lisamine. Seadusesse lisatakse täiendav § 51 „Eelarvepoliitika piirmäärad“,

millega täpsustatakse numbrilisi piiranguid eelarvepoliitika plaanimisele vastavalt direktiivi

2011/85/EL IV peatükile.

Eelarve-eesmärkide seadmisel lähtutakse nii direktiivis toodud 1,5 protsendi suuruse

struktuurse turvavaru loogikat (lõige (1)) kui ka hiljuti kehtivasse seadusesse lisatud lähtekohta,

et struktuursele defitsiidile eesmärki tuleb 0,5 protsendipunkti võrra kitsendada 30% suuruse

võlakoormuse saavutamiseks (lõige (2)).

Tuginedes nii kehtiva baasseaduse siseriikliku eelarve-reegli loogikale kui ka määruses (EÜ)

2024/1263 viidatud võrdlustrajektoorile, sätestatakse reegel, et seni kuni valitsussektori võlg

jääb alla 30% SKPst võib valitsus plaanida kuni 1,5% suurust struktuurset eelarvedefitsiiti, 30%

võlakoormuse saavutamisel aga kuni 1% suurust struktuurset eelarvedefitsiiti.

Paragrahvi 6 täiendamine ja muutmine

RES §6 pealkirja muudetakse, sest kavandatud muudatuste järgselt kajastuvad paragrahvis

üksnes keskvalitsuse juriidilisele isikule kehtivad eelarvepositsiooni reeglid.

RES §6 lõike 1 kehtetuks muutumine. Kuna eelarvepoliitika eesmärgid on kajastatud RES

§51, siis dubleeriv säte tühistatakse. Põhjus, miks eelarvepoliitika eesmärke ei sätestatud §6

seisneb selles, et Euroopa Liidu eelarveraamistik ei kehtesta eesmärke mitte üksnes

eelarvepositsioonile, vaid ka võlakoormusele (60% SKPst) ning direktiivi uuendamise järgselt

ka valitsussektori netokulude kasvutrajektoorile.

RES §6 lõigete 11 ja 12 kehtetuks tunnistamine. Eelnõuga tühistatakse vastavad lõiked, kuna

need adresseerisid iga-aastase eelarve koostamist, eelnõu kohaselt on aga fookus keskpika

perioodi vaatel ja sisuline nende punktide loogika on viidud § 5.

18

Paragrahvi 7 täiendamine ja muutmine

RES § 7 lõigete 1 ja 2 muutmine. Juhul kui RES §51 piirmäärad on täitmata, , esitab

rahandusminister riigieelarve ja riigieelarve strateegia koostamisel Vabariigi Valitsusele

ettepanekud valitsussektori eelarvepositsiooni parandamiseks koos ettepanekutega, kuidas ja

millal viiakse eelarvepositsioon § 5¹ kirjeldatud reeglitega kooskõlla. .

RES § 7 täiendamine lõikega 2¹. Lõige näeb ette täiendavaid eelarvepositsiooni parandavaid

samme juhuks, kui riigieelarve ja riigi eelarvestrateegia defitsiit ületab stabiilsuse ja kasvu pakti

põhialuseks oleva nominaalse kolm protsenti sisemajanduse kogutoodangust jooksevhindades

piiri.

RES § 7 lõike 3 kehtetuks tunnistamine. Euroopa Liidu eelarveraamistiku defineerimine on

viidud §5.

Paragrahvi 9 täiendamine ja muutmine

Eelnõu muudab eelarve vabastusklauslite sõnastust ja viib selle kooskõlla määruse (EL)

2024/1263 nõuetega. Euroopa Liidu üldise vabastusklausli kõrval võeti majandusjuhtimise

reformiga kasutusele ka riiklik vabastusklausel. Vabastusklauslite rakendamine tähendab

reeglitepõhise eelarvelise kohandamise edasilükkamist vastavalt nimetatud määrusele tehtud

Euroopa Liidu Nõukogu otsustele.

RES § 9 muutmine § 9 lõikeks 1. Siin sätestatakse, et vabastusklauslit võib rakendada üksnes

tingimusel, et see ei ohusta keskpikas perspektiivis riigi rahanduse jätkusuutlikkust.

RES § 9 täiendamine lõigetega 2–4. Eelnõu sätestab vabastusklauslite loogika vastavalt

määrusele (EL) 2024/1263, lisades sellele nõude enne Euroopa Liidu üldise vabastusklausli

kohaldamist analüüsida, kas Eestis on tegemist majanduslanguse olukorraga ning kui tõsine see

on vabastusklausli rakendamise või sellele järgneval aastal.

Eelnõu näeb ette ka korra riikliku vabastusklausli taotlemiseks. Lisaks sätestab eelnõu, et

vabastusklauslite rakendamise, taotlemise ja pikendamise otsustele annab enne otsuse

langetamist arvamuse eelarvenõukogu.

Lõikega 2 sätestatakse, et Euroopa Liidu üldist vabastusklauslit ei rakendata Eestis

automaatselt, vaid selle rakendamiseks tuleb analüüsida, kas vabastusklauslit õigustav

majandussurutis eksisteerib ka Eestis. See tingimus on vajalik põhjusel, et Euroopa Liidu üldist

vabastusklauslit saab määruses(EÜ) 2024/1263 järgi Euroopa Liidus kehtestada

majandussurutise olemasolul Euroopa Liidus. Samas võib eksisteerida olukordi, kus Euroopa

Liit tervikuna on küll majandussurutises, aga Eesti majandus majandussurutises ei ole. Sellisel

juhul ei ole vabastusklausli rakendamine Eestis põhjendatud, sest vabastusklauslid ei ole ette

nähtud liikmesriigile mitte kohustusena, vaid võimalusena vajadusel sügavama

eelarvepuudujäägi planeerimiseks.

Lõige 3 defineerib tõsise majandussurutise hindamise kriteeriumid ning sätestab, et hinnang

antakse riigi ametliku rahandusprognoosi põhjal ja nii analüüs kui ka vajadusel ettepaneku

vabastusklausli kohaldamiseks esitab rahandusminister Vabariigi Valitsusele.

Lõige 4 täpsustab rahvusliku vabastusklausli taotlemise tingimusi. Sarnaselt Euroopa Liidu

vabastusklausli kohaldamisega, analüüsib kas siis majandussurutise olemasolu või muude

19

oluliste põhjenduste olemasolu rahandusminister, kes esitab nii analüüsi kui ka vajadusel

ettepaneku rahvusliku vabastusklausli taotlemiseks või pikendamiseks Vabariigi Valitsusele.

Paragrahvi 12 muutmine

Paragrahvi 12 täiendatakse kolmand lausega, millal peab esitama uue finantsplaani, mis on

KVJI eelarve kinnitamise aluseks. KVJI on keeruline lähtuda finantsplaanist, mis on valitsuse

või Riigikogu otsuste tõttu riigieelarve eelnõu menetlemisel pärast 15. juulit muutunud. KVJI

eelarve planeerimine peaks vastama tegelikele võimalustele, sealjuures on oluline, et uue

finantsplaani kinnitaks ka KVJI nõukogu. Muudatuse kohaselt tuleb esitada uus finantsplaan,

kui Riigikogu või Vabariigi Valitsuse otsused on mõjutanud finantsplaani andmeid. Sel juhul

tuleb nõukogu poolt kinnitatud finantsplaan esitada ehk saldoandmikusse sisestada ühe kuu

jooksul pärast KVJI eelarve kinnitamist. Finantsplaan on sisend Rahandusministeeriumi

majandusprognoosile.

Paragrahvi 14 muutmine

RES § 14 muutmine. Vastava paragrahvi muutmise eesmärk on arvestada asjaoluga, et

vastavalt määrusele (EL) 2024/1263 on eelarveprotsessi lisandunud eelarve- ja struktuurikava

kui vahend eelarvepoliitika eesmärkide seadmiseks ning suurenenud on dokumentide hulk,

millele eelarvenõukogu peab arvamuse andma. Vastavalt direktiivile (EL) 2024/1265 nähakse

ette võimalus, et valdkonna eest vastutav minister (rahandusminister) võib taotleda

Eelarvenõukogult hinnangu andmist eduaruandes kajastatud möödunud aasta kulukasvu ja selle

võimaliku kõrvalekalde põhjuste kohta enne eduaruande esitamist Euroopa Komisjonile.

Kuna dokumente, millele arvamus antakse on juba üsna palju, siis parema selguse huvides

esitatakse loend punktidena.

Seaduse täiendamine §-ga 141

RES täiendatakse §-ga 14¹. Eelarveraamistiku nõuete direktiivi artikli 8a lõike 5 punkt

sätestab sõltumatule eelarveasutuse kohustuse hinnata riigi eelarveraamistiku sidusust, ühtsust

ja tulemuslikkust. Sellest tulenevalt näeb eelnõu ette, et eelarvenõukogu hindab kodumaise

eelarveraamistiku toimimist vähemalt iga nelja aasta järel või Riigikogu rahanduskomisjoni

soovil. Direktiiv ei täpsusta raamistiku hindamise sisu ega skoopi. Vajadusel lepib

rahandusministeerium selle eelarvenõukoguga eraldi kokku koostöökokkuleppe kaudu.

Paragrahvi 15 muutmine

RES § 15 lõike 2 muutmine. Eelnõu sätestab vastavalt määrusele (EL) 2024/1263

eelarvestamise protsessi lisandunud eelarve- ja struktuurikava ja selle eduaruande juures nõude

võtta selle aluseks riigi rahandusprognoosi.

RES § 16 muutmine ja § 181 lisamine

Eelarveraamistiku nõuete direktiivi kohaselt peab majandusprognoosi paikapidavuse

hindamise läbi viima sõltumatu asutus või asutused, kes on oma ülesannete täitmisel sõltumatud

liikmesriigi eelarveasutustest ega ole samad prognoosi koostanud asutusega. Sellest tulenevalt

ei saa rahandusministeerium prognoosi paikapidavust hinnata ning seadust täiendatakse §-ga

181, milles sätestatakse nimetatud ülesanne Eelarvenõukogu pädevusse. Samuti täpsustatakse

hindamisperioodi pikkust (neli aastat) ning nähakse ette hinnangu avalikustamine.

Seaduse 3. peatüki täiendamine 21. jaoga

Direktiivist (EL) 2024/1265 ja määrusest (EL) 2024/1263 tulenevalt lisatakse seadusesse uus

21. jagu, milles sätestatakse Euroopa Liidu eelarvelise järelevalve dokumentidele esitatavad

20

nõuded. Lisanduvad dokumendid on eelarve- ja struktuurikava ning selle iga-aastane

eduaruanne. Samuti on viidatud fiskaalriskide raportile, et täita direktiivi artikkel 9(2)(d) nõuet

arvestada riigi rahanduse kestlikkuse hindamisel ka kliimamuutustega kaasnevate

makrofiskaalriskide ja jaotusmõjudega.

Seaduse täiendamine §-ga 201

Paragrahviga 201 täpsustatakse Eelarve- ja struktuurikava koostamise nõudeid ja protsesse

vastavalt direktiivile (EL) 2024/1265 ja määrusele (EÜ) 2024/1263.

Lõikega 1 sätestatakse, et keskpika perioodi eelarve-eesmärgid kinnitatakse enne Euroopa

Komisjonile esitamist Vabariigi Valitsuse poolt.

Lõikega 2 sätestatakse direktiiviga (EL) 2024/1265 ette nähtud kohustus koostada eelarve- ja

struktuurikava vähemalt kord nelja aasta jooksul.

Lõikes 3 nähakse ette tähtajad ja protsess eelarve- ja struktuurikava koostamiseks juhul kui

kava kehtivusaasta langeb kokku Riigikogu korraliste valimiste aastaga. Sellisel juhul tuleb

eelarve- ja struktuurikava eelarve-eesmärgid esitada Vabariigi Valitsusele kinnitamiseks

hiljemalt 31. augustiks (ehk sisuliselt rahandusministeeriumi suvise prognoosiga) ning

Vabariigi Valitsus peab eelarve- ja struktuurikava enda kinnitama hiljemalt 30. oktoobriks.

Lõikega 4 nähakse ette, et Eelarvenõukogu annab hinnangu eelarve- ja struktuurikava

netokulude kasvu aluseks oleva makromajandusprognoosi ja selle makromajanduslike eelduste

kohta enne kava esitamist Euroopa Komisjonile ning hinnanguga mittearvestamist põhjendab

rahandusministeerium..

Seaduse täiendamine §-ga 202

Paragrahviga 202 kehtestatakse Eelarve- ja struktuurikava eduaruande koostamise nõue

vastavalt määrusele (EÜ) 2024/1263.

Seaduse täiendamine §-ga 203

Paragrahviga 203 lisatakse viide Rahandusministeeriumi poolt koostatavale fiskaalriskide

raportile, mida Rahandusministeerium on ilma vastava nõudeta ka varasemalt koostanud.

Fiskaalriskide raport saab sisaldama ka eelarveraamistiku nõuete direktiivi (EL) 2024/1265

artikli 9 lõike punktile d vastavat hinnangut selle kohta, kuidas kavandatud poliitika, võttes

arvesse selle otsest mõju valitsemissektori rahandusele keskpikas perioodis ja pikaajaliselt, võib

mõjutada riigi rahanduse keskpika perioodi ja pikaajalist jätkusuutlikkust ning kestlikku ja

kaasavat majanduskasvu. Hinnangus võetakse võimaluse piires arvesse kliimamuutustest

tulenevaid makromajanduslikke eelarveriske ning nende keskkonna- ja jaotuslikku mõju.

Paragrahvi 251 täiendamine

RES § 251 lõike 3 punkt 4 muutmine. Eelarveraamistiku nõuete direktiivi (EL) 2024/1265

artikkel 9(2)(e) kohaselt peab liikmesriigi eelarveraamistik käsitlema keskpikaks perioodiks

kavandatud poliitikat, mis avaldab mõju valitsussektori rahandusele ning kestlikule ja kaasavale

majanduskasvule. See peab muuhulgas sisaldama reformide ja investeeringute kirjeldust

peamiste tulu- ja kuluartiklite lõikes, näidates, kuidas kavatsetakse saavutada kohandumine

keskpika perioodi eelarve-eesmärkide suunas võrreldes prognoosidega, mis lähtuvad

muutumatu poliitika eeldusest. Eelnõu sisaldabki eelarvestrateegia sisu nõuete täpsustamist

eeltoodust lähtuvalt.

21

Paragrahvi 26 muutmine

Paragrahvi 26 lõike 51 uue sõnastuse ja lõike 52 kehtetuks tunnistamisega kehtestatakse

riigieelarve kulude uus liigendus.

Selleks, et edaspidi esitada riigieelarve terviklikult ja tagada riigieelarve parem loetavus,

kaotatakse 2025. aastaks kehtestatud riigieelarve seaduse lisa. Selles esitatud sisu loob küll

seaduse tasandil läbipaistvust, kuid olulist infot kaotamata on see võimalik seostatult esitada

seaduses endas ja vältida rakenduslikku keerukust ning dubleerimist seaduse ja lisa vahel.

Võrreldes kehtiva riigieelarve seaduse ülesehitusega:

1) esitatakse valitsemisala asutuste kulude koondeelarved ilma tegevuspõhise vaateta ning neid

ei esitata enam programmi tegevuste eelarvete detailses jaotuses. Nii on võimalik varem

programmi tegevuste vahel killustunud asutuste eelarveid näha tervikuna. Gruppidena võib

esitada sarnase funktsiooniga asutuste eelarved. Näiteks Haridus- ja Teadusministeerium esitab

riigi üldhariduskoolide, rakenduskõrgkoolide ja kutseõppeasutuste eelarved vastavate

gruppidena ning Justiits- ja Digiministeerium esitab vajadusel kohtute ja vanglate eelarved

vastavate gruppidena.

2) vähendatakse seaduse lisas esitatud piirmäärata vahendite veergude arvu ning kogu eelarve

mahust tuuakse eraldiseisvalt välja ainult piirmääraga vahendite eelarve. Veergude arvu

vähendamine võimaldab aruandluses esitada oluline info, mis on Riigikogule otsuste

tegemiseks vajalik. Informatsioon piirmäärata vahendite jaotuse kohta säilib riigieelarve

seletuskirjas.

3) viiakse seadusest seletuskirja mitterahaline eelarve (ehk põhivara amortisatsiooni kajastav

eelarve osa). Kehtivas eelarves kajastatakse investeeringud nii põhivara soetusena kui kuludes

amortisatsioonina. Amortisatsioonikulu ei vaja aga seadusandja poolt kehtestatavat limiiti ning

selle esitamisega riigieelarves ei looda lisandväärtust otsustaja jaoks Riigikogus. Muudatuse

eesmärgiks on ennekõike selgus, et mitte segada omavahel rahalist ja mitterahalist eelarvet.

Põhivara amortisatsioonikuludeta esitatud riigieelarve sarnaneb eelarve positsiooniarvestuse

arvestuspõhimõtetega. Eelarve planeerimise hetkel vajab amortisatsioonikulu rohkem

analüütilist käsitlust, peaks olema eelarvearutelude osaks tuleviku investeeringute üle

otsustamisel.

4) esitatakse majandusliku sisu detailne jaotus edaspidi üldisemalt:

o tööjõu- ja majandamiskulud

o sotsiaaltoetused

o muud toetused

o muud kulud, tuues eraldi välja riigivõla intressikulu

Riigieelarves väheneb väga väikeste summade esitamise tõenäosus, kuid kõikide seaduse ridade

puhul seda kahjuks vältida ei õnnestu.

5) eristatakse majandusliku sisu jaotuses riigivõla intressikulud, kõik seaduste alusel edasi

antavad maksud ning ühest miljonist alates seadustest tulenevad kulud.

Näiteks, riigieelarves esitatavad edasiantavad maksud on töötuskindlustusmakse Töötukassale,

sotsiaalmaksust kogumispension registripidajale, kogumispensionimaksed registripidajale jne

ning seadustest tulenevad kulud on mh peretoetused, pensionioote toetus, kohustusliku

kogumispensioni fond jne. Selle muudatusega kajastub riigieelarve seaduses detailselt umbes

10 miljardit eelarve mahust.

Paragrahvi 26 lõikest 8 jäetakse välja tekstiosa „52“. Muudatus tehakse seoses lõike 52

kehtetuks tunnistamisega. Riigisaladusega kaetud kulude liigenduse erisus hakkab kehtima §

26 muudetud sõnastusega lõigetele 5, 51 ja 7.

Riigieelarve detailsuse suurendamisega võib teatud juhtudel tekkida vastuolu riigisaladuse ja

salastatud välisteabe seaduse ja selle alusel kehtestatud õigusaktidega. Selle vältimiseks on

kehtestatud erisus, mille kohaselt võimaldatakse nendel juhtudel riigieelarvet üldisemalt

liigendada.

22

Paragrahvi 27 muutmine

Paragrahvi 27 lõige 2 muudetakse ja paragrahvi täiendatakse lõikega 3, mille kohaselt võib

järgneva kalendriaasta kahe esimese kuu jooksul teha otsuseid riigieelarve korrigeerimiseks

riigieelarve seaduse § 56 ja § 58 kohaselt ning riigieelarves sätestatud ulatuses ja tingimustel

(aastase seaduse § 5).

Riigieelarve seaduse täiendamise vajadus on tekkinud seoses tekkepõhise riigieelarve

rakendamisega. Mõistlik on luua vajalik õigusselgus ja läbipaistvus. Eelarveaasta kehtivusega

seotud probleemile on riigi 2022. a ja ka 2023. a majandusaasta auditeerimisel tähelepanu

juhtinud Riigikontroll, märkides, et riigieelarve seaduse tähtajalisus välistab uuel kalendriaastal

igasuguste eelarvet puudutavate rahastamisotsuste tegemise lõppenud kalendriaasta kulude

katteks. Muuhulgas on Riigikontrolli seisukoht, et lõppenud eelarveaastat puudutavate otsuste

tegemiseks peaksid olema selged kokkulepped ja piirid, et otsused ei lükkuks poolde aastasse

või ka pikemasse perioodi.

Üldise põhimõtte järgi ei peaks pärast eelarveaasta lõppu tekkima vajadust eelarve liigendust

muuta selleks, et juba tehtud kulusid õigesti kajastada. Vajalikud eelarve muudatused tuleb teha

eelarveaasta jooksul selliselt, et kohustuste võtmiseks ja kulude tegemiseks on vajalik eelarve

ette nähtud. (RES § 53 lõige 1 ja § 60 lõige 1).

Kuid juba esimeses tekkepõhise eelarvestamise juhendis (aastast 2016) toodi välja, et

tekkepõhise eelarve korral võib juhtuda, et peale aasta lõppu selgub (näiteks auditi käigus)

ootamatult varem kajastamata kulusid ja investeeringuid, mille tekkepõhine periood on

eelmises (auditeerimisel olevas) aastas. Sel juhul võib lähtudes raamatupidamisreeglitest

kajastada ebaolulised kulutused jooksvas eelarveaastas. Kui selgunud kulutused on olulised,

tuleb need siiski kajastada õiges majandusaastas. Kui vastava kulu või investeeringu jaoks ei

jätku vahendeid järelejäänud eelarvest, siis tuleb kulutuste kajastamiseks lisada eelmisesse

aastasse vajaliku kulu või investeeringu sihtotstarvet kajastav täiendav eelarve, mille võrra

vähendatakse otsustuse korras muud seaduse rida eelarve mahtu muutmata.

Alternatiiv oleks võimaldada teatud juhtudel lubada eelarve ületamist, mida rahvusvahelised

juhendid aga ei soovita ning peavad selgemaks ja läbipaistvamaks vastavalt vajadusele eelarve

korrigeerimist ning selle põhjendamist.

Rahvusvahelised juhendmaterjalid8 toovad välja, et oluline on eelarves ja selle täitmises

kajastatud andmete õigsus mitte moonutus iga hinna eest eelarves püsimiseks. Oluline on

mõista, et pärast eelarveaasta lõppu ei saa enam teha kulutusi möödunud perioodi eelarve alusel,

sest eelarve kehtib kindlale aastale (kindla aasta kohta), aga eelarvet võib hiljem muuta

aruandluseks ja selle täpsustamiseks erandkorras. Eelarve korrigeerimiseks koostatud

õigusaktid (ministri käskkiri või valitsuse otsus) peavad sisaldama selgitusi ja põhjendusi.

8 IPSAS 24 – Presentation of Budget Information in Financial Statements käsitleb eelarve ja tegelike tulemuste

võrdlemist ja sätestab, et eelarvet ja täitmist tuleb esitada koos põhjendustega oluliste erinevuste korral, ka

juhul, kui eelarve on pärast perioodi lõppu muudetud.

23

Paragrahvi 46 muutmine

RES § 46 lõige 2 reguleerib kohustuslikke riigi ja kohalike omavalitsuste eelarveläbirääkimiste

teemasid. KOVe puudutavaid rahalise mõjuga meetmeid peab KOVe kaasates läbi arutama

tulenevalt Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (edaspidi EKOH) artikli 4 punktist 6 ja EL

nõukogu direktiivi 2011/85/EL artikli 13 lõikest 19. Kehtiva RES § 46 lõike 2 punkti 2 kohaselt

on läbirääkimiste esemeks lisaks tasandusfondi ja toetusfondi jaotamise aluste, kasutamise

tingimuste, suuruse kujunemise põhimõtete ning suuruste üle eelarvestrateegia perioodiks ja

eelarveaastaks ka juhtumipõhiselt konkreetse tegevuse või investeeringu toetamise aluste

määratlemine.

Eelnõuga täpsustatakse RES § 46 lõikes 2 viidet üleriigilisele omavalitsusüksuste liidule.

Kehtiv RES nimetab eelarveläbirääkimiste poolena üleriigiliste kohaliku omavalitsuse üksuste

liitude esindajaid. Arvestades, et Eestis saab kooskõlas kohaliku omavalitsuse üksuste liitude

seaduse § 4 lõikega 2 moodustada vaid ühe üleriigilise liidu, kelleks on Eesti Linnade ja

Valdade Liit, korrigeeritakse viidet ja mitmuse vormi asemel kasutatakse sõnastust „üleriigilise

kohaliku omavalitsuse üksuste liidu esindajad“. Valitsuskomisjoni ja üleriigilise liidu eelarve

läbirääkimiste tulemused fikseeritakse riigi eelarvestrateegias ning iga aastases riigieelarves.

Seadusemuudatusega kavandatakse, et KOVidega eelarveläbirääkimiste minimaalselt

kohustuslik skoop RES § 46 lõike 2 punkti 2 kohaselt on tasandusfondi ja toetusfondi

jaotamise põhimõtted ja suurused. Läbirääkimiste osapooled võivad kokkuleppel teemade ringi

laiendada ja vajadusel lisada nt osad juhtumipõhised toetused. Need on seotud peamiselt

ministeeriumide valdkondlike eesmärkide täitmisega ja ei mõjuta KOVide igapäevast

ülesannete täitmist. Ükski KOV ei saa ette arvestada riigilt juhtumipõhise toetuse saamisega,

vaid reeglina projektid või tegevused konkureerivad omavahel. Kõigil juhtudel ei pruugi olla

juhtumipõhiste toetuste ja investeeringute tegemise vajadus eelarvestrateegia ja riigieelarve

koostamisel veel teada ning neid võidakse kavandada jooksvalt Vabariigi Valitsuse ja ministri

määrusega (vt ka RES §-s 50 ja 51 kavandatavaid muudatusi). Seega juhtumipõhised toetused

ei ole kohustuslikud eelarve läbirääkimiste objektid. Samas saavad KOVid nende kujundamises

kaasa rääkida nt ministri määruste eelnõude kooskõlastamise protsessis.

Tabel 2. KOV toetuste liigid Eesmärk Millal kasutatakse Kuidas jaotatakse Kuidas kajastub

riigieelarves

Tasandusfond

§ 47

KOVide ülesannete

täitmise võimaluste

ühtlustamine

(tulumaksu ja

maamaksu tulude

erinevused KOViti ei

taga ühetaolist

tulubaasi).

 üldotstarbeline

toetus, mõeldud KOVide

tulubaasi toetamiseks;

 põhiosa moodustab

KOV-ide tulu ja

kuluerinevuste

ühtlustamine;

 võib sisaldada

muid püsivaid või ajutisi

meetmeid, sh tulubaasi

muudatustest tingitud

 jaotatakse

arvnäitajate alusel;

 valem on iga-

aastases riigieelarve

tekstiparagrahvis;

 KOVide

vahelise jaotuse kinnitab

VV korraldusega.

 tasandusfondi

suurus peab tulenema

riigieelarvest;

 asub

väljaspool

ministeeriumide

valitsemisala

eelarveid.

9 EKOH artikkel 4 punkt 6: Kohaliku omavalitsuse üksustega konsulteeritakse õigel ajal ja sobival viisil kõigi

neid otseselt puudutavate küsimuste planeerimisel ja otsustamisel nii palju kui võimalik. Nõukogu

direktiiv 2011/85/EL, 8. november 2011, liikmesriikide eelarveraamistiku nõuete kohta, artikkel 13

lõige 1: Liikmesriigid võtavad kasutusele asjakohased mehhanismid

valitsemissektori allsektorite koordineerimiseks, et näha ette kõigi

valitsemissektori allsektorite täieulatuslik ja sidus kaasamine eelarve planeerimisse, riigispetsiifiliste

arvudes väljendatud eelarve-eeskirjade koostamisse ja eelarveprognooside tegemisse, ning

mitmeaastase planeerimise ettevalmistamine, nagu on eelkõige sätestatud mitmeaastases

eelarveraamistikus.

24

ülemineku

kompensatsioone;

 jaotatakse

arvnäitajate alusel.

Toetusfond

§ 48

toetada KOV-ide

eelarvet valdkondlike

ülesannete igapäevasel

täitmisel.

 raha on

sihtotstarbeline;

 toetuse andmine on

määratud (valdkondlikus)

seaduses;

 toetust jaotatakse

arvnäitajate alusel taotlusi

küsimata;

 omavalitsus valib

ise täpsema kasutusviisi

seatud tingimuste piires;

 rahastatakse KOVi

põhiülesannete täitmist

püsiva toetusmeetmega;

 ühekordseid toetusi

toetusfondi hulka ei arvata;

 valemipõhine

riikliku ülesande kulude

hüvitamine.

 seaduses on

toodud arvnäitajad, mille

alusel toetust jaotatakse;

 jaotusvalem on

seaduses või VV

toetusfondi määruses;

 ajutiselt võivad

arvnäitajad olla

toetusfondi määruses;

 KOVide

vahelise jaotuse kinnitab

VV korraldusega;

 KOVidelt ei

nõuta jääke tagasi.

 toetusfondi

suurus peab tulenema

riigieelarvest;

 toetuse liigid

peavad olema näha

riigieelarves;

 asub üldjuhul

väljaspool

ministeeriumide

valitsemisala

eelarveid;

 võib

erandjuhul asuda

ministeeriumi eelarves

markeerituna

„KOVide toetusfond“.

Juhtumi-

põhine toetus §

50

kõik KOV

toetusmeetmed, mis ei

kuulu tasandus- või

toetusfondi alla:

st raha eraldust ei ole

seaduses ette nähtud

või see on mõeldud

ühekordsena või

toetust jaotatakse

taotluse alusel;

 toetuse saajad on

ainult KOVid või nende

tütred;

 toetust võib

eraldada valemipõhiselt,

taotluspõhiselt

tegevuskuludeks,

investeeringuteks või

projektideks;

 ühekordsed

valemipõhised toetused

(COVID-19, UA põgenikud,

maade hindamisest tingitud

maamaksu kompensatsioon,

pikaajalise hoolduse reformi

täiendav toetus), mida

järgnevatel aastatel rohkem

ei eraldata ega anta üle

tulubaasi;

 kriiside (kriis kui

juhtum) lahendamine;

 reformide nn

vigade parandus kui

juhtum;

 kui on

taotluspõhine peab olema

taotlusvoor või konkurss;

 kasutatakse riikliku

ülesande kulude

hüvitamiseks kui KOV peab

riigilt raha taotlema;

 riik ostab nt

halduslepinguga KOV-ilt

konkreetset teenust.

 raha võidakse

anda VV reservist;

 tuleb teha

ministri määrus;

 raha võib

jaotada kombineeritult,

kus valemipõhiselt

piirsumma, mille piires

esitab KOV konkreetsed

projektid (nt COVID-19

investeeringud ja UA

sõjapõgenike korterid);

 KOVide

omafinantseeringut ei

pea nõudma;

 toetus

jaotatakse KOVide vahel

ministri käskkirjaga.

raha on ministeeriumi

eelarves

Muud

toetusmeetmed

§ 53

toetatakse mingit

konkreetset valdkonda  toetuse saajad on

lisaks KOVile ka erasektor

või muud osapooled

 tuleb teha

ministri määrus, kus on

raha on ministeeriumi

eelarves

25

 toetuste andmine

on üle antud

rakendusüksustele.

kirjas taotlemise

tingimused;

 toetus

jaotatakse saajate vahel

ministri käskkirjaga või

rakendusüksuse

otsusega.

Valitsussektori eelarvepositsioon on oluline riigirahanduse suunamise instrument, mis mõjutab

KOVe, kuna nad on osa valitsussektorist. Kehtiva seaduse sõnastuses on KOVide

eelarvepositsiooni parandamist käsitletud kahes eraldi sättes (RES § 46 lõike 2 punktides 5 ja

6). Nende kohaselt on riigi ja KOVide üleriigilise liidu läbirääkimiste eesmärgiks kokku leppida

finantsdistsipliini tagamise meetmed ja kohaliku omavalitsuse üksuste konsolideeritud eelarve

puudujäägi või ülejäägi suurus eelarvestrateegia perioodiks ning RES § 7 lõikes 2 nimetatud

olukorra ilmnemisel (valitsussektori struktuurse eelarvepositsiooni puudujääk), mille korral

peab Vabariigi Valitsus rakendama eelarvepositsiooni parandavaid meetmeid muuhulgas

KOVidele, mis aitavad parandada valitsussektori struktuurset eelarvepositsiooni.

Eelarvepositsiooni parandamiseks võib kasutada nt tegevuskulude kasvu piirangut,

netovõlakoormuse piirmäära vähendamist, likviidsusreservi nõude kehtestamist või üldises

mõttes eelarve puudujäägi vähendamist, mille konkreetsed lahendused määravad KOVid ise.

Olenevalt eelarvepositsiooni parandamise eesmärgist võivad lahendused olla väga erinevad

ning neid ei ole võimalik seaduses ette määratleda. Sellised meetmed tuleb rakendada vastavalt

olukorrale ja KOVide üleriigilise liiduga läbi rääkida.

RES § 46 lõike 2 punkt 6 tunnistatakse kehtetuks. KOVide koondeelarve positsiooni

parandamise meetmeid ei pea tingimata kehtestama koos keskvalitsuse meetmetega (nt

riigieelarve kulude kärbe 2025. a, mis KOV eelarveid ei puudutanud). Võib esineda olukord,

kus valitsussektori eelarvepositsioon on halvenenud üksnes keskvalitsuse osas ja positsiooni

parandamise meetmed ei peaks KOVe puudutama. Samas võib esineda olukord, kus KOVide

eelarvepositsiooni võib olla vajalik parandada tingimustes, kus keskvalitsusel ei ole vaja

rakendada täiendavaid eelarvemeetmeid.

Paragrahvi 46 täiendatakse lõigetega 6 ja 7, mis tuuakse üle kohaliku omavalitsuse üksuse

finantsjuhtimise seaduse (edaspidi KOFS) §-st 25, mis tunnistatakse KOFSi muutmise

eelnõuga kehtetuks. KOFSi muutmine toimub paralleelselt või samal ajal riigieelarve seaduse

muutmisega ning Regionaal- ja Põllumajandusministeerium kontrollib selles osas menetlust.

KOFS reguleerib esmajärjekorras KOVide sisemist finantskorraldust. KOFS § 25 käsitleb riigi

ja KOVide fiskaalsuhet ning seetõttu on õigusnormi õigem koht riigieelarve seadus, kus on kõik

muud riigi ja KOVide fiskaalsuhet käsitlevad peamised regulatsioonid.

Õigusnorm sisustab KOVide ühe peamise finantsgarantii, mis tagab selle, et eelarveaasta keskel

tehtud KOVide sissetulekuid ja väljaminekuid negatiivselt mõjutavad Riigikogu või Vabariigi

Valitsuse õigusakti kehtestamise rahalised mõjud tuleb riigil KOVidele kompenseerida. Kui

riik vähendab eelarveaasta keskel KOVide sissetulekuid või suurendab väljaminekuid, peab

KOV võtma vastu negatiivse lisaeelarve, et vähendada juba kinnitatud omavalitsuslike

ülesannete rahastamist. KOVidel peab olema võimalik tegutseda mõistlikus ootuses, et nende

ülesannete rahastamiseks kehtestatud regulatsioon püsib stabiilsena ning et seda ei muudeta

ootamatult ebasoodsamaks, seda eriti eelarveaasta keskel. Finantsgarantii on vajalik, et KOVid

ei satuks ülemäärasesse sõltuvusse keskvalitsuse otsustest, mis kahjustab KOVi iseseisva

eelarve põhimõtet (PS § 157).

Osadel juhtudel võib olla Riigikogu või Vabariigi Valitsuse vastu võetud õigusaktide rahaline

mõju sedavõrd väike, et sellises mahus KOVile hüvitise väljamaksmine on ebamõistlik sellega

26

kaasneva töökuluga võrreldes. Kavandatava RES § 46 lõike 6 teises lauses täpsustatakse, et

hüvitist ei maksta, kui õigusakti kehtestamise tulemusena kohaliku omavalitsuse üksuse eelarve

sissetulekud vähenevad või väljaminekud suurenevad vähem kui 10 000 eurot. Alla 10 000-

eurosed rahaeraldused ei mõjuta märkimisväärselt KOVide finantsolukorda.

Lõige 7 määratleb kompensatsiooni mittemaksmise, kui õigusaktist tulenev sissetulekute

vähenemine või väljaminekute suurenemine on põhjustatud KOVide vahelisest kokkuleppest.

Üheks võimalikuks KOVide kokkuleppe näiteks on KOVide kui haldusüksuste piiride

muutmised, mille algatavad volikogud ja kinnitab Vabariigi Valitsus. Territooriumiosad võivad

muudatuste tulemusena liikuda ka aasta kestel ühest KOVist teise. Territooriumiosa vastu

võtnud KOVile võib muudatusega kaasneda väljaminekute suurenemine (nt siltide ja viitade

vahetamine, territooriumiosaga kaasnevate võlakohustuste ülevõtmine ja tasumine ning üle

tulnud elanikele teenuste osutamise kulud). Nendele kuludele ei saa olema tulubaasilist katet,

sest tulumaks ja maamaks jäävad aasta lõpuni laekuma KOVile, kes territooriumiosa ära andis.

Külade põhine ümberarvestuse võimekus eeldaks maksuhaldurilt IT-arendust, mis oleks

ebamõistlik kulu, arvestades reeglina territooriumiga kaasa liikuvate isikute väikest arvu ja

olukorra väga harva esinemist. Piiri muudatusega seotud KOVid võivad omavahel kokku

leppida, kuidas rahastatakse üle antud territooriumiosaga seotud kulusid10. Kui KOVid on

omavahel muudatustes kokku leppinud, arvestades sellega kaasnevaid rahalisi mõjusid, ei ole

vajalik Vabariigi Valitsusel eraldi hüvitist maksta KOVile, kelle kulud suurenevad. Muudatus

on vajalik, sest ilma selleta tekiks KOVil eelarveaasta keskel territooriumiosa ülevõtmisel

rahalise kompensatsiooni nõudeõigus Vabariigi Valitsuse vastu. Rahalise hüvitise vältimiseks

peaks Vabariigi Valitsus territooriumiosade üleandmised jõustama uue eelarveaasta algusest,

mis aga pärsiks muudatuste lõpule viimise operatiivsust. Nt suurema elaniku arvuga

territooriumiosade üleandmine peaks jõustuma eelarveaasta keskel enne volikogude valimist,

et piirkond saaks valida oma esindajaid uue KOVi volikogusse. Antud säte kehtib ka olukorras,

kus eelarve läbirääkimistel on üleriigiline omavalitsusliit ja mõni ministeerium kokku leppinud,

et eelarveaasta keskel toimunud muudatust ei kompenseerita.

Paragrahvi 47 muutmine

RES § 47 lõike 1 muutmine. Tasandusfond eesmärk on ühtlustada tulude ja kulude

tasandamise kaudu KOV-ide ülesannete täitmise võimalusi. Tasandusfond vastab EKOH artikli

9 lõikele 5: finantsiliselt nõrgemate kohaliku omavalitsuse üksuste kaitseks on vajalik

rakendada rahalise tasakaalustamise mehhanisme või samalaadseid meetmeid, et ühtlustada

võimalike finantsallikate ja kulutuste jagunemist nende vastutusalas. Need mehhanismid või

meetmed ei kahanda kohalike võimuorganite otsustamisvõimet oma volituste piires.

Kehtiva sõnastuse kohaselt määratakse tasandusfondi jaotamise põhimõtted seadusega.

Tasandusfondi suurus ja jaotamise aluseks olevate arvnäitajate väärtused määratakse

riigieelarvega. Praegusest sõnastusest võib aru saada, et iga-aastases riigieelarves olevad

jaotamise põhimõtted11 peavad olema mõnes seaduses, nt KOFSis ja jaotamise põhimõtetes

kasutatavate arvnäitajate väärtused, nagu eurot lapse, tööealise ja eaka jne kohta12, iga-aastases

riigieelarves. Reegli eesmärk oli tagada esiteks KOVide rahastamissüsteemi muutmisel laiem

poliitiline kandepind. Tasandusfondi jaotamise põhimõtete kehtestamine seaduses võimaldab

Riigikogus laiemat poliitilist arutelu ning vähendab päevakajalisest huvist tingitud muudatuste

riski.

10 Haldusüksuse piiride muutmisel peavad piirimuudatusi kavandavad KOVid Eesti territooriumi haldusjaotuse

seaduse § 81 lõike 8 punkti 7 järgi koostöös võtma vastu volikogu otsused piiride muutmisega

kaasnevate organisatsiooniliste ning eelarveliste ja muude varalisi kohustusi ja õigusi käsitlevate

küsimuste lahendamise kohta. 11 Nt 2025. a riigieelarve seaduse § 3 12 Nt Vabariigi Valitsuse 25. märtsi 2025. a korralduse nr 65 „Tasandus- ja toetusfondi jaotus 2025. aastal“

seletuskiri

27

Praktikas on tasandusfondi jaotamise põhimõtted sätestatud iga-aastases riigieelarve seaduses.

Samuti ei ole tasandusfondi jaotamisel arvnäitajate väärtusi sätestatud iga-aastases

riigieelarves. Seda tingib asjaolu, et omavalitsused soovivad, et jaotamisel kasutataks

võimalikult ajakohaseid näitajaid, mis selguvad aasta alguse seisuga. See aga ei võimalda ka

arvnäitajate väärtusi varem välja arvutada ning vastava aasta riigieelarve seaduses kajastada.

Ka aastane riigieelarve on seadus, mida menetletakse Riigikogus. Seega ei ole tegemist kuidagi

madalama tasandi või kaaluga otsustusega. Muudatusega täpsustakse, et tasandusfondi valem

on iga-aastases riigieelarves, aga vajadusel võib selle sätestada ka mõnes seaduses. Muudatus

ei mõjuta iga-aastase riigieelarve seaduse tekstiparagrahvis olevaid KOV tasandusfondi

jaotamise põhimõtteid ja need räägitakse jätkuvalt läbi eelarveläbirääkimistel.

Paragrahvi 48 muutmine

RES § 48 lõikest 2 jäetakse välja sõnad „või riigieelarves määratud sihtotstarbel“, kuna

toetusfondis ei kajastata enam ühekordseid sihtotstarbelisi toetusi, mis ei tulene valdkondlikest

seadustest, vaid määrarakse iga-aastases riigieelarves koos kasutamise sihtotstarbega. Sellised

toetused liigitatakse eelnõus juhtumipõhisteks ja neid antakse ministeeriumi valitsemisala

eelarvest.

RES § 48 lõike 3 sõnastus näeb ette, et toetusfondi jaotamise aluseks olevad arvnäitajad ja

nende arvestamise alused (edaspidi jaotamise põhimõtted) sätestatakse seadusega. Arvnäitajate

väärtused määratakse riigieelarvega. See tähendab, et toetusfondi koosseisu kuuluvate toetuste

jaotamise põhimõtted peaksid olema kehtestatud valdkondlikes seadustes (nt kohalike teede

hoiu toetus jaotatakse kohaliku omavalitsuse üksuste vahel proportsionaalselt kohalike

maanteede ja tänavate pikkusega, seejuures tänavate pikkus korrutatakse viiega)13. Arvnäitajate

väärtused, nt haridustoetuse õpetajate palgatoetuse suurus õpilase kohta, tuleks määrata

riigieelarve tekstiparagrahvis14. Jaotamise põhimõtete valdkondlikus seaduses ja arvnäitajate

väärtuste riigieelarves sätestamise eesmärk on olnud tagada, et omavalitsuste igapäevaste

ülesannete korraldus ei satuks suurde sõltuvusse valitsuse otsustest, sest muidu võib sattuda

ohtu KOVide iseseisva eelarve põhimõte. See annab KOVidele kindlustunde, et Vabariigi

Valitsus ei saa toetusfondi määrusega muuta jaotuspõhimõtteid täiesti teistsuguseks, muutes

osade KOVide jaoks tulubaasi ebapiisavaks. KOVidel oleks väga keeruline pikaajalisi plaane

teha, kui Vabariigi Valitsuse koosseisu muutusega kaasneksid pidevalt ulatuslikud muudatused

rahastamissüsteemis.

Praegu ei vasta kehtiva RES § 48 lõikele 3 toetusfondis sätestatud üldharidustoetus ja

teehoiutoetus. Kuna erinevate valitsuskoalitsioonide strateegiline eesmärk on olnud KOVide

finantsautonoomia suurendamine ja toetusfondi toetuste andmine tulubaasi jaotatuna tulumaksu

ja tasandusfondi kaudu, ei ole seni olnud praktiline jaotamise põhimõtteid valdkondlikes

seadustes ajutistena määratleda. Kui toetusfondi toetuste jaotamise põhimõtted ei ole seaduses

määratud, on need määratud toetusfondi määruses vastavalt RES § 48 lõikele 5.

Toetusfondi kuuluvate toetuste arvnäitajate väärtused, nagu nt haridustoetuse õpetajate

palgatoetuse suurus õpilase kohta, ei ole kunagi määratud iga-aastase riigieelarve seaduse

tekstiparagrahvides, sest on peetud otstarbekaks jaotamise põhimõtted ja toetuse jaotamise

13 Vt Vabariigi Valitsuse 13.01.2025. a määruse nr „Riigieelarve seaduses kohaliku omavalitsuse üksustele

määratud toetusfondi vahendite jaotamise ja kasutamise tingimused ja kord“ 14 Vt Vabariigi Valitsuse 13.01.2025. a määruse nr „Riigieelarve seaduses kohaliku omavalitsuse üksustele

määratud toetusfondi vahendite jaotamise ja kasutamise tingimused ja kord“ § 1 lg 2. Õpetajate

tööjõukulude toetuse arvutamiseks korrutatakse õpilaste arv määruse lisas 1 õppevormiti ja -liigiti

toodud kohaliku omavalitsuse üksuse põhise koefitsiendi ja 2338 euroga.

28

aluseks arvnäitajate väärtused tervikuna kehtestada toetusfondi määruses. Praeguse praktika

kohaselt muudetakse toetusfondi määruses vajadusel igal aastal nt toetuse suurus õpilase kohta,

kui on plaanis õpetajate palgatõus. Eelnõuga kavandatav muudatus näeb ette, et toetusfondi

toetuste jaotamise aluseks olevad arvnäitajad tuleb sätestada seadusega15. Arvnäitajate

väärtuseid ei tule enam määrata riigieelarvega.

RES § 48 lõikes 4 tehakse grammatiline täpsustus sõna „ja“ korduse vältimiseks. St samas

lauses asendatakse teistkordselt kasutatav sõna „ja“ sõnaga „ning“.

Muudatusega tunnistatakse kehtetuks RES § 48 lõige 5. Toetusfondis ei saa enam olema

ühekordseid ja ajutisi sihtotstarbelisi toetusi. Sellised rahaeraldused nähakse ette

ministeeriumide eelarvetes juhtumipõhistena, vt § 50 muudatuste selgitusi.

Paragrahvi 49 muutmine

RES § 49 lõike 2 sõnastust muudetakse ning ühendatakse lõike 2 esimene ja teine lause. Sätte

sisu saab anda edasi kordamata üht ja sama mõtet kahes järjestikuses lauses. „Piisavate rahaliste

vahendite tagamist“ ei ole mõistlik eraldiseisvana mainida, sest lõike 2 teises lauses

täpsustatakse, mida „piisavad vahendid“ tähendavad kui palju ja mis tingimustel saab

KOVidele väljamakseid teha. Tulubaasi piisavus määratakse maksuseaduste ja riigieelarve

toetustega ning väljamaksed on tehniline protseduur ette nähtud summa kandmiseks KOVi

arveldusarvele.

Paragrahvi 50 muutmine

Eelnõuga kavandatakse mõnevõrra muuta RES § 50 juhtumipõhiste toetuste andmise

põhimõtteid. Juhtumipõhised toetused ei ole osa KOVide tulubaasist. Sellised toetused on

mõeldud kitsaste valdkondlike eesmärkide täitmiseks ning ka kriiside mõjude leevendamiseks.

Lisaks ei saa ükski KOV eeldada selliste toetuste saamist, vaid see sõltub enamasti projektide

hindamise tulemustest või on muul moel ministeeriumi poolt otsustatud. Juhtumipõhised

toetused on vajalikud KOVide tegevuse toetamiseks ning sellist spetsiifiliste eesmärkidega

seotud raha ei ole võimalik tulubaasi anda. Juhtumipõhiste toetuste andmine on

kooskõlas EKOH artikkel 9 lõikega 7, sest ei ole otsustav osa KOVide tuludest, jäädes ligi

kolme protsendi juurde.

RES § 50 lõike 1 kohaselt võib ministeeriumide eelarvetes ette näha juhtumipõhiseid toetusi

tegevuskuludeks ja investeeringuteks. Koosmõjus RES § 48 lg 5 kehtetuks tunnistamisega tuleb

hakata ühekordseid valemipõhiseid toetusi tegevuskuludeks kavandama toetusfondi asemel

ministeeriumide eelarvetes. Sättesse lisatakse, et reeglid kehtivad juhtumipõhiste toetuste

andmiseks nii KOVidele kui ka nende valitseva mõju all olevatele üksustele. Sellised

äriühingud või sihtasutused täidavad omavalitsuslikke ülesandeid.

Võttes arvesse kriisiolukordi, võib osutada vajalikuks väga sihistatud konkreetsete probleemide

lahendamiseks KOVidele eraldada ühekordseid valemipõhiseid toetusi, mida operatiivsuse

tagamiseks ja bürokraatia ärahoidmiseks on mõistlik teha ministeeriumi valitsemisala

vahenditest valemipõhiselt ehk KOVide taotlusteta. RES § 48 alusel toetusfondist antavate

toetuste alla peaksid kuuluma vaid regulaarsed toetused, mida saab käsitada KOVide tulubaasi

osana. Kui on ette teada, et toetust antakse konkreetse olukorra lahendamiseks ainult korra ja

toetusraha seejärel tulubaasi ei suunata, ei oleks õige sellist raha kajastada toetusfondi all ehk

määratleda tulubaasi osaks. RES § 46 lõike 2 punkti 2 sõnastuse muudatuse järgi ei pea seaduse

jõustumise järel enam ka juhtumipõhiste toetuste jaotamise aluseid, kasutamise tingimusi,

15 Nt liiklusseaduses tuleks sätestada, et teehoiu toetuse jaotamise aluseks on kohalike teede tänavate ja

maanteede pikkus kilomeetrites, kusjuures tänavate pikkus korrutatakse viiega.

29

suuruse kujunemise põhimõtteid ning suuruseid eelarvestrateegia perioodiks ja eelarveaastaks

üleriigilise KOV liiduga peetavatel läbirääkimistel kokku leppima. Eelmiste aastate kriiside

puhul ei olnud olemuslikult võimalik RES § 46 lg 2 läbirääkimiste formaadis nt riigi

lisaeelarvega ette nähtud meetmete mahtudes ja tingimustes kokku leppida. Üleriigiline

omavalitsusliit saab juhtumipõhiste toetuste kujunemisel kaasa rääkida ministri määruste

kooskõlastusringil.

Muudatusega laiendatakse sisuliselt toetuste juhtumipõhisuse käsitlust selliselt, et ka ühekordne

valemipõhine rahaeraldus KOVidele või osadele KOVidele on seotud mingi konkreetse

vajaduse ehk konkreetselt piiritletud juhtumiga. Sellised toetused makstakse KOVidele välja

RES § 50 alusel.

Eelnõuga kavandatakse tunnistada kehtetuks RES § 50 lõige 2, mille sisu viiakse üle lõikesse

3 ministri määruse andmise volitusnormi. Kehtiv RES § 50 lõige 2 sätestab, mis sisunõuded

peavad õigusaktiga olema määratud KOVi ja tema valitseva mõju all oleva üksuse

investeeringu juhtumipõhiselt toetamisel. Kehtiva RES § 50 lõike punkte 3 ja 6 lõikesse 3 üle

ei viida, sest osadel juhtudel ei ole poliitiliselt nt soovi KOVidelt juhtumipõhiste toetuste

andmisel omafinantseeringut nõuda ja väljamakstud tegevustoetust tagasi küsida. Kui määruses

siiski kavandatakse nõuda toetuse saamiseks omafinantseeringu katmist või toetuse

tagasinõudmist, tuleb lähtuda käesoleva seaduse muudatusega lisanduvatest põhimõtetest.

Seega ei nõuta kavandatava muudatusega ministri määruse kohustusliku osana enam vajadusel

omafinantseeringu määra sätestamist.

Eelnõuga kavandatakse täiendada RES § 50 lõikega 21, mis võimaldab kehtestada ministri

määruse juhtumipõhise toetuse andmiseks tegevuskuludeks. Ministri määruses tuleb ette näha

vähemalt toetuse andmise eesmärk ja toetuse jaotamise põhimõtted. Seda volitusnormi saab

kasutada nii valemipõhise kui ka taotluspõhise tegevuskuludeks toetuse andmiseks. Kehtiva

RES § 50 lõikes 2 ega 3 ei ole sätestatud volitusnormi ministri määruse kehtestamiseks, mis

võimaldaks lisaks investeeringutoetusele anda toetust ka tegevuskulude katteks. Praegu on

ministeeriumid pidanud selliseid toetusi andma ministri käskkirjadega, kui volitusnorm ei

tulene muust seadusest. Osadel juhtudel on kasutatud volitusnormina § 531 lõiget 1. KOVide

rahastamise läbipaistvuse ja KOVidele kaasa rääkimise võimaluse tagamiseks on otstarbekas

toetusi anda ministri määruse alusel. Sättes on taotluslikult rõhutatud „võib kehtestada“, sest

osadel juhtudel on mingid tegevustoetused ette ära otsustatud ja nende jaotamiseks ei ole

võimalik määrust kehtestada.

Sättel on puutumus RES § 531 lõikega 1. See volitusnorm on ette nähtud määruste andmiseks,

mis eeldab taotluste esitamist, hindamist, programmi mõõdikuid ja nende täitmise seiret. § 531

tingimused ei pruugi alati KOVidele toetuse andmiseks sobida. Esiteks eeldab § 531 et, toetuse

andmine tuleneb ministeeriumi mõnest valdkondliku programmi eesmärgist. Nt kriisi olukorras

on vaja riigil anda KOVidele operatiivselt valemipõhiseid tegevustoetusi mõne probleemi

kiireks lahendamiseks, mis ei pruugi olla seotud konkreetse programmi eesmärkidega. Mõnel

juhul on vaja anda toetust valemipõhiselt või kombineerida valemipõhisust ja taotluste

esitamist. Iga kord ei ole KOVide toetamisel mõistlik kasutamata toetuse jääki tagasi nõuda,

vaid kulutada see raha mõne täiendava objekti (nt hoone remont) korrastamiseks. Eelpool

nimetatud näidete puhul ei sobi § 531 aluseks võtta. Seetõttu on KOVidele ja nende valitseva

mõju all olevatele üksustele toetuse andmiseks mõistlik ette näha volitusnormid, mis

võimaldaksid toetust võimalikult lihtsate reeglite alusel anda. Seega esimene valik on § 531

volitusnormid ja kui need mingil konkreetsel põhjusel ei sobi, saab võtta aluseks § 50

volitusnormid. Õigusakti jälgitavuse tagamiseks ei oleks mõistlik, et volitusnormid § 531 aga

KOVide spetsiifilised erandite sätted on eraldi §-is 50.

30

Eelnõu § 50 lõige 3 kattub osaliselt RES § 531 lg 1 volitusnormiga, mille alt on antud KOVide

investeeringute toetamiseks määrusi. Paljudel juhtudel on toetuse saajaks lisaks KOVidele

muud isikud ning sellisel juhul ei ole muud volitusnormi.

Kehtiva RES § 50 lõike 3 alusel on antud 4 määrust, mille kahe toime on lõppenud.

Normitehnika põhimõtete kohaselt tuleb kasutuses olev volitusnorm säilitada, et vältida

ebamõistlikku õigusloomelist töökoormust määruste muutmiseks.

Võrreldes kehtiva § 50 lõikega 2 lisandub § 50 lõikesse 3 punkt 3, millega sätestatakse, et

määruses tuleb kohustuslikuna ette näha toetuse jaotamise ja taotlemise põhimõtted. Kehtiva

RES § 50 lõike 2 punkti 4 järgi tuleb küll toetuse andmise õigusaktis määrata taotluse hindamise

põhimõtted ehk on viidatud toetuse andmisele taotluspõhiselt, kuid ei ole määruse kohustusliku

osana sätestatud toetuse jaotamise ja taotlemise põhimõtete määramist. Lisatud punkt

võimaldaks nt rakendada toetusmeedet, kus KOVidele on kehtestatud toetuse piirsumma, mille

ta taotluse alusel sisustab konkreetsete investeeringu-objektidega.

Võrreldes kehtiva § 50 lõikega 2 täpsustatakse § 50 lõike 3 punkti 4. Kui kavandatakse taotluste

esitamist, tuleb määruses ette näha nende hindamise põhimõtted. Nt KOVidele COVID-19

investeeringutoetuste andmisel eraldati KOVidele toetuste piirsumma, mille piires esitasid

KOVid konkreetsed objektid. Neid objekte ei hinnatud, sest KOVid omavahel ei

konkureerinud, vaid KOVid said piirsumma piires ise otsustada, missuguste objektide jaoks

toetusraha kasutada. Muudatus täpsustab sätte sõnastust.

RES § 50 lõike 4 punktis 1 kavandatakse eelnõuga teha muudatused, mis käsitleb KOVile

juhtumipõhise investeeringutoetuse andmise tingimusi. Kehtiva seaduse järgi antakse

KOVile juhtumipõhist investeeringutoetust tingimusel, et toetatava investeeringuga

panustatakse KOV arengukava või maakondliku arengudokumendi investeeringuga seotud

valdkondliku eesmärgi täitmisse. KOV arengukava on strateegiadokument, mis on kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse (edaspidi KOKS) § 37 lõikele 1 aluseks eri eluvaldkondade

arengu integreerimisele ja koordineerimisele. KOV arengukavasse reeglina detailselt

investeeringuprojekte ei kavandata, vaid üldjuhul sisalduvad need KOV eelarvestrateegias ja

konkreetse aasta KOV eelarves, millal on need kavas ellu viia. KOV arengukava ei peaks olema

nn ostunimekiri, kus kirjeldatakse kõik potentsiaalsed investeeringud ja KOV peab

investeeringuprojektidele toetuse saamiseks pisimuudatuste pärast pidevalt arengukava

muutma.

Eelnõuga lisatakse täpsustus, et KOVidele ja nende valitseva mõju all olevatele üksustele

juhtumipõhise investeeringutoetuse andmisel peab toetust saav investeering üldjuhul kaasa

aitama KOV arengukava eesmärkide täitmisele. Selline täiendus on vajalik, sest erinevates

kriisiolukordades ei ole võimalik eeldada, et KOV toetust saavad projektid on alati kooskõlas

arengukava eesmärkidega, sest kriise ei ole võimalik ette näha ja arengukavas nende

lahendamist eesmärgistada. Samas tavaolukorras tuleb iga investeeringute toetusmeetme puhul

kaaluda, kas ja kuivõrd peab konkreetne toetust saav projekt olema seotud KOV arengukava

eesmärkide täitmisega.

Eelnõuga jäetakse RES § 50 lg 4 punktist 1 välja sõnad: „või maakondliku arengudokumendi

investeeringuga seotud“. Juhtumipõhist toetust taotleb KOV seotult oma arengukavas

kajastatud tegevusvaldkondade arengusuundadega ja -vajadustega. Esmatähtis on, et

investeeringuobjekt aitab kaasa kohaliku omavalitsuse üksuse arengueesmärkide

täitmisele. Arvestades, et KOV arengukava peab KOKS § 37 lõike 41 järgi arvestama

maakonna arengustrateegia suundumusi, st olema sellega kooskõlas, siis juhtumipõhise

investeeringutoetuse saamiseks piisab viitest KOV arengukava tegevusvaldkonna eesmärgile.

31

Eelnõuga kavandatakse tunnistada RES § 50 lõige 5 kehtetuks, kuna sama mõte lisatakse

eelnõuga kavandatava RES § 50 lõike 4 punkti 3 täpsustusse. Kehtiva RES § 50 lõike 4 punkti

3 kohaselt antakse riigieelarvest KOVile juhtumipõhist investeeringutoetust tingimusel, et

omafinantseeringusse panustamisel peab kohaliku omavalitsuse üksus suutma tagada

omafinantseeringut seaduses määratud tingimustel. Kehtiva RES § 50 lõike 5 kohaselt on juhul,

kui KOVilt või tema valitseva mõju all olevalt sõltuvalt üksuselt nõutakse investeeringu

omafinantseeringu katmist, investeeringutoetuse andmise eelduseks seadusega kehtestatud

finantsdistsipliini meetmete rakendamine. Eelnõuga jäetakse RES § 50 lõike 4 punktist 3 välja

sõnad „seaduses määratud tingimustel“, mis on liiga umbmäärane ja asendatakse õigusselguse

huvides täpsustusega „finantsdistsipliini meetmeid arvestades“. KOV finantsdistsipliini

meetmed on sätestatud KOFS § 32 lõikes 1. Nendeks on kohustus pidada kinni seaduses

sätestatud põhitegevuse tulemi lubatavast väärtusest ja netovõlakoormuse ülemmäärast.

Lähtuvalt RES § 50 lõike 4 punkti 3 kavandatud sõnastuse täpsustusest puudub vajadus säilitada

kehtiva RES § 50 lõige 5, mis tunnistatakse kehtetuks.

Seaduse § 51 täiendatakse lõikega 7, milles sätestatakse, millal ei saa rakendada RES § 51

lõiget 6 ehk mis juhul ei pea riigieelarve eelnõu seletuskirjas esitama informatsiooni iga riikliku

ülesande kulude katteks antavate vahendite suuruse ja nende andja kohta.

Riigikohtu 16.03.2010. a otsuse nr 3-4-1-8-09 järgi nõutakse riigieelarves riikliku ülesande

täitmiseks mõeldud raha eristamist omavalitsuslike ülesannete täitmiseks mõeldud rahast.

Kriisiolukorras kehtestatud ühekordsete ülesannete puhul ei ole võimalik seda põhimõtet

järgida. Nt kriiside puhul võidakse riikliku ülesande raha olla eraldatud Vabariigi Valitsuse

reservist. Vajaliku paindlikkuse tagamiseks lisatakse eelnõusse põhimõte (RES § 51

täiendamine lõikega 7), et kui riikliku ülesande kulude hüvitamine KOVidele on ühekordne ja

ei olnud ette teada riigieelarve eelnõu koostamise või menetlemise ajal, ei pea sellist raha

riigieelarve eelnõu seletuskirjas eristama omavalitsuslike ülesannete täitmiseks mõeldud rahast.

Nt 2022. a pidid KOVid välja maksma elanikele vajaduspõhist energiatoetust riigihalduse

ministri määruse alusel. Raha eraldati CO2 vahenditest.

Eelnõuga kavandatakse täiendada RES § 51 lõikega 8, mis võimaldab nt sõjaolukorras riigil

anda KOVidele koos toetusrahaga haldusülesanne välja maksta toetusraha oma elanikele.

Eelnõu järgi võib Vabariigi Valitsus erakorralise või sõjaseisukorra olukorras või vahetult

nendeks valmistumise ajaks anda määrusega KOVile täitmiseks erakorralise ja ühekordse

riikliku ülesande tunnustega ülesande, hüvitades riikliku ülesande täitmise kulu KOVile

määruses sätestatud alustel ja korras. Ülesande andmine tuleb PS § 154 lõikega 2 vastavuse

tagamiseks (KOVile võib panna kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel KOViga)

kooskõlastada eelnevalt asjakohase KOViga või üleriigilise kohaliku omavalitsuse üksuste

liiduga. Sõjaolukorras on esmatähtis operatiivne reageerimine ja õigusruum peab tagama, et

riik saaks läbi KOVide elanikke aidata. KOV on elanikele kõige lähemal asuv haldustasand ja

ka EKOHi artikkel 4 lõike 3 järgi täidavad avalikke kohustusi üldjuhul eelistatavalt kodanikule

kõige lähemal seisvad haldusorganid. Riigikogu võib hiljem jõustada konkreetsed

seadusemuudatused KOVide kaudu riiklike ülesannete täitmiseks. Säte on mõeldud väga

spetsiifilise olukorra jaoks ning ei võimalda KOVidele PS § 154 eirates määrustega

tavaolukorras riiklike ülesannete panemist.

Paragrahvi 52 muutmine

Paragrahviga 52 täpsustatakse, millisel juhul saab KOV järgmisel eelarveaastal kasutada

toetusfondi ja juhtumipõhiste toetuste jääki. Jätkuvalt on jäägi kasutamine võimalik järgmisel

eelarveaastal samal otstarbel. Tegemist on paragrahvi sõnastuse parandamisega. 2017. aastast

koostatakse riigieelarve tekkepõhise arvestuspõhimõtte alusel ja riigieelarve on riigi tulude,

32

kulude, investeerimis- ja finantseerimistehingute aastane plaan ning väljamakseid KOVidele

tehakse selle plaani alusel, kuid plaani ei saa midagi tagasi laekuda. Seega laekuvad vahendid

riigile.

Paragrahvi 531 muutmine

RES § 53¹ lõike 1 olulisem sisuline muudatus on see, et volitusnormi alusel on ministril

võimalik anda projektipõhist toetust16 (finantsarvestuses: sihtfinantseerimine17). Tulenevalt

rahandusministri 11. detsembri 2003. a määrusest nr 105 „Avaliku sektori finantsarvestuse ja -

aruandluse juhend“ jagunevad toetused sotsiaaltoetusteks, sihtfinantseerimiseks ja

tegevustoetusteks. Sihtfinantseerimine jaotatakse omakorda tegevuskulude ja põhivara

sihtfinantseerimiseks. Põhivara sihtfinantseerimise põhitingimuseks on, et selle saaja peab

ostma, ehitama või muul viisil soetama teatud põhivara (§ 24 lõiked 2 ja 4). Seega ei saa selle

volitusnormi alusel enam tegevustoetust eraldada. Tegevustoetuse andmise võimalused on

reguleeritud järgnevas paragrahvis.

Ka on oluliseks muudatuseks seaduse tasandil toetuse tagasinõudmise ja aruandluse küsimise

võimaluse kehtestamine. Toetuse tervikuna või toetuse jäägi tagasiküsimist tuleb ette kahel

juhul.

Esimene olukord on see, kui vahendeid kulub vähem, kui projektis algselt kavandati. Sellisel

juhul tuleb raha ülejääk andjale tagasi kanda18. Selleks on oluline aruandlus. Riigikontroll on

oma aruande „Riigi 2023. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute

seaduslikkus“ punktis 64 välja toonud, et toetuste tõhusa, sihipärase ja vastutustundliku

kasutamise tagamiseks on oluline, et toetuse andja tunneks huvi ka toetuse kasutamise vastu ja

punktis 65 leitakse, et kui leping näeb raha ette konkreetseks sihtotstarbeliseks tegevuseks, kuid

aruandlus lepingu täitmise kohta ei ole sisuline, ei täida aruandlus oma eesmärki ning kontroll

toetuse kasutamise sihipärasuse üle on puudulik. Riigikontrolli aruande punktis 59 leiti, et kui

algdokumendid viitavad projektipõhisele toetusele, eeldab see toetuse kasutamise sihipärasuse

kontrolli ja toetuse jäägi tagasiküsimist.

Teine olukord, kui toetusena välja makstud raha on vaja tagasi nõuda, on toetuse ebaõige

kasutamine. On oluline, et riigi raha kasutatakse vastutustundlikult ja vastavalt sihtotstarbele

ning valesti kasutatud raha nõutakse tagasi. Riigikohus on möönnud, et toetuste tagasinõudmine

võib olla põhiseaduse § 113 kaitsealas19. Oma otsuses RKPJKo 28.06.2023, 5-23-2 p 64, leidis

Riigikohus, et reegleid rikkunud toetuse saajal tekkiv kohustus saadud toetus osaliselt tagasi

maksta on eripärane avalik-õiguslik kohustus, millele laienevad seda eripära arvestavad

nõuded. Tegemist on alusetult saadud soodustuse tagastamisega. Toetuste andmise ja

kasutamise üksikasjad on suures ulatuses määratud kindlaks seadusandja volitusnormide alusel

antud määrustega, mistõttu on asjakohane, et ka toetuste tagasinõudmise üksikasjad

reguleeritakse määruse tasandil. Finantskorrektsiooni kohaldamise eesmärk ei ole õigusrikkuja

karistamine, vaid alusetult saadu tagasinõudmine. Siiski võib kahju hüvitamiseks või rikkumise

heastamiseks ette nähtud kohustus olla PS § 113 kaitsealas. Seetõttu on oluline, et seadusandja

näeks ette võimaluse toetuste tagasinõudmiseks, mitte et see jääks üksnes täitevvõimu otsuseks.

Täiendavad toetuste tagasinõudmise alused kehtestatakse RES §-s 55.

16 Tegevuspõhise eelarvestamise käsiraamat | Rahandusministeerium 17 Rahandusministri 11. detsembri 2003. a määrus nr 105 „Avaliku sektori finantsarvestuse ja -aruandluse

juhend“ § 24 lõike 2 punkt 2 ja lõiked 2¹ - 5. 18 Rahandusministri 11. detsembri 2003. a määruse nr 105 „Avaliku sektori finantsarvestuse ja -aruandluse

juhend“ § 24 lõike 2 punkt 2 19 RKPJKo 28.06.2023, 5-23-2, p 64.

33

Riivehaldusest puutumata toetuse andmise tingimused, eelkõige, mis puudutavad

sooritushaldust, võib minister RES § 53¹ lõike 1 alusel vabalt kehtestada. Sealjuures tuleb

tagada põhiseaduse §-st 12 tulenev võrdse kohtlemise põhimõte. Võrdse kohtlemise põhimõtet

aitab aga kõige paremini tagada just üksikjuhtumi lahendamisele eelnevalt üldise regulatsiooni

kehtestamine, milles nähakse ette soorituse õiguslikud alused ja menetlus. Vt ka Põhiseaduse

kommenteeritud väljaanne, § 14 komm 2920.

Lõige on oma sisult volitusnorm, kuid selle sõnastus ei vasta volitusnormile omasele

trafaretsele sõnastusele. Seetõttu on sõnastus viidud kooskõlla Normitehnika käsiraamatu

soovitustega (vt § 11 komm 6). Ka ei ole volitusnormi asukoht tavapärane, asudes paragrahvi

esimeses lõikes. Kuna nimetatud sätte alusel on antud hulgaliselt õigusakte – täpsemalt on 2025.

a juuni alguse seisuga kehtivaid 148, ei ole mõeldav volitusnormi asukoha muutmine, sest

sellisel juhul tuleks rakendusakti kehtetuks muutumise vältimiseks preambulis õigel ajal muuta

kõigi määruste aluseks olevat volitusnormi. Seega on eelnõu kooskõlas ka HÕNTE § 37 lõikega

5, mille kohaselt volitusnormi asukoha muutmine on lubatud üksnes põhjendatud juhtudel.

Antud juhul ei ole volitusnormi asukoha muutmine põhjendatud.

Seaduse § 531 täiendatakse lõikega 11, mis näeb ette projektipõhiste toetuste andmise.

Riigisisene projektipõhine toetus jaguneb tegevuskulude sihtfinantseerimiseks ja

investeeringute sihtfinantseerimiseks ehk investeeringutoetusteks. Projektipõhist

tegevuskulude sihtfinantseerimist ei tohi segamini ajada tegevustoetusega, mida reguleerib

lisatav RES-i § 532. Riigikontroll on oma aruande „Riigi 2023. aasta raamatupidamise

aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus“ punktis 67 märkinud – selleks, et toetuste

jagamine oleks läbipaistev, peab see toimuma vaba konkurentsi tingimustes, näiteks avatud

taotlusvoorude kaudu. Toetuste jagamine muul viisil, näiteks otsustuskorras, saab toimuda vaid

erandkorras ja peab olema põhjendatud.

Eelnõu kohaselt peab olema kõigil sihtrühma kuulujatel võrdne võimalus toetuse taotlemiseks.

Seetõttu nähakse põhilise projektipõhise toetuse jagamisviisina ette avatud taotlusvoorude

korraldamine. Vaid erandjuhtudel ja põhjendatult võib anda projektipõhist toetust

otsustuskorras. Sellise toetuse andmise eelduseks on ministri poolt kehtestatud toetuse andmise

põhimõtted lõikes 1 nimetatud määrusega. Olukord, kus on vajalik otsustuskorras

projektipõhise investeerimistoetuse andmiseks (finantsarvestuse tähenduses:

sihtfinantseerimine põhivara soetuseks) on näiteks riigi asutatud sihtasutusele antavad kas

korralised või erakorralised (nt talle kuuluva hoone remont uputuse tõttu)

investeeringutoetused. Üldiselt antakse riigi asutatud sihtasutustele tegevustoetust, mida võib

kasutada omal äranägemisel ning mida võib samuti investeeringuteks kasutada, kui see on

põhikirjalise tegevusega seotud investeering. Kuid reeglina sellesse baasi ei ole valitsemisalad

arvestanud investeeringuteks vajalikke vahendeid. Ei ole põhjendatud, et riigi asutatud

sihtasutused peaksid taotlema omale investeeringuid taotlusvoorudes. Riigivara valitseja peaks

ise hindama neid vajadusi. Eelnõuga ei piirata siiski juriidiliste isikute ringi, kellele

projektipõhist toetust võib anda, seega võib toetuse saajaks olla ka muu juriidiline isik, kui

keskvalitsusse kuuluv. Kui projektipõhist toetust jaotatakse (finantsarvestuse tähenduses –

sihtfinantseerimist tehakse) muu seaduse alusel, siis toimub toetuse andmine vastavalt sellele

seadusele ja taotlusvooru välja kuulutamine ei ole samuti kohustuslik. Näiteks annab Haridus-

ja Teadusministeerium kõrgharidusseaduse (KHaS) § 42 alusel sihttoetust kõrgkoolidele ja §

46 alusel erakõrgkoolidele, erakooli seaduse § 22 kohaselt võib erakool saada sihtotstarbelist

toetust riigieelarvest. Kui riigisisest projektipõhist toetust antakse RES § 53¹ alusel, tuleb

eelnõu käesoleva versiooni kohaselt alati korraldada üldjuhul avatud taotlusvoor.

20 Lust-Veder, L. Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, Ü. Madise jt (toim) 5 vlj. Juura 2020 §

14 komm 29.

34

Toetust võib anda füüsilistele või juriidilistele isikutele. Rahandusministri 11. detsembri 2003.

a määruse nr 105 „Avaliku sektori finantsarvestuse ja -aruandluse juhend“ § 24 lõike 2 punktis

2 ja sama paragrahvi järgmistes lõigetes on reguleeritud sihtfinantseerimine. Tegevuspõhise

eelarvestamise käsiraamatus on antud toetuse vasteks projektipõhine toetus. Samas kõik

füüsilistele isikutele antavad toetused ei ole sotsiaaltoetused, näiteks taotlusvoorudest võrdselt

juriidiliste isikutega taotlevad toetused.

Kindel grupp juriidilisi isikuid, kellele valitsemisalad toetusi annavad on ka strateegilised

partnerid. Ministeeriumi valitsemisala strateegilise partnerina käsitatakse üldjuhul

mittetulundusühingut või sihtasutust, kellega ministeerium teeb koostööd valitsemisala

tulemusvaldkonna eesmärkide elluviimiseks, kuid kellele ei ole volitatud avaliku halduse

ülesannete iseseisvat täitmist. Ka strateegilised partnerid tuleks valida avalikult. Eelnõu

koostamise käigus kaaluti ka eriregulatsiooni kehtestamist strateegilistele partnerite valimiseks

ja neile toetuste andmiseks, kuid leiti, et ei ole vaja regulatsiooni liialt killustada ja toetusi

nendele saab anda ka olemasolevate volitusnormide alusel. Kuigi selliseid partnerlussuhteid ei

ole alati seaduse tasandil reguleeritud, on valitsemisalad kehtestanud tingimused ja korra

projektitoetusena partnerite toetamiseks. Näiteks on vastavad määrused kehtestanud Haridus-

ja Teadusministeerium21 ja Sotsiaalministeerium22. Põhimõtted on Siseministeeriumil23. Seega

on ka edaspidi võimalik strateegilisi partnereid toetada taotlusvooru kaudu andes projektipõhist

toetust.

Projektipõhise toetuse saaja ei või olla riigiasutus. Riigiasutustele ette nähtud kulud tuleb

planeerida kohe riigieelarvesse vastava valitsemisala alla, mitte et üks kululiik planeeritakse

ühe valitsemisala alla ja see hakkab sealt teistele valitsemisaladele toetust jagama ja seda veel

konkursi korras. Kui ühel valitsemisalal on pädevus mingis valdkonnas ja tema on kõige

kompetentsem vastava kulu tegemist hindama ja koordineerima, näiteks teadus, IT- või

regionaalvaldkondades, siis kulu või investeering tuleks planeerida ikkagi iga valitsemisala

alla, kuid pädev ministeerium peaks hindama horisontaalselt kõigi valitsemisalade vastava

valdkonna kulutaotluste põhjendatust eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamise protsessis

haldusesiseselt läbi sisemiste protsesside. Näiteks on varasemalt tulnud info- ja

kommunikatsioonitehnoloogia lisataotlused esitada eksperdihinnangu saamiseks Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumile (nüüd Justiits- ja Digiministeeriumile). Selline eelarve

planeerimine tagab eelarve läbipaistvuse, kuna kulu planeeritakse kohe selle valitsemisala

eelarves, kes kulu teeb. Lisaks toimub projektipõhise toetuse puhul selle tagasinõudmine, kui

toetust on valesti kasutatud ja tagasi maksmata jätmise korral on võimalik vahendeid tagasi

nõuda kohtu kaudu, küsides veel lisaks intresse ja viiviseid. Esiteks, ei saa riigiasutused

omavahel kohtusse minna, kuna tegemist ei ole iseseisvate isikutega TsÜS mõttes. Teiseks, ka

intresside ja viiviste maksmine tuleks riigieelarvest, seega ei motiveeri see vahendite õigesti

kasutamist.

Üldjuhul tehakse toetuse andmisel selle kohta haldusakt. Kui projektipõhist toetust antakse muu

seaduse alusel, siis võib olla seaduses reguleeritud, mis dokumendi alusel toetust välja antakse.

Näiteks antakse KHaS alusel avalik-õiguslikele ülikoolidele toetust halduslepingu alusel

21 Haridus- ja teadusministri 10. veebruari 2025. a määrus nr 5 „Vabaühenduste toetamise tingimused ja kord“, vt

ka Vabaühenduste toetamine | Haridus- ja Teadusministeerium

22 Sotsiaalkaitseministri ja terviseministri 22. oktoobri 2024. a määrus nr 42 „Sotsiaal- ja tervisevaldkonna

vabaühenduste toetamine“, vt ka Strateegilise partnerluse rahaline toetamine | Sotsiaalministeerium

23 Siseministeeriumi kuulutas välja konkursi strateegilise partneri leidmiseks | Siseministeerium

35

(KHaS § 43), kuid riigi rakenduskõrgkoolile määrab valdkonna eest vastutav minister

sihttoetuse käskkirjaga (KHaS § 45) ja erakõrgkoolile toetuse eraldamiseks sõlmitakse leping

(KHaS § 46).

Tegevuspõhise eelarvestamise käsiraamatu kohaselt planeeritakse projektipõhised toetused

tekkepõhiselt, see tähendab perioodi, millal planeeritakse teha sellest projektist kulutusi.

Projektipõhiseks toetuseks on näiteks riigiasutuse poolt mittetulundusühingule konkreetseks

otstarbeks antud toetus, mille eesmärgipärased kulud kuuluvad saaja poolt tõendamisele ja

ülejääk kuulub tagastamisele.

Eelnõuga muudetakse § 531 lõiget 2, mis võimaldab halduslepinguga volitada toetuse andmise

tingimuste elluviimisega seotud haldusülesannet täitma riigi sihtasutuse või riigi osalusel

asutatud sihtasutuse, kohaliku omavalitsuse üksuse või tema asutatud sihtasutuse või

mittetulundusühingu. Sellise ülesande täitmine saab olla eelkõige seotud projektipõhise

toetusega, mida antakse taotlusvoorude kaudu konkreetse eesmärgi saavutamiseks teatud

perioodi jooksul ning mille elluviimise kohta antakse aru. Seega on seoses projektipõhise

toetuste andmise ja selle kasutamise kontrolliga ka rohkem tegevusi, kui tegevustoetuse

andmisel, mis antakse saajale lähtudes tema põhikirjalistest ülesannetest ja on põhjendatud, et

toetuse andmist korraldamist võib edasi volitada. Edasi volitamisel kehtib halduskoostöö

seaduse (HKTS) § 5 lõige 1, mille kohaselt haldusülesannet võib volitada täitma, kui see on

majanduslikult põhjendatud, ei halvene täitmise kvaliteet ja see ei kahjusta avalikke huve ega

nende isikute õigusi, kelle suhtes haldusülesannet täidetakse.

Eelnõuga täiendatakse seadust §-ga 532, milles sätestatakse tegevustoetuse andmine.

Just tegevustoetuse andmine riigieelarvest on tekitanud rohkesti küsimusi, kuna seda antakse

juriidilisele isikule ilma suuremaid nõudmisi esitamata ja selle kasutamise kohta aruandluse

esitamine on juhuslik. Tegevuspõhise eelarvestamise käsiraamatus toodud mõiste kohaselt on

tegevustoetus riigieelarveline eraldis juriidilisele isikule oma tegevuskulude katmiseks lähtudes

tema põhikirjalistest ülesannetest ja arengudokumentides määratud eesmärkidest. Sarnane

definitsioon on rahandusministri 11. detsembri 2003. a määruse nr 105 „Avaliku sektori

finantsarvestuse ja -aruandluse juhend“ § 24 lõike 2 punktis 3. Sama määruse § 25 lõike 12

kohaselt võetakse tegevustoetuste maksmisel hinnanguliselt arvesse toetuse saaja võimet

rahalised vahendid makse laekumise aastal ära kasutada. Igal aastal kantakse üle summad, mis

on ette nähtud kulutada toetuse saaja poolt samal aastal.

Lõike 1 kohaselt peab antav tegevustoetus olema kooskõlas ministeeriumi valitsemisala

strateegilise planeerimisega ja sellel peaks olema seos strateegiliste arengudokumentidega,

kuna kogu riigieelarve loogika valitsemisalade lõikes tugineb tegevuspõhisele planeerimisele.

Riigi poolt antavatel toetustel peab olema riiki teeniv eesmärk. Tegevustoetuste andmine peaks

olema seejuures arusaadav ja läbipaistev. Selle andmine ei peaks olema ministri suvaotsus.

Põhiseaduslikel institutsioonidel võib samuti olla vajadus anda tegevustoetust, näiteks on

Vabariigi President algatanud mitme sihtasutuse loomise.

Lõikes 2 on välja toodud tegevustoetuse olemus, st milleks ja kellele tegevustoetust antakse.

Selleks on juriidilise isiku, kellele toetust antakse põhikirjalised ülesanded ja

arengudokumentides määratud eesmärgid. Määratlus on kooskõlas rahandusministri 11.

detsembri 2003. a määruse nr 105 „Avaliku sektori finantsarvestuse ja -aruandluse juhend“ §

24 lõike 2 punktiga 3 ja Tegevuspõhise eelarvestamise käsiraamatus toodud mõiste selgitusega.

Riigi asutatud sihtasutuste, mittetulundusühingute ja avalik-õiguslike juriidiliste isikute puhul

toetab riik nende igapäevast toimimist ja eesmärkide ning ülesannete ellu viimist tegevustoetuse

kaudu. Varem nimetati nendele riigieelarvest vahendite eraldamist „eraldisteks“, RES § 53

lõikes 7 on see termin säilinud siiani (sama ka Eesti Rahvusringhäälingu seaduse § 7 lõike 5

36

punktis 1), kuigi ka seal on tegemist toetustega. Lihtsustatult võib öelda, et kõiki vahendeid,

mis lähevad riigieelarvest väljapoole riigisektorit käsitatakse toetustena.

Eelkõige kuuluvad tegevustoetuse sihtrühma kohaliku omavalitsuse üksused ja keskvalitsuse

juriidilised isikud. RES § 2 lõike 2 kohaselt jaguneb valitsussektor keskvalitsuse, kohaliku

omavalitsuse ja sotsiaalkindlustusfondide allsektoriks. Keskvalitsuse allsektorisse kuuluvad

muu hulgas kooskõlas sama lõike punktiga 3 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr

549/2013 kohaselt keskvalitsuse üksusena määratletud avalik-õiguslik juriidiline isik, riigi

asutatud sihtasutus ja riigi osalusega äriühing (edaspidi keskvalitsuse juriidilised isikud).

Ülalnimetatud isikud on n-ö riigi käepikendus. Kui allasutustele annab ministeerium vahendeid

läbi oma eelarve, st tehakse alaeelarved, siis nö riigisektorist välja (avalik-õiguslikele

juriidilistele isikutele, KOV-dele, riigi osalusega või asutatud juriidilistele isikutele) antakse

raha toetustena. Seega on riik ette näinud, et kõikide ühiskonna toimimiseks vajalike tegevuste

elluviimiseks ei ole vaja ametiasutusi, vaid nendeks võivad olla ka juriidilised isikud, mille riik

on asutanud kas avalik- või eraõiguslikuna ning millele ta on eesmärgid, ülesanded ja ootused

seadnud. Koos eelnimetatuga peab ta tagama ka nende toimimise, sh ette nägema nende

finantseerimise. Osaliselt on otsesõnu sellistele isikutele tegevustoetuse andmine ette nähtud

seaduste tasandil, näiteks antakse kõrgkoolidele tegevustoetust KHaS § 41 alusel. Avalik-

õiguslike juriidiliste isikute kohta käivad seadused näevad ette, et neid toetatakse riigieelarvest

nende seadusest tulenevate ülesannete täitmisel, näiteks Eesti Rahvusringhäälingu seaduse § 7,

Eesti Rahvusraamatukogu seaduse § 19 ja Rahvusooperi seaduse § 16. Viimati nimetatud

seadustes ei ole nimetatud konkreetset toetuse liiki, kuid sisuliselt on tegemist

tegevustoetusega. Juhul, kui seaduse regulatsiooni otseselt ei ole, näiteks riigi asutatud

sihtasutuste puhul vms, siis vajadus nende tegevust toetada ikkagi on, sest omatulu nii palju ei

teenita, et tegevus oleks jätkusuutlik. Samas ei ole põhjendatud panna näiteks riigi asutatud

sihtasutusi konkureerima oma igapäevaseks toimimiseks vajalike vahendite (ehk

tegevustoetuse) eest teiste eraõiguslike juriidiliste isikutega. Sellisel juhul peaks piisama, kui

valitsemisala on välja töötanud tegevustoetuse andmise põhimõtted ja lähtub nendest. Seega

oleks otstarbekas ja piisav, et samamoodi nagu minister loob omaniku ootused riigi asutatud

sihtasutustele, kehtestaks ka nendele tegevustoetuse jagamise tingimused ja korra (volitusnorm

lõikes 3). Sättes ei ole kajastatud tegevustoetuse andmist KOVile kuivõrd KOVidele toetuse

andmine on kajastatud KOV toetuste sätetes (§ 50).

Lõikega 3 kehtestatakse volitusnorm, et valdkonna eest vastutav minister saaks kehtestada

tegevustoetuse andmise põhimõtted ja korra, kui nimetatud tingimused ja kord ei tulene muust

õigusaktist. Siin on eelkõige mõeldud riigi asutatud või riigiosalusega sihtasutuste toetamist

või juhul kui avalik-õiguslike juriidiliste isikute toetamise regulatsioon seaduse tasandil ei ole

piisav, siis ka nende toetamist. Riik asutab ja osaleb eraõiguslikes juriidilistes isikutes

riigivaraseaduse alusel. Sellistes ühingutes osaleb riik selle organite üldkoosoleku ja nõukogu

kaudu. Seega on nende ühingute tegevus riigi kontrolli all ja ei ole põhjendatud neid rahastada

taotlusvoorude kaudu, st panna üht liiki riigi sihtasutused, näiteks teatrid või muuseumid

üksteisega eelarve pärast konkureerima. Kui toetuse andmise põhimõtted on kehtestatud, saab

minister käskkirjaga konkreetse toetuse eraldada.

Eelnõuga täiendatakse seadust §-ga 533

Rahandusministri 11. detsembri 2003. a määruse  nr 105 „Avaliku sektori finantsarvestuse ja -

aruandluse juhend“ § 24 lõike 2 punkti 1 kohaselt on üheks toetuste liigiks sotsiaaltoetused.

Sotsiaaltoetuse andmisena käsitatakse riigieelarvest toetuse andmist füüsilistele isikutele, v.a.

ettevõtluseks. Siin võib näiteks tuua stipendiumid.

Ka selliste toetuste andmine peab olema läbipaistev ja selle tingimused peab kehtestama

minister määrusega.

37

Säte ei hõlma neid sotsiaaltoetusi, mida antakse muu seaduse või õigusakti, näiteks

sotsiaalhoolekande seaduse, puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse, perehüvitiste seaduse

jne alusel.

Paragrahvi 55 muutmine ja täiendamine

Eelnõuga muudetakse RES § 55, milles on sätestatud toetuse ja välisvahendite

kaasrahastamise vahendite kasutamine.

RES § 55 lõiget 1 täiendatakse selliselt, et lisaks välistoetuse kaasrahastamise otstarbekohase

kasutamise tagamisele peab toetuse andja tagama ka riigi projektipõhise toetuse otstarbekohase

ja tingimustele vastava kasutamise. „Tingimustel“ tähendab, et toetuse andja peab tagama, et

lisaks sellele, et toetuse saaja kasutab toetuse vahendeid määratud otstarbel, peab ta seda tegema

ka toetuse andja määratud tingimustel. Kui toetuse andmisel on kehtestatud, mil

viisil/tingimustel eesmärk tuleb saavutada, tuleb neid tingimusi ka täita – ei piisa üksnes

lõpptulemusest.

Riigisisestest toetustest puudutab see projektipõhiseid toetusi, kuna seda antakse konkreetseks

eesmärgiks koos mõõdikutega eesmärgi täitmise jälgimiseks ja määratakse ka ajakava ning

kasutamata jäänud jääk tagastatakse. Tegevustoetuse puhul selliseid nõudeid ja eesmärke ei

seata ja ka kontrolli raha kasutamise üle ei teostata.

Riigikontroll on oma aruande „Riigi 2023. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja

tehingute seaduslikkus“ punktides 59, 64 ja 65 viidanud, et projektipõhise toetuse puhul tuleb

toetuse andjal toetuse kasutamiste sihipäraselt kontrollida ja toetuse jääk tagasi küsida. Lõige

2 kohustab toetuse saajat jääki tagasi kandma ja kui ta seda ei tee, siis on õigus toetuse andjal

seda nõuda. Finantsarvestuses võib toetuse tagasinõudmise olukord tekkida, kui on antud

ettemakse. Antud juhul ei nõuta jääki tagasi põhjusel, et toetuse saaja oleks midagi valesti

teinud. See nõutakse tagasi seetõttu, et toetuse saamise eesmärk on täidetud ja vahendeid on üle

jäänud. Juhul kui toetuse andja on katnud tegelikke kulutusi, siis kasutamata ja üle jäävat jääki

välja ei makstagi ning seetõttu seda tagasi nõuda pole vaja.

Lisaks lõikes 2 nimetatud jäägi tagastamisele, sätestatakse lõikes 3, et toetuse andja on

kohustatud osaliselt või täielikult tagasi nõudma ka ebaõigelt saadud või kasutatud toetuse.

Sellisteks juhtumiteks on, et taotleja:

1) on taotlemisel või toetuse kasutamisel teadlikult esitanud valeandmed, on toetuse saamise

või kasutamisega seotud tingimused täitnud näiliselt või ilmneb asjaolu, mille korral toetuse

taotlust ei oleks rahuldatud;

2) ei ole täitnud toetuse väljamaksmise aluseks olevaid nõudeid;

3) ei ole täitnud osaliselt või täielikult toetuse saamisega seotud kohustust või on toetuse

kasutamisel esinenud pettus, korruptsioon või huvide konflikt;

4) suhtes on algatatud likvideerimis- või pankrotimenetlus.

Riigikohus on sedastanud, et toetuste tagasinõudmine võib olla põhiseaduse § 113 kaitsealas24.

Oma otsuses RKPJKo 28.06.2023, 5-23-2 p 64, leidis Riigikohus, et reegleid rikkunud toetuse

saajal tekkiv kohustus saadud toetus osaliselt tagasi maksta on eripärane avalik-õiguslik

kohustus, millele laienevad seda eripära arvestavad nõuded. Tegemist on alusetult saadud

soodustuse tagastamisega. Seetõttu tuleb toetuse tagasinõudmise alused sätestada seadusega.

Igal toetusel, mida riik jagab, on oma eesmärk, mida sellega soovitakse saavutada. Samuti on

riik otsustanud isikuteringi, keda toetada. Toetus antakse toetuse saajale teatud otstarbel ja

24 RKPJKo 28.06.2023, 5-23-2, p 64.

38

tingimustel. Kui toetuse saaja ei kasuta toetust sellisel eesmärgil või ta tegelikult ei kuulu

vastavasse isikute ringi, ei jää riigil võimalust toetada neid isikuid, kes lähevad toetuse eesmärgi

alla ning võtab see piiratud ressursside tingimustes võimaluse teistel toetust saada. Sellega on

riik saanud kahju. Toetuse taotlemine valeandmete alusel, põhjendusega, kuna muidu ju ei oleks

antud, näitab isiku pahatahtlikkust. Eeldada tuleks pigem, et isikud toimivad oma õiguste

teostamisel ja kohustuste täitmisel heas usus. Selle põhimõtte alla kuulub ka see, et õiguste

teostamine ei ole lubatud seadusevastasel viisil, samuti selliselt, et õiguse teostamise

eesmärgiks on kahju tekitamine teisele isikule.

Toetus nõutakse ka tagasi, kui isiku suhtes on algatatud likvideerimis- või pankrotimenetlus.

Ilmselgelt sellisel juhul ei saa enam toetust eesmärgipäraselt kasutada.

Paragrahvi 55 täiendatakse lõikega 4, selle kohaselt võib minister RES § 531 lõikes 1

nimetatud määrusega kehtestada toetuse tagasinõude määrad ja täiendavad toetuse

tagasinõudmise alused lähtuvalt vastava riigisisese projektipõhise toetuse eesmärgist.

Universaalselt kõikide projektipõhiste toetuste jaoks ühtsete protsentuaalsete tagasinõude

määrade ja tagasinõudmise aluste kehtestamine on problemaatiline, seega antakse ministrile

võimalus kehtestada nii tagasinõude määrad kui ka lisaks käesoleva paragrahvi lõikes 2

sätestatule täiendavad või täpsustavad alused, millal toetus tagasi nõutakse.

Kuigi toetuse tagasinõudmise alused tuleb kehtestada seadusega, on Riigikohus oma otsuses

RKPJKo 28.06.2023, 5-23-2 p 64 leidnud, et toetuste tagasinõudmise üksikasjad võib

reguleerida määruse tasandil. Finantskorrektsiooni kohaldamise eesmärk ei ole õigusrikkuja

karistamine, vaid alusetult saadu tagasinõudmine.

Paragrahvi 55 täiendatakse lõikega 5, mille kohaselt sätestatakse alus, millal võib toetuse

tagasinõudmisest loobuda. Punkti 1 kohaselt võib loobuda, kui abi ei ole võimalik

nõuetekohaselt kasutada vääramatu jõu või toetuse saaja tahtest sõltumatu muu asjaolu tõttu.

Alati ei sõltu toetuse otstarbekohane ja tingimustele vastav kasutamine isikust endast. Sellisteks

olukordadeks on näiteks vääramatu jõud või muud toetuse saajast sõltumatud ajaolud, mis

võivad olla äärmuslikud. Projektipõhise toetuse andja peab sellisel juhul kaaluma, kas on

mõistlik toetust tagasi nõuda või loobuda sellest. Näiteks võib tuua COVID-19 kriisi, mil

tegevuste nõuetekohane tegemine võis ohtu sattuda kehtestatud piirangute tõttu. Punkti 2

kohaselt ei pea toetust tagasi nõudma, kui toetuse saaja on avastanud ja teavitanud toetuse

andjat esimesel võimalusel, et talle on hüvitatud kulu, mida toetusest ei hüvitata, ning on

tagastanud toetuse või selle osa toetuse andmise tingimustes sätestatud viisil. Kui toetus on

tagastatud vabatahtlikult, siis ole mõttekas alustada veel tagasinõudmise menetlusega. Punkti

3 kohaselt ei pea projektipõhist toetust tagasi nõudma, kui tagasinõudmisele kuuluv toetuse

summa on 1000 eurot või sellest väiksem, välja arvatud juhul, kui tegemist on käesoleva

paragrahvi lõike 2 punktis 1 nimetatud asjaoludega. Erinevates seadustes on erinevad

piirsummad, millest väiksema toetuse puhul seda tagasi ei nõuta. See peaks olema selline

summa, millest allapoole läheb toetuse tagasinõudmine kulukamaks kui toetuse tagasi saamine.

Võrdluseks on metsaseaduse § 10 lõikes 9³ sätestatud, et toetusena saadud raha jäetakse tagasi

nõudmata, kui tagasinõutav summa on alla 100 euro.

Lõikes 6 sätestatakse toetuse tagasinõude esitamise tähtaeg. Selleks on neli aastat alatest

toetuse maksmise otsuse tegemise päevast. Kui selline otsus on tehtud, on toetuse saajal aega

otsuse saamisest 60 päeva, et toetus tagasi maksta. Kui ta seda ei tee ja tähtaega ei ole

pikendatud, siis lisanduvad tagasinõutavale summale viivised ja intressid (ajatamise korral).

Lõiked 7 ja 8. Kuna viiviste ja intresside nõudmine on seotud riivehaldusega, tuleb selline

võimalus sätestada seadusega. Õiguskantsler on välja toonud, et viivisnõuded on rahaline

39

kohustus, mis on põhiseaduse § 113 kaitsealas25. Riigikohus on leidnud, et kuigi põhiseaduse §

113 ei nimeta intressi ega viivist, siis selle sätte kaitseala on aga tegelikult laiem ning ei hõlma

mitte ainuüksi seal otsesõnu loetletud rahalisi kohustusi, vaid kõiki avalik-õiguslikke rahalisi

kohustusi. Põhiseaduse § 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud

rahalised kohustused kehtestaks üksnes Riigikogu seadusega (RKPJKo 5.11.2002, 3-4-1-8-02

p 11).

Lõikega 7 kehtestatakse viivis – kui toetuse tagasimaksmise tähtpäevaks toetust tagasi ei

maksta või toetust ei ole tasaarvestatud, peab toetuse saaja maksma viivist 0,06 protsenti iga

toetuse tagasimaksmisega viivitatud kalendripäeva eest. Võrrelda saab siin AÕKS § 182¹

lõikega 4, mille kohaselt kui toetuse saaja ei ole tagastanud toetuse summat tähtajaks, on ta

kohustatud maksma tähtpäevaks tasumata summalt viivist 0,1 protsenti iga toetuse

tagasimaksmisega viivitatud kalendripäeva eest. Sama määr on kasutusel ka

struktuurivahendite puhul.

Toetuse tagasimaksmisega viivitamise eest makstava viivise suurus peab olema piisavalt mõjus,

et tagasimaksetega viivitusi vähendada või ära hoida. Käesolevas eelnõus on valitud viivise

suuruseks 0,06 protsenti päevas, mis on sama ka maksukorralduse seaduses sätestatud

maksukohustuslase poolt makstava intressi, kui maksukohustuslane ei ole tasunud maksu

seadusega sätestatud tähtpäevaks, ning maksukohustuslasele makstava intressi, kui

maksukohustuslane on tasunud või temalt on sisse nõutud või tema tagastusnõudega on

tasaarvestatud suurem summa, kui oleks tulnud tasuda vastavalt maksuseadusele, määr.

Lõike 8 kohaselt maksab projektipõhise toetuse tagasimaksmise ajatamise korral toetuse saaja

intressi. Intressimäär tagastatava toetuse summa jäägilt on kuue kuu euribor pluss kolm

protsenti aastas. Intressi maksmise kohustus tuleneb asjaolust, et sisuliselt jääb toetuse saaja

tagasimakse kohustuse kohesel täitmata jätmisel riigile võlgu ning riigieelarve seaduse kohaselt

ei saa riik tasuta laenu anda. Intressimäär on toetuste puhul võrreldav struktuurivahendite

toetuse tagasimakse ajatamise intressimääraga.

Lõike 9 kohaselt on projektipõhise toetuse tagasinõudmise otsus täitedokument täitemenetluse

seadustiku § 2 lõike 1 punkti 21 tähenduses. Vastav täiendus on vajalik, kuivõrd toetuse

tagasinõudmise otsus on haldusakt, mida ei ole võimalik kohtutäiturile sundtäitmisele suunata,

kui seaduses ei ole reguleeritud, et tagasinõudmise otsus on täitedokument täitemenetluse

seadustiku tähenduses.

Seadust täiendatakse §-ga 551, milles sätestatakse toetuse andmekoguga seonduv, sh

volitusnorm andmekogu loomiseks. Toetuste andmekogusse kantakse riigisisesed

projektipõhised toetused.

Lõikega 1 antakse Vabariigi Valitsusele või tema volitusel valdkonna eest vastutavale

ministrile võimalus asutada projektipõhise toetuste andmekogu ja sel juhul ka selle põhimäärus

kehtestada. See on kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EL) 20166/679,

füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning

direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus) ( ELT L

04.05.2016, lk 1–88) (edaspidi IKÜM) seaduslikkuse põhimõttega, kuna andmete töötlemiseks

andmekogus luuakse selge õiguslik alus.

RES § 531 lõike 1 alusel on võimalik riigisisese projektipõhise toetuse andmise tingimusi

kehtestada erinevatel ministritel ja erinevates valitsemisalades kasutatakse erinevaid toetuse

25 Õiguskantsleri Kantselei 6.04.2022 kiri nr 6-8/220466/2201911 Rahandusministeeriumile.

40

andmisega seotud infosüsteeme või andmekogusid. Näiteks kasutatakse ka riigisiseste toetuste

puhul struktuuritoetuste registrit aina laialdasemalt. Struktuuritoetuste registris toimub ka

osade atmosfääriõhu kaitse seaduse, maaelu ja põllumajandusturu korraldamise seaduse,

riigieelarve seaduse, keskkonnatasude seaduse ja välissuhtlemisseaduse alusel antavate toetuste

menetlemine. Samas kasutatakse riigisiseste toetuste menetlemisel ka muid lahendusi, nt

Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutuse e-teenindus, Kultuuriministeeriumi taotluste

menetlemise infosüsteem.

Kuivõrd võimalik on ka see, et toetuse taotluste esitamisel ja taotluste menetlemisel

infosüsteeme ega andmekogusid ei kasutata, sätestatakse andmekogu kehtestamise volitusnorm

võimalusena. Registrivälise toetuste menetlemise korral esitatakse taotlus toetuse andjale e-

kirjaga ning kogu suhtlus ja toetuse andmise menetlus toimubki kirjavahetuse teel. Selliselt

võib toetuste menetlemine toimuda näiteks siis, kui minister on halduslepinguga toetus

elluviimisega seotud haldusülesande täitmise RES § 531 lõike 2 alusel edasi volitanud isikule,

kellel toetuste taotlemise ja menetlemise tarbeks loodud andmekogu puudub.

Seega ei kohusta RES § 551 lõikes 1 sisalduv volitusnorm kasutama toetuste menetlemiseks

ühte andmekogu ega korraldama kõiki toetuse andmisi läbi selle registri. Tänasel päeval on

kõige enam kasutatav struktuuritoetuste register, kuid see andmekogu on tehnilises mõttes

vananenud ning sellel puudub seetõttu võimekus kõiki toetusmeetmeid hõlmata).

Samuti annab volitusnorm võimaluse luua andmekogu nii Vabariigi Valitsuse poolt kui ka

Vabariigi Valitsuse volitusel ministri poolt. Näiteks on struktuuritoetuste register asutatud ja

selle põhimäärus on kehtestatud Vabariigi Valitsuse poolt, kuid toetuste andmisega seotud

andmekogu võib olla asutatud ka valdkonna eest vastutava ministri määrusega (valdavas

enamuses on andmekogude põhimäärused kehtestatud ministri määrusega).

Lõike 2 kohaselt on andmekogu eesmärgid täpselt piiritletud:

1) taotlemise, maksetaotluste ja otsuste elektrooniline menetlemine;

2) taotlemise ja kasutamisega seotud andmete koondamine;

3) uuringute, statistika ja kontrolli tegemine.

Andmeid kogutakse ja töödeldakse ainult kindlatel, selgelt määratletud ja õiguspärastel

eesmärkidel. See on oluline ka PS § 26 kontekstis, kuna piirab riigi sekkumist eraellu ainult

nendeks juhtudeks, mis on seaduses sätestatud ja vajalikud avaliku huvi (antud juhul toetuste

efektiivne haldamine) kaitseks. Silmas tuleb pidada siiski seda, et andmekogu põhimäärus ise

ei anna iseseisvat õiguslikku alust andmete kogumiseks, vaid need andmeliigid ja

andmetöötluse tegevuste õiguslik alus tuleneb RES § 531 lõike 1 alusel antavast riigisisese

projektipõhise toetuse andmise tingimuste määrusest.

Lõike 3 kohaselt sätestatakse andmekogu põhimääruses sätestatakse andmekogu pidamise

kord, mis on oluline IKÜM läbipaistvuse ja vastutuspõhimõtte täitmiseks. Andmekogu

põhimääruses tuleb ette näha:

1) vastutav ja volitatud töötleja ning nende ülesanded. See tagab selguse vastutuse jaotuses ja

on kooskõlas IKÜM-i nõudega määrata andmete töötlemise eest vastutav isik; Vastutavat

töötlejat ei määrata seadusega, kuivõrd andmekogud võivad olla asutatud erinevate ministrite

poolt. Seega peab olema norm piisavalt paindlik.

2) andmekogu pidamise kord, andmete täpsem koosseis ja andmekogusse kandmise kord. See

aitab tagada andmete minimeerimise ja täpsuse põhimõtete järgimise;

3) andmeandjate loetelu ja nendelt saadavad andmed. See on oluline läbipaistvuse seisukohalt,

et oleks selge, kust andmekogusse koondatavad andmed pärinevad;

4) andmetele juurdepääsu ja andmete väljastamise kord. See on olulise tähtsusega PS § 26

41

eraelu puutumatuse kaitse ja IKÜM-i tervikluse ja konfidentsiaalsuse põhimõtete järgimisel.

Juurdepääsu piiramine ainult andmete saamiseks õigustatud isikutele (teenistujatele) ja selged

reeglid andmete väljastamiseks vähendavad andmete kuritarvitamise riski;

5) andmete ja andmetöötluse logide säilitamise täpsem kord. See toetab vastutuspõhimõtet ja

võimaldab vajadusel kontrollida andmetöötluse seaduslikkust.

Lõige 4 loetleb konkreetsed andmetüübid, mida andmekogusse kanda tohib. See on kooskõlas

IKÜM-i andmete minimeerimise põhimõttega, kuna täpsustatakse, milliseid andmeid on

lubatud andmekogusse koguda. Siiski on oluline pöörata tähelepanu järgmisele

1) toetuse taotleja üldandmed ja arvelduskonto. Füüsiliste isikute puhul tähendab see

isikukoodi, nime, elukohta ja kontaktandmeid. Juriidiliste isikute puhul nimi, registrikood,

asukoht, kontaktandmed, esindaja andmed. Nimetatud andmed on toetuse menetlemiseks

üldjuhul vajalikud ja põhjendatud;

2) füüsilise isiku muud andmed olenevalt toetuse andmise eesmärgist – rahvus, sotsiaal-

majanduslik seisund, tervislik seisund. Need on eriliigilised isikuandmed (IKÜM artikli 9

järgi), mis nõuavad kõrgendatud kaitset. Nimetatud andmete kogumine on lubatud vaid siis, kui

toetuse andmise tingimuste kohaselt nähakse ette vastavale sihtrühmale toetuste andmine (nt

toetused, mis on suunatud teatud rahvusele, sotsiaal-majanduslikule grupile või tervisliku

seisundiga seotud vajaduste katmiseks). Siin on eriti oluline järgida PS § 26 proportsionaalsuse

põhimõtet – andmete kogumine peab olema rangelt piiratud sellega, mis on tegelikult vajalik;

3) toetuse taotlemise, andmise ja kasutamisega seotud andmed ja otsused ning muud

andmekogu pidamise eesmärgiga otseselt seotud andmed. See viimane punkt eeldab täpset

määratlemist andmekogu põhimääruses, et vältida liigset andmete kogumist ja tagada jätkuvalt

andmete minimeerimise põhimõtte järgimine.

Oluline on veel see, et andmekaitsealane mõjuanalüüs koostatakse enne konkreetse andmekogu

kasutusele võtmist, sest konkreetse andmekogu põhimääruses sätestatakse täpsemalt nii

andmekogu eesmärk, kogutavad andmed, milliseid toiminguid isikuandmetega tehakse kui ka

turvalisuse tagamise meetmed. Seega on asjakohane, et riskide hindamine ja nende maandamise

kava tehakse vastava andmekogu loomise käigus ja enne andmekogu põhimääruse

kehtestamist.

Lõige 5 sätestab, et andmekogus sisalduvad andmed ei ole avalikud. See on kooskõlas nii

IKÜM-i konfidentsiaalsuse põhimõttega kui ka PS § 26 eraelu puutumatuse põhimõttega. See

tähendab, et tegemist on suletud andmekoguga, millele tavakodanikul puudub ligipääs.

Juurdepääsu piiramine andmekogu vastutavale ja volitatud töötlejale ning andmeandjale enda

kohta käivatele andmetele on igati põhjendatud ja toetab andmete konfidentsiaalsust ja

turvalisust. See annab andmesubjektile ka IKÜM-ist tuleneva õiguse enda andmetega tutvuda.

Samas sätestab avaliku teabe seaduse § 36 lõike 1 punkt 9, et asutusesiseseks kasutamiseks

mõeldud teabeks ei või tunnistada dokumente riigi, kohaliku omavalitsuse üksuse või avalik-

õigusliku juriidilise isiku eelarvevahendite kasutamise kohta. Nimetatud sätte mõte on avalike

vahendite kasutamise läbipaistvus.

Seega on igati asjakohane, kui toetuse andja avalikustab oma veebilehel juriidilistele isikutele

ja füüsilisele isikutele antud toetuse kohta vähemalt järgmised andmed:

1) saaja nimi;

2) toetuse andmise õiguslik alus;

3) summa.

Seejuures tuleb siiski füüsiliste isiku puhul jälgida, et füüsiliste isikute puhul tuleb tagada

vastavus IKÜM-ile (ja isikuandmete kaitse seadusele). Eriti oluline on seda jälgida toetuste

puhul, mida antakse kindlale sihtrühmale tulenevalt inimese rahvusest, kuuluvusest teatud

sotsiaal-majanduslikku gruppi või tervislikust seisundist. Sellisel juhul ei ole füüsilisest isikust

42

toetuse saajate andmete veebilehel avaldamine võimalik, sest eriliigilised isikuandmed vajavad

kõrgendatud kaitset ning spetsiifilisele grupile toetuste suunamisel ja sealt toetuse saanute

andmete avaldamisel võib hõlpsasti teha järeldusi konkreetse inimese rahvuse, tervisliku

seisundi või sotsiaal-majanduslikku gruppi kuulumise kohta.

Lõikes 6 sätestatakse andmete säilitamise tähtaeg, milleks on viis aastat alates lõppmakse

tegemise aasta 31. detsembrist, välja arvatud riigiabi reeglite puhul. Kohtumenetluse ajaks

säilitamise tähtaeg peatub.

See säte on kooskõlas IKÜM-is isikuandmete säilitamise piiramise põhimõttega. Andmeid

tohib säilitada ainult nii kaua, kui see on vajalik eesmärgi (toetuste haldamine, kontrollimine,

auditeerimine) saavutamiseks. Viieaastane periood on mõistlik ja piisav toetuste haldamisega

seotud vajaduste katmiseks, arvestades kontrolli ja võimalike tagasinõuete perioode. Riigiabi

reeglitest tulenevad pikemad tähtajad on samuti õigustatud õiguslikust kohustusest lähtuvalt.

Paragrahvi 56 muutmine ja täiendamine

Paragrahvi 56 lõike 1 sõnastust muudetakse selliselt, et jääks kehtima selle algne mõte ja

riigieelarve liigenduse (jaotuse) muutmisel ei pea edaspidi muutma lõike sõnastust.

Seega paragrahvi lõikes 1 esitatakse ka edaspidi põhimõte, mille kohaselt on riigieelarvega

kindlaks määratud vahendite jaotust võimalik muuta vaid riigieelarve muutmisega või

lisaeelarvega. Paragrahvi järgnevates lõigetes esitatakse sellest põhimõttest erandid.

Paragrahvi 56 lõiget 22 ja 23 muudetakse, et kehtima jääks praegune riigieelarve kasutamise

paindlikkus. See tähendab, et endiselt kehtiks ministril õigus muuta riigieelarvega kindlaks

määratud programmi tegevuse piirmääraga vahendite täiendavat detailsemat majandusliku sisu

liigendust selle kogumahtu muutmata ning muuta ka valitsemisala riigiasutuse eelarveid.

Vabariigi Valitsuse seaduse § 49 aluse kinnitab minister muude talle pandud ülesannete hulgas

ka riigiasutuste eelarved.

Põhiseaduslikul institutsioonil jääb samuti õigus muuta riigieelarvega kindlaks määratud

piirmääraga kulude täiendavat detailsemat majandusliku sisu liigendust nende kogumahtu

ületamata.

Riigieelarve kujuneb läbi planeeritud vahendite prognooside ning peab seetõttu olema ka

piisavalt paindlik, et täidesaatev võim suudaks eelarvet tegelikult täita (PS kommenteeritud

väljaanne, § 115 kommentaar 13). Paindlikkus antakse üldjuhul läbi eelarve muutmise

volitusnormi. Mida detailsem on riigieelarve (mida väiksemad summad asuvad riigieelarve

ridadel), seda suurem on vajadus eelarve korrigeerimise järele aasta jooksul. Seetõttu peaks

jätkuvalt olema võimalik riigieelarvet muuta ka seadusandja menetluseta. 2025. aasta eelarve

andmete näitel esitatakse riigieelarves ligi 140 rida kulude kohta, mis on väiksemad kui 100

000 eurot.

Vältimaks aga esialgse eelarve usaldusväärsuse kahjustamist, peab täidesaatva võimu poolt

tehtavate riigieelarve muudatust tegemise luba olema selgelt määratletud. Rahvusvaheliste

finantsjuhtimise kvaliteedikriteeriumide PEFA26 järgi antakse kõrgeim hinne siis, kui

aastasisese eelarve korrigeerimise kohta on olemas selged reeglid, mis seavad muudatuste

ulatusele ja olemusele piirangud ning neid järgitakse igal juhul. Sellele tuginedes peavad reeglid

olema riigieelarve baasseaduses või aastases riigieelarves.

Paragrahvi 56 täiendatakse lõikega 24, mille kohaselt tekib ministeeriumil ja põhiseaduslikul

institutsioonil kohustus avaldada lõigete 22 ja 23 alusel tehtud muudatused koos selgituste ja

26 Homepage | Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA)

43

põhjendustega oma kodulehel. Kui ministri või põhiseadusliku institutsiooni juhi poolt on

muudatused allkirjastatud tuleb need avaldada viivitamata.

Paragrahvi 58 muutmine

Paragrahvi 58 lõiget 1 täiendatakse teise lausega Vabariigi Valitsuse reservi suuruse kohta.

Kehtiv riigieelarve baasseadus ei reguleeri põhimõtet, millises mahus planeeritakse

riigieelarves reserv ettenägematute ja ka valitsuses kinnitatud, kuid veel valitsemisala

eelarvesse eraldamata sihtotstarbeliste kulude või investeeringute jaoks. Reserv planeeritakse

riigieelarve Vabariigi Valitsuse eelarve osas.

Juba Riigikontrolli koostatud riigi 2021. aasta raamatupidamise aastaaruande auditis27 tuuakse

välja Vabariigi Valitsuse reservi mahu ja osatähtsuse suuremine riigieelarves. Sellega seoses

nähakse mh probleemi Riigikogu rolli vähenemisel riigi kulutuste üle otsustamisel.

Tähelepanekuid reservi planeerimise ja reservist raha eraldamise kohta on Riigikontroll teinud

ka aastatel 2023 ning 2024.

Rahandusministeerium on eelarves kajastatavate reservi suuruse nõuete kohta uurinud

baasseaduse muutmise projektis. Vastavalt rahvusvahelistes eelarve koostamise

juhendmaterjalides (PEFA ja IMF) esitatud soovitustele tuleks reservina planeerida 2–3

protsenti eelarve kogukuludest (esialgne kinnitatud riigieelarve). Eelarve kulude all peetakse

silmas ka investeeringuid.

2025. aasta riigieelarve kulude ja investeeringute kogumahult arvestatud 3% tähendaks ligi 570

mln suuruse reservi olemasolu.

Ülevaade Vabariigi Valitsuse reservi mahtudest võrdluses riigieelarve kogumahuga esitatakse

tabelis 3.

Tabel 3*. VV reservi kujunemine ja võrdlus riigieelarve kulude ja investeeringute

kogumahuga.

*Tabelis 3. on 2024. aasta kohta esitatud esialgsed auditeerimata andmed, mis võivad muutuda.

Paragrahv 58 täiendatakse lõikega 5, mille kohaselt Vabariigi Valitsuse reservi eelarve

kasutamata jääk ei ole järgmisesse eelarveaastasse ülekantav.

Kehtiva riigieelarve seaduse järgi kujuneb tegelik eelarveaasta jooksul kasutada olev reserv

(ehk reservi lõplik eelarve) läbi riigieelarve muudatuste, sihtotstarbelise ja ettenägematu

reserviosade vaheliste muudatuste, reservi tagastuste ja eelmisest eelarveaastast üle toodud

kasutamata reservi eelarve jääkidest. Vaata Tabel 3.

27 Riigi 2021. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

44

Riigieelarve seadust täiendatakse põhimõttega, et erinevalt teistest riigieelarvega kindlaks

määratud vahenditest, reservi kasutamata jäänud eelarvet järgmisel aastal kasutada ei saa.

Reservi nii ettenägematute kulude kui ka juba valitsuses otsustatud sihtotstarbeliste kulutuste

jaoks tuleb igaks aastaks uuesti prognoosida ning vajadust iga eelarveaasta kulude ja

investeeringute jaoks uuesti hinnata, et oleks tagatud muutuvast keskkonnast tulenevate

vajadustega (nt inflatsioon, energiahinnad, sõjalised konfliktid, pandeemiad) arvestamine.

Vaata ka § 58 lõike 1 täiendamise põhjendusi reservi suuruse piiramiseks.

Ministeeriumi valitsemisala eelarvesse juba eraldatud reservi eelarve jäägi kasutamist saab

sarnaselt teistele riigieelarve vahenditele järgmisesse eelarveaastasse pikendada (kohaldub §

591).

Paragrahvi 591 muutmine

Paragrahvi 591 lõike 2 sõnastust muudetakse, sest edaspidi võib vajadusel ülekandmisel muuta

riigieelarve liigendust, mis sõnastatakse eelnõu §-s 26 lõikes 51, kui muutmine on seotud

ministeeriumi valitsemisala riigiasutuse, tulemusvaldkonna või programmi tegevuse

ümberkorraldamise või lõpetamisega.

Paragrahvi 61 muutmine

Eelnõuga täiendatakse § 61 lõiget 1 punktiga 6, et võimaldada laenu andmist Tagatisfondile

kooskõlas Tagatisfondi seaduse § 87 lõikega 2. Tagatisfondil on õigus taotleda riigilt laenu, kui

fondi enda ja krediidiasutuse vahenditest hoiuste hüvitamiseks ei piisa.

Paragrahvi 61 lõike 4 teine lause muudetakse. Muudatuse eesmärk on parandada ekslik viide

seaduse § 61 lõikele 7 (kehtetu alates 01.01.2018), kuna isikud, kellele Vabariigi Valitsus võib

laenu või riigigarantii anda, on määratud § 61 lõikes 41.

Paragrahvi 61 lõike 6 sõnastust täpsustatakse seaduse suurema õigusselguse loomiseks.

Sarnaselt antava laenu ja riigigarantii maksimaalsele 30-aastasele tähtajale, kehtestatakse

seaduse tasandil, et laenu intressimäär ei tohi olla madalam määrast, mida riik ise sarnase laenu

eest maksaks ning sellele tuleb lisada riskimarginaal. Intressimäära kehtestamise põhimõte on

lisaks sätestatud Vabariigi Valitsuse 14. aprilli 2014. a määruses nr 50.

Riik annab laenu või riigigarantiid vaid põhjendatud juhtudel olukorras, mil pangad annavad

laenu väga ebamõistlikel tingimustel või ei anna üldse. Viimase kümne aasta jooksul on riik

andnud ühe korra pikaajalist laenu Keskkonnainvesteeringute keskusele Euroopa Liidu

struktuuritoetuste paremaks rakendamiseks ning 12 korda arvelduskrediiti 6-le riigi asutatud

või riigi osalusega sihtasutusele, kes arveldavad e-riigikassa kaudu.

Paragrahvi 815 muutmine

Riigieelarve seaduse § 815 „2025. aasta riigieelarvega seotud erisuste“ kohta täiendatakse

lõikega 2. Eelnõuga muudetavaid riigieelarve seaduse sätteid, § 27 lõikeid 2 ja 3 ning § 58

lõiget 5 kohaldatakse erandina 2025. aasta riigieelarve kasutamisele.

Seaduse täiendamine §-dega 816 ja 817

Riigieelarve seadust täiendatakse §-ga 816, milles sätestatakse, et erandina kohaldatakse

eelnõuga muudetavaid riigieelarve liigendusega seotud sätteid, § 26 lõikeid 51 ja 8, § 56 lõikeid

1, 22, 23 ja § 58 lõiget 1, juba 2026. riigieelarve eelnõule.

Seaduse jõustamiseks on planeeritud 1. detsember 2025, arvestades tõenäoliselt eelnõu

menetlusele kuluvat aega.

Eelnõuga täiendatakse seadust §-ga 817, milles sätestatakse enne 2025. aasta 1. detsembrit

45

valdkonna eest vastutava ministri kehtestatud määruste kohaldamine.

Tulenevalt haldusmenetluse seaduse § 5 lõikest 5 kohaldatakse juhul, kui haldusmenetlust

reguleerivad õigusnormid muutuvad menetluse ajal, menetluse alguses kehtinud õigusnorme.

RES § 53¹ lõikega 1 on kehtestatud volitusnorm ministrile toetuste andmise tingimuste ja korra

kehtestamiseks. Eelnõuga kitsendatakse seaduse § 531 lõike 1 alusel toetuse andmise võimalusi

üksnes projektipõhistele toetustele. Seega, kui minister on enne käesolevate muudatuste

jõustumist kehtestanud nimetatud volitusnormi alusel tegevustoetuse andmise tingimused ja

korra, võib selle määruse alusel tegevused lõpuni viia.

Seaduse normitehnilist märkust täiendatakse, et viidata Euroopa Parlamendi ja nõukogu

direktiivi (EL) 2024/1265 ülevõtmisele.

4. Eelnõu terminoloogia

Eelnõuga võetakse kasutusele Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrusega (EL) 2024/1263

loodud uued terminid, mida kasutatakse üksnes ja täpselt samas tähenduses nagu Euroopa Liidu

õigusaktides. Uued terminid on:

1) „valitsussektori netokulud“ – valitsemissektori kulud, millest on maha arvatud

intressikulud, kaalutlusõigusel põhinevad tulumeetmed, liidu programmidega seotud

kulud, mis kaetakse täielikult liidu vahenditest saadava tuluga, riikide kulud liidu

rahastatavate programmide kaasrahastamiseks, töötuskindlustushüvitiste kulude

tsüklilised elemendid ning ühekordsed ja muud ajutised meetmed;

2) „riiklik keskpika perioodi eelarve- ja struktuurikava“ – liikmesriigi eelarve-, reformi- ja

investeerimiskohustusi sisaldav dokument, mis hõlmab asjaomase liikmesriigi tavapärase

seadusandliku tsükli pikkusest sõltuvalt nelja- või viieaastast perioodi;

3) „riiklik keskpika perioodi eelarve- ja struktuurikava iga-aastane eduaruanne“ –

liikmesriigi aruanne riikliku keskpika perioodi eelarve- ja struktuurikava, sealhulgas

nõukogu kehtestatud netokulude kava ning reformide ja investeeringute elluviimise

kohta.

Lisaks on Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruses (EL) 2024/1263 mitmeid täiendavaid

eralaseid termineid, mida määruse otsekohalduvuse tõttu Eesti riigieelarve seadusesse üle ei

võta ja mida me siin üles ei loetle, kuid mida hakatakse kasutama erialastes dokumentides.

5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Eelnõu on kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviga (EL) 2024/1265 ja Euroopa

Parlamendi ja nõukogu määrusega (EÜ) 2024/1263.

6. Seaduse mõjud Seaduse muudatus avaldab mõju peamiselt riigiasutuste ning kohaliku omavalitsuse

korraldusele. Muudatus ei avalda mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele, majandusele, elu- ja

looduskeskkonnale, regionaalarengule ning ei oma sotsiaalset ega demograafilist mõju.

Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele

1. EL direktiivi ülevõtmist ja rakendamist puudutavad muudatused

Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi (EL) 2024/1265 ülevõtmise mõjul muutuvad

Euroopa Liidu eelarvelise järelevalve dokumendid ning tekib mõju riigiasutustele: suureneb

eelkõige eelarvenõukogu, kuid osaliselt ka Rahandusministeeriumi ja Vabariigi Valitsuse

töökoormus. Viimast suurendab täiendavate ülesannete lisandumine eelarvenõukogule, aga ka

46

täiendavate arvamuste menetlemise vajadus, sh selgemalt reglementeeritud „järgi või selgita“

protseduur ning uus ja kohati keerukam Euroopa Liidu eelarvenõuete raamistik. Samas

suureneb selle kõige tulemusel Eesti fiskaalpoliitika läbipaistvus.

Teoreetiliselt võib eelarvenõukogu töökoormuse suurenemine omada riigieelarvele mõningast

potentsiaalset rahalist mõju, sest Eesti Panga seaduse § 42 järgi annab Eelarvenõukogule tema

ülesannete täitmiseks vajalikud vahendid Eesti Pank, aga Eesti Pangal on õigus nõuda Vabariigi

Valitsuselt Eelarvenõukogu tööga seotud otseste kulude hüvitamist.

Kõige olulisem mõju direktiivi ülevõtmisel tuleneb siseriikliku eelarvereegli muudatustest, sest

see raamistab, kui suure eelarvedefitsiidiga fiskaalpoliitikat saab Vabariigi Valitsus plaanida.

See nõue mõjutab otseselt võimaliku eelarvedefitsiidi suurust. Viimane omakorda avaldab

majandusele lühiajaliselt piiravat mõju, kuid mõjudes pikas perspektiivis majanduskasvu ja

investeerimiskliimat soosivalt ning pidurdab riigi võlakoormuse ning intressikulude kasvu.

Seadusega sisse viidavad muudatused siseriiklikesse eelarvereeglitesse on kahesuunalised.

1.Ühest küljest on nõuded kitsenevad: direktiivi (EL) 2024/1265 ülevõtmise tõttu oluliselt

selgemalt reglementeeritud ja piiratud Euroopa Liidu üleüldise või riikliku vabastusklausli

rakendamise võimalusi, et vältida eelkõige COVID kriisi kontekstis tekkinud olukorda, kus

Euroopa vabastusklauslit rakendati Eestis automaatselt, mis tõi kaasa eelarvedistsipliini

lõdvenemise. Edaspidi peab Vabariigi Valitsus vabastusklausli rakendamise vajalikkust

analüüsima ja avalikult põhjendama.

Samuti nõuab direktiiv (EL) 2024/1265, et kõik eelarvedokumendid (st. riigieelarve ja

eelarvestrateegia) oleksid kooskõlas eelarvepoliitika piirmääradega. See peaks aitama edaspidi

vältida olukordi, kus riigieelarve strateegiat sai plaanida eeldusel, et Euroopa vabastusklausel

jääb kogu eelarvestrateegia perioodil kehtima.

2. Teisest küljest on 0,5 protsendipunkti võrra SKPst leevendatud siseriikliku eelarvereegli taset

võrreldes hetkel kehtivaga. Seda on tehtud põhjusel, et kehtiv eelarvereegel on riigi võimalusi

liigselt kitsendav, eeldades süsteemset ja püsivat võlakoormuse vähenemist muude tingimuste

samaks jäädes (vt Joonis 1 lk 6 – hetkel kehtiva eelarvereegli mõju valitsussektori

võlakoormusele on toodud helehalli kahaneva joonega). Kuna Eesti on Euroopa Liidu

väikseima võlakoormusega riik ning meil on vajadus hüppeliselt suurendada riigikaitsekulutusi,

millest saavad kasu ka järgnevad põlvkonnad ei ole võlakoormuse vähendamise ambitsioon

jõukohane ja põhjendatav.

Eelnõuga välja pakutud eelarvereegel on jätkuvalt konservatiivne, nõudes muude tingimuste

samaks jäädes võlakoormuse taseme stabiliseerumist ca 30% juures SKPst (roheline joon samal

joonisel) ning eelarvedistsipliini suhtes oluliselt nõudlikum võrreldes eelarvepoliitikaga, mis

on piiritletud üksnes Euroopa Liidu -3% suuruse defitsiidipiiriga (tumehall joon samal

joonisel).

Täiendavalt on Vabariigi Valitsusel võimalik siseriiklike eelarvereeglite täitmist olulise

põhjenduse olemasolul võimalik edasi lükata, kuid vastukaaluks sisaldab see võimalus nõuet

näidata kuidas ja millises ajagraafikus nõuetekohane eelarvepoliitika taastatakse.

Kavandatavad muudatused siseriiklikes eelarvereeglites ei halvenda julgeolekuolukorda, sest

Vabariigi Valitsusel on riigikaitsekulude tõstmiseks võimalik kasutada hetkel juba kehtima

hakanud riiklikku vabastusklauslit, mis võimaldab siseriiklike eelarvereeglite rakendamist

edasi lükata.

47

Olulisi kohalik omavalitsuste korraldusele direktiivi (EL) 2024/1265 ülevõtmisel ei ole.

2. Eelnõu eesmärgiks on riigieelarve esitamine terviklikult ja kompaktselt, et oleks

tagatud selle parem loetavus, läbipaistvus ja selgus kõigi osapoolte jaoks. Eelnõuga

muudetakse riigieelarve liigendust puudutavaid sätteid ning täpsustatakse sellest tulenevaid

riigieelarve kasutamise reegleid, mis tagaksid tasakaalu seadusandliku ja täidesaatva võimu

otsustuspädevuses ning väldiks ebamõistlikku töökoormust riigieelarve muudatuste

menetlemisel Riigikogus. Võrreldes varasemaga, tekib nende muudatuste avalikustamise

kohustus.

Sihtrühm: riigieelarvelised asutused

Riigiasutused peavad rakendama Riigikogus kinnitatud detailset eelarvet, kuid riigieelarve

kasutamise paindlikkust ei ole kavas muuta ning minister võib riigieelarve majandusliku sisu

ja valitsemisala riigiasutuste piirmääraga vahendeid vajadusel ümber liigendada. Detailse

riigieelarve muutmist ei pea tingimata algatama Riigikogus. Ministeeriumi valitsemisala

riigieelarve muudatused tuleb avalikustada vastava ministeeriumi kodulehel.

Mõju ulatus on keskmine. Riigieelarve vahendite kasutamisel võrreldes eelmise aastaga ei

toimu suuri muudatusi. Muudatuste avalikustamise kohustus suurendab pisut töökoormust ja

võib tähendada täiendavatele küsimustele vastamist.

Mõju avaldumise sagedus on ebaregulaarne, sest sellised riigieelarve liigenduse muutmised

on vajaduspõhised ning ei ole ette ennustatavad.

Mõjutatud sihtrühm on suur. Mõju avaldub ligi 150 riigiasutuse töökorraldusele.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk

Ebasoovitava mõjuna võib kaasneda risk, mis tuleneb liialt detailsest riigieelarvest ning selle

kasutamise suhteliselt vähesest paindlikkusest.

3. Eelnõuga parandatakse riigieelarve vahendite tõhusat, läbipaistvat ja vastutustundliku

kasutamist, kehtestades Vabariigi Valitsuse reservi planeerimiseks ja kasutamiseks

raamid vastavalt rahvusvahelistes juhendites toodud soovitustele. Eelnõuga nähakse ette,

et Vabariigi Valitsuse reservi maht oleks piiratud kuni kolme protsendiga riigieelarve

kogukuludest ja investeeringutest ning põhineks iga-aastasel hinnangul.

Mõju ulatus on väike. Vabariigi Valitsuse reserv on olnud praktikas enamasti väiksem

kehtestatavast mahu-piirangust. Kuna kehtestatakse siiski konkreetsed reeglid, peavad reservi

moodustamise otsused riigieelarve koostamisel edaspidi olema paremini läbi mõeldud ja iga-

aastaselt hinnatud.

Mõju avaldumise sagedus on harv. Riigieelarvest sõltuvate osapoolte arv on suur, kuid mõju

avaldub üksnes siis, kui moodustatakse reserv või tekib ettenägematu kulu või investeeringu

tegemise vajadus.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise riskina saab välja tuua, et sõjaolukorras või muu

kriisiolukorra puhul võib kaasneda oluliselt suurem reservi vajadus kui eelnõuga kehtestatakse.

4. Eelnõuga täiendatakse riigieelarve seadust selliselt, et oleks tagatud riigieelarves ja selle

täitmises kajastatud eelarve vahendite õigsus ja eesmärgipärane kasutamine. Pärast

48

eelarveaasta lõppu kahe kalendrikuu jooksul on edaspidi võimalus korrigeerida erandkorras

eelarvet.

Mõju ulatus on tagasihoidlik, kuna kõik riigiasutused jälgivad eelarve täitmist ja kasutavad

riigieelarve vahendeid lähtudes riigieelarve seaduse §-i 53 lõikest 1, mille kohaselt on

ministeeriumi valitsemisalal õigus kasutada riigieelarve vaheneid siis, kui vastavad vahendid

on eelarves ette nähtud.

Mõju avaldumise sagedus on ebaregulaarne, sest on seotud riigieelarve korrigeerimise

vajadusega ja esineb juhtudel, kui auditi käigus selgub, et kulud on kajastatud vales

eelarveaastas.

Mõjutatud sihtrühma suurus riigieelarve protsessi kaasatud osapoolte suhtes on suur, kuid

mõju avaldub üksnes siis, kui erandkorras on vajadus pärast eelarveaasta lõppu riigieelarvet

korrigeerida.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise riskina võib välja tuua asjaolu, et eelnõuga kehtestav

erand leiab siiski laialdasemat kasutust kui eelnõuga plaanitakse. Kuna eelarve muutmise ajal

enam kulutusi juurde teha ei saa, siis puudub ajend selliseid muudatusvajadusi ette planeerida

ja põhjendatud muudatusettepanekud esitatakse aruandluse täpsustamiseks.

5. Selgus keskvalitsuse juriidilise isiku eelarve koostamise aluste kohta.

Muudatuse kohaselt tuleb esitada uus finantsplaan, kui Riigikogu või Vabariigi Valitsuse

otsused on mõjutanud finantsplaani andmeid. Sel juhul tuleb nõukogu poolt kinnitatud

finantsplaan esitada ehk saldoandmikusse sisestada ühe kuu jooksul pärast KVJI eelarve

kinnitamist.

Mõju ulatus on vähene, sest eelnõuga ei muudeta põhiprotsessis toimuvat, vaid täpsustatakse

üht detaili.

Mõju avaldumise sagedus on ebaregulaarne ja sõltub sellest, kas Riigikogu ja valituse otsused

mõjutavad KVJI finantsplaani.

Mõjutatud sihtrühm on suur, puudutab kõiki KVJI, kuid korrigeerimist vajavad siiski vaid

valitsuse või Riigikogu otsuste järgselt muutuvad finantsplaanid. Ja pigem on oluline, et õiged

finantsplaanid on edaspidi KVJI eelarve koostamise aluseks.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise riske ei ole.

6. Laenude andmise sätte täiendamine

Laenude ja riigigarantiide andmise tingimusi täpsustatakse suurema õigusselguse loomiseks.

Olulist otsest ega kaudset mõju muudatusega ei kaasne.

7. Riigisiseste toetuste andmine

Seaduses täiendatakse riigisisestest vahenditest toetuste andmise sätteid, lähtudes sellest, et

riigieelarve vahendeid peaks kasutama läbipaistvalt, otstarbekalt ja vastutustundlikult, samuti

sellest, et ministril peaks olema võimalus oma valitsemisala eelarvevahendite kasutamist

kontrollida ning vajadusel valesti kasutatud vahendeid tagasi nõuda, samuti reguleeritakse

antud projektipõhise toetuse tagasinõudmist, viiviseid ja nende ajatamist. Seadust täiendatakse

ka projektipõhise toetuse andmekogu loomist võimaldava regulatsiooniga.

49

Sihtrühm: Vabariigi Valitsus (andmekogu volitusnorm)

Sihtrühm: Ministeeriumid

Mõju ulatus on keskmine, sest kuigi eelnõus sätestatud toetuste andmise põhimõtteid peavad

edaspidi arvesse võtma kõik ministeeriumid, antakse toetusi riigieelarves selleks ettenähtud

vahendite olemasolul. Ning vajalik on üksnes uue RES regulatsiooniga kohanemine ja selle

arvesse võtmine.

Mõju avaldumise sagedus on ebaregulaarne.

8.Täpsustatakse ja täiendatakse kohaliku omavalitsuse üksuste eelarvete ja riigieelarve

vahelist seost.

Eelnõu kohaselt ei tehta suuri põhimõttelisi muudatusi KOVide rahastamise süsteemis.

Kavandatavad muudatused tehakse lihtsustamise ja paindlikkuse eesmärgil. Tunnistatakse

kehtetuks osad mittevajalikud sätted. KOVide jaoks on oluline rahastamissüsteemi stabiilsus,

mis tagab iseseisva eelarve põhiseaduslikkuse garantii täitmise.

Eelnõuga täpsustatakse, et KOVidele antavad juhtumipõhised toetused ei ole riigi ja üleriigilise

omavalitsusliidu eelarve läbirääkimiste kohustuslik objekt. Lisatakse volitusnorm, et

ministeeriumi eelarvest KOVidele tegevuskuludeks juhtumipõhiste toetuste andmiseks võib

kehtestada ministri määruse. Nähakse ette säte nt sõjaolukorraks, mis võimaldab KOVidele

võrreldes tavaolukorraga lihtsamini ülesandeid panna koos nende täitmiseks vajaliku

rahastamisega.

Sihtrühm: ministeeriumid ja kohalikud omavalitsused.

Ministeeriumide jaoks tagavad muudatused selgemad õiguslikud alused KOVide rahastamise

korraldamiseks. Lisaks suureneb paindlikkus riigieelarvest KOVidele toetuste eraldamisel ning

muudatused arvestavad erinevate olukordadega. Nt ministeeriumid saavad kehtestada määruse

juhtumipõhiste ja valemipõhiste tegevustoetuste andmiseks ministeeriumi eelarvetest.

KOVide jaoks on muudatused minimaalsed, sest igapäevast tööd ei mõjuta see, kas

juhtumipõhised toetused on eelarve läbirääkimiste objektiks ja missuguse volitusnormi alusel

toetusi antakse. Muudatustega ei vähendata KOVide võimalusi nende finantseerimise

kujundamises kaasa rääkimisel.

Mõju ulatus on väike, sest ei tehta suuri põhimõttelisi muudatusi KOVide rahastamise

süsteemis ning kavandatavad muudatused on täpsustused lihtsustamise ja paindlikkuse

eesmärgil. Eelkõige puudutavad muudatused juhtumipõhiseid toetusi, mille osakaal KOVide

eelarvetes on väike.

Ministeeriumide jaoks tagavad muudatused erinevate olukordade jaoks õiguslikud alused

KOVide rahastamise korraldamiseks. Lisaks suureneb paindlikkus riigieelarvest KOVidele

toetuste eraldamisel. Ministeeriumide eelarvetes on KOVidele antavate juhtumipõhiste toetuste

osakaal väike.

Mõju avaldumise sagedus on väike, sest reeglina on KOVide rahastamissüsteemi muudatused

KOVidega läbi räägitud ja need on piisava ajavaruga ette teada. Muudatused puuduvad

üksikuid detaile eelkõige riigieelarvest juhtumipõhiste toetuste andmisel ning need ei mõjuta

KOVide igapäevast tööd.

Ministeeriumide jaoks tagavad muudatused paindlikud õiguslikud alused KOVidele toetuste

eraldamisel. KOVide toetamine ei ole ministeeriumide peamine tegevus.

50

Mõjutatud sihtrühma suurus on suur, sest puudutab kõiki KOVe ja ministeeriume, kes

tegelevad KOVide toetusfondi rahade ja muude toetuste jaotamisega

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike. Ainuke risk on liiga detailsed ja jäigad

reeglid seaduses, mis ei võimalda teatud olukordades teha otstarbekaid otsuseid.

Nt valitsus ja KOV liit soovivad mingeid rahastamispõhimõtteid muuta, aga seaduse sätted ei

võimalda seda teha. Antud eelnõu eesmärk on selliseid riske vähendada ja KOVide rahastamisel

on lisatud paindlikkust juurde.

7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused,

eeldatavad kulud ja tulud

Seaduse rakendamisega ei kaasne riigile ja kohaliku omavalitsuse üksustele otseseid tulusid

ega kulusid.

8. Rakendusaktid

Eelnõuga ei anta uusi volitusnorme määruste kehtestamiseks ja uusi rakendusakte ei kavandata.

Kehtivate volitusnormide alusel kehtestatud rakendusaktid ei vaja muutmist.

9. Seaduse jõustumine

Seadus jõustub 1. detsembril 2025. Selleks, et eelnõus toodud sätted saaksid vastuvõtmise

järgselt kehtida 2026. aasta riigieelarve suhtes, peab eelnõu olema vastu võetud ja jõustunud

enne 1. jaanuari 2026. Jõustumise aeg on planeeritud eeldatavat eelnõu menetlemise aega

arvestades.

Seaduse eelnõu § 27 lõikeid 2 ja 3 ja § 58 lõiget 5 kohaldatakse esimest korda 2025. aasta

riigieelarvele.

Seaduse eelnõu § 26 lõikeid 5¹ ja 8, § 56 lõikeid 1, 22 ja 23 ning § 58 lõiget 1 kohaldatakse

esimest korda 2026. aasta riigieelarvele.

Enne 2025. aasta 1. detsembrit kehtestatud valdkonna eest vastutava ministri määruse alusel

pooleli olevatele toetuste andmise menetlustele, toetuste kasutamisele ning nende aruandlusele

ja kontrollile kohaldatakse käesoleva seaduse ja selle alusel kehtestatud määruse enne 2025.

aasta 1. detsembrit kehtinud redaktsiooni.

10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon

Eelnõu esitatakse kooskõlastamiseks ministeeriumidele, Riigikantseleile, põhiseaduslikele

institutsioonidele, Eesti Pangale, Eelarvenõukogule, Eesti Linnade ja Valdade Liidule eelnõude

infosüsteemi EIS kaudu.

Algatab Vabariigi Valitsus . septembril 2025. a

51

(allkirjastatud digitaalselt)

1

EELNÕU

Riigieelarve seaduse muutmise seadus

§ 1. Riigieelarve seaduse muutmine

Riigieelarve seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 3 lõiget 2 täiendatakse teise lausega järgmises sõnastuses:

„Õigusakti või haldusakti, mille kehtestamise õigus või kohustus käesoleva seaduse kohaselt

on ministril, kehtestab põhiseadusliku institutsiooni juht tema institutsioonile omase aktiga,

arvestades põhiseaduslikule institutsioonile ette nähtud erisusi ja kui seaduses ei ole sätestatud

teisiti.“;

2) paragrahvi 3 lõiget 3 täiendatakse teise lausega järgmises sõnastuses:

„Õigusakti või haldusakti, mille kehtestamise kohustus käesoleva seaduse kohaselt on ministril,

kehtestab riigisekretär haldusaktiga.“;

3) paragrahvi 4 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Kui Vabariigi Valitsus ei arvesta eelarvenõukogu arvamusega, vormistatakse selle kohta

Vabariigi Valitsuse istungi otsus hiljemalt kahe kuu jooksul arvates arvamuse esitamisest.

Otsuse põhjendus avalikustatakse Vabariigi Valitsuse veebilehel.“;

4) paragrahvi 4 lõiget 3 täiendatakse teise lausega järgmises sõnastuses:

„Põhjendus avalikustatakse Rahandusministeeriumi veebilehel.“;

5) paragrahvi 4 täiendatakse lõigetega 4, 5 ja 6 järgmises sõnastuses:

„(4) Eelarvenõukogul on õigus saada ministeeriumidelt ja teistelt valitsussektorisse kuuluvatelt

üksustelt oma ülesannete täitmiseks vajalikke andmeid.

(5) Eelarvenõukogu avalikustab oma arvamused eelarvenõukogu veebilehel. Eelarvenõukogul

on õigus avaldada oma hinnangute ja arvamuste koostamise aluseks olevad metoodikad ja

andmed ning esitleda neid arvamusi Riigikogu rahanduskomisjonile selle taotlusel.

(6) Eelarvenõukogu tegevust hindab Eesti Panga nõukogu nimetatud sõltumatu väline hindaja

vähemalt kord nelja aasta jooksul või Riigikogu rahanduskomisjoni taotlusel. Hinnang

esitatakse Eesti Panga nõukogule, seda tutvustatakse rahandusministrile ja Riigikogu

rahanduskomisjonile ning avalikustatakse eelarvenõukogu veebilehel.“;

6) paragrahvi 41 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Rahandusministeeriumil on õigus saada ministeeriumidelt ja teistelt valitsussektorisse

kuuluvatelt üksustelt vajalikke andmeid eelarvestrateegia, riigieelarve eelnõu ja prognooside

ning riikliku keskpika eelarve- ja struktuurikava (edaspidi eelarve- ja struktuurikava) ning selle

iga-aastase eduaruande koostamiseks.“;

7) paragrahvi 5 pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 5. Eelarvepositsioon, netokulud ja eelarvepoliitiline eesmärk“;

8) paragrahvi 5 täiendatakse lõikega 21 järgmises sõnastuses:

„(21) Valitsussektori netokulud on valitsemissektori kulud, millest on maha arvatud

intressikulud, kaalutlusõigusel põhinevad tulumeetmed, Euroopa Liidu programmidega seotud

2

kulud, mis kaetakse täielikult Euroopa Liidu vahenditest saadava tuluga, riikide kulud Euroopa

Liidu rahastatavate programmide kaasrahastamiseks, töötuskindlustushüvitiste kulude

tsüklilised elemendid ning ühekordsed ja muud ajutised meetmed.“;

9) paragrahvi 5 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Valitsussektori eelarvepoliitiline eesmärk määratakse käesolevas seaduses sätestatu ning

Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1263 majanduspoliitika tulemusliku

koordineerimise ja mitmepoolse eelarvejärelevalve kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks

nõukogu määrus (EÜ) nr 1466/97 (ELT L, 2024/1263, 30.04.2024) alusel.“;

10) paragrahvi 5 täiendatakse lõikega 4 järgmises sõnastuses:

„(4) Euroopa Liidu eelarveraamistikuna mõistetakse käesolevas seaduses Euroopa Liidu

toimimise lepingu artiklitel 121, 126 ja 136 ning selle lepingu lisaprotokollil nr 12 põhinevat

liikmesriikide eelarvepoliitika koordineerimise süsteemi ja põhimõtteid, mis on kehtestatud

Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruses (EL) 2024/1263 ning nõukogu määruses (EÜ)

nr 1467/97 ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse rakendamise kiirendamise ja selgitamise

kohta (EÜT L 209, 02.08.1997, lk 6–11).“;

11) seadust täiendatakse §-ga 51 järgmises sõnastuses:

„§ 51. Eelarvepoliitika piirmäärad

(1) Riigieelarve ja eelarvestrateegia tuleb koostada nii, et valitsussektori eelarvepositsioon ja

võlakoormus on käesoleva seaduse §-s 15 nimetatud riigi rahandusprognoosi arvestades

kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepingu lisaprotokolliga nr 12 ning Euroopa Parlamendi ja

nõukogu määruse (EL) 2024/1263 nõuetega ning valitsussektori iga-aastane netokulude kasv

on kooskõlas käesoleva seaduse § 201 alusel koostatud kehtiva riikliku eelarve- ja

struktuurikavaga.

(2) Riigieelarve ja eelarvestrateegia koostatakse nii, et valitsussektori struktuurne puudujääk ei

ületa üht protsenti sisemajanduse koguproduktist jooksevhindades ühelgi aastal, arvestades

käesoleva seaduse § 15 alusel koostatud riigi rahandusprognoosi.

(3) Kui riigivõla suhe sisemajanduse koguprodukti on alla 30 protsendi ja riigi rahanduse

pikaajalise jätkusuutlikkusega seotud riskid on väikesed, võib käesoleva paragrahvi lõikes 2

nimetatud struktuurne puudujääk ulatuda kuni 1,5 protsendini sisemajanduse koguproduktist

jooksevhindades.“;

12) paragrahvi 6 pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 6. Eelarvepositsiooni reeglid keskvalitsuse juriidilisele isikule “;

13) paragrahvi 6 lõiked 1, 11 ja 12 tunnistatakse kehtetuks;

14) paragrahvi 7 lõiked 1 ja 2 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Kui käesoleva seaduse § 15 alusel koostatud riigi rahandusprognoosi kohaselt ületab

valitsussektori eelarvepositsioon eelarveaastal või sellele järgneval nelja aastal taseme, mis

oleks lubatud kooskõlas käesoleva seaduse § 5¹ reeglitega, esitab valdkonna eest vastutav

minister Vabariigi Valitsusele riigieelarve ja eelarvestrateegia koostamiseks ettepanekud

valitsussektori eelarvepositsiooni parandamiseks.

(2) Juhul kui käesoleva seaduse § 15 alusel koostatud riigi rahandusprognoosi kohaselt ületab

valitsussektori eelarvepositsioon käesoleva seaduse § 5¹ reeglitega lubatut, peab Vabariigi

3

Valitsus rakendama riigieelarve ja eelarvestrateegia koostamise korral meetmeid

eelarvepositsiooni parandamiseks.“;

15) paragrahvi 7 täiendatakse lõikega 2¹ järgmises sõnastuses:

„(2¹) Juhul kui käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 nimetatud meetmetest ei piisa Euroopa Liidu

toimimise lepingu lisaprotokolli nr 12 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL)

2024/1263 nõuete täitmiseks, rakendab Vabariigi Valitsus eelarvepositsiooni parandavaid

meetmeid mahus, mis viib riigieelarve ja eelarvestrateegia nende nõuetega vastavusse.“;

16) paragrahvi 7 lõige 3 tunnistatakse kehtetuks;

17) paragrahvi 9 tekst loetakse lõikeks 1 ning muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Juhul kui kehtib Euroopa Liidu üldine või riigipõhine vabastusklausel Euroopa Parlamendi

ja nõukogu määruse (EL) 2024/1263 kohaselt, võib edasi lükata käesoleva seaduse § 7 lõigetes

2 ja 2¹ ning § 5¹ nimetatud meetmete rakendamist, juhindudes Euroopa Liidu nõukogu

asjakohase otsuse tingimustest ja käesolevas paragrahvis sätestatust. Vabastusklauslit võib

rakendada üksnes tingimusel, et see ei ohusta riigi rahanduse jätkusuutlikkust keskpikas

perspektiivis.“;

18) paragrahvi 9 täiendatakse lõigetega 2–4 järgmises sõnastuses:

„(2) Euroopa Liidu üldise vabastusklausli rakendamiseks tuleb analüüsida majandussurutise

olemasolu ja tõsidust Eesti vabastusklausli rakendamise aastal või sellele järgneval aastal.

Vabastusklauslit tohib rakendada üksnes juhul, kui majandussurutis esineb ka Eestis ning see

on tõsine.

(3) Majandussurutis loetakse olemasolevaks ja tõsiseks, kui käesoleva seaduse §-s 15 nimetatud

riigi majandusprognoosi kohaselt on reaalse sisemajanduse koguprodukti aastakasv negatiivne

või reaalne sisemajanduse koguprodukt on rohkem kui kolm protsenti madalam võimalikust

reaalsest sisemajanduse koguproduktist. Analüüsi ja ettepaneku vabastusklausli kohaldamiseks

koos riigi rahanduse jätkusuutlikkuse analüüsiga keskpikas perspektiivis esitab valdkonna eest

vastutav minister Vabariigi Valitsusele.

(4) Riikliku vabastusklausli või selle pikendamise taotlemise otsustab Vabariigi Valitsus

valdkonna eest vastutava ministri ettepanekul, juhindudes Euroopa Parlamendi ja nõukogu

määruse (EL) 2024/1263 nõuetest. Juhul kui riiklikku vabastusklauslit taotletakse