Arvamuse avaldamine

Lisa 1

1/5

Riigikohtu arvamus1 riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu kohta

Täname võimaluse eest avaldada arvamust riigieelarve seaduse muutmise eelnõule.

Keskendume järgnevas Riigikohut kui majandusorganisatsiooni puudutavale osale eelnõust.

Enne konkreetsete sätete juurde minekut mõned üldisemad tähelepanekud.

EL majandusjuhtimise raamistiku reform - nagu ka nimetus ütleb ja vaatamata selle sisuks

olevatele eelarvereeglitele - on suunatud kestliku majanduskasvu saavutamisele. Sellist

[üld]eesmärki riigieelarve seaduse eelnõuga ei võeta, eesmärgiks on seletuskirjast nähtuvalt

nõuete ülevõtmine riigisisesesse õigusesse. Kuigi liidu majandusjuhtimise raamistiku reform

tugineb valdavalt otsekohalduvatele määrustele, tuleks ka liidu õiguse ülevõtmisel järgida

regulatsiooni kehtestamise eesmärki. See eesmärgi kaotsiminek avaldub kõige selgemini

seletuskirjas kasutatud argumentatsioonis, kus hinnatakse peamiselt ülevõetavate nõuete mõju

riigisisestele reeglitele või selgitatakse muutusi eelarvetehniliselt. See, et Eesti jätkab endale nii

mõneski osas karmimate reeglite seadmist, ei pruugi olla halb. Kuid kas ja milline mõju on

sellel lisaks riigi rahanduse loodetavasti parematele näitajatele kui teistel liikmesriikidel,

seletuskirjast ei selgu.

Mõlemas, nii EL õiguses kui ka eelnõus on rõhutatud keskpika perioodi eelarvestamise

olulisust, kuid aastapõhised eelarve ja -kontrolli reeglid, võttes arvesse ka lisanduvaid,

vähendavad pikema perioodi eelarvestamise kasu. Pikaajaliselt planeerimiselt ei saagi eeldada

sarnast täpsust aastaeelarve koostamisega. Kokkuvõtvalt peaks pikema perioodi planeering

andma aastate lõikes paindlikkust. Ka aastaeelarve ei saagi ega peagi sendi täpsusega langema

kokku täitmisega. Millist lisaväärtust annab see, kui tagantjärele viia eelarve vastavusse

tegeliku majandusarvestusega (raamatupidamisega)? Siinkohal märgime, et riigieelarve oli

aastapõhine juba enne tekkepõhise eelarve kasutuselevõttu. Seetõttu on eksitav seletuskirja

lk 22 toodud RES § 27 muudatuse põhjendus. Kuidas seeläbi läbipaistvus või õigusselgus

suureneks? Samuti ei anna kavandatud muudatus vajalikku informatsiooni järgneva(te)

aasta(te) eelarve(te) koostamiseks. Sellega võib väheneda aga ülekantavate vahendite (eelarve)

maht, mis on positiivne.

Samuti ei suurene Riigikohtu arvates eelarve läbipaistvus, informatiivsus ega arusaadavus, kui

seni eelarve lisas esitatud detailne info esitatakse edaspidi üldistatud kulul eelarves.

Järgnevalt tähelepanekud ja ettepanekud konkreetsete sätete osas.

Eelnõu p-d 1 ja 2

Arusaamatuks jääb, millist probleemi tegelikult püütakse lahendada. Riigieelarve seaduses

(RES) puudub vajadus täiendavalt reguleerida aktide andmist. Valitsusasutuste juhtide õigus

anda määruseid või üksnes haldusakte on sätestatud Vabariigi Valitsuse seadusega,

põhiseaduslike institutsioonidele omaste aktide andmise õigus nende kohta käiva seadusega.

1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti ainult

kohtuasjade menetlemisel Riigikohtus.

Lisa 1

2/5

Ainult ministri puhul saab tekkida küsimus, kas konkreetne õiguse teostamiseks peab minister

andma määruse või piisab haldusaktist.

Kui üldse aktide andmist suurema õigusselguse huvides RES-s reguleerida, siis piisaks vaid

muudatusest p-s 1. Eraldi regulatsiooni kehtestamine riigisekretäri antavatele aktidele (p 2)

tõstatab pigem küsimuse, kas tegelikult on RES regulatsioonis olemas kolme liiki institutsioone

– valitsusasutused, põhiseaduslikud institutsioonid ja riigikantselei. Seda muljet süvendab ka

seletuskiri (lk 15), kus on kasutatud „põhiseaduslike institutsioonide juhid ja riigisekretär“.

Eelnõu p 3

Märgime, et direktiiv EL 2024/1265 (muudatus 9, uus artikkel 8a) kohustab avaldama

eelarvenõukogu arvamuse mittearvestamisel selgituse kaks kuud pärast arvamuse esitamise

kuupäeva. Eelnõus seevastu on reguleeritud valitsuse otsuse vormistamist kahe kuulise viitega

(see ilmselt vormistatakse kohe, miks peaks seda edasi lükatama), kuid ei ole sätestatud, millal

direktiivis ettenähtud selgitus tegelikult avaldatakse.

Eelnõu p 5

Uus säte RES § 4 lg 5 vajaks korrastamist. Sätte II lausest selgub, et eelarvenõukogu annab

„hinnanguid“ ja „arvamusi“. Kuigi eesti keeleruumis käsitletakse neid ka sünonüümidena

(sellisel juhul puuduks vajadus mõlema nimetamiseks), on „hinnang“ EKI selgituste kohaselt

vaatlusel või statistikal põhinev otsustus, „arvamus“ seevastu veendumusel või oletusel rajanev

seiskoht. Samas sätte I lause kohustab eelarvenõukogu avaldama oma veebilehel üksnes

„arvamusi“. Seevastu sätte II lause annab õiguse avaldada veebilehel „hinnangute ja arvamuste“

aluseks olevaid „metoodikaid“ ja „andmeid“. Järelikult hinnanguid ei avaldata veebilehel,

samuti ei ole õigus neid esitleda Riigikogu rahanduskomisjonile. Viimasel on õigus [üksnes]

taotleda veebilehel avaldatud arvamuste esitlemist. Oleme arvamusel, et veebilehel tuleks

avaldada ka hinnangud ja hinnangud peaksid olema rahanduskomisjonile esitletud (kui

eelnõusse jäävad alles nii hinnang kui arvamus). Kui „hinnangut“ ja „arvamust“ kasutatakse

aga teistsuguses tähenduses, tuleks seda seletuskirjas selgitada. Kehtiva seaduse järgi

eelarvenõukogu hindab riigi makromajandusprognoose ja rahandusprognoose, seevastu (EL)

2024/1263 eestikeelne redaktsioon kasutab „arvamust“.

Märgime, et Riigikohtu arvates peaks eelarvenõukogu avalikustama hinnangute (arvamuste)

aluseks olevad metoodikat, see ei tohiks olla kaalutlusotsus. Samuti peaks ka

Rahandusministeerium avalikustama pärast nende koostamist majandus- ja rahandusprognoosi

aluseks olev(ad) metoodika(d). Ainult nii saaks tekkida avalik, arusaadav argumenteeritud

diskussioon. Metoodika avalikustamine pärast prognooside avalikustamist ei piiraks kuidagi ka

seda koostavate ametnike või töötajate sõltumatust. Vastupidi, Riigikohtu arvates see

suurendaks sõltumatust, aga lisaks ka usaldusväärsust ja suurendaks läbipaistvust.

Eelnõu p 11

Eelnõust nähtub, et RES § 51 lõige 1 kohustab riigieelarve ja riigieelarvestrateegia koostamisel

järgima lisaks EL toimimise lepingu lisaprotokollile määrust (EL) 2024/1263. Seletuskirjas on

aga selgitatud, et seadusesse lisatakse § 51 vastavalt direktiivi 2011/85/EL IV peatükile. Sätete

Lisa 1

3/5

selgitused seevastu toetuvad määrusele. Kui seletuskirjas viidatud direktiivi peatükk on oluline,

siis ilmselt direktiiviga (EL) 2024/1265 muudetud artiklite (5-7) muudatuste tõttu ja korrektsem

oleks viidata sellele (direktiividel ei ole nn muudatuste järgset tervikteksti).

Märgime ühtlasi, et RES § 51 lõikes 1 võiks sõnastada …“valitsussektori iga-aastased netokulud

on kooskõlas“. Netokulud ei pruugi iga-aastaselt kasvada, samuti oleks see kooskõlas seaduse

teiste sätetega (uus RES § 5 lg 21) ja määrusega (EL) 2024/1263.

Oleme seisukohal, et „riiklikku eelarve ja struktuurikava“ oleks struktuurse defitsiidi 0,5

protsendipunktise kitsendamise korral õigem kasutada lõikes 2, sest see on EL määruse järgi

dokument, mis kirjeldab liikmesriigi abinõusid eelarve vastavusse viimiseks EL nõuetele.

Riigieelarve ja eelarvestrateegia koostatakse riiklikust eelarve- ja struktuurikavast lähtuvalt.

Eelnõu p 14

Miks on § 51 lisamisel vajalikud uued RES § 7 lõiked 1 ja 2? Kui riigieelarve ja eelarvestrateegia

dokumendid (eelnõud) koostatakse tegelikust rahandusprognoosist ja eelarvepositsioonist

lähtuvalt ning järgides muus osas § 51 sätestatut, ei saa tekkida olukord, et need oleksid

vastuolus § 51 reeglitega. See jätab eksliku mulje, et tegelikult ei oodatagi § 51 järgimist.

Tõenäoliselt annab ka edaspidi Rahandusministeerium valitsemisaladele eelarvestrateegia ja

riigieelarve planeerimiseks õigeaegselt majandus- ja rahandusprognoosist ning

eelarvepositsioonist lähtuvalt sisendi, seega peaks olema välistatud nö juhuslik viga RES § 51

järgimisel.

RES § 7 lõike 21 lisamisega seatakse omakorda kahtluse alla eelnevad sätted – valdkonna eest

vastutav minister ei suuda esitada asjakohaseid meetmeid ja/või valitsus neid rakendada. Kuid

kuidas seesama valitsus, kes ei suutnud koostada RES § 51 nõuetele vastavat riigieelarvet ja

eelarvestrateegiat ning rakendada §7 lõike 2 alusel meetmeid, suudaks seda teha § 7 lg 21 alusel,

seletuskirjast ei selgu.

Eelnõu p 18

Mis on „võimalik reaalne sisemajanduse koguprodukt“, millega tuleks edaspidi võrrelda

prognoositavat „reaalset sisemajanduse koguprodukti“? Et senised prognoosid „võimalikku

reaalset sisemajanduse koguprodukti“ ei sisalda, tuleks seda selgitada eelnõu seletuskirjas.

Ilmselt hakkab majandussurutise olemasolu ja tõsiduse analüüs olema osa majandus-

prognoosist, millega see muutub omakorda hinnatavaks eelarvenõukogu poolt. Kui aga mitte,

tuleks eelarvenõukogu pädevust laiendada ja ette näha, et eelarvenõukogu peab hindama kõiki

riigieelarve ja eelarvestrateegia koostamise aluseks olevaid analüüse. See annaks ka valitsusele

täiendava kindlustunde otsustamiseks, suurendades legitiimsust.

Eelnõu p 20

Riigikohus on arvamusel, et eelarvenõukogu peaks hindama mitte möödunud aasta „kulukasvu“

vastavust netokulude trajektoorile, vaid „kulude“ vastavust netokulude trajektoorile. Üldise

kommentaarina – Riigikohtu arvates tuleks ka eelnõu muudes sätetes „kulukasvu“ või

„netokulude kasvu“ asemel kasutada „kulu“ või „netokulud“ ilma „kasvuta“ (§14 lg 1 p 4, § 201

Lisa 1

4/5

lg 4). Kasv tähendab suurenemist võrreldes lähtetasemega, hinnates ainult „suurenenud osa“ ei

ole Riigikohtu arvates võimalik saavutada ligilähedaseltki sarnast tulemust, mida määrusega

(EL) 2024/1623 muutunud eelarveraamistikuga liikmesriikidelt oodatakse. Eelnõu sõnastusest

lähtuvalt peaks eelarvenõukogu avaldama arvamust üksnes nende osade kohta eduaruandest,

kus kulud kasvasid. Loodetavasti nii ei ole mõeldud.

Eelnõu p 21

Eelnõus võetakse kasutusele ’eelarveraamistiku’ mõiste. Kui ’EL eelarveraamistik’ on

defineeritud (eelnõu p 10), siis eelnõu punktiga 21sätestatakse üksnes riigi eelarveraamistiku

toimimise hindamine. Liikmesriigi eelarveraamistiku nõuded oleksid nähtuvalt seletuskirjas

toodud eesmärkidest pidanud olema üle võetud juba direktiiviga 2011/85/EL. Riigikohtu

arvates ei ole eelarvenõukogul võimalik efektiivselt täita talle eelnõuga seatavat ülesannet

hinnata RES 2. peatükis (eelnõus „käesolevas peatükis“, § 141 kuulub 2. peatükki) kirjeldatud

riigi eelarveraamistiku toimimist, kui ei ole selge, mis on riigi eelarveraamistik. RES 2. peatüki

pealkiri on „eelarvereeglid“. Kui eelarvereeglite sünonüüm ongi eelarveraamistik ja kõik, mis

on sätestatud 2. peatükis kuulukski hindamisele, siis võikski peatükki nimetada

„eelarveraamistikuks“. Samas on hoopis RES 3. peatükk pealkirjastatud „Riigieelarve raamistik

ja lähtealused“.

Soovitame „kodumaise eelarveraamistiku“ asemel kasutada „riigi eelarveraamistikku“.

Eelnõu p 22 ja 23

Riigikohtu arvates ei saa rahandusprognoos, millest lähtuvalt koostatakse eelarve- ja

struktuurikava (ning eelarvestrateegia ja riigieelarve eelnõu) olla samaaegselt eelarve- ja

struktuurikava, sh EL nõukogu kehtestatud netokulude kava ning reformide ja investeeringute

elluviimist selgitava eduaruande aluseks. Seega koostatakse eduaruanne tegeliku olukorra ja

eelarve ja struktuurikava võrdlusena. Kusjuures eelarve- ja struktuurikava võib-olla koostatud

üks kord nelja aasta jooksul, eduaruanne peab olema koostatud igal aastal. Ka erinev tsükkel

välistaks sama rahandusprognoosi kasutamise.

Eelnõu p 25

Uues sättes RES § 201 lõige 1 viidatakse §-le 61, kuid kehtivas seaduses selline paragrahv

puudub ja eelnõuga ei plaanita sellist paragrahvi sätestada.

Võttes arvesse riigi eelarve- ja struktuurikava olulisust oleme seisukohal, et eelarvenõukogu ei

peaks arvamuse esitama üksnes eelarve- ja struktuurikava netokulude kasvu aluseks oleva

makromajandusprognoosi ja selle makromajanduslike eelduste kohta (uus säte RES § 201 lg 4),

vaid kava kui terviku kohta. Kusjuures makromajandusprognoosi hindamise õigus (kohustus)

on eelarvenõukogul juba tulenevalt RES § 4 lõikest 1. Samuti oleme arvamusel, et eelarve- ja

struktuurikava projekti tuleks enne selle kinnitamist arutada Riigikogus. See suurendaks

oluliselt kava legitiimsust.

Määruse (EL) 2024/1263 artikkel 11 p 3 kohustab liikmesriiki enne eelarve- ja struktuurikava

esitamist EL nõukogule ja komisjonile konsulteerima oma õigusraamistikule vastavalt

kodanikeühenduste, sotsiaalpartnerite, piirkondlike ametiasutuste ja riigi muude asjaomaste

Lisa 1

5/5

sidusrühmade. Kuigi määrus on otsekohalduv tuleks Riigikohtu arvates selline konsulteerimise

mehhanism, sh ajalised tärminid, ette näha seaduses.

Et eelnõus on pööratud suurt tähelepanu eelarve läbipaistvuse suurendamisele, mis on

Riigikohtu arvates väga oluline, võiks sarnaselt muude oluliste dokumentide avalikustamise

sätestamisele ka riigisiseses õiguses sätestada § 201 eelarve- ja struktuurikava avalikustamise

(liikmesriigi põhimõtteline kohustus seda teha on sätestatud määruse (EL) 2024/1263 artikkel

11 punktis 5). Samuti tuleks sätestada eduaruande avalikustamine (RES uus säte § 202). Või

tuleks seletuskirjas selgitada, miks erinevalt muudest määruses sätestatud läbipaistvust

suurendavatest nõuetest kava ja selle eduaruande avalikustamise sätestamist riigisiseses õiguses

ei peeta oluliseks.

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected]

www.riigikohus.ee

Rahandusministeerium

[email protected]

Arvamuse avaldamine

Täname võimaluse eest avaldada arvamust riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu

kohta. Käesolevaga edastame arvamuse.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Liina Reisberg

Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja

Lisa 1: Riigikohtu arvamus riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu kohta

Teie 11.07.2025 nr 1.1-10.1/3250-1

Meie 14.08.2025 nr 6-6/25-29