Arvamus Eesti riigieelarve seaduse muutmise eelnõu kohta

1

Jürgen Ligi Teie: 11.07.2025 nr 1.1-10.1/3250-1

rahandusminister Meie: 14.08

Rahandusministeerium

Arvamus Eesti riigieelarve seaduse muutmise eelnõu kohta

Käesoleva kirjaga edastame rahandusministeeriumile eelarvenõukogu arvamuse riigieelarve seaduse

muudatuste kohta, mis on kavandatud jõustuma 2026. aastast. Keskendume oma tagasisides

muudatustele kodumaistes eelarvereeglites ja eelarvenõukogu ülesannetes.

Muudatused kodumaistes eelarvereeglites

Eelarvenõukogu ei toeta kodumaiste eelarvereeglite põhinõuete järjekordset leevendamist, mida

kavandatavad muudatused riigieelarve seaduses ette näevad. Tegemist oleks juba kolmanda reeglite

leevendamisega pärast struktuurse tasakaalu nõude lisamist Eesti riigieelarve seadusesse 2014. aastal.

Seejuures olid eelarvereeglite nõuded aastatel 2020‒2023 peatatud. Kodumaist eelarvereeglit asutakse

taas kord leevendama vaatamata sellele, et kaitsekulude vabastusklausel juba võimaldab 2025.-2028.

aastaks täiendavat paindlikkust võrreldes kehtivate reeglitega.

Kodumaistel eelarvereeglitel on pärast 2024. aastal jõustunud Euroopa Liidu majandusjuhtimise raamistiku

reformi veelgi suurem roll eelarvedistsipliini hoidmisel kui senimaani, mistõttu on ka põhjendatud, et Eesti

eelarvereeglid oleksid nõudlikumad kui ELi reeglitest tulenevad riigirahanduse miinimumnõuded. Kõigile

teada 3% eelarvepuudujäägi ja 60% võlakoormuse nõuded on mõeldud eelkõige liikmesriikide

eelarvepoliitika koordineerimiseks ja suurte poliitikavigade vältimiseks ega pruugi seetõttu olla alati

piisavaks orientiiriks üksiku riigi vaatest. Riigipõhiste olude ja ohtudega tuleb arvestada kodumaiste

eelarvereeglite loomisel.

Eelarvenõukogu toetab põhimõtteliselt sellist kodumaise eelarvereegli ülesehitust, mis koosneb 1) nõudest

iga-aastase struktuurse eelarvepositsiooni suurusele ja 2) võlapiirist, mida ületades muutuks eelarvereegel

nõudlikumaks, aeglustades sel viisil võlakoormuse edasist kasvu. Riigieelarve seaduses kavandatavate

muudatuste järgi tohiks struktuurne puudujääk ulatuda kuni 1,5%ni SKPst aastas, kui Eesti riigivõlg on alla

30% SKPst (ja riigirahanduse pikaajalise jätkusuutlikkusega seotud riskid väikesed) ning kuni 1,0%ni SKPst,

kui Eesti riigivõlg ületab 30% SKPst.

Arvestades riigivõla kiire kasvuga viimasel viiel aastal, on eelarvereeglis sisalduv võlapiir eelarvenõukogu

hinnangul seatud sobivale tasemele – 30% SKPst. Ehkki eelarvereegel ei keela otseselt 30% ületamist,

kaasneksid sellest suurema võlakoormusega edaspidiseks nõudlikumad eelarve-eesmärgid. Selline võlapiir

on sobilikuks orientiiriks väikesele avatud majandusele, kelle võlakoormus võib kriisioludes kiiresti tõusta,

vältimaks Euroopa Liidu nõuetes sisalduva 60% SKPst võlapiiri ületamist. Küllaltki sarnasel tasemel (35%

SKPst) võlareegel on ka näiteks Rootsis. Lisaks aitab võlakoormuse suhteliselt madalal hoidmine tagada, et

riigivõla intressikulud ei muutuks liialt koormavaks kuluartikliks riigi põhifunktsioonide rahastamise kõrval.

Eelarvenõukogu ettepanekul võiks aga juhul, kui Eesti riigi võlakoormus on ületanud 30% SKPst, olla

suurima lubatud struktuurse eelarvepuudujäägi suurus mitte 1% SKPst aastas, vaid 0,5% SKPst. Sellise

nõudlikkusega reegel sisaldub ka hetkel kehtivas eelarveseaduses.

2

Ehkki seletuskirjas esitatud rahandusministeeriumi arvutuste järgi võib 1% suurune struktuurne puudujääk

stabiliseerida võlakoormuse 30% lähedal, ei sisalda sellised pikaajalised prognoosid tulevasi võimalikke

kriisiolukordi, mis võlakoormust ühekordsete tõusudena suurendaksid. Seega võib võlakoormuse

pikaajalise stabiliseerimise eesmärgil olla sobilikum mõnevõrra nõudlikum eelarve-eesmärk kui

struktuurne puudujääk 1% SKPst.

Kui eelarvepuudujääk peaks kujunema reeglitega lubatust suuremaks, peab eelarveseaduses olema

kehtestatud, millise sammuga tuleks asuda eelarvepositsiooni parandama. Eelarvenõukogu pooldab

eelnõus sisalduvat lahendust, kus aastase parandussammu suurus oleks minimaalselt 0,5 protsendipunkti

struktuurse eelarvepositsiooni arvestuses. Selline nõue sisaldus kodumaistes eelarvereeglites ka varem,

enne kui 2024. aastast otsustati üle minna lahendusele, kus parandussammu suurus sõltus Eesti

majandustsükli seisust. Eelnõus esitatud parandussamm oleks kooskõlas ka ELi reeglistikus sisalduvate

vastavate nõuetega. Lisaks on oluline, et korrigeerimismehhanismi sätetes oleks selgitatud, kui suure

eksimuse korral korrigeerimismehhanism käivituks. Enne oli selle suuruseks 0,5% SKPst ning sellest

väiksemaid vigu võis pidada mõõteveaks.

Eelarveseaduse muutmise ajastus tähendab, et uus kodumaine eelarvereegel jõustuks ajal, mil Eesti on

taotlenud Euroopa Komisjonilt aastateks 2025‒2028 riigipõhist eelarvereeglite vabastusklauslit

kaitsekulude suurendamiseks. See tähendab, et Eesti nominaalne eelarvepuudujääk võib taas järsult

suureneda ja kujuneda lähiaastatel suuremaks kui 3% SKPst. Vabastusklausli kehtivuse järel, tänaste

eelduste järgi 2029. aastal, tuleks aga naasta eelarvereeglite põhinõuete juurde. Eesti 2020.‒2023. aasta

kogemus vabastusklausliga näitas, et selline üleminek võib kujuneda väga valulikuks, eeldades suurt

eelarveparandust rohkete maksutõusude ja kulukärbete näol. Selle nelja aastaga kasvas Eesti riigivõlg 2,7

miljardilt eurolt (2020 I kv) 7,7 miljardi euroni (2023 IV kv).

Seetõttu soovitab eelarvenõukogu lisada eelarveseadusesse sätte, et vabastusklausli jõustumisel peaks

valitsus kohe ka selgitama, milliste meetmetega tagatakse riigirahanduse korrastamine, kui klausli aluseks

olnud erakorralised olud on lõppenud. Kriisioludes eelarvepositsiooni halvendavaid otsuseid tehes tuleks

alati silmas pidada ka riigirahanduse pikaajalist vaadet, sh seda, kuidas vabastusklausli järel riigirahandus

taas eelarvereeglite nõuetega vastavusse viia.

Muudatused eelarvenõukogu ülesannetes

Eelarvenõukogu uusi ülesandeid puudutavate seadusemuudatuste teemal on rahandusministeerium

eelnevalt eelarvenõukoguga konsulteerinud. Eelarvenõukogul ei ole täiendavaid ettepanekuid nende

muudatuste sõnastuse osas ning ollakse valmis seadusemuudatuse järel need ka eelarvenõukogu põhikirja

sisse viima. Lisaks võib vajada uuendamist koostöölepe eelarvenõukogu ja rahandusministeeriumi vahel.

Eelnõu järgi kuuluks eelarvenõukogu uute ülesannete hulka:

1. Hinnang Eesti eelarve- ja struktuurikava aluseks olevale makromajandusprognoosile ja

prognoosieeldustele enne kava esitamist Euroopa Komisjonile. See hinnang tuleb koostada iga nelja aasta

järel, kui juba kokku lepitud eelarve- ja struktuurikava ei avata varem erakorralistel põhjustel või kui

tulevased kavad pole koostatud pikema ajahorisondiga kui neli aastat. Selle ülesande raames hindab

eelarvenõukogu, kas valitsuse seatud kulukasvu eesmärgid, mis fikseeritakse kokkuleppel Euroopa

Komisjoniga korraga vähemalt neljaks aastaks, tuginevad tasakaalukatel prognoosieeldustel.

2. Hinnang Eesti eelarve- ja struktuurikavas seatud struktuurse eelarvepositsiooni ja netokulude kasvu

eesmärkidele enne kava esitamist Euroopa Komisjonile. See hinnang tuleb koostada iga nelja aasta järel,

kui juba kokku lepitud eelarve- ja struktuurikava ei avata varem erakorralistel põhjustel või kui tulevased

kavad pole koostatud pikema ajahorisondiga kui neli aastat. Selle ülesande raames hindab eelarvenõukogu,

kas valitsuse seatud eelarve-eesmärgid vastavad nii kodumaiste kui ka Euroopa Liidu eelarvereeglite

nõuetele.

3

3. Hinnang netokulude kasvu kohta möödunud eelarveaastal enne kevadise eduaruande esitamist Euroopa

Komisjonile, kui rahandusminister seda hinnangut eelarvenõukogult taotleb. Igal kevadel peab

rahandusministeerium esitama Euroopa Komisjonile ülevaate möödunud aasta netokulude kasvu eesmärgi

saavutamisest või kõrvalekalde põhjustest. Selle ülevaate ühe osana võib rahandusminister küsida ka

eelarvenõukogu hinnangut. Kuna eelarvenõukogu hindab juba praegu igal kevadel valitsussektori

möödunud aasta eelarvepositsiooni, võib eelarvenõukogu seda analüüsi laiendada ka netokulude kasvu

näitajale.

4. Analüüs kodumaise eelarveraamistiku toimimise kohta. See analüüs tuleb koostada vähemalt iga nelja

aasta järel või ka tihedamini juhul, kui Riigikogu rahanduskomisjon seda taotleb. Tegemist on ELi

direktiivide ülevõtmisest lähtuva nõudega, mis eeldab eelarvenõukogult regulaarse hinnangu koostamist

selle kohta, kuidas kodumaine eelarveraamistik (sh reeglid, protsessid, järelevalve) töötab.

5. Analüüs rahandusministeeriumi makromajandus- ja rahandusprognooside paikapidavuse ehk

prognoositäpsuse kohta. See analüüs tuleb koostada vähemalt iga kolme aasta järel. Kui senimaani koostas

rahandusministeerium regulaarseid ülevaateid oma prognooside täpsusest ise, siis ELi direktiivid nõuavad,

et selliseid analüüse riigi ametlike prognooside kohta peab koostama asutus, kes ise ei ole nende

prognooside koostaja. Eelarvenõukogu senist mandaati silmas pidades on loomulik, et analüüsi koostajaks

võiks edaspidi olla just eelarvenõukogu.

6. Arvamus kodumaiste eelarvereeglite vabastusklausli rakendamise kohta enne valitsuse otsuse tegemist.

Ehkki tegemist ei ole ELi direktiividest lähtuva nõudega, näeb eelnõu ette, et enne kui valitsus teeb otsuse

eelarvereeglite vabastusklausli kehtestamise või pikendamise kohta, esitab oma arvamuse ka

eelarvenõukogu. Eelarvenõukogu hinnangul on see mõistlik ettepanek ja eelarvenõukogul oleks valmisolek

ka selle ülesande täitmiseks.

Peale selle on eelarvenõukogul edaspidi kohustus lasta enda tegevust ja töökorraldust regulaarselt

analüüsida välisel hindajal (external review). Uus eelarveseadus näeb ette, et selline hinnang tuleb

koostada iga nelja aasta järel või ka tihedamini juhul, kui Riigikogu rahanduskomisjon seda taotleb. Välise

hindaja ehk raportööri nimetamine on määratud Eesti Panga nõukogu ülesandeks.

Valdavalt oleks seega tegu uute ülesannetega, mis ei oleks eelarvenõukogule kohustuseks mitte igal aastal,

vaid eraldivõetuna teatava regulaarsusega iga 3‒4 aasta järel. Olulise sisulise muudatusena hindaks

eelarvenõukogu edaspidi mitte ainult kodumaiste eelarvereeglite täitmist, vaid ka Eesti riigirahanduse

vastavust Euroopa Liidu eelarvereeglite nõuetele, sh netokulude kasvu arvestuses.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Peter Lõhmus

eelarvenõukogu esimees

[email protected]