Kiri

Suur-Karja 23 / 15076 Tallinn / 628 2222 / [email protected] / www.kul.ee / Registrikood 70000941

Rahandusministeerium

[email protected] 21.08.2025 nr 1-12/753-2

Riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu

Kultuuriministeerium kooskõlastab riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu järgmiste

märkustega arvestamisel:

1) Eelnõuga (p 48 ja 51) luuakse eraldi regulatsioon riigisisesele projektitoetusele ja

riigisisesele tegevustoetusele. Seletuskiri viitab seejuures rahandusministri 11.12. 2003. a

määrusele nr 105 „Avaliku sektori finantsarvestuse ja -aruandluse juhend“, mille kohaselt

jagunevad toetused sotsiaaltoetusteks, sihtfinantseerimiseks (projektitoetus) ja

tegevustoetuseks. Teeme ettepaneku kaaluda, kas seda sama on vajalik seaduse tasandil

korrata. Oleme seisukohal, et tegemist on ülereguleerimisega. Riigieelarve seadus peaks

reguleerima riigisiseste toetuste andmist; toetuste täpsemal klassifitseerimisel sihttoetuseks

või tegevustoetuseks saab lähtuda määruse tasandi õigusaktist.

2) Eelnõu seletuskirjas on märgitud, et projektipõhise toetuse saaja ei või olla riigiasutus.

Riigiasutustele ette nähtud kulud tuleb planeerida kohe riigieelarvesse vastava

valitsemisala alla, mitte et üks kululiik planeeritakse ühe valitsemisala alla ja see hakkab

sealt teistele valitsemisaladele toetust jagama ja seda veel konkursi korras. Põhimõtteliselt

oleme selle seisukohaga nõus ja eelarve koostamisel püüame alati sellest põhimõttest

lähtuda, kuid tegelikkus päris sellega kooskõlaliselt ei toimi, eelkõige spetsiifilisemates

valdkondades, mis hõlmab ka kultuuri ning teadus- ja arendustegevuse vahendeid, mille

eraldamine võib selguda hilisemas faasis, kui asutuste eelarve koostamine. Ka teatud

taotlusvoorude tingimused lubavad taotlejaks olla riigiasutusel, kui see on sisulistest

kaalutlustest ja toetusmeetme eesmärgi saavutamisest lähtuvalt vajalik. Nt kultuuriministri

13.06.2024. määruse nr 14 „Kultuuri- ja loomevaldkondades loovuurimuse toetamise

tingimused ja kord“ § 5 lg 1 alusel saab taotlejaks olla Eestis positiivselt evalveeritud

teadus- ja arendusasutus, kes võib olla ka riigiasutus (teadus- ja arendustegevuse

korralduse seaduse § 5 lg 1). Sisulisest aspektist lähtudes ja arvestades toetuse andmise

eesmärki (määruse § 3 lg 1) ei ole riigiasutuste välistamine siinkohal põhjendatud.

Lähtuvalt teadus- ja arendustegevuse korralduse seadusest määratletakse teadus- ja

arendusasutus läbi tema poolt täidetavate funktsioonide (teadus- ja arendustegevuse

korralduse seaduse § 3 lg 1), mitte läbi tema juriidilise vormi. Teatud asutuste välistamine,

lähtuvalt ainult tema tegutsemise vormist, ei võimalda täita toetusmeetme ehk siis vastava

riigieelarvelise ressursi kasutamise eesmärki – panustada läbi vastavate

uurimisvaldkondade ühiskonna ja majandusse arengusse. Samuti võib kultuuriministri

11.05.2021. a määruse nr 16 „Laulu- ja tantsupeoliikumises osalevate kollektiivide

toetamine“ § 4 lg 1 kohaselt toetuse taotlejaks olla ka riigiasutus. Seda põhjusel, et laulu-

ja tantsupeoliikumises osalevad kollektiivid tegutsevad ka riigiasutuste juures ning

sisulisest aspektist on oluline toetada kollektiivide tegevust sõltumata sellest, millises

õiguslikus vormis need tegutsevad. Peamiselt on tegemist riigikoolide juures tegutsevate

kollektiividega, nt rahvatantsurühmad ja koorid. Kuigi kollektiiv tegutseb riigiasutuse

juures, ei ole tegemist riigiasutuse enda tegevusega, vaid vabatahtliku

harrastuskollektiiviga. Nende tegevuskulud ei ole kaetud riigieelarvest antava asutuse

põhitegevuse rahastusega. Toetus täidab seega spetsiifilist lünka, mille katmine ei ole

riigiasutuse põhiülesannete raames ette nähtud.

3) „Avaliku sektori finantsarvestuse ja -aruandluse juhendi“ lisa 1 järgi hõlmab kontogrupp

452 „Antud tegevustoetused“ ka „liikmemakse“, sh liikmemakse nii riigisisestes kui ka

rahvusvahelistes organisatsioonides osalemise eest. Samuti käsitletakse liikmemakse

„Tegevuspõhise eelarvestamise käsiraamatus“ tegevustoetusena. Eelnõu § 53² lõike 2 järgi

võib tegevustoetuse saajaks olla vaid keskvalitsuse juriidiline isik, kui seaduses ei ole

sätestatud teisiti. Eeltoodut arvesse võttes teeme ettepaneku täpsustada nii eelnõus kui ka

seletuskirjas, kas eelnõu § 53² hõlmab tegevustoetustena ka „liikmemakse“ või mitte.

4) Eelnõu punkti 48 muudatuse osas juhime tähelepanu, et pakutud volitusnorm on võrreldes

kehtivaga väga detailne ja annab justkui ammendava loendi. Kui mõni oluline aspekt jääb

loetelust välja, võib tekkida küsimus, kas ministril on volitust seda reguleerida. Kui loetelu

on ammendav, võib see tulevikus piirata ministri määruse reguleerimisala, isegi kui tekib

uus vajadus (nt uued aruandlusnõuded või täiendavad kontrollimeetmed).

5) Riigieelarve seaduse § 531 lg 2 sätestab, et minister võib halduslepinguga volitada toetuse

andmise haldusülesande täitmise riigi asutatud sihtasutusele, KOV üksusele või tema

asutatud sihtasutusele või MTÜ-le. Teeme ettepaneku selguse huvides lisada eraldi lõige

(12), et minister võib määrata toetuse rakendajaks valitsusasutuse. Samuti lisada, et toetuse

andjaks võib olla valitsusasutuse hallatav riigiasutus. Vabariigi Valitsuse seaduse § 43 lg 1

teise lause kohaselt võivad valitsusasutuste hallatavad riigiasutused seaduse alusel teostada

täidesaatvat riigivõimu. See võib praktikas olla menetlusökonoomiast ja otstarbekuse

kaalutlusest lähtuvalt vajalik ning üksnes selle ülesande tõttu ei ole mõistlik algatada

asutuse ümberkujundamine valitsusasutuseks.

6) Eelnõu punktis 49 sätestatud täiendus on oluline, sest suurendab toetuste sidusust

strateegiliste eesmärkidega ning vähendab seeläbi poliitilise meelevaldsuse riski, kuid

lauseosa „kulude ja investeeringute sihtfinantseerimiseks“ võib olla liiga üldine ja vajaks

täpsustamist, milliseid kulusid peetakse silmas. Seletuskiri selgitab, et riigisisene

projektitoetus jaguneb tegevuskulude ja investeeringute sihtfinantseerimiseks. Selliselt

tuleks sõnastada ka eelnõus.

Siinkohal palume kaaluda, et kas mõiste „investeering“ kasutamine toetuste

klassifitseerimisel on õige ja kõikehõlmav. Riigieelarves peetakse investeeringuteks

riigiasutuste põhivara soetusi (erinevatesse vara gruppidesse). Era- ja kolmandas sektoris

omab investeering palju kitsamat tähendust. Raamatupidamistoimkonna juhend nr 6 järgi

kasutatakse mõistet investeering kinnisvara puhul. Ka avaliku sektori finantsarvestuse ja -

aruandluse juhendi paragrahv 24 räägib tegevuskulude ja põhivara sihtfinantseerimisest.

7) Eelnõu punktis 49 nähakse ette, et riigieelarve vahenditest antakse toetust üldjuhul avatud

taotlusvoorust. Otsustuskorras võib toetust anda erandjuhul ja tingimusel, et minister on

määrusega kehtestanud selliste toetuste andmise tingimused. Palume selgitada, kuidas ja

kas see regulatsioon mõjutab otsustuskorras tehtud toetusi, mida tehakse Vabariigi

Valitsuse või seadusandja tasandil, ning mida sisuliselt täidetakse ministeeriumi

valitsemisala eelarve kaudu.

8) Eelnõu punkti 51 täiendus on samuti oluline, kuid pakutud sõnastuse pool natuke

kohmakas. Lõikes 1 kasutatakse väljendit „tegevuste tõttu“, mis on ebatäpne ja võib olla

raskesti tõlgendatav. Kas see tähendab, et tegevustoetus on lubatud ainult juhul, kui

programmis on konkreetselt viidatud tegevuste elluviimisele või on tegemist mingi muu

seosega?

9) Eelnõu punkt 51 näeb ette, et tegevustoetuse andmise põhimõtted ja kord, kui nimetatud

tingimused ja kord ei tulene muust õigusaktist, kehtestab valdkonna eest vastutav minister

määrusega. Eelnõu kohaselt on tegevustoetus mõeldud keskvalitsuse juriidilisele isikule,

ehk enamasti riigi asutatud sihtasutustele. Kultuuriministeeriumi valitsemisalas on valdav

osa sihtasutusi kas etendusasutused või muuseumid. Nende rahastamine on reguleeritud

eriseadustes. Ülejäänud sihtasutused tegutsevad erivaldkondades, nt film, lõimumine,

sport, rahvakultuur. Otsuse riigi sihtasutuse asutamiseks on teinud Vabariigi Valitsus.

Asutuse tegevustoetuse määramisel lähtutakse põhikirjalistest ülesannetest ja

arengudokumentides määratud eesmärkidest. Samuti on neile seatud või seadmisel asutaja

(riigi esindajaks kultuuriminister) ootused, mille täitmist asutaja hindab ja rahastamisel

arvestab. Palume kaaluda, kas sellistel juhtudel on vajalik veel eraldi ministri määrusega

kehtestada rahastamise tingimused ning kas selline õigusloome on vajalik ja mida see

juurde annaks.

10) Eelnõu punktiga 51 täiendatakse seadust §-ga 533 reguleerides riigisiseseid

sotsiaaltoetuseid. Seletuskirja kohaselt puudutab see füüsiliste isikute toetamist, näiteks

stipendiumite andmist. Palume seletuskirjas täpsustada, kas selle paragrahvi alusel

füüsilistele isikutele loodud sotsiaaltoetus, sh stipendium on tulumaksuga maksustatav või

mitte.

11) Eelnõu punktis 52 kirjeldatud muudatuste puhul teeme ettepaneku, et toetuse kasutamine

ja toetuse tagasinõudmine oleksid eraldi paragrahvides. Normitehniliselt peaks iga

paragrahv käsitlema üht konkreetset küsimust, mistõttu oleks mõistlik tagasinõudmise

sätted paigutada eraldi paragrahvi. Pakutud kujul reguleerib toetuse kasutamise paragrahv

suures osas just toetuse tagasinõudmist. Tagasinõudmine on iseseisev õiguslik teema

(hõlmab rikkumisi, viiviseid, intressimäärasid, ajatamist).

12) Lisaks palume kaaluda võimalust, et eelnõuga täiendatakse § 55 lõiget 9 selliselt, et toetuse

tagasinõudmise otsus on täitedokument sõltumata sellest, millise seaduse alusel toetus on

riigieelarvest eraldatud või millist tüüpi toetusega on tegemist. Pakutud regulatsioon

hõlmab üksnes riigieelarve seaduse alusel antavaid projektitoetusi, mistõttu võivad

eriseaduste alusel antud projektitoetuste tagasinõudmise otsused jääda täitemenetluse

seadustiku mõistes täitedokumendi staatuseta. See tekitab õigusliku ebavõrdsuse ja

ebaühtlase kohtlemise toetuse saajate vahel ning loob olukorra, kus ka toetuse andja peab

erinevate meetmete kontekstis ebaõigesti kasutatud või tagastamata jäänud vahendeid

tagasi küsima erineval moel.

13) Eelnõu punktiga 53 täiendatakse seadust toetuste andmekogu regulatsiooniga. Esmalt

toome välja, et peame regulatsiooni loomist väga vajalikuks ja oluliseks. Samas teeme

mõned ettepanekud. Andmekogu puhul palume laiendada sõnastust selliselt, et andmekogu

loomise ja põhimääruse kehtestamise volitus hõlmaks nii projektipõhiseid toetusi kui ka

tegevustoetusi, samuti sotsiaaltoetuseid ehk kõiki selles eelnõus käsitletavaid toetuseid.

Praktikas menetleb Kultuuriministeerium toetuste menetlemise infosüsteemis ka

eriseaduste alusel kehtestatud toetusi ja stipendiume. Pakutud regulatsioon on meie

hinnangul asjakohane kõikide toetuste puhul.

Seletuskirjas selgitate, et riigisisestest toetustest puudutab see projektipõhiseid toetusi,

kuna seda antakse konkreetseks eesmärgiks koos mõõdikutega eesmärgi täitmise

jälgimiseks ja määratakse ka ajakava ning kasutamata jäänud jääk tagastatakse.

Tegevustoetuse puhul selliseid nõudeid ja eesmärke ei seata ja ka kontrolli raha kasutamise

üle ei teostata. Meie hinnangul ei ole see põhjendus päris kohane, sest tegevustoetuse

andmisel on olemas eesmärgid koos mõõdikute ning vastava ajaperioodiga. Oluline on ka

see, et näiteks Kultuuriministeerium menetleb tegevustoetuste taotluseid sarnaselt

projektitoetuste taotlustega toetuste menetlemise infosüsteemis, mis mh vähendab nii

asutusesisest bürokraatiat kui taotlejate halduskoormust.

14) Eelnõu punktiga 53 loodavas andmekogu regulatsiooni lõikes 5 sisaldub säte, mille

kohaselt ei ole andmekogus sisalduvad andmed avalikud. Seejuures toob eelnõu seletuskiri

välja, et avalike vahendite kasutamise kohta käiv teave peab olema avalik, kuid avalikuks

soovitakse teha ainult minimaalne statistiline komplekt ning seda tuleks teha mujal, kui

andmekogus, näiteks toetuse andja kodulehel. Kultuuriministeeriumi hinnangul ei ole

selline regulatsioon otstarbekas. Asutusel on töökorralduslikus mõistes oluliselt lihtsam,

kui dokumendid, mida igal juhul tuleb andmekogus talletada, jäävad andmekogusse, ning

on vajalikus osas avalikud (mitte neid ei dubleerita ainult avalikustamise eesmärgil kuskil

mujal). Sellest on ministeerium ka toetuste menetluse infosüsteemi loomisel lähtunud.

Selleks, et kõik avalikud dokumendid oleksid lihtsasti leitavad, võib toetuse andja näiteks

avaldada kodulehel lingi või lingid vastavatele andmekogudele, kust avalikud andmed on

leitavad. Ühtlasi läheb eelnõuga pakutud sõnastus – andmekogus sisalduvad andmed ei ole

avalikud – oma põhimõttelt vastuollu AvTS-iga ega taga avalike vahendite kasutamise

läbipaistvuse nõuet. Teeme ettepaneku antud sätet muuta ning sõnastada selgelt, et AvTS

alusel nõutud andmed tuleb avalikustada või alternatiivselt sätestada, et andmetele

juurdepääsu ja andmete väljastamise kord sätestatakse andmekogu põhimäärusega.

15) Eelnõu punktiga 53 loodavas andmekogu regulatsiooni lõikega 6 sätestatakse, et toetuste

andmekogusse kantud andmeid säilitatakse viis aastat arvates toetuse saajale tehtud

lõppmakse tegemise aasta 31. detsembrist, välja arvatud juhul, kui riigiabi reeglitest

tuleneb teisiti. Juhime tähelepanu, et andmete (pikema) säilitamise kohustus võib tuleneda

ka mõnest muust õigusaktist, kui ainult riigiabi reeglitest tulenevalt. Näiteks sätestab

raamatupidamisseadus algdokumentide säilitamiskohustuse 7 aastaks. Praeguse sätte

sõnastuse järgi ei ole võimalik seda arvestada. Ühtlasi on suur hulk andmekogusid

tunnistatud arhiiviväärtuslikeks, mis tähendab, et nendes andmekogudes sisalduvaid

andmeid tuleb säilitada alaliselt (vt: https://www.ra.ee/astra/site/databases). Kuigi andmeid

ei säilitata alaliselt andmekogus, vaid need antakse teatud hetkel üle rahvusarhiivile, siis

sellegi poolest ei kata praegune sätte sõnastus erijuhte kõikides andmekogudes sisalduvate

andmete säilitustähtaegade kohta. Ka minimaalse andmete säilitamise printsiipi ei ole hea

volitusnormi panna, sest mõnel juhul ei ole praktilist tarvidust dokumente hoida nii kaua.

Teeme ettepaneku mitte sätestada volitusnormi tasandil ei minimaalset ega maksimaalset

säilitustähtaega, vaid jätta säilitustähtaja reguleerimine põhimääruse tasandile või

alternatiivselt täiendada § 55 lõike 6 sõnastust selliselt, et lisaks riigiabi reeglitele oleks

võimalik ka teistest õigusaktidest või dokumendi liigitusskeemidest tulenevalt pikemaid

või lühemaid säilitustähtaegasid rakendada.

16) Eelnõu kohaselt kavandatakse see jõustada 1. detsembril 2025. Sellest lähtuvalt tuleb

pärast seda väljakuulutatavate taotlusvoorude olemasolevad ministri määrused üle vaadata

ning viia kooskõlla seaduse nõuetega. Lisaks tuleb välja töötada mitmeid uusi määruseid,

nt strateegiliste partnerite toetamine, otsustuskorras antavate toetuste põhimõtted, riigi

asutatud sihtasutuse toetamise põhimõtted ning need on vajalikud, et 2026. aastal toetuseid

rakendada. Ministeeriumile toob see kaasa suure töökoormuse ning sellise lühikese ajaga

ei ole võimalik teha kvaliteetset õigusloomet, sh valdkonda kaasates. Eelnõus ettenähtud

rakendusnorm, et enne 2025. aasta 1. detsembrit kehtestatud valdkonna eest vastutava

ministri määruse alusel pooleli olevatele toetuste andmise menetlustele, toetuste

kasutamisele ning nende aruandlusele ja kontrollile kohaldatakse käesoleva seaduse ja selle

alusel kehtestatud määruse enne 2025. aasta 1. detsembrit kehtinud redaktsiooni, on

vajalik, kuid ei lahenda kõiki neid küsimusi. Sellest lähtuvalt teeme ettepaneku näha

olemasolevate määruste seadusega kooskõlla viimiseks ning uute põhimõtete

väljatöötamiseks ja jõustamiseks pikem üleminekuaeg, näiteks september 2026.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Heidy Purga

Minister

Merle Põld 6282347

[email protected]

Merju Künnapuu 628 2269

[email protected]

Kadri Kilvet 628 2224

[email protected]

Mari Kõrtsini 628 2254

[email protected]