Lugupeetud minister
Olete esitanud Siseministeeriumile kooskõlastamiseks täitemenetluse seadustiku ning tsiviilkohtumenetluse seadustiku ja täitemenetluse seadustiku rakendamise seaduse muutmise seaduse eelnõu (edaspidi eelnõu). Siseministeerium toetab eelnõuga seotud eesmärki laiendada andmejälgija kasutamist isikuandmete töötlemisel ning on valmis igakülgselt panustama isikuandmete kasutamise läbipaistvuse suurendamisse ning isikuandmete töötlemise õiguspärasuse tagamisse. Käesolevas eelnõus sätestatud muudatused toovad meie hinnangul kaasa olulisi tehnilisi ning õiguslikke muudatusi ja arendusi, mistõttu kooskõlastame eelnõu käesolevalt märkustega arvestamisel.
Siseministeeriumi hinnangul vajavad täiendavat arutelu järgmised probleemkohad:
• muudatused eeldavad Siseministeeriumi valitsemisala (edaspidi SiM VA) IT-süsteemide arendamist, planeerimist ning seotud kulude katmist ja üleminekutähtaeg ei arvesta tegelikku olukorda. Siseministeeriumi infotehnoloogia- ja arenduskeskuse hinnangul on eeldatav eelnõu kulu kuni 500 000 eurot, millel puudub katteallikas;
• eelnõus esineb mõningaid puudusi, näiteks eelnõu terminoloogias on küsitavusi ja on ebaselge, kas isikuandmete kaitse seaduse (edaspidi IKS), politsei ja piirivalve seaduse (edaspidi PPVS) ning kriminaalmenetluse seadustiku (edaspidi KrMS) või julgeolekuasutuste seaduse (edaspidi JAS) alusel hakkavad või peavad Politsei- ja Piirivalveamet (edaspidi PPA) ja Kaitsepolitseiamet (edaspidi KAPO) andmeid üldse esitama. Samuti on ebaselge andmejälgija rakendamine olukorras, kus PPA-l on koostöö kohustus välisriigi uurimisasutustega, kelle päringuid puudutava teabe avalikustamine ei pruugi olla võimalik ning need päringud on seotud ka PPA otseste ülesannetega;
• toetame füüsiliste isikute õiguste tagamist ja andmejälgija kasutusele võtmist, kuid rõhutame, et see protsess peaks olema kooskõlas andmejälgija teekaardistuse protsessiga, mille raames analüüsitakse kõiki muid võimalikke andmejälgija kasutuselevõtmise võimalusi. Samuti luuakse käesolevalt pretsedent, kui seni on tehniliselt andmejälgija paigaldatud andmeid väljastavasse andmekogusse, siis eelnõuga luuakse esmakordselt kohustus arendada andmejälgija kasutaja infosüsteemi.
Pikemalt lahendusettepanekute kohta:
1. Eelnõu § 1 punktiga 1 tekitatakse kohustus (eelnõu § 63 lg 2 täiendus) liidestada täitmisregistriga liitumiseks asutuse enda infosüsteem andmejälgija teenusega, et täitmisregistri vahendusel esitatud päringute infot isikutele kuvada. Juhime tähelepanu, et eelnõu paneb asutustele kohustuse võtta andmejälgija kasutusele ilma, et andmejälgija rakendamise põhimõtted ja nõuded oleksid üleriigiliselt kokku lepitud ja vajalikul tasemel õigusaktides kehtestatud. Eelnõuga kavandatud lahendus ei ühti ka Riigi Infosüsteemi Ameti andmejälgija senise loogika ega avaliku sektori asutustele (mh erinevates töörühmades) antud suunistega. Seni ei ole andmejälgija rakendamine olnud asutustele kohustuslik. Muutes andmejälgija rakendamise kohustuslikuks täitmisregistri ja pangasaladuse päringute korral oleks meie hinnangul eelnevalt ühtlustatud täpsed nõuded hädavajalikud. Oma eripära tõttu asetab selline muudatus IT-arenduste kohustuse ja koormuse mitte ühele nimetatud registri vastutavale töötlejale, vaid mitmetele erinevatele asutustele.
Samuti tuleb arvestada, et vastavate arenduste tegemine nõuab asutustelt täiendavaid ressursse, millega SiM VA ei ole oma eelarves ning töö- ja arendusplaanides arvestanud. Eelnõuga kavandatud jõustumise ajaks vajalikud arendused valmis saada ei ole meie hinnangul realistlik. Täpsemat analüüsi vajalike arenduste mahu ja kulu osas ei ole aga niivõrd lühikese tähtaja jooksul võimalik teha ja kirjeldada. Märgime, et need sõltuvad kindlasti sellest, millisel kujul eelnõuga planeeritud kohustus kehtestatakse ja millised saavad olema ühtlustatud nõuded eesmärgi elluviimiseks, näiteks andmejälgija rakendamine viivitusega lähtuvalt andmesubjektide õigustele kohaldatavatest piirangutest. Tulenevalt eelnevast teeme ettepaneku pikendada eelnõu kooskõlastamise tähtaega 30. septembrini, et võimaldada vajalike analüüside ja hinnangute koostamine.
Lisaks palume täpsustada, kes on kavandatud regulatsioonis „täitmisregistris liituda sooviv kasutaja“. Sellist õiguslikku terminit hetkel seaduses ei ole ning tavapäraselt peaks olema see täitmisregistri volitatud töötleja või andmete ühekordse kasutamise põhimõtet rakendades muu avaliku võimu andmekogu või asutus. Samas eelnõu punktis on ka viimases lauses kirjeldatud „isikut“ – tekib küsimus, kas tegemist on füüsilise isikuga, kellele laienevad isikuandmete kaitse üldmäärusest (edaspidi IKÜM) tulenevad nõuded või ka juriidilise isikuga, kelle kohta andmeid on päritud. Kui eesmärk on kaitsta üksnes füüsilisi isikuid, siis peaks see ka sättest välja tulema. Tulenevalt eelnevast teeme ettepaneku selgitada kasutatud terminite sisu seletuskirjas ning vajadusel täiendada eelnõu. Lisaks palume seletuskirjast välja jätta termin „töö- või infosüsteem“.
Lisaks teeme ettepaneku täiendada eelnõu § 1 punkti 1 sõnastust klausliga, mis arvestab avaliku teabe seaduse (edaspidi AvTS) ja IKS reguleerimisaladega. Juhime tähelepanu, et IKÜM ja IKS ei kohaldu riigi julgeoleku eesmärgil isikuandmete töötlemisele (IKÜM artikkel 2 punkti 1 alapunkt a, IKS § 1 lg 1 p 1) ning AvTS § 2 lg 2 p 1 kohaselt ei kohaldata avaliku teabe seadust (edaspidi AvTS) riigisaladuseks või salastatud välisteabeks oleva teabe suhtes kuni teabe salastatuse kustumiseni. Olukorras, kus KAPO-l on õigus saada täitmisregistri kaudu andmeid JAS-s sätestatud ülesannete täitmiseks (krediidiasutuste seaduse § 88 lg 5 p 2), peab täitemenetluse seadustik (edaspidi TMS) arvestama ka viidatud õigusaktide reguleerimisalasid. Seetõttu teeme ettepaneku täiendada ja sõnastada eelnõu § 1 p 1 näiteks järgmiselt:
„Täitmisregistriga liituda sooviv kasutaja enne täitmisregistriga liitumist liidestama enda infosüsteemi tehnilise lahendusega, mis võimaldab kuvada isikule teavet tema kohta täitmisregistri kaudu tehtud päringute kohta. Nimetatud nõuet ei kohaldata isikuandmete kaitset reguleerivatest ja avaliku teabe seaduse kohaldamisalast väljapoole jäävatele andmekogudele.“.
2. Eelnõu § 1 punktiga 2 lisatakse paragrahvi täiendav lõige 21 milles sõnastatakse kohustus teha kättesaadavaks krediidi- ja makseasutusele täitmisregistri kaudu päringute tegemise andmed, välja arvatud juhul, kui nimetatud teabe suhtes on seadusega ette nähtud juurdepääsupiirangu alus või andmesubjekti õiguste piirang. SiM VA täitmisregistri kasutus seisnebki just nende päringute tegemises vastavalt krediidiasutuste seaduse (edaspidi KAS) § 88 lg 5 punktile 2, so alustatud kriminaalmenetluses, sealhulgas välislepingus sätestatud korras välisriigist saabunud õigusabi taotluse alusel või Euroopa Liidu õiguses sätestatud kohustuse täitmiseks rahvusvahelise konventsiooni või muu välislepingu või politsei või muu sellesarnase pädeva asutuse koostöölepingu täitmiseks.
Andmejälgijasse või muul kujul andmesubjektile tema kohta käiva andmetöötluse teatavaks tegemisele on võimalik kohaldada IKS-is, KrMS-is või PPVS-is sätestatud piiranguid. Andmejälgijasse või muul kujul andmesubjektile tema kohta käiva andmetöötluse teatavaks tegemisele on võimalik kohaldada 1) teabe sisu osas täielikku või osalist piirangut ja seda 2) ajaliselt teatud sündmuse või kuupäeva saabumiseni vms seadusest tulenevalt. Kui neid piiranguid rakendatakse, saavutatakse kavandatav eelnõu eesmärk viivitusega.
SiM VA on neid päringuid nõudvate ülesannete täitmiseks õigus ja reeglina ka vajadus piirata andmesubjekti õigusi (KrMS § 152; PPVS § 748). SiM VA asutuste jaoks tähendavad kõnealused kaks lõiget koostoimes kohustust liidestada oma infosüsteemi andmejälgija pangasaladusega seotud päringute info kättesaadavaks tegemiseks ning samas jätta see info kättesaadavaks tegemata, kuivõrd seadusega on ette nähtud juurdepääsupiirang või andmesubjekti õiguste piirang. Eeldatavalt ei ole muudatuste soovitud eesmärk sellise ebaproportsionaalse kohustuse seadmine asutustele. Tegeliku soovitud eesmärgi saavutamiseks (isikuandmete läbipaistvuse suurendamine ning andmete töötlemise õiguspärasuse tagamine) tuleks sätteid ja ka seletuskirja täiendavalt analüüsida. Tulenevalt eelnevast teeme ettepaneku täiendavate kohtumiste läbiviimiseks, et selgitada valitud lähenemise põhjuseid ning vajadusel viia sisse võimalikud muudatused.
Näiteks on vaja leida õiguslikult korrektne lahendus põhjendatud juhul andmesubjekti tutvumise õiguse piiramisele pärast kriminaalmenetluse (laiemalt süüteomenetluse) lõppemist või olukorras, kus see jätkub või leiab aset välisriigis. PPA saadab teatud juhtudel ka täitmisregistri kaudu päringuid välisriigi taotlusel välisriigis toimuva menetluse raames, sh seoses Eesti kodanikega. Sellisel juhul ei saa PPA või prokuratuur teada välisriigis toimuva menetluse kohta automaatselt infot, sh näiteks selle lõppemisest või selle jõudmisest etappi, mis võimaldab andmesubjektile andmejälgijasse teavituse edastada. Kehtivas õiguses puudub aga regulatsioon, mis võimaldaks selliseid erisusi arvestada.1
Tehnilise märkusena toome välja, et seletuskirja lk 4 kirjeldatakse andmesubjekti tutvumise õigusele piirangu seadmist IKÜM art 23 ja IKS § 24 lg 2 alusel. IKÜM ega IKS ei anna iseseisvalt ja otsekohalduvana õigust piirata andmesubjekti õigusi. Palume täpsustada veel seletuskirja osas, milles viidatakse IKS §-ile 24 viitamine. IKS § 24 alusel esitab andmesubjekt omaalgatuslikult taotluse iseenda kohta käivate andmetega tutvumiseks. Kui täitemenetluse seadustikuga kohustatakse andmetöötlejat kasutama andmejälgijat ehk teatavaks tegema andmesubjektile teatud teavet, siis kohaldub IKS § 23 omaalgatuslikult andmetöötleja poolt andmesubjekti teavitamisele, mitte IKS § 24.
Andmejälgija kohustuslikkuse korral tuleb arvestada nii töökorralduses kui tehnilise lahenduse puhul eelkirjeldatud keerukuse ja kaasneva halduskoormusega andmete omanikult info saamisel ning ajalise nihkega andmetöötluse kohta andmesubjektile teabe andmisel tekkiva ajalise nihkega, võttes asjakohasel juhul arvesse täitmisregistri andmetöötlusele kehtivaid säilitamise tähtaegu.
3. Eraldiseisvalt tuleks julgeolekuasutuste kontekstis arvestada ka riigisaladuse kaitse (nt JAS alusel teabe varjatud kogumine ja teabe kogumise meetodid ning taktika on salajasel tasemel riigisaladus, RSVKK § 7 lg 4 p 1 ja 3) ja olemasolevate andmejälgija tehniliste lahendustega, mis on loodud tagamaks seaduses sätestatud juhtudel päringute mitteavaldamist andmesubjektile. Seetõttu tuleks enne vastava kohustuse kehtestamist saada selgust, kas vastavat lahendust on üldse võimalik paigaldada riigisaladust töötlevasse süsteemi ning milliseid funktsioone on vaja arendada koos kaasnevate mõjude ja kuludega. Alles pärast vastavat analüüsi on võimalik otsustada, kas otstarbekam ja kuluefektiivsem on jätkata senist lahendust, kus andmejälgija on paigaldatud andmeid väljastavasse infosüsteemi või andmesaaja infosüsteemi ning planeerida vajalikke arendustöid ja rahalisi vahendeid. Leiame, et andmesubjekti põhiõiguste kontekstis ei ole oluline, kas andmejälgija tehniline lahendus on täitmisregistris või kasutaja asutuse infosüsteemis või andmekogus. Põhiõiguste kontekstis on oluline reguleerida, et täitmisregistri kaudu tehtavad päringud tuleb kajastada andmejälgijas, v.a seaduses sätestatud juhtudel, mitte reguleerida tehnilist lahendust. Tulenevalt eelnevast teeme ettepaneku pikendada eelnõu kooskõlastamise tähtaega 30. septembrini, et võimaldada vajalike analüüside ja hinnangute koostamine.
4. Eelnõu § 1 punktiga 3 tunnistatakse kehtetuks TMS § 63 lõige 12, mille kohaselt täitmisregistrist on avalikult kättesaadav teave, kas isikul on täitmisele antud võlgnevus, ning selle olemasolu korral täitedokumendist tuleneva võla suurus ja selle jääk. Teavet antakse nende täitemenetluste kohta, milles on möödunud vabatahtliku tasumise tähtaeg. Palume selgitust, kas ja kuidas nimetatud infot edaspidi avalikustatakse.
5. Eelnõu § 1 punktiga 5 täiendatakse TMS § 63 lõikega 52 järgmises sõnastuses „Täitmisregistris töödeldavaid andmeid säilitatakse kuni viis aastat menetluse lõpetamisest.“. Samas täitmisregistri põhimääruse § 16 lõike 3 järgi säilitatakse volituste andmeid säilitatakse kolm aastat pärast volituse lõppemist. Palume täpsustada eelnõu või täitmisregistri põhimäärust. Palume selgitust, kas isiku autentimise ja tuvastamise andmed kantakse ka täitmisregistrisse.
6. Eelnõu §-d 2 ja 3 (üleminekutähtaeg). Muudatuste kohaselt jõustuvad sätted 23. veebruaril 2026.a. Juhime tähelepanu, et poolaastase etteteatamisega ei ole keset eelarve aastat planeeritud nimetatud IT-arendusi ega katteallikaid. Lisaks ei ole neid töö- ja arendusplaanides. Lähtuvalt ka punktis 1 välja toodud arendustega seotud põhjustest hindame, et rakendamise tähtaeg ei ole käesolevalt saavutatav või oleks riigile ebaproportsionaalselt koormav ning kulukas. Tulenevalt eelnevast teeme ettepaneku muuta § 3 järgmiselt:
„§ 3. Seaduse jõustumine
Käesoleva seaduse § 1 punktid 1 ja 2 ning § 2 jõustuvad 2026. aasta 1. septembril.“.