Riigikohus_vastus

Kadri Nõmm

Riigikohus

[email protected]

Teie 08.03.2024 nr 5-23-38/30

Meie 27.03.2024 nr 9-2/231670/2401819

Vastus kohtunõudele põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-23-38

Lugupeetud Riigikohus

Palusite õiguskantsleri seisukohta järgmistes põhiseaduslikkuse järelevalve asja nr 5-23-38 kohta

käivates küsimustes.

Kas abivajajal on õigus sellele, et KOV korraldaks talle hooldekodukoha, mille hooldajatega

seotud kulud on võimalik katta KOV kehtestatud piirmäära raames?

1. Jah. Sotsiaalhoolekande seaduse (SHS) § 221 lõige 1 sätestab, et teenuskoha maksumust

rahastab oma eelarvest see kohaliku omavalitsuse üksus, kus asub rahvastikuregistri andmete järgi

teenuse saaja elukoht, ning teenuse saaja ise omaosaluse kaudu. Sama paragrahvi lõige 4 sätestab

lõikele 1 viidates, et teenuse saaja tasub teenuskoha maksumusest majutus- ja toitlustuskulud ning

muud teenuse osutamisega seotud kulud (edaspidi: omaosalus). Lõige 2 sätestab, viidates samuti

lõikele 1, et kohaliku omavalitsuse üksus kannab hooldajatega seotud kulud (hooldajate

palgakulud, tööriietuse ja isikukaitsevahendite kulud, tervisekontrolli ja vaktsineerimise kulud

ning koolituse ja supervisiooni kulud, edaspidi: hoolduskulud). Kuna lõike 1 järgi jagatakse

teenuskoha maksumus sisuliselt kaheks ning lõiked 2 ja 4 reguleerivad selgelt, millise osa

teenuskoha tasust peab maksma teenuse saaja ja millise osa vald või linn (sh millise osa

hoolduskuludest), pole kahtlust, et abivajajal on õigus saada valla või linna korraldatud

hooldekodukoht selliselt, et hooldajatega seotud kulud katab täies ulatuses vald või linn.

Kas sellele õigusele vastab KOV kohustus pakkuda abivajajale hooldekodu kohta, mille

hooldajakulud mahuvad kehtestatud piirmäära alla (s.o ei või pakkuda kohta, mille

hooldajakulusid piirmäär ei kata)?

2. Jah. Kui vald või linn on seadnud hoolduskulude katmise ülempiiri, siis peab valla- või

linnavalitsusel olema võimalik korraldada inimesele väljaspool kodu osutatavat ööpäevaringset

üldhooldusteenust nii, et vald või linn katab täiel määral hoolduskulud ning inimese kanda jääb

omaosalus. Omaosaluse sisse arvestatakse majutuse, toitlustuse ja muud kulud (alates teenuse

osutamiseks vajalikest abivahenditest ja ravimitest ning lõpetades raamatupidamise ja juhtimise

kuludega) selles ulatuses, mis on inimesele jõukohane (vt ka valdadele ja linnadele saadetud

õiguskantsleri 8. märtsi 2024 märgukirja punktid 5–7).

2

Kui vastus eelmistele küsimustele on jah, siis kui ulatuslik on KOV kaalutlusruum piirmäära

kehtestamisel?

3. Valla ja linna kaalutlusruumi piirmäära kehtestamisel piirab kohustus korraldada abivajajale

hooldekodukoht nõuetekohaselt, nii et

1) oleks võimalik katta kõik SHS § 221 lõikes 2 silmas peetud hooldusteenust vahetult

osutavate hooldustöötajate ja abihooldustöötajate kulud

2) vähemalt oma vallas või linnas või mõnes muus inimese senisest elukohast mõistlikul

kaugusel asuvas kohas

3) arvestusega, et kõikidele seda teenust vajavatele valla- või linnaelanikele saaks vald või

linn teenust pakkuda (jaguks kohti) ning et

4) inimesele korraldatud teenus vastaks tema abivajadusele ja oleks kvaliteetne (vt ka

Euroopa Sotsiaalsete Õiguste Komitee 18.03.2013 seisukohta asjas International

Federation for Human Rights (FIDH) vs. Belgia, p 106).

4. Kohalik omavalitsus saab enda rahakasutust juhtida kõige tõhusamalt nii, et ta otsib ja pakub

ise inimesele sobivat hooldekodukohta kas enda peetavas hooldekodus, hankega ostetud kohtade

hulgast vms. Hoolimata sellest, kas kohalik omavalitsus kehtestab hoolduskulude katmise

piirmäära või mitte (nt Jõgeva vald ei ole piirmäära kehtestanud), on omavalitsusel kohustus

korraldada abivajajale hooldekodukoht avalikku raha säästlikult ja otstarbekalt kasutades nii, et

kõik SHS § 221 lõikes 2 silmas peetud hooldusteenust vahetult osutavate hooldustöötajate ja

abihooldustöötajate kulud oleksid kaetud (vt sotsiaalseadustiku üldosa seaduse (SÜS) § 10 lg 1).

Kas KOV on kohustuse abivajaja ees täitnud, kui korraldab talle hooldekodukoha üksnes

oma territooriumil?

5. Jah. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) järgi lasub valdadel ja linnadel

ülesanne korraldada vallas või linnas sotsiaalteenuste osutamist, sotsiaaltoetuste ja muu sotsiaalabi

andmist ning eakate hoolekannet (KOKS § 6 lg 1). Kuna korralduskohustus hõlmab ka kohustust

tagada sotsiaalteenuse olemasolu (selle pakkumine) tema elukohast mõistlikul kaugusel, saab vald

või linn seda kohustust enamasti kõige tulemuslikumalt täita oma haldusterritooriumil: näiteks

ehitades endale kuuluvale maale hooldekodu, kehtestades hooldekodu ehitamist ette nägeva

detailplaneeringu või muul moel. Kohalik omavalitsus ei saa sundida teist kohalikku omavalitsust

võtma oma hooldekodusse vastu tema elanikku või planeerima kohti teiste kohalike omavalitsuste

elanike huvidest lähtuvalt. Ka ei saa vald või linn sundida eraõiguslikku juriidilist isikut pakkuma

teenust kindlas kohas, osutama teenust just tema elanike vajadusi silmas pidades ning nõuda, et

teenuse eest küsitaks õiglast hinda.

6. Kuigi inimesel võib tekkida vajadus väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse

üldhooldusteenuse järele ootamatult, peab kohalik omavalitsus sellist vajadust ja selle nõudluse

rahuldamist ette planeerima. Oodatava vajaduse planeerimiseks läheb vaja ülevaadet kohaliku

omavalitsuse rahvastiku koosseisust, andmeid varasemate aastate teenusvajaduse kohta (nt kui

suur osa kindlasse vanusegruppi kuuluvatest inimestest aastas keskmiselt seda teenust vajab) ja

muid andmeid. Ka Tervisekassa planeerib tervishoiuteenuseid samal moel, võttes arvesse inimeste

vanust, nende haigusi ja kohta, kus nad elavad. Sama metoodikat kasutab Tervisekassa ka

õendusabi planeerimiseks, mis sarnaneb väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse

üldhooldusteenusega. See tähendab, et ka kohalikul omavalitsusel on enda andmetele tuginedes

võimalik üldhooldusteenuse vajadust ja kulusid planeerida, ehitada talle pandud ülesande

3

täitmiseks hooldekodu või näiteks sõlmida eraõigusliku teenuseosutajaga leping teenuskohtade

ostuks.

7. Kui inimene saaks vabalt valida hooldekodu, aga kohalik omavalitsus peaks endiselt hea seisma

hooldekodukohtade olemasolu eest; tagama, et tema korraldatud teenus oleks ka kvaliteetne, ning

olema valmis pakkuma teenust inimese senisest elukohast mõistlikul kaugusel, võib nende

ülesannete täitmine kujuneda väga kulukaks. On ju suur vahe, kas pidada hooldekodu viie inimese

või 30 inimese jaoks ning olla seejuures valmis pakkuma inimestele teenust kohe, kui nad seda

vajavad. Ka sel põhjusel tuleks kohaliku omavalitsuse kohustus lugeda täidetuks siis, kui ta on

abivajajale korraldanud koha enda territooriumil tegutsevas hooldekodus.

Kas KOV võib oma kohustuse täita, pakkudes hooldekodukohta teise omavalitsuse

territooriumil? Kui jah, milliste omavalitsuste territooriumil tohib KOV teenuskohta

pakkuda (naaberomavalitsus)?

8. Jah. Sotsiaalhoolekande põhimõte on, et abimeetmed tagatakse inimesele võimalikult

kättesaadaval moel (SHS § 3 lg 1 p 6). Sotsiaalhoolekande seaduse eelnõu 98 SE algataja

seletuskirja (lk 11) järgi tähendab see, et „[…] abivajaduse hindamine ja abi kasutamine on

korraldatud inimese püsivast elukohast mõistlikul kaugusel“. Pole mõistlikku põhjust tõlgendada

SHS § 221 lõikes 3 kasutatud kättesaadavuse mõistet muul moel. Seega on kohalikul omavalitsusel

lubatud täita oma kohustus teise valla või linna territooriumil asuva hooldekodu kaudu, kui see

asub inimese senisest elukohast mõistlikul kaugusel. Mõnel juhul võib olla, et selles teises vallas

asuv hooldekodu on spetsialiseerunud kindla teenuse osutamisele (nt pakutakse teenust vaid

dementsuse diagnoosiga inimestele, vt https://www.vmh.ee/hooldusosakond/), mistõttu inimese

vajadusi rahuldaks kõige paremini just see teises vallas asuv hooldekodu.

Teenuse kättesaadavuse seisukohalt on oluline, et abivajaja saaks elada era- ja perekonnaelu: et

teda saaksid iseseisvalt külastada nii tema lähedased (abikaasa, alaealised lapsed, naaber, sõber,

lapselaps) kui ka eestkostja, kes on 36 protsendil juhtudest inimese koduvald või -linn1 ja kes peab

seisma hea selle eest, et inimesele oleks tagatud vajalik abi. Abivajajat ei või panna olukorda, kus

vajalikku abi antakse talle perekonnast ja tuttavatest eemaldamise ja minimaalse suhtlusvõimaluse

hinnaga. See ei ole inimväärne lahendus. Põhiseadus kaitseb inimese õigust säilitada

perekondlikud sidemed ning elada perekonna- ja eraelu (PS § 26).

9. Näiteks Põlva vald katab inimese hoolduskulud 480 euro ulatuses. Samas on Põlva vallas

tegutsevates hooldekodudes, sealhulgas Põlva valla peetavas hooldekodus, hoolduskulud

650 eurot. Seega pole Põlva vallal võimalik oma territooriumil pakkuda hooldekodukohta nii, et

vald kataks inimese hoolduskulud täielikult. Kehtestatud piirmäära ulatuses on Põlva vallal

võimalik pakkuda hooldekodukohta naaberomavalitsuses Kanepi vallas tegutsevates Saverna

(hoolduskulud 470 eurot) ja Krootuse (hoolduskulud 480 eurot) hooldekodudes. Näiteks Põlva

bussijaamast Saverna Hooldekodusse sõidab autoga umbes 17 minutit ning ühistransporti

kasutades jõuab kõige kiiremini kohale ligikaudu 34 minutiga (reisiplaneerija peatus.ee andmetel).

Samas neis hooldekodudes on kokku 61 kohta ning mõlemasse võetakse eeskätt Kanepi valla

elanikke (vt hooldekodu põhimäärust). Seega võib juhtuda, et Põlva vallal pole alati võimalik oma

abivajajatele neis Kanepi vallale kuuluvates hooldekodudes kohta pakkuda, selleks võib vaja

minna erikokkulepet Kanepi vallaga.

1 Sabina Trankmann, Merle Mägi, Kristiina Vain, Helen Urmann, Arne Kailas, Triin Uusen-Nacke, Tiina Mikk

(kohtutoimikute analüüs). Täisealiste eestkoste uuring lõpparuanne 2023. Tartu Ülikooli sotsiaalteaduslike

rakendusuuringute keskus (RAKE) / Sotsiaalministeerium, lk 43.

4

Põlva valla kehtestatud hoolduskulude katmise piirmäär kataks hooldekodukulud ka

Narva Jumalaema Narva Ikooni kiriku peetavas hooldekodus (hoolduskulud 464,35 eurot),

Rakvere vallas asuvas Uhtna Hooldekodus (hoolduskulud 465 eurot), Tapa valla hooldekodus

(hoolduskulud 475 eurot), Viru-Nigula vallas tegutsevas eakatekodus (hoolduskulud 450,50

eurot), Põhja-Pärnumaa vallas asuvas Pärnu-Jaagupi Hoolduskodus (hoolduskulu 475 eurot) ning

Mulgi Hoolekandekeskuses (hoolduskulud 463 eurot).2

Maa-ameti loodud kaarti vaadates on näha, et asukoha poolest järgmine lähim hooldekodu asub

Mulgi vallas. Autoga sõidab Põlva bussijaamast Mulgi Hoolekandekeskuse Mõisaküla

tegevuskohta umbes 1 tunni ja 53 minutiga, ühissõidukeid kasutades jõuab sinna kõige kiiremini

kohale 4 tunni ja 20 minutiga (arvestada tuleb ka väljumise ja saabumise aega ning seda, millal

saab tagasi Põlvasse sõita, et ei peaks Mulgi valda ööbima jääma). Võrdluseks: Tapal tegutsevasse

hooldekodusse sõidaks autoga Põlva bussijaamast 2 tunni ja 16 minutiga, ühissõidukeid kasutades

jõuaks sinna kõige kiiremini 2 tunni ja 42 minutiga (arvestada tuleb aga ka väljumise ja saabumise

aega ning seda, millal saab sõita tagasi Põlvasse, et ei peaks Tapa valda ööbima jääma). Ülejäänud

hooldekodudesse (Narva, Pärnu-Jaagupisse jne) jõuaks autoga umbes 2 tunni ja 30 minutiga,

ühissõidukitega aga keskeltläbi 5 tunniga. Nendele andmetele tuginedes on inimese senisest

elukohast mõistlikul kaugusel näiteks naaberomavalitsuses asuvad Saverna ja Krootuse

hooldekodud.

Kas teenuseosutaja ja selle asukoha valikul peab KOV arvestama ka abivajaja seisukohaga?

Kui jah, siis mil määral?

10. Väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse üldhooldusteenuse saamiseks asub inimene ajutiselt

elama hooldekodusse (vt SHS § 20 lg 3; rahvastikuregistri seaduse § 96 lg 1 p 1). Kuna

sotsiaalhoolekanne lähtub inimväärikuse põhimõttest, peab inimene saama kaasa rääkida oma

elukoha valikul, sest see mõjutab tema elukorraldust ning sidemeid talle lähedaste inimestega

(PS §-d 10, 14, 26 ja 34; ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni artikkel 19a). SÜS § 4

sätestab, et inimest tuleb sotsiaalkaitse korraldamisel kohelda tema inimväärikust alandamata ning

tema arvamust tuleb arvestada temaga seotud menetluses. Samuti näeb SHS § 3 lõike 1 punkt 5

ette, et abivajaja kaasatakse sotsiaalhoolekandeabi andmise kõigisse etappidesse.

Sotsiaalhoolekande seaduse eelnõu 98 SE algataja seletuskirja (lk 11) järgi tähendab see, et abi

andjad julgustavad abivajajaid osalema abimeetmete kavandamise, rakendamise ja hindamisega

seotud otsuste tegemisel.

11. Üldjuhul saab vaid inimene ise otsustada, kas ta võtab pakutava abi vastu (SHS § 12 lõige 1).

See ei tähenda aga seda, et abivajaja oleks kohalikult omavalitsuselt abi küsides piltlikult öeldes

tellija rollis. SÜS § 10 lõike 1 järgi on sotsiaalkaitse korraldatud tervikliku süsteemina, mis

põhineb omavastutusel, koostööl, isiku vajadusest ja avalikust huvist lähtuval hüvitiste sihitatud

andmisel, õiguskindlusel ja võrdsel kohtlemisel ning avalike vahendite säästlikul ja otstarbekal

kasutamisel. Kohalik omavalitsus saab inimesele abi pakkuda olemasolevate võimaluste piires

ning tagades oma elanike võrdse kohtlemise. Seepärast on ka inimese nõudeõigus piiratud

kohaliku omavalitsuse abi korraldusega ning vald või linn peab inimese seisukohaga arvestama

niivõrd, kui see on niisuguse korralduse puhul võimalik.

Kas ja kuidas on tagatud tõhus järelevalve selle üle, et KOV-d täidaksid kohustusi, mis

seadus neile paneb seoses üldhooldusteenusega (nt selgitavad välja isiku abivajaduse,

korraldavad hooldekodukoha, rahastavad teenust)?

2 Andmed pärinevad Sotsiaalkindlustusameti lehel avaldatud hooldekodude hindadel seisuga 20.01.2024.

5

12. Õiguskantsler pole riigi järelevalve tõhusust sotsiaalhoolekande vallas eraldi hinnanud.

Seepärast ei saa me üldistavalt öelda, kas Sotsiaalkindlustusameti järelevalve täidab neid ootusi,

mida põhiseadus riigi järelevalvele seab.

13. Õiguskantsler täidab lisaks muudele ülesannetele ka piinamise ning muu julma, ebainimliku

või inimväärikust alandava kohtlemise ja karistamise vastase konventsiooni fakultatiivse

protokolli artiklis 3 sätestatud riigi ennetusasutuse ülesandeid (õiguskantsleri seaduse

(ÕKS) § 1 lg 7). Õiguskantsler on viimastel aastatel kontrollinud keskmiselt 5-6 hooldekodu

aastas. Neile andmetele toetudes võib öelda, et väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse

üldhooldusteenuse osutajad piiravad sageli hoolealuste, iseäranis dementsusega inimeste

liikumisvabadust ja see on riigile teada, mistõttu kontrollib õiguskantsler ka neid

hoolekandeasutusi. Kõik õiguskantsleri kontrollkäikude kokkuvõtted on avaldatud õiguskantsleri

veebilehel olevas seisukohtade andmebaasis. Teenuseosutajatele on saadetud ka ringkiri, milles

on kokkuvõtlikult esitatud levinuimad probleemid, mida kontrollkäikudel on täheldatud.

14. Õiguskantsleril ei ole üksikasjalikku teavet, mitut üldhooldusteenuse osutajat

Sotsiaalkindlustusamet ja Terviseamet aasta jooksul kontrollivad ning millises mahus tehakse

järelevalvet. Seepärast oskaksid tehtud järelevalve kohta kõige paremini selgitusi anda ametid ise.

Sotsiaalkindlustusameti järelevalve talituse juht on ajakirjanduses3 öelnud, et nende vastutusalas

on 1175 tegevusloaga asutust: need on näiteks (eri)hoolekandeteenuseid pakkuvad asutused,

asenduskodud, lastehoiud, naiste tugikeskused, kinnised lasteasutused, mille järelevalvega tegeles

2023. aastal 12 töötajat. Sellistel tingimustel on järelevalve talituse juhi sõnutsi võimalik aastas

kontrollida umbes 120 asutust ning lisaks kontrollida üksikuid näitajaid, näiteks kas mõne töötaja

haridus vastab tema ametikohale esitatud nõutele.

Kas teise KOV territooriumil elava perekonnaliikme huvide kaitsmist saab pidada kohaliku

elu küsimuseks?

15. Ei. Mõistame küsimust selliselt, et Riigikohus soovib seisukohta, kas abivajajale

hooldekodukohta korraldades peab vald või linn arvestama abivajaja pereliikmete soovi, et nende

abivajav liige elaks edaspidi nende lähedal. Nii põhiseaduse § 10 kui ka SÜS § 4 ja SHS § 3 lõike 1

punkti 5 ja § 12 lõike 1 järgi tuleb abi osutamisel arvestada üldjuhul täisealise abivajava inimese

enda tahet. Pole alust anda täisealise abivajaja pereliikmete tahtele suuremat kaalu kui abivajaja

enda tahtele ning selle järgi abivajaja elu korraldada. Võib eeldada, et kui täiskasvanud

pereliikmed on oma vabal tahtel asunud üksteisest kaugele elama, siis selline elukorraldus sobib

neile.

Kui abivajaja ise soovib oma vabal tahtel vahetada elukohta ja asuda püsivalt elama oma

pereliikmete lähedusse, saab ta seda teha ning taotleda abi sellest vallast või linnast, kus on

rahvastikuregistri andmete järgi tema uus elukoht ning kus ta ka tegelikult elab (vt ka Riigikohtu

09.12.2019 otsust nr 5-18-7/8, p 131 jj).

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Kärt Muller 693 8418; [email protected]

3 Vt Mägi, M. „Kuidas jõuavad meediasse hirmujuhtumid hooldekodudest? Kontroll jõuab igasse kohta alles 9 aasta

järel“. Maaleht 02.03.2023.