Arvamus Vabariigi Presidendi 03.07.2025 otsuses nr 591 ""Kirikute ja koguduste seaduse muutmise seaduse" väljakuulutamata jätmine" esitatud põhjenduste kohta

Pikk 61 / 15065 Tallinn / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Riigikogu õiguskomisjon

05.09.2025 nr 1-6/3246-1

Arvamus Vabariigi Presidendi 03.07.2025

otsuses nr 591 ""Kirikute ja koguduste

seaduse muutmise seaduse" väljakuulutamata

jätmine" esitatud põhjenduste kohta

Austatud Riigikogu õiguskomisjon

Siseministeerium esitab alljärgnevalt seisukohad Vabariigi Presidendi 03.07.2025 otsuses nr

591 „“Kirikute ja koguduste seaduse muutmise seaduse“ väljakuulutamata jätmine“ (edaspidi

VP otsus) esitatud põhjenduste kohta.

Siseministeeriumi kokkuvõtlik hinnang on, et kirikute ja koguduste seaduse muutmise

seadus (570 UA) on kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseadusega. Toetame Riigikogu

põhiseaduskomisjoni 4. augusti k.a ettepanekut Riigikogu täiskogule võtta seadus vastu

muutmata kujul.

1. Äärmiselt oluline on rõhutada seda, et kõige kesksemas õigusküsimuses ja õiguslikus

konstruktsioonis, mida Siseministeerium on varasemalt korduvalt ka põhjendanud – et riigi

julgeolek saaks olla usuliste ühenduste tegevusele piirangute kehtestamise aluseks – on VP ka

seekordses otsuses lugenud KiKoSe muutmise põhiseadusega (edaspidi PS) kooskõlas olevaks.

2. Järgnevalt VP otsusest erinevate otsuses käsitletud teemade lõikes:

2.1. Piirangud usulise ühenduse õpetusele ja usutalitustele. VP otsuse sisulises avalõigus

kirjutatakse: „Kiriku õpetusele ja usutalitustele võib keelde seada aga üksnes siis, kui puuduvad

teised vahendid seaduse eesmärgi saavutamiseks.“ Veidi hiljem aga tõdetakse järgmist: „On

selge, et põhiseadus lubab seada mingeid piiranguid ka usulise ühingu õpetusele ja

usutalitustele. Seda kinnitab näiteks karistusseadustiku §-s 92 sätestatud sõjapropaganda keeld.

Samas peab õpetusliku aluse piiramisel rangelt järgima proportsionaalsuse põhimõtet ja

tagama, et riigi sekkumine oleks minimaalne. Praegusel juhul tuleks näidata, et seadusandja

eesmärgi saavutamiseks ei piisa sellest, kui usuline ühendus katkestab kõik halduslikud ja

majanduslikud sidemed välismaise isikuga - et on möödapääsmatult vajalik reguleerida ka

õpetust ning just sellisel väga ulatuslikul viisil nagu seda praegu tehakse.“

Loomulikult tuleb nõustuda, et alati tuleb piirangute seadmisel (ka KiKoSe nende sätete

rakendamisel) rangelt järgida proportsionaalsuse põhimõtet. Küsimuseks on aga, kas juba

seadus peaks määratlema proportsionaalsuse piire detailsemalt või oleks see siiski

2 (5)

kaasusepõhiselt seaduse rakendajate, sh täitevvõimu, ning kui jõutakse sundlõpetamise faasi,

siis kohtuvõimu ülesanne. Siseministeeriumi seisukoht on olnud, et selles küsimuses ei saaks

seadus täpsemaid raame, kui muudatustes juba välja pakutud, anda, kuivõrd iga konkreetne

juhtum on väga individuaalne ja erinev.

Omaette küsimus, mille VP on otsuses välja toonud, näib olevat probleem keelatud seotuse

puhul, et usuliste ühenduste vahelised seosed võivad olla ka pühakirja, usutunnistuste või

kirikukogu otsuste alusel (ning edasi saaks VP otsusest nähtuvalt teha siis loogilise järelduse,

et näiteks kui üht usutunnistust järgiv välismaal asuv usuline ühendus ohustab Eesti julgeolekut,

siis tuleks keelustada kõik sama usutunnistust järgivad usulised ühendused Eestis, isegi kui neil

selle välismaal asuva usulise ühendusega mingeid haldus- või majanduslikke seoseid ei ole).

Tõepoolest selliseid seoseid on paljude usuliste ühenduste vahel, kuid VP otsuses on kahjuks

jäetud tähelepanuta kehtiva KiKoSe § 2 lõige 2, mis defineerib kiriku kui usulise ühenduse ühe

alaliigi mõiste. Selle kohaselt on kirik „episkopaalse struktuuriga ja kolme üldkirikliku

usutunnistusega õpetuslikult seotud“. Teisisõnu tähendab see selgelt, et kirik on ühtpidi kristlik

mõiste ning teistpidi ongi ipso iure kõik kirikud sättes nimetatud usutunnistuste kaudu

omavahel seotud. Sellest tuleb aga järeldada seda, et kristlik pühakiri (Piibel) ja kolm

üldkiriklikku usutunnistust ei kuulu kindlasti nende kriteeriumide/dokumentide hulka, mis

tingiksid kõigi nendega seotud kirikute keelustamise, kui nt ühe kiriku välismaal asuv juhtorgan

ohustab Eesti riigi julgeolekut. Vastasel korral oleks seadusandja selle niimoodi seadusesse

sisse kirjutanud. Ning kuigi nimetatud usutunnistused ei ole kohustuslikud koguduste liitudele

ja üksikkogudustele, kuulub sama põhimõte rakendamisele ka nende suhtes, kuivõrd PS

kontekstis puuduks antud juhul igasugune õiguslik põhjendus usuliste ühenduste alaliikide

erinevaks kohtlemiseks.

KiKoSe muudatustega seonduvalt on selge ja loogiline, et kui õpetuslikes alusdokumentides,

mis ei ole Piibel või kolm üldkiriklikku usutunnistust, sh samuti VP otsuses nimetatud

kirikukogu või muu juhtorgani otsustes sisaldub selliseid põhimõtteid või seisukohti, mida võib

käsitada nt konkreetse ohuna Eesti julgeolekule, ja kui puudub küll haldus- või majanduslik

suhe välisriigis asuva usulise ühendusega, kuid siinne usuline ühendus on põhikirja kaudu oma

tegevuse sidunud niisuguste õpetuslike dokumentide järgimisega, siis peabki olema nende uute

sätete alusel kaalutlusõigus, kas lugeda selline seotus keelatud seotuseks KiKoSe tähenduses.

Loomulikult seostub aga kogu selle menetlusega, nii nagu juunikuus Riigikogule esitatud

analüüsis märgitud, Siseministeeriumi ja konkreetse usulise ühenduse vahetu suhtlemine,

konkretiseerimaks selle probleemi sisu ning konsulteerimaks selle seotuse olemuse ja mõju üle.

Täitevvõim ei anna sedavõrd olulistes küsimustes hinnanguid või ei tee otsustusi ilma

põhjalikult kaalutlemata ning kogu teemat kogumis käsitlemata. Loomulikult ei kätke kristliku

maailma ajaloolised kirikukogude otsused, mis on enamuses olnud juba sajandeid avalikkusele

teada, mingit ohtu Eesti riigi julgeolekule, kuid ei saa pidada PS-päraseks sellist olukorda, kus

pelgalt seetõttu, et mõne siinse kiriku välisriigis asuv juhtorgan kannab kirikukogu nime,

tähendaks see automaatselt seda, nagu ükski selle võimalik tulevane otsus ei võiks ohustada

Eesti riigi julgeolekut ning Eesti riigil peaks puuduma igasugune legitiimne õigus ja võimalus

kohaldada vajalikke piiranguid vm meetmeid.

2.2. Seaduse rakendaja kaalutlusõigus. VP otsuses märgitakse: „Seadust saaks ehk

tõlgendada põhiseaduspärasena, kui selle sõnastus jätaks rakendajale võimaluse sisustada

julgeolekuohtu nii, et igal üksikul juhul on õpetuslike sidemete keeld õigustatud ja

proportsionaalne. See oleks nii, kui seaduse rakendaja saaks hinnata, kas konkreetne välismaine

isik on – kogu tema tegevust arvestades – piisavalt ohtlik sellise äärmiselt laia keelu

kohaldamiseks. Praegusel juhul on aga seadus siduvalt sätestanud, mida ohu all peab mõistma.“

3 (5)

Juunikuus koostatud ja Riigikogu materjalide hulgas olevas PS-pärasuse analüüsis on lk 6

kaalutlusruumi eraldi kommenteeritud („Lõigetes kasutatud väljend „võib muu hulgas esineda

siis“ annab piisava kaalutlusruumi normi rakendajatele ning mitte ükski nendes lõigetes

nimetatud tegevus ei too automaatselt kaasa ühegi piiriülese sideme keelatuks lugemist, ilma et

igal konkreetsel juhul tuleks anda konkreetsetel asjaoludel hinnang, kas KiKoS § 3 lõiked 21 ja

22 või § 4 lõiked 11 ja 12 kohalduvad või mitte.“) KiKoSe muudatustes kasutatakse selgelt

formuleeringut „Oht Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale võib

muu hulgas esineda siis, kui …“. Seega on ühelt poolt tegemist mitteammendava

näidisloeteluga, teiselt poolt aga annab sõnapaar „võib esineda“ väga selge kaalutlusruumi

seaduse kohaldajale, arvestamaks kogumis reaalset olukorda tervikuna.

Lisaks tuleb siin selgelt rõhutada, mida kinnitab ka KiKoSe muudatustes sisalduv uus § 12 lg

12 sõnastus – „Eespool nimetatud ohu hindamisel kohaldatakse käesoleva seaduse § 3 lõiget

22.“ – , et KiKoSe muudatuste rakendamisel ongi alati tegemist konkreetsete ohtude kogumis

hindamisega. Seega on olemas eeldus, mis VP otsusest tuleneb, et KiKoSe muudatusi saab

tõlgendada PS-pärastena.

2.3. Julgeolekuohuks loetavate tegevuste ajalised piirid. VP otsuses märgitakse: „Välismaist

isikut (vaimulikku keskust, juhtorganit, usulist ühendust või vaimulikku juhti) tuleb pidada

ohtlikuks muuseas siis, kui ta "toetab või on toetanud sõjalist agressiooni või kutsunud üles

sõjale, terrorikuriteole või mõnel muul viisil relvajõu õigusvastasele kasutamisele või

vägivallale." (§ 3 lg 22) Teisisõnu piisab sellest, et isik on kunagi toetanud sõda, kutsunud üles

relvajõu õigusvastasele kasutamisele või vägivallale. Seadus ei täpsusta, kui kaua võib olla

möödunud ajast, mil neid seisukohti avaldati, näiteks kas tuleb arvestada ka aastakümneid või

enamgi aega tagasi väljendatud seisukohti. Tagajärg on, et seaduse sõnastusega on hõlmatud ka

sellised vaimulikud juhid ja ühendused, kellega sidemete keelamine kindlasti seaduse

eesmärgiga ei haaku.“

See väide ei arvesta KiKoSe muudatuste kontekstilist tõlgendamist. Sellist ajalist määratlust,

„kui kaua võib olla möödunud ajast, mil neid seisukohti avaldati“, ei ole mõeldav ega ka mitte

mõistlik ja põhjendatud seaduses sätestada. Pole võimatu, et mingi seisukoht oligi sellise

vaimuliku juhi poolt avaldatud aastakümneid tagasi, mille eesmärgipärase aktualiseerimisega

tekib oht riigi julgeolekule aga praegu. KiKoSe muudatuste rakendamise alus on aga kõigi

asjaolude aktuaalses olukorras kogumis hindamine. Riigil peab olema piisavalt alust, et nii

haldus- kui vajadusel kohtumenetluses tõendada, et KiKoSe § 3 lg-s 22 nimetatud (või ka

nimetamata) konkreetne tegevus ohustab just praegu või prognoositavas tulevikus Eesti riigi

julgeolekut, põhiseaduslikku või avalikku korda.

2.4. Kontroll välisriigis asuva juhtorgani või vaimuliku juhi väljaütlemiste üle. VP on

seekordses otsuses, nii nagu ka 24.04.2025 otsuses, tõstnud pooldava hoiakuga sõnastuslikult

esile Riigikogus esitatud Keskerakonna fraktsiooni muudatusettepanekut, mida komisjon ei

arvestanud. Komisjoni II lugemise seletuskirjas (lk 11) on arvestamata jätmise põhjenduste

kohta ka põhjalikum argumentatsioon. See on VP otsuses lühidalt kokku võetud sõnastuses

„seletuskirja järgi nõuaks keskendumine välismaise isiku üksikutele otsustele liiga põhjalikku

järelevalvet.“. Sellist sõnastust ei ole seletuskirjas kasutatud. VP lisab ka järgmise väite: „Nüüd

aga tekiks olukord, kus seaduse rakendaja peab kontrollima mitte pelgalt välismaise isiku

otsuseid ja juhiseid, vaid kõiki tema mitteformaalseid mõtteavaldusi ja seadma neist sõltuvusse

Eesti usulise ühingu õigused.“

Ei ole arusaadav, mille pinnalt on tehtud niisugune järeldus. Ühelt poolt ütles VP pressiteate

vahendusel 24.04.2025, et kehtiv õigus näeb ette ulatuslikku kontrolli usuliste ühenduste üle.

Teisalt aga, vastupidi, just selleks et ulatuslikku kontrolli, mis olemuslikult kindlasti ei ole

4 (5)

usuvabadusega kooskõlas, vältida, ei arvestanud õiguskomisjon Keskerakonna fraktsiooni

ettepanekut ning puudub igasugune alus ja kohustus ning võimalus ja vajaduski kontrollida

kõiki välismaise isiku „mitteformaalseid mõtteavaldusi“. Kogu KiKoSe muudatuste

rakendamise alus on üles ehitatud faktipõhisele asjaolude kogumis hindamisele, millele

tuginedes tehakse järeldused võimaliku ohu kohta, mitte mitteformaalsete mõtteavalduste

ajakohase registri pidamisele. Välisriigis asuvate vaimulike juhtide olulisemad mõtteavaldused

saavad piisavalt kõlapinda, et info nendest jõuaks Eesti riigiasutusteni, kes saavad seejärel

kaasusepõhiselt ja operatiivselt asjaolusid hinnata.

2.5. Määratlemata õigusmõisted ja seaduse õigusselgus. VP otsuse lk 3 märgitakse:

„Seadusandja ei saa küll täielikult vältida määratlemata õigusmõisteid, ent kui riik seab nõudeid

usulise ühingu õpetusele, siis on põhiõiguse piirangu selgus eriti tähtis. Praegusel juhul on

seaduses ohu mõiste määratletud nii laialt, et rakendaja peaks ise sisustama üldsõnalisi nõudeid,

näiteks hindama, milline usulise ühingu tegevuse aluseks olev dokument on sobiv, et tuvastada

ajakohaseid sidemeid välismaise isikuga. Lisaks peaks aga rakendaja põhiseadusvastase

tulemuse vältimiseks kohati lausa eirama seaduse selget sõnastust.“

Määratlemata õigusmõistete osas ei saa VP-ga nõustuda. Eelnõu 570 UA II lugemise

seletuskirjas oli lk 4-5 eraldi alljaotus „Mõistekasutusest ja mõistete mahtudest PS § 40 ning

EIÕK artiklite 9 ja 11 tähenduses“.

Eesti Vabariigi põhiseaduse kommenteeritud väljaandes puudutatakse eraldi Vabariigi

Presidendi otsustusvabaduse küsimust seaduse väljakuulutamata jätmisel, kui seadus ei ole VP

hinnangul piisavalt arusaadav: „Võimalik on, et väljakuulutatav seadus on vastuolus mõne teise

seadusega või sõnastatud ebaselgelt. Sellistel juhtudel võib tegemist olla vastuoluga

õigusselguse põhimõttega (§ 13 lg 2). Siiski ei peaks väidetav vastuolu õigusselguse

põhimõttega olema Vabariigi Presidendile seaduse välja kuulutamata jätmise aluseks. Nimelt

on olemas meetodid seaduses olevate vastuolude ületamiseks ja seaduse tõlgendamiseks. Ka on

õiguse adressaatidel võimalus kasutada õigusabi. Sellisel juhul ei peaks Vabariigi President

saama blokeerida seaduse jõustumist põhiseaduslikkuse järelevalvemenetluse algatamisega.“1

Samas on Siseministeerium seisukohal, et kõnealuses sättes ei kasutata selliseid õigusmõisteid,

mille sisu võiks jääda normi adressaadile ebaselgeks. KiKoSe muudatused ei ole sõnastuslikult

ebaselgemad ning lähtuvad samast mõistekasutusest nagu teised seadused. Ka KiKoSe enda

erinevaid sätteid tuleb alati tõlgendada ja kohaldada kogumis ja ühtset mõisteaparatuuri silmas

pidades. Kui leitakse, et näiteks mõisted „riigi julgeolek“ või „põhiseaduslik kord“ on suuremal

määral määratlemata õigusmõisted kui „kõlblus“, „tervis“ või „avalik kord“, mis on võimalike

piirangute alusena olnud kogu aeg sätestatud PS §-s 40 ja KiKoSe tekstis, siis ei saa sellise

käsitlusega kindlasti nõustuda. Mõisteid „riigi julgeolek“ ja „põhiseaduslik kord“ on kasutatud

ja sisustatud erinevates õigusaktides ja kohtupraktikas ning ei ole alust eeldada, et usulised

ühendused ei suudaks ise anda hinnangut, milline põhikirjaline või majanduslik side võiks

kujutada ohtu riigi julgeolekule, põhiseaduslikule või avalikule korrale.

Täiendavalt saab rõhutada KiKoSe normide sihtrühmaga seotud statistikat. Kui Eestis on

registris kokku enam kui 350 tuhat juriidilist isikut, siis usuliste ühenduste registrisse oli

11.01.2025 seisuga kantud kokku 605 usulist ühendust, sealhulgas 575 kogudust (kirikutesse

kuuluvaid kogudusi 353, koguduste liitudesse kuuluvaid kogudusi 125 ja üksikkogudusi 97), 8

kloostrit (sh kirikutesse kuuluvaid kloostreid 7 ja üksikkloostreid 1), 10 kirikut, 10 koguduste

liitu ning 2 välislepingu alusel tegutseva kiriku institutsiooni. Usuliste ühenduste registrisse

1 https://pohiseadus.ee/sisu/3584 , PS § 107 komm. 11

5 (5)

kanti 2024. aastal 7 uut subjekti, kõik need olid kogudused, milledest 5 olid juba olemasolevate

kirikute koosseisus ning vaid 2 uued üksikkogudused. Enamus kirikuid, kogudusi ja kloostreid

on seotud Eesti Kirikute Nõukogu (EKN) liikmeskonnaga – EKNiga kui Vabariigi Valitsuse

partnerorganisatsiooniga on Siseministeeriumil regulaarne kontakt ja väga tihe koostöö ning

toimib valitsuskomisjon, kus on alati võimalik tõstatada ka KiKoSe tõlgendamisega seotud

küsimusi.

Siseministeerium on viimase 35 aasta jooksul püsivalt nõustanud kõiki usulisi ühendusi mitte

ainult KiKoSe, vaid ka paljude teiste õigusaktide rakendamisel ja tõlgendamisel. Koostöö

usuliste ühendustega on olnud suurepärane ja konstruktiivne. Puudub põhjus asuda seisukohale,

et KiKoSe uute sätete osas ei oleks võimalik saada usulistel ühendustel õiguslikku või sisulist

konsultatsiooni ministeeriumist, kas mingi säte võib puudutada konkreetset usulist ühendust

või mida võib tähendada mõni seaduses kasutatud mõiste. KiKoSe muudatustega saab lisaks

avarama konsulteerimisvõimaluse ka registripidaja, kellele Siseministeerium annab uute

usuliste ühendustega või olemasolevate põhidokumentidega seonduvalt registripidajale

mittesiduva arvamuse.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Igor Taro

siseminister

Sama:

Riigikogu põhiseaduskomisjon

Vabariigi Presidendi Kantselei

Erik Salumäe

[email protected]