Riigikohus_arvamus põhseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse asjas nr 5-25-14/2

Villu Kõve

Riigikohus

[email protected]

Teie 01.08.2025 nr 5-15-14/2

Meie 08.09.2025 nr 9-2/251666/2506502

Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas 5-25-14

Austatud Riigikohtu esimees

Küsisite õiguskantsleri arvamust asjas, milles Kohtla-Järve Linnavolikogu palub tunnistada Eesti

Vabariigi põhiseadusega (PS) vastuolus olevaks 26. märtsil 2025 vastu võetud Eesti Vabariigi

põhiseaduse muutmise seaduse, millega võetakse kolmandate riikide kodanikelt ja

kodakondsuseta isikutelt hääleõigus kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel.

Kohtla-Järve Linnavolikogu palub põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistada ka 6. mail 2025

vastu võetud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 5 lõige 2.

Leian, et Kohtla-Järve Linnavolikogu taotlus on lubatav, kuid tuleb jätta rahuldamata.

Eesti Vabariigi põhiseaduse muudatust – isegi juhul, kui see piiraks kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigust – ei saaks käsitleda piiranguna põhiseaduslikkuse järelevalve tähenduses.

Kui muudatus tehakse põhiseaduses, seisneb küsimus selles, millises suhtes on uus norm varem

kehtinud normiga. On võimalik ja lubatav, et põhiseaduse muudatus kujutab endast erinormi

varem kehtinud üldise normi suhtes – selline normide vastuolu ületataks edaspidi tõlgendamise

üldreegli (lex specialis derogat legi generali) abil. Teisisõnu, põhiseaduse muudatuse sisu ei pea

üldjuhul olema kooskõlas varem kehtestatud normidega. Sellest on siiski teatud erandid.

Esiteks, ükski põhiseaduse muudatus ei tohi minna vastuollu rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud

põhimõtete ja normidega (PS § 3 lg 1).

Teiseks ei tohi Riigikogu tehtav põhiseadusemuudatus olla vastuolus vaid rahvahääletusel

muudetavate põhiseaduse sätetega (vt PS § 162 ja PSTS §3). Kohaliku omavalitsuse tagatised on

sätestatud põhiseaduse XIV peatükis ega ole seega hõlmatud rahvahääletuse nõudega. See, kas

praegune põhiseaduse muudatus peab vastama põhiseaduse mõnele aluspõhimõttele, sõltub samuti

sellest, kas see aluspõhimõte paikneb peatükis, mida saab muuta ainult rahvahääletusega. Antud

muudatuse puhul on asjakohane PS I peatüki §-s 1 nimetatud demokraatia põhimõte, kuid sellele

ei saa tugineda kohaliku omavalitsuse volikogu, kuna praegu ei ole kohaliku omavalitsuse tagatisi

piiratud (vt RKPJKo 15.12.2008, 3-4-1-14-08, p 29).

2

Kolmandaks, põhiseadust ei tohi muuta selliselt, et põhiseaduse normide vahel tekib niisugune

vastuolu, mida ei ole tõlgendamise üldreeglite abil võimalik ületada. Teiste sõnadega, ei tohi

kehtestada sätet, mis tooks kaasa õigusselgusetuse.

Põhiseaduse § 156 lõike 2 muudatus ja sellest muudatusest tulenev valimisseaduse muudatus ei

piira kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse tagatist (PS § 154 lg 1) ega omavalitsuse muid

põhiseaduslikke tagatisi. Hääleõiguslike isikute ringi kindlaksmääramine ei ole kohaliku elu

küsimus.

Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seaduse menetluse käigus järgiti põhiseaduse XV peatükis

põhiseaduse kiireloomuliseks muutmiseks ettenähtud korda. 08.04.2025 kuulutas Vabariigi

President otsusega nr 541 vastu võetud Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seaduse välja.

Põhiseaduse § 156 lõike 2 muudatus ei ole vastuolus põhiseaduse aluspõhimõtetega ega

rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete ja normidega (PS § 3 lg 1). Ka ei loo

põhiseaduse § 156 lõike 2 muudatus õigusselgusetut olukorda.

I. Taotluse lubatavus

1. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 sätestab eeldused, mis

lubavad kohaliku omavalitsuse üksusel esitada taotluse põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse algatamiseks. Esimene tingimus on, et taotluse peab esitama kohaliku

omavalitsuse üksuse volikogu. Teise tingimuse kohaselt peab taotluses olema väidetud, et PSJKS

§-s 7 nimetatud õigusakt, selle säte või sätte puudumine on vastuolus kohaliku omavalitsuse

põhiseadusliku tagatisega (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 44; RKPJKo 30.06.2025, 5-24-

33/25, p 43). Tagatise piirangu võimalikkus ei ole taotluse lubatavuse eeldus (RKÜKo 16.03.2010,

3-4-1-8-09, p 48).

2. Esimese tingimuse täitmiseks on vaja, et kohaliku omavalitsuse volikogu otsus esitada

PSJKS § 7 alusel taotlus Riigikohtule oleks vastu võetud volikogu koosseisu häälteenamusega

(kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 45 lg 5 ls 2). Seejuures peab volikogu

hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 81).

3. Kohtla-Järve Linnavolikogu 26. juuni 2025 otsuse nr 216 „Taotluse esitamine Riigikohtule

ja avalduse esitamine õiguskantslerile õigustloovate aktide üle põhiseaduslikkuse järelevalve

teostamiseks“ vastuvõtmise poolt hääletas linnavolikogu 25 liikmest 14 (Kohtla-Järve

Linnavolikogu 26.06.2025 erakorralise istungi protokoll nr 81).1

4. Riigikohtule esitatud taotluse tekst on volikogu otsuse tekstiga ühesugune.

5. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu esitatud taotluse lubatavuse teise eelduse

järgimine sõltub sellest, kas põhiseaduse normi, mille rikkumist taotluses väidetakse või mille

rikkumise kahtlus taotluses märgitud asjaolude tõttu tekib, saab käsitada kohaliku omavalitsuse

üksuse põhiseaduslikku tagatist reguleeriva normina (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 45).

1 Istungi protokollis on märgitud: „Nimelised hääletustulemused:

Poolt 14 […]

Vastu 1 […]

Erapooletuid 1 […]

Jättis hääletamata 3 […]

Hääletuse tulemus: võtta vastu volikogu otsus nr 216.“

3

6. Kohtla-Järve Linnavolikogu taotluses väidetakse põhiseaduse §-st 154 lõikest 1 tuleneva

kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse põhiseadusliku tagatise rikkumist. Seega on taotlus

lubatav.

II. Vaidlustatud sätted

Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus sätestab:

„§ 1. Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmine

Eesti Vabariigi põhiseaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 156 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel on seaduses ettenähtud tingimustel hääleõiguslikud

selle omavalitsuse maa-alal püsivalt elavad Eesti kodanikud ja kodakondsuseta isikud, kes on

vähemalt kuusteist aastat vanad.“;

2) paragrahvi 156 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel on seaduses ettenähtud tingimustel hääleõiguslikud

selle omavalitsuse maa-alal püsivalt elavad Eesti kodanikud, kes on vähemalt kuusteist aastat

vanad.“.

§ 2. Seaduse jõustumine

(1) Käesoleva seaduse § 1 punkt 1 jõustub kolm kuud pärast käesoleva seaduse

väljakuulutamist.

(2) Käesoleva seaduse § 1 punkt 2 jõustub 2026. aasta 1. märtsil.“

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS) § 5 lõike 2 praegune redaktsioon

kehtestati 6. mail 2025 vastu võetud ning 9. juulil 2025 jõustunud kohaliku omavalitsuse volikogu

valimise seaduse ning kirikute ja koguduste seaduse muutmise seaduse § 1 punktiga 1, mis

sätestab:

„1) paragrahvi 5 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Hääletamisõigus on kodakondsuseta isikul, kes vastab käesoleva paragrahvi lõikes 1

nimetatud tingimustele ja elab Eestis pikaajalise elaniku elamisloa või alalise elamisõiguse

alusel.“;“

III. Hääleõigus kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel

7. Seni kehtinud põhiseaduse § 156 lõike 2 kohaselt oli kohaliku omavalitsuse volikogu

valimistel hääleõigus kõikidel kohaliku omavalitsuse maa-alal püsivalt elavatel inimestel, kes olid

vähemalt kuusteist aastat vanad.

8. Riigikogul oli õigus täpsustada püsielanikuks lugemise aluseid. Hääleõiguslikud olid

pikaajalise elaniku elamisloaga inimesed, samuti alalise elamisõigusega inimesed (Euroopa Liidu

kodaniku seaduse § 45 lg 1 järgi on alaline elamisõigus EL kodaniku perekonnaliikmel, kes on

tähtajalise elamisõiguse alusel elanud Eestis vähemalt viis aastat järjest).

9. Pikaajalise elaniku elamisluba on üksnes neil, kes vastavad järgmistele tingimustele: on

elanud Eestis elamisloa alusel vähemalt viis aastat vahetult enne pikaajalise elamisloa taotluse

esitamist; kellel on tähtajaline elamisluba ja püsiv legaalne sissetulek Eestis toimetulekuks; kes on

kindlustatud isik ravikindlustuse seaduse või Eesti Vabariigi välislepingu tähenduses; kes on

täitnud integratsiooninõude (s.t on (alates 2006. a) sooritanud eesti keele eksami B1 tasemel või

4

omandanud eesti keeles hariduse); kelle elukohaandmed on kantud rahvastikuregistrisse ja kelle

puhul ei esine pikaajalise elaniku elamisloa andmisest keeldumise aluseks olevaid asjaolusid

(eelkõige ei tohi pikaajalise elamisloaga isik olla ohuks avalikule korrale ja julgeolekule)

(välismaalaste seaduse § 232, 237, 241 jpt).

10. Kandideerida ja volikokku kuuluda said enne põhiseadusemuudatust ja saavad ka edaspidi

üksnes Eesti kodanikud ja teiste Euroopa Liidu liikmesriikide kodanikud, sh need, kellel on

topeltkodakondsus. Ka võimuvolitustega ametnikud peavad olema kodanikud. Kohaliku

omavalitsuse volikogu ülesanne on lahendada kohaliku elu küsimusi. Kohalik omavalitsus ei ole

täidesaatva riigivõimu osa.

11. 8. juulil 2025 jõustunud põhiseaduse § 156 lõike 2 ja KOVVS § 5 lõike 2 muudatused

jätavad Eestis pikaajalise elaniku elamisloa alusel elavad kolmandate riikide kodanikud ilma

õigusest hääletada kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel. Eesti Vabariigi põhiseaduse

muutmise seaduse § 2 lõike 2 kohaselt jõustub 1. märtsil 2026 põhiseaduse § 156 lõike 2 muudatus,

mis jätab hääleõigusest kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel ilma ka Eestis püsivalt elavad

kodakondsuseta isikud. Hääletamisõigus säilib seaduses sätestatud tingimustel vaid Eesti

Vabariigi kodanikel ja (EL-i õigusest tulenevalt) ka EL-i kodanikel (sh juhul, kui neil on ka

agressorriigi kodakondsus).

12. Hääleõigus (aktiivne valimisõigus) – isiku õigus valida, s.o osaleda kohaliku omavalitsuse

volikogu valimistel – on poliitiline põhiõigus. Valimisõiguste põhiõiguslikku olemust on

kinnitanud ka Riigikohus (nt RKPJKo-d 17.11.2004, 3-4-1-20-05, p 27; 02.10.2013, 3-4-1-44-13,

p-d 12-13). Kuni 9. juulini 2025 tuli hääleõigust kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel

käsitada kõigi ja igaühe põhiõigusena.

13. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta kohaliku omavalitsuse üksuse tegevuses osalemise

õigust käsitlev lisaprotokoll (EKOH LP) sätestab, et osalisriigid tagavad oma kõigile isikutele

õiguse osaleda KOV üksuse tegevuses (art 1 lg 1), rakendades selleks kõiki vajalikke meetmeid

(art 2 lg 1). Õigus osaleda kohaliku omavalitsuse üksuse tegevuses tähendab õigust määrata või

mõjutada kohaliku omavalitsuse üksuse volituste ja kohustuste täitmist (art 1 lg 2) ja hõlmab ka

kohaliku omavalitsuse üksuse esinduskogu valimisi. EKOH LP-i kohaselt tunnustab osalisriik

seadusega oma kodanike õigust osaleda valijate või kandidaatidena elukohajärgse kohaliku

omavalitsuse üksuse esinduskogu liikmete valimisel (art 1 lg 4.1). Seadusega tunnustatakse ka

muude isikute osalemise õigust, kui osalisriik nii otsustab kooskõlas oma põhiseadusliku korraga

või kui see tuleneb osalisriigi rahvusvahelistest kohustustest (art 1 lg 4.2). Kõik vorminõuded,

tingimused või piirangud kohaliku omavalitsuse üksuse tegevuses osalemise õiguse kohta

kehtestatakse seadusega ja need peavad olema kooskõlas osalisriigi rahvusvaheliste kohustustega

(art 1 lg 5.2). Seega keelab EKOH LP kohaliku omavalitsuse üksuse tegevuses osalusõiguste

piirangute kehtestamisel meelevaldsuse.2

14. Hääleõiguse kui põhiõiguse isikulise kaitseala ulatuse kindlaksmääramine põhiseaduses ja

KOVVS-is on olemuselt riigielu küsimuse (PS § 154 lg 2) lahendamine.

15. Kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole õigust esitada põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust

teiste isikute subjektiivsete õiguste kaitseks (RKPJKo 21.02.2003, 3-4-1-2-03, p 13; RKPJKm

22.12.2009, 3-4-1-16-09, p 41).

2 Vt Explanatory Report to the Additional Protocol to the European Charter of Local Self-Goverment on the right to

participate in the affairs of a local authority, Article 1, Paragraph 5.1, lk 5.

5

IV. Valla- ja linnavolikogu valimistel hääleõiguse kodakondsuspõhiselt piiramise mõju

kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusele

16. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse tagatis tuleneb põhiseaduse § 154 lõikest 1

(„Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad

seaduste alusel iseseisvalt.“). Tegu on kohaliku omavalitsuse põhitagatisega (RKPJKo

09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 29). Põhiseaduse § 154 lõikest 1 tuleneb kohaliku omavalitsuse õigus

otsustada ja korraldada iga küsimust, mis ei ole riigielu küsimus, ilma sellekohase volitusnormita

seaduses (RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98, II osa).

17. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (EKOH) artikli 4 lõige 2 sätestab, et kohalikel

võimuorganitel on täielik vabadus seadusega lubatud piires rakendada oma initsiatiivi igas

valdkonnas, mis ei jää väljapoole nende pädevust ega ole määratud täitmiseks mõnele teisele

võimuorganile. EKOH art 4 lõike 4 kohaselt on kohalikele võimuorganitele omistatud volitused

täieulatuslikud ja eksklusiivsed. Ükski teine kesk- ega piirkondlik võimuorgan ei tohi neid

kahjustada ega piirata, välja arvatud seadusega ettenähtud korras.

18. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse põhisisuks on otsustus- ja valikudiskretsioon

kohaliku elu küsimuste lahendamisel (RKPJKo 16.01.2007, 3-4-1-9-06, p 22). Kohaliku elu

küsimuste iseseisev otsustamine tähendab, et volikogu liikmed saavad kohaliku elu küsimusi

otsustada sõltumatult riigi keskvõimust ning seada esikohale kohalikud huvid (RKÜKo

19.04.2005, 3-4-1-1-05, p-d 17-18).

19. Valimissüsteemi alustest lähtuva üksikasjaliku valimiskorra kehtestamine kuulub kohaliku

omavalitsuse välisesse korraldusse ja on riigielu küsimus, millele ei laiene kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigus. Kohaliku elu küsimuseks on volikogu valimiste läbiviimine ehk

korraldamine (RKPJKo 26.02.2025, 5-24-29/14, p 42; RKPJKm 22.12.2009, 3-4-1-16-09, p 35;

RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 33).

20. Siiski on Riigikohus passiivse valimispõhiõiguse (kandideerimisõiguse) puhul leidnud, et

kohalikel valimistel kandideerimispiirangute seadmine võib piirata ka kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigust (RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05, p 17). See ei ole aga iga

kandideerimispiirangu puhul nii – kohtul tuleb iga kord hinnata, kas konkreetne

kandideerimispiirang piirab enesekorraldusõigust või mitte (RKPJKm 22.12.2009, 3-4-1-16-09, p

34, viidates RKÜKo-le 19.04.2005, 3-4-1-1-05).

21. Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus ja KOVVS § 5 lg 2 ei reguleeri

kandideerimisõigust (passiivset valimisõigust), vaid hääleõigust (hääleõiguslike isikute ringi).

Seega ei takista need volikogu liikmetel kohaliku omavalitsuse ja riigi huvide konflikti korral

tegutseda (seaduslikkuse raames) omavalitsuse huvides. Kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigust ei ole seega piiratud.

V. Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslik tagatis ja põhiseaduse põhimõtted

22. Põhiseaduse põhimõtted ei ole otseselt kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste osa.

Näiteks on Riigikohus sedastanud, et võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte riigivõimu

harude vahelistes suhetes (PS § 4) ning Riigikogu liikme ameti ja muu riigiameti ühitamatuse

põhimõte (PS § 63 lg 1) omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi ei sisalda (RKPJKo 16.05.2017, 3-

4-1-11-16, p 53).

6

23. Seadusandja peab aga kohaliku omavalitsuse üksuste ja riigi vaheliste suhete

reguleerimisel põhiseaduse põhimõtteid arvestama ja kohalik omavalitsus saab sellele tugineda

(RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 26). Kui volikogu taotleb õigustloova akti kehtetuks või

põhiseadusvastaseks tunnistamist põhjusel, et see on vastuolus põhiseaduse põhimõttega, peab ta

täiendavalt selgitama, kuidas selline vastuolu kahjustab kohaliku omavalitsuse mõnda

põhiseaduslikku tagatist (RKPJKo 15.12.2008, 3-4-1-14-08, p 29; samuti RKPJKo 19.03.2009, 3-

4-1-17-08, punktid 23-26 – Riigikohus pidas siin volikogul võimalikuks tugineda õigusselguse

põhimõttele alles peale kohaliku omavalitsuse põhiseadusliku tagatise piirangu tuvastamist).

24. Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadusega ja KOVVS § 5 lg-ga 2 piiratakse

hääleõigust kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel, seega üht poliitilist põhiõigust. Sellel

piirangul on puutumus eeskätt põhiseaduse demokraatia põhimõttega (PS § 1 lg 1; § 10).

25. Demokraatia põhimõte (PS § 1 lg 1; § 10) on Eesti riigiehitusliku korralduse olulisemaid

põhimõtteid (RKÜKo 01.07.2010, 3-4-1-33-09, p 67) ja üks Euroopa õigusruumis kehtivatest

õiguse üldpõhimõtetest ning põhiväärtustest (RKPJKo 17.02.2003, 3-4-1-1-03, p 15). Seda on

väljendatud nii inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni kui ka Euroopa Liidu

põhiõiguste harta preambulis.

26. Eesti on kohustatud järgima täies ulatuses EKOH-i demokraatlikke põhimõtteid. Harta

sissejuhatus sisaldab järgmisi olulisi kohaliku omavalitsuse kujundamise põhimõtteid:

i. kohalik omavalitsus on üks demokraatliku valitsemisviisi põhilisi alustugesid;

ii. kodanike õigus osaleda ühiskonnaelus on üks demokraatlike põhimõtteid, mida jagavad kõik

Euroopa Nõukogu liikmesriigid;

iii. just kohalikul tasandil saab seda õigust kõige otsesemalt kasutada;

iv. tõelise vastutusega töötavate kohalike omavalitsusasutuste olemasolu saab tagada efektiivse ja

kodanikule lähedalseisva juhtimisega;

v. kohaliku omavalitsuse kaitse ja tugevdamine erinevates Euroopa riikides annab olulise panuse

demokraatiale ja võimu detsentraliseerimise põhimõtetele tugineva Euroopa ülesehitamisele;

vi. selleks on tarvis demokraatlikult moodustatud otsuseid langetavatele organitele tuginevaid

kohalikke omavalitsusasutusi, millel on kohustuste, nende kohustuste täitmise tagamiseks vajalike

vahendite ja viiside ning tarvilike rahaliste vahendite suhtes ulatuslik autonoomia.

27. Demokraatiale viidatakse ka harta lisaprotokollis. Selle sissejuhatuse kohaselt arvestavad

Euroopa Nõukogu liikmesriigid, et õigus osaleda ühiskonnaelus on üks demokraatlikke

põhimõtteid, mida jagavad kõik Euroopa Nõukogu liikmesriigid ja et liikmesriikide areng on

näidanud nimetatud põhimõtte ülimat tähtsust kohaliku omavalitsuse jaoks. Lisaprotokolli

artikkel 1 lõike 5.2 kohaselt kehtestatakse seadusega niisugused vorminõuded, piirangud ja

tingimused, mis tagavad osalusõiguse kasutamisel kohaliku omavalitsuse üksuse volituste ja

kohustuste täitmise eetilisuse ja läbipaistvuse. Artikkel 1 lõige 5.3 sätestab, et mistahes muud

vorminõuded, tingimused või piirangud peavad olema vajalikud poliitilise demokraatia

toimimiseks, elanikkonna turvalisuse tagamiseks demokraatlikus ühiskonnas või osalisriigi

rahvusvaheliste kohustuste täitmiseks.

28. Põhiseadus määratleb demokraatia põhimõtte normatiivse sisu väga üldisel kujul. See

põhimõte kattub paljuski ka teiste põhiseaduse põhimõtetega (õigusriiklus, vabariiklus,

seaduslikkus). Demokraatia tunnusteks peetakse põhiõiguste ja -vabaduste tagamist, kohtu

sõltumatust, riigivõimude lahusust ja tasakaalustatust, riigivõimu avalikkust, arvamuste

7

paljususeks vajalikku sõnavabadust (sh vaba ajakirjandust), riigivõimu teostajate õiguslikku ja

poliitilist vastutust, valimisreegleid, mis tagavad ausad ja vabad valimised jpm3.

29. Riigikohus on demokraatiat määratlenud autokraatiale vastanduva ühiskonnakorraldusena,

mis seisneb võimu teostamises rahva osalusel ja oluliste juhtimisotsustuste tegemises võimalikult

ulatuslikul ja kooskõlastatud alusel. Demokraatlikule riigikorraldusele on tunnuslik riigivõimu

jaotumine selle erinevate harude vahel koos samaaegse võimude tasakaalustamisega (RKPJKo

21.12.1994, III-4/1-11/94, p I).

30. Demokraatia põhimõte on suunatud avaliku võimu legitiimsusele, hõlmates riigiorganite

moodustamist, legitimeerimist ja kontrolli ning mõjutades kõiki poliitilise tahte kujundamise

astmeid (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 132).

31. Põhiseaduse § 156 lõike 1 kohaselt valitakse volikogu kui kohaliku omavalitsuse

esinduskoguks neljaks aastaks vabadel, üldistel, ühetaolistel ja otsestel valimistel salajase

hääletamise teel. Tegu on valimisõiguse demokraatlike põhimõtetega, mis kujutavad endast

demokraatia üldpõhimõtte (PS § 1 lg 1) tähtsat konkretiseeringut4. Otseseid, üldisi ja ühetaolisi

valimisi nõuab ka EKOH (art 3 lg 2).

32. Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus ja KOVVS § 5 lõige 2 piiravad valimiste

üldisuse põhimõtet kodakondsuse kriteeriumi alusel.

33. Valimisõiguse põhimõtteist ei tulene õigusi mitte kohaliku omavalitsuse üksusele, vaid

üksikisikuile. Nende põhimõtete eesmärk on kaitsta isikute subjektiivseid valimisõigusi –

põhiseaduse §-st 156 tuletatavat aktiivset ja passiivset valimisõigust (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-

2-09, p 36).

34. Kohaliku omavalitsuse esindusorgani moodustamise demokraatlikkuse põhimõte on

suunatud selle saavutamisele, et organ oleks piisavalt representatiivne (volikogu puhul: RKPJKo-

d 15.07.2002, 3-4-1-7-02, p 21; 04.11.1998, 3-4-1-7-98 p IV). Eesti Vabariigi põhiseaduse

muutmise seadusega ja KOVVS § 5 lõikega 2 piiratakse kohaliku omavalitsuse volikogude

valijaskonda. Selle tulemusena väheneb (erinevates omavalitsusüksustes erineval määral)

objektiivselt ka volikogude representatiivsus. Demokraatia põhimõte ei takista aga subjektiivsete

valimisõiguste mõistlikku piiramist (nt kohases suuruses kautsjon).

35. Demokraatia põhimõte ei kohusta andma põhiseaduses volikogu valimisõigust

välisriigi kodanikele või kodakondsuseta inimestele võrdselt Eesti Vabariigi kodanikega.

Selline kohustus ei tulene Eestile ka rahvusvahelisest õigusest (EKOH LP art 1 lg-d 4.1 ja

4.2, vt ka ptk VI allpool)5.

36. Põhiseaduses hääleõiguse isikute ringi piiramine volikogu valimistel ei too kaasa kohaliku

omavalitsuse olemuse muutumist. Ka varasemast piiratuma valijaskonna poolt valitav volikogu

saab lahendada kohaliku elu küsimused sõltumatult riigi keskvõimust ning seada esikohale

kohalikud huvid. Volikogu valimine ei ole ka ainus kohaliku kogukonna elus osalemise vorm (vt

näiteks kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 33). Õiguskantsler on Sillamäe Linnavolikogu

3 Vt H. Kalmo. Paragrahv 1, komm. 14. – Ü. Madise (toim) jt. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne.

Viies, parandatud ja täiendatud väljaanne. – Juura, 2020, lk 50. 4 U. Lõhmus. Valimisliit ja valimisõigus. – Juridica, 2003, eriväljaanne, lk 27. 5 Eesti Vabariik ei ole ratifitseerinud Välismaalaste kohalikul tasandil avalikus elus osalemise konventsiooni. -

Arvutivõrgus: ETS 144 (22.08.2025).

8

pöördumisele antud vastuses („Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadusest“) selgitanud:

„Jätkuvalt on kohaliku omavalitsuse kohustus juhtida kohalikku elu, lähtudes valla- või

linnaelanike õigustatud vajadustest ja huvidest ning arvestades valla või linna arengu iseärasusi

(kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 2). Kõik kohalikud elanikud tuleb tõhusalt kaasata

avatud menetlustesse (planeerimismenetlus jm), mis võimaldab neil otsuste tegemist mõjutada.

Inimesi saab sõltumata nende kodakondsusest kaasata volikogu komisjonide töösse.“

37. Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus ja KOVVS § 5 lõige 2 ei muuda

kohalikku omavalitsust (sh Kohtla-Järve linnas) sisutühjaks ega kaota selle olemuslikku

sisu.

38. Kohaliku omavalitsuse volikogude korralised valimised toimuvad 19. oktoobril 2025. Eesti

Vabariigi põhiseaduse muutmise seaduse § 1 punkt 1 ja KOVVS § 5 lõike 2 muudatus jõustusid

9. juulil 2025, seega volikogu valimiste toimumise aastal.

39. Riigikohus on mitmel korral käsitlenud valimisreeglistikus enne valimisi tehtud

muudatuste kooskõla demokraatia põhimõttega. Vahetult enne valimisi valimisreeglistikus

tehtavad muudatused, mis võivad oluliselt mõjutada valimistulemusi ühe või teise poliitilise jõu

kasuks, ei ole demokraatlikud. Valimisseadus peab tagama demokraatia ja teenima sel viisil üldist

hüvangut. Riigikohus tunnistas 27. märtsil 2002 vastu võetud KOVVS-i põhiseadusvastaseks osas,

mis ei võimaldanud kodanike valimisliitude osalemist kohalikel valimistel (RKPJKo 15.07.2002,

3-4-1-7-02, p-d 26-27). Konkreetsel juhul jäi vaidlustatud seaduse jõustumisest kuni kandidaatide

registreerimise alguseni veidi üle kolme kuu. 2005. a märgib Riigikohus: „Kolleegium ei saa öelda,

milline on mõistlik aeg valimisreeglistikus oluliste muudatuste tegemiseks. Kolleegium on aga

seisukohal, et valimisreeglistikus tehtud muudatus, mis peaks jõustuma ajal, mil

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse järgi võib veel toimuda kohtuvaidlus

Vabariigi Presidendi poolt välja kuulutamata jäetud valimisõigust piirava regulatsiooni

põhiseaduspärasuse üle, on tehtud ilmselgelt hilinenult. Miinimumnõudeks valimisreeglistiku

muutmisel on see, et olulist muudatust kavandav seadus tuleb võtta vastu arvestusega, et see saaks

jõustuda aegsasti enne valimisi. Nii valijal kui kandidaadil peab olema aega uute reeglite

tundmaõppimiseks ja käitumisviisi valimiseks.“ (RKPJKo 14.10.2005, 3-4-1-11-05, p 23).

40. Valimisõiguse stabiilsust käsitleb Euroopa Nõukogu Veneetsia komisjoni

„Valimisküsimuste hea praktika koodeks“ (Code of Good Practice in Electoral Matters).6 2003.

aastal kiitsid koodeksi heaks Euroopa Nõukogu Parlamentaarne Assamblee ning Euroopa

Nõukogu Kohalike ja Piirkondlike Omavalitsuste Kongress. 2005. aastal võttis Veneetsia

Komisjon vastu tõlgendava deklaratsiooni valimisõiguse stabiilsuse kohta (CDL-AD(2005)043)7,

mida revideeriti 2024. aasta juunis (CDL-AD(2024)027).8 Mitmed komisjoni arvamused ja

raportid on viidanud valimisõiguse stabiilsuse kriteeriumidele, neid kriteeriume täpsustanud ja

6 Code of Good Practice in Electoral Matters. Guidelines and Explanatory Report. Adopted by the Venice

Commisssion at its 51st and 52nd sessions (Venice, 5-6 July and 18-19 October 2002).

(https://rm.coe.int/090000168092af01, 21.08.2025). 7 Interpretative Declaration on the Stability of the Electoral Law. Approved by the Council for Democratic Elections

at its 15th meeting (Venice, 15 December 2005) and the Venice Commission at its 65th plenary meeting (Venice, 15

December 2005) and adopted by the Venice Commission at its 65th plenary session (Venice, 16-17 December, 2005).

(https://www.venice.coe.int/webforms/documents/CDL-AD(2005)043.aspx, 21.08.2025). 8 Revised Interpretative Declaration on the Stability of Electoral Law. Approved by the Council of Democratic

Elections at its 80th meeting (Venice, 20 June 2024) and adopted by the Venice Commission at its 139th Plenary

Session (Venice, 21-22 June 2024) (https://venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2024)027-e,

21.08.2025).

9

neid vastavatel juhtudel kohaldanud.9 Veneetsia Komisjoni koodeksid, selgitavad raportid ja

deklaratsioonid valimisõiguse kohta (ja ka muudes küsimustes) on kõrge kvaliteediga

õigusanalüüsid. Nendest on mõistlik lähtuda, kuigi need ei ole Eesti riigile õiguslikult siduvad.

41. Valimisküsimuste hea praktika koodeksi punkt II.2.b sedastab, et valimisõiguse

põhielemente ei tohiks muuta vähem kui aasta enne valimisi.10 Seda punkti täpsustab selgitava

raporti (Explanatory Report) punkt 66, milles on öeldud, et võimalik oleks sätestada põhiseaduses,

et kui valimisseadust muudetakse, kehtib järgmistel valimistel – vähemalt kui need toimuvad

järgmise aasta jooksul – vana süsteem ja uus jõustub pärast seda.11

42. Valimisõiguse stabiilsuse revideeritud tõlgendava deklaratsiooni kohaselt (p-d 3-5) on ühe

aasta põhimõte suunatud õiguskindluse tagamisele, mis on õigusriikluse põhielement. Oluline on,

et valimisõigust ei peetaks vahendiks võimulolijate käes enda võimu kindlustamiseks. Negatiivne

ei ole mitte niivõrd valimissüsteemi muutmine, kuivõrd selle sage muutmine või selle muutmine

vahetult (ühe aasta jooksul) enne valimisi. Isegi sel juhul, kui sellega ei ole kavandatud mingit

manipulatsiooni, näivad muudatusi dikteerivat vahetud erakonnapoliitilised huvid.12

43. Püsielanikelt hääleõiguse äravõtmine volikogude valimisaastal ei järgitud põhimõtet,

et valimisõiguse põhielemente ei muudeta vähemalt aasta enne valimisi. See asjaolu ei muuda

aga põhiseaduse muudatust põhiseadusevastaseks. Olukorda, kus valimisõiguse piirang(ud)

kehtestatakse valimisseadusega, tuleb eristada olukorrast, kus piirangud kehtestatakse riigi

põhiseadusega.

44. Põhiseaduse § 166 kohaselt võetakse otsus põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu

käsitlemiseks kiireloomulisena vastu Riigikogu neljaviiendikulise häälteenamusega. Põhiseaduse

muutmise seadus võetakse sel juhul vastu Riigikogu koosseisu kahekolmandikulise

häälteenamusega.

45. Seega eeldab põhiseaduse muutmine Riigikogu ühe koosseisu poolt poliitiliste jõudude

ulatuslikku (sh KOVVS-i kui nn konstitutsionaalse seaduse (PS § 104 lg 2 p 4) vastuvõtmiseks

vajaliku Riigikogu koosseisu häälteenamust ületavat) üksmeelt. Ka Veneetsia Komisjon on

seisukohal, et valimiste eelneval aastal valimisõiguse põhielementide mittemuutmisele ei saa

tugineda juhtudel, mil on tegu valitsuse ja opositsiooni ulatusliku konsensusega ning toimuvad

laiad ühiskondlikud konsultatsioonid. Riigikogu veebilehel on ära toodud teave esitatud arvamuste

ja Riigikogu põhiseaduskomisjoni istungeile kaasamise kohta.13

9 Compilation of Venice Commission opinions and reports concerning the stability of electoral law. CDL-PI(2020)020

(https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-PI(2020)020-e, 21.08.2025). 10 „The fundamental elements of electoral law, in particular the electoral system proper, membership of electoral

commissions and the drawing of constituency boundaries, should not be open to amendment less than one year before

an election, or should be written in the constitution or at a level higher than ordinary law.“ 11 Code of Good Practice in Electoral Matters. Guidelines and Explanatory Report (viide 8), lk 26. Vt ka Revised Code

of Good Practice on Referendums. Approved by the Council for Democratic Elections at its 73rd meeting (Venice, 16

June 2022) and adopted by the Venice Commission at its 131st Plenary Session (Venice, 17-18 June 2022), suunis

II.3: „Rahvahääletusõiguse põhireeglid ei peaks olema avatud muudatuste rakendamiseks aasta jooksul pärast nende

jõustumist või peaksid olema kirjas põhiseaduses või tavalisest õigusest kõrgemal tasemel.“ 12 Code of Good Practice in Electoral Matters. Guidelines and Explanatory Report (viide 6), suunis II.2, p-d 63-64, lk

26. 13 Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus (536 SE)

(https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/08e7338e-6684-4af8-bf2d-faa95a01c954/eesti-vabariigi-

pohiseaduse-muutmise-seadus/, 22.08.2025)

10

VI. EIÕK protokolli nr 1 artikli 3 kohaldamisala

46. Kohtla-Järve Linnavolikogu taotluses (p 5) viidatakse Euroopa Inimõiguste Konventsiooni

protokolli nr 1 artiklile 3, mis sätestab: „Protokolliosalised kohustuvad mõistlike ajavahemike järel

korraldama salajase hääletamisega vabu valimisi tingimustel, mis tagavad rahva vaba

tahteavalduse seadusandja valimistel.“

47. Taotluse kohaselt on Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) selgitanud, et see säte ei kaitse

üksnes valimiste formaalset toimumist, vaid nõuab, et valimisõigus oleks tõhus, universaalne,

võrdne ja vaba piirangutest, mis moonutavad esindust.

48. EIK on „Juhendis Euroopa Inimõiguste Konventsiooni protokolli nr 1 artikli 3 kohta“ muu

hulgas selgitanud: „Protokolli nr 1 artikkel 3 puudutab üksnes seadusandja valimist. See väljend

ei piirdu aga riigi parlamendiga. Tuleb uurida kõnealuse riigi põhiseaduslikku struktuuri (Timke

vs. Saksamaa, Komisjoni otsus, 1995). Üldiselt ei hõlma protokolli nr 1 artikli 3 kohaldamisala

kohalikke valimisi, olgu need siis kohaliku omavalitsuse (Xuereb vs. Malta, 2000; Salleras

Llinares vs Hispaania (otsus), 2000) või piirkondlikud valimised (Malarde vs. Prantsusmaa,

2000). Kohus on leidnud, et paljudes riikides kohalikele omavalitsustele antud õigust kehtestada

eeskirju ja määrusi tuleb eristada protokolli nr 1 artiklis 3 viidatud seadusandlikust võimust, kuigi

seadusandlik võim ei pruugi olla piiratud ainult riigi parlamendiga (Mółka vs. Poola (otsus), 2006).

Kuid pärast Itaalia põhiseadusliku struktuuri uurimist leidis kohus, et protokolli nr 1 artikkel 3

kehtib kohalike valimiste suhtes Itaalia provintsinõukogudesse. 2001. aasta põhiseadusreformiga

anti Itaalia piirkondadele väga laialdased seadusandlikud volitused, mis hõlmasid kõiki küsimusi,

mis ei olnud selgesõnaliselt riigi ainupädevusse jäetud. Seega tuli provintsinõukogusid pidada

osaks „seadusandlikust võimust” (Repetto Visentini vs. Itaalia (otsus), 2021; Miniscalco vs. Itaalia,

2021).“14

49. Riigikohus on tõlgendanud Euroopa inimõiguste konventsiooni protokolli nr 1 artiklit 3

selliselt, et see säte ei reguleeri kohaliku omavalitsuse valimisi (RKPJKo 02.10.2013, 3-4-1-44-

13, p 16). Eesti on unitaarriik, kus põhiseaduse § 59 sätestab üheselt, et seadusandlik võim kuulub

Riigikogule.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Vallo Olle 693 8445

[email protected]

Liina Lust-Vedder 693 8447

[email protected]

14 Guide on Article 3 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights. Right to free elections. –

Council of Europe/European Court of Human Rights, 2025 (https://ks.echr.coe.int/documents/d/echr-

ks/guide_art_3_protocol_1_eng, 26.08.2025), lk 5.