Tagasiside

E-kiri.eml

TĆ¤helepanu! Tegemist on vĆ¤lisvĆµrgust saabunud kirjaga.
Tundmatu saatja korral palume linke ja faile mitte avada.

Lugupeetud terviseminister Riina Sikkut ning Sotsiaalministeeriumi ametnikud,

austatud rahandusminister, justiitsminister ning regionaalminister!

Edastame kĆ¤esolevaga Eesti ToiduainetĆ¶Ć¶stuse Liidu, Eesti Kaubandus-TĆ¶Ć¶stuskoja, Eesti Kaupmeeste Liidu ning Eesti Karastusjookide Tootjate Liidu Ć¼hisarvamuse nn magustatud jookide maksu seaduse kĆ¼simuses.

Loodame konstruktiivsele dialoogile ja vĆµimalusele jĆµuda kiiresti koos ettevĆµtjatele Ć¼hisele arusaamale, et selle eelnĆµu menetlemine tuleb lisatud argumentide tĆµttu mĆµneks ajaks kindlasti kĆµrvale tĆµsta. Samuti on siia lisatud Soraineni advokaadibĆ¼roo koostatud Ćµiguslik analĆ¼Ć¼s eelnĆµu juriidilistest puudujĆ¤Ć¤kidest.

Lugupidamisega

Sirje Potisepp

Eesti ToiduainetĆ¶Ć¶stuse Liidu juhataja

Ettevõtlusorganisatsioonide arvamus magustatud jookide maksu osas (6).asice

Digiallkirjad

Allkirjade kehtivust ei ole kontrollitud.

Joogi-ja_toidutööstuse_arvamus_mjms_kohta.docx

Riina Sikkut
Sotsiaalministeerium
Suur-Ameerika 1, 10122 Tallinn

Tiit Riisalo
Majandus- ja kommunikatsiooniministeerium
Suur-Ameerika 1, 10122 Tallinn

Mart Võrklaev
Rahandusministeerium
Suur-Ameerika 1, 10122 Tallinn

Madis Kallas
Regionaal- ja põllumajandusministeerium
Suur-Ameerika 1, 10122 Tallinn

Madis Timpson
Justiitsministeerium
Suur-Ameerika 1, 10122 Tallinn

Eesti toidu- ja joogitööstuse arvamus magustatud joogi maksu seaduse eelnõu kohta

Lugupeetud ministrid ja ametnikud,

Käesolev arvamus väljendab Eesti Toiduainetööstuse Liidu, Eesti Kaubandus-Tööstuskoja, Eesti Kaupmeeste Liidu ja Eesti Karastusjookide Tootjate Liidu ühiseid seisukohti plaanitava magustatud joogi maksu seaduse suhtes. Allakirjutanud soovivad kinnitada, et on igakülgselt kitsale tootegrupile sihistatud diskrimineeriva maksu kehtestamise vastu, millel on muuhulgas märkimisväärsed regressiivsed sotsiaalmajanduslikud mõjud – maksuga kaasnev hinnatõus kantakse edasi tarbijale ning kõige rohkem kannatavad toidutööstuse kõrval kõige vähemkindlustatud Eesti pered.

Tervise Arengu Instituudi (TAI) rahvastiku toitumise uuringu1 andmetele tuginedes ilmneb, et maksu objektina määratletud magustatud joogid moodustavad kaduvväikese osa igapäevaselt tarbitavatest süsivesikutest ja vabadest suhkrutest, jäädes juba täna paljuski WHO soovituste piiresse. Makrotoitainete tarbimise statistika viitab süsivesikute norm- või alatarbimisele. Magustatud joogi maksu kohaldumisel väheneks potentsiaalselt üleliigse suhkru tarbimine inimese kohta kõigest paar grammi või paradoksaalselt hoopis kasvaks asendustoodete arvelt. Mitte miski maksutõusuga seoses ei viita sellele, et eesmärgiks seatud rahvatervis paraneks – juhtuda võib sama hästi hoopis vastupidine ning valitud meede on parimal juhul ebatõhus, halvimal juhul aga täiendavat kahju tekitav. Sellel maksul on praegusel kujul ainult fiskaalne eesmärk, mida teostatakse joogi- ja toidutööstuse ning majanduslikult vähemkindlustatute arvelt, jõudmata lõpuks kummagi võimaliku eesmärgini: ei parane rahvatervise näitajad ega kasva maksulaekumine.

Arvamuses toodud argumendid ja selgitused on enam kui piisavad, et selle eelnõu edasiliikumine hetkel peatada seoses kahjuga, mida see põhjustab kindlasti toidutööstusele, mis ägab kasvavate toidujulgeoleku, keskkonna-, pakendi- ja jäätmeregulatsioonide koorma all ning mis on just pidanud tarbijatele edasi kandma käibemaksutõusu ning absorbeerima rekordilise kulukasvu tööstussisendite hindades alates pakendikulust lõpetades energiahindadega. Palume Eesti toidu- ja joogitootjate nimel all olevate märkustega arvestada ning peatada Eesti toidutööstuse konkurentsivõime säilitamiseks selle eelnõu põhjendamatu kiirmenetlus. Tänaseni puudub eelnõul asjakohane mõjuanalüüs Eesti joogi- ja toidutööstusele. Seda kinnitab ka igasuguste Eesti toidutööstuse kohta käivate adekvaatsete arvandmete puudumine eelnõu seletuskirjas.

Arvamuse lahutamatuks osaks on ka Eesti Toiduainetööstuse Liidu tellimusel teostatud õiguslik analüüs. Advokaadibüroolt Sorainen paluti vastuseid eelkõige õiguslikele küsimustele, kas planeeritav magustatud jookide maks on kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseadusega (PS), ning kas planeeritav magustatud jookide maks on kooskõlas Euroopa Liidu (EL) õigusega. Õiguslik analüüs väiksemate ja suuremate probleemide kohta selles eelnõus on esitatud käesoleva kirja lisas 1.

Täiendavalt viidi Eesti Karastusjookide Tootjate Liidu tellimusel läbi sotsioloogiline uuring, et saada tagasisidet Eesti elanike, perede ja majapidamiste hoiakutest ning võimalikust käitumuslikust tarbimiselastsusest maksustatavate toodete hüppeliselt kasvavate hindade suhtes. Eesti elanike tagasiside on ühemõtteliselt väga kriitiline. Küsitlustöö viis läbi uuringufirma Kantar Emor perioodil 14.03–21.03.2024. Uuringu kokkuvõtet tutvustatakse koostöös Kantariga, ent selle põhilised järeldused on lihtsad: 2/3 esindusliku valimiga uuringus osalenuist on maksu vastu, sarnane suurusjärk inimesi on ka magusainetega magustatud ent suhkruvabade jookide maksustamise vastu ning ligi 30% vastanuist peab võimalikuks, et hakkab maksustatud jooke endale varuma piirikaubanduse kaudu.

Allakirjutanute ühine ettepanek on, et praegusel kujul tuleb eelnõu edasine kiirmenetlus peatada, kuna see ei ole tänaseks enam asjakohane. Eelmisest menetlusest on möödunud ligi seitse aastat ja tehniline valmisolek maksu hallata tekiks alates 2026. aastast. Mõjude analüüs ja käsitlus toidu- ja joogitööstuse konkurentsivõimest maailmarekordi väärilise maksutaseme rakendamisel puudus siis ja puudub ka täna. Ühtlasi on tegemist Eesti maksusüsteemis uue maksuga, mis peab olema kooskõlas hea õigusloome ja normitehnika eeskirja (HÕNTE) § 1 lg-a 1 ja 3, mis nõuab väljatöötamiskavatsuse (VTK) väljatöötamist. Seejuures tuleb läbi viia asjakohane ettevõtlust puudutav ja Eesti sotsiaalmajanduslikke asjaolusid arvestav mõjuanalüüs koos õiguslikke valikuid kajastava kontseptsiooniga, kaaludes ka muid meetmeid peale maksu. See kõik on tegemata.

Arvamuse põhjendused lühidalt:

1. Magustatud joogi maksul puudub oodatav positiivne mõju rahvatervisele, kuna selle tulemusel ei vähene tarbitavate vabade suhkrute ega kalorite hulk mõjusas koguses. Vaatamata WHO soovitustele ei kinnita ühegi magustatud joogi maksu kohaldava riigi kogemus maksule omistatavat positiivset tervisemõju. Esineb näiteid vastupidisest mõjust ja süvenevast probleemist, mille eelnõu mõjuanalüüs on selektiivselt kõrvale jätnud. WHO ja Sotsiaalministeerium suudavad esitada tõendeid ainult selle kohta, et toote hinna tõustes väheneb selle tarbimine. Seda ei vaidlusta keegi – see on üks majandusteooria alustalasid. See aga ei ole sama, mis mõju inimese vöökohale, salaturule, asendusefektidele, piirikaubandusele, maksutõusude eelsetele ladustamistele ja sellega kaasnevatele teisestele efektidele jne. Asjaolu, et ministeeriumi eelnõus karistatakse toidutootjaid, kes kasutavad suhkru asemel magustamiseks kalorivabu magusaineid näitab, et tegelikult puudub poliitikakujundajal tervisealane huvi või soov toodete reformuleerimisele kaasa aidata.
2. Magustatud joogi maksul puudub oodatav positiivne mõju eelarvele, kuna majanduslike mõjude analüüs tugineb eelnõu koostajate (vääral) hinnangul, mitte Eesti turuandmetel ja iseärasustel põhineval mudelarvutusel, mis arvestaks viimaste aastate kogemustega, sh suurte aktsiisitõusude sisseviimisel. Valitsuse loodetav maksutulu 25 miljonit eurot ei ole realistlik kalkulatsioonide aluseks võetud hinnaelastsuse -0,9 juures – arvestamata seejuures eelarve kogumaksulaekumist muutvaid muid negatiivseid mõjusid, mis tulenevad maksukohustuslaste vähenevast käibest nii müügi vähenemise tõttu, võimaliku piirikaubanduse taaselustumise tõttu, Taani näitel ka salakaubanduse mõjude tõttu jne. Maksul on ka sügavalt regressiivne mõju, mis tähendab et tervishoiu eesmärki täidetakse eelkõige majanduslikult vähemkindlustatute elukvaliteedi arvelt.
3. Magustatud joogi maks ei ole proportsionaalne meede – see riivab võrdsuspõhiõigust, omandipõhiõigust ning ettevõtlusvabadust. Kuigi Vabariigi Valitsuse tegevusplaan ning riigieelarve strateegia on olulised poliitikadokumendid, sealhulgas maksualastes küsimustes, ei ole need ülimuslikud PSi ega HÕNTE teatud aluspõhimõtete suhtes. Eelnõu seletuskirjas esineb tõsiseid puudujääke abinõu sobivuse, vajalikkuse ja mõõdukuse põhjenduste kohta, kuigi on teada alternatiivsed ja potentsiaalselt tõhusamad meetmed.
4. Maksu tulemusel saab kahjustada üks olulisemaid ja konkurentsivõimelisemaid tööstussektoreid ning seda olukorras, kus majandus on kestvas languses ning ebakindlust lisab geopoliitiline olukord. Näib, et seaduslooja eirab maksukohustuslasel lasuvat üha kasvavast maksu- ja halduskoormust, mis tuleneb kõrgemast käibemaksust, logistikat mõjutavast automaksust, eelseisvast jäätme- ja pakendireformist, kasvavatest kuludest pakenditootmises ning kogu tööstust mõjutanud tööstussisendite kulude kasvus (iseäranis energia) ning kasvavatest tasudest riigile. Ja seda olukorras, kus riik on toidujulgeoleku kontekstis joogi- ja toidutööstusele seatud kõrgendatud ootused.

Üldised märkused maksu objekti ja kohaldamisala kohta

Senise (uue) protsessi puhul on näha mitmeid puuduseid, mida eelnõu koostajad pole soovinud tahtlikult või tahtmatult lahendada. Näiteks, maksu objekti puudutavate sidusrühmade sisuline kaasamine – või õigemini selle puudumine. Ebapiisava kommunikatsiooni tõttu ei tea näiteks mitmed väiketootjad, et nende tooted lähevad maksu alla – mitte keegi pole nendega ühendust võtnud, uurinud nende tegevuse või tooteportfelli kohta. Riik ei ole eelnõud koostades teinud elementaarseid ettevalmistusi maksustatava turu väljaselgitamisekski. Seejuures ei ole asi ainult kommunikatsioonis, vaid ka eelnõu tekstis endas, sest isegi seletuskiri ei anna vastuseid kerkivatele küsimustele.

Kuigi eelnõu viitab lisas nimetatud kombineeritud nomenklatuuri rubriikidele, on näiteks rubriigi ex 2009 juures märge, et sellest kuulub magustatud joogi termini alla vaid osa selles rubriigis klassifitseeritavatest toodetest (vt magustatud joogi maksu lisa). Jääb selgusetuks, kas selle alt jääb välja ainult rubriiki 2009 klassifitseeritavad ilma suhkru- või muu magusainelisandita puu- ja köögiviljamahlad (§ 2 lg 4) või veel midagi. Kombinatsioonis rubriigiga „x 2202“ (sic!) on seetõttu näiteks arusaamatu, kas magustamata vee segamisel ilma suhkru- või muu magusainelisandita puu- ja koogiviljamahlaga saadud jook on üle 5g/100ml naturaalse suhkrusisalduse puhul maksustatud või mitte. Kui on, siis mis põhjusel, sest kumbki kokku segatavatest jookidest ei ole maksu objekt? Viidatud lisa puhul on ka ebaselge, kas rubriigi 2009 ja 2202 kirjeldustes on taotluslikult erisus köögiviljamahladel ja juurviljamahladel. Seletuskiri näiteks juurviljamahlu üldse ei käsitlegi. Kuidas kavatsetakse tegelikult selliste erisuste tegemisel toodete turulelubamise ja õiglase maksustamise üle järelevalvet tegema hakata, kuidas adresseerib valitsus õiguslikke riske alusetu diskrimineerimisega seoses, kuidas tagada aus maksukäitumine – on siinjuures täiesti ebaselge kõigile – sealhulgas maksuhaldurile.

Maaeluministeerium on juba varem väga õigesti tähelepanu juhtinud asjaolule, et mitte kõik magusainetena käsitletavad ained ei ole tingimata magustajad, vaid funktsionaalselt üksnes lõhna- ja maitsetugevdajad (vt Maaeluministeeriumi 28.04.2016 kiri nr 1.4-2/3552-1). Tol korral märkusega ei arvestatud ning ka uus eelnõu lähtub samast loetelust, viidates EL määruse (EÜ) nr 1333/2008, toidu lisaainete kohta II lisa B osa 2. tabelile, hõlmates nii taumatiini (E 957), neotaami (E 961) kui erütritooli (E 968). On ilmselge, et siseriikliku seadusega ei tehta EL määrusesse muudatusi, kuid see ei tähenda, et kogu magusainete nimekirja peab selle tõttu maksustatavate magusainete hulka lugema. See mõjutab negatiivselt toidu- ja joogiinnovatsiooni ning pärsib tarbijat tegemast tervislikumaid valikuid. Samuti on ebaselge, kas eelnõu mõistes on mesi käsitletav suhkruna või mitte. Näiteks, kas vähemalt 5g/100ml meega ja ilma magusaineteta magustatud jook on maksustatav või mitte?

Väited, et maksustatavates toodetes ei ole midagi peale “tühjade kalorite” ei päde, sest ligi kolmandik maksustatavatest toodetest on näiteks mahla- ja smuutijoogid, samuti vitamiinidega tugevdatud maitseveed, spordijoogid jne. Samuti töötab eelnõu eesmärgile vastu see, et maksustatud oleksid tooted ka siis, kui neis pole üldse (lisatud) suhkrut ja toodete reformuleerimiseks ja tervistamiseks on kasutatud magusaineid – eriti selliseid, mille funktsioon ei ole magustada, vaid lõhna või maitset tugevdada. Seetõttu on selliste ainete hõlmamine maksumeetmega täiesti eesmärgipäratu ja ebaproportsionaalne ning maks oma olemusest absurdselt eesmärkidele (tervise edendamine, suhkru vähendamine) vastutöötav.

Tervisealased märkused

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium (endine Maaeluministeerium) on varasemalt igati põhjendatult viidanud vajalikele riskihindamise uuringutele seoses maksu mõjul suureneva magusainete osakaaluga magustatud jookides. Kuigi printsiibis toetati soovitust algatada konteksti sobiv tarbimis- ja toitumisharjumuste muutumise hinnang, ei peetud seda seaduse jõustumise eelduseks, põhjendades seda seletuskirjas viidatud mitmete uuringutega. Käesolevale kirjale allakirjutanud ei saa selle põhjendusega kindlasti nõustuda, sest lisaks seletuskirjas toodud uuringute selektiivsele refereerimisele on mitmed neist ümber lükatud või kahtluse alla seatud. Näiteks, seletuskirjas viidatakse 5g suhkrusisalduse piirmäära seadmisel WHO soovitustele, et lisatud suhkrutest saadav energia jääks alla 10%, soovituslikult alla 5% päevasest koguenergiast (seletuskiri lk 10). Selliseid piirmäärasid võib pidada omaseks väga spetsiifilisele ketogeenilisele dieedile, mida kasutatakse meditsiinis epilepsia raviks ja dementsuse ennetamiseks.2 3 Tänaseks on ka WHO soovituslikud piirmäärad kahtluse alla seatud4 5, mis muudab küsitavaks kogu seaduse eesmärgipärasuse.

Jääb arusaamatuks, et kuigi seaduse eelnõu ettevalmistajate koosseisu on kuulunud TAI spetsialistid ning läbivalt viidatakse erinevatele TAI uuringutele, jäetakse täielikult mainimata kõige olulisem: Eesti rahvastiku toitumise uuring, sest see on kõige põhjalikum olemas olev andmestik. Nii toonased (2014) kui ka hilisemad uuringu tulemusi tutvustavad ettekanded tõid selgelt esile, et näiteks makrotoitainete tarbimises esineb süsivesikute puhul pigem ala- või normaaltarbimist (vt Joonis 1) ning magusaportsjonite jaotuses on karastusjookide tarbimine keskmiselt 5% (vt Joonis 2), mis läheb ka kokku nii EL kui ka ÜRO toidu- ja põllumajandusorganisatsiooni (FAO) statistikaga.

Juba 2017. aasta eelnõu puhul tõi Eesti Karastusjookide Tootjate Liit esile IMF maksupoliitika käsiraamatu6, mille kohaselt toidu ning mittealkohoolsete jookide kategoorias ei ole üldiselt võimalik saavutada positiivseid tulemusi diskrimineerivate maksudega – erinevalt kategooriatest, kus esinevad negatiivsed välismõjud, kus on tegemist luksuskaupadega, kus maksud on majanduslikult progressiivse iseloomuga või kus on võimalik saavutada efektiivne maksutootlus.7 Magustatud joogi näol ei esine nähtavasti ühtki neist asjaoludest, mis põhjendaks igakülgselt diskrimineerivat (tooteid, ettevõtjaid, tarbijaid) maksu. Eelnõu jätab tänases kontekstis justkui täielikult arvestamata, et inflatsioon, elukalliduse kasv, hiljutine käibemaksu tõus, ees ootav automaks ja uued plaanitud tasud nii tootjatele kui tarbijatele (nt jäätmereformist ja kliimaseadusest tulenevalt) on kuhjuva mõjuga, mis mõjutab nii konkurentsivõimet kui inimeste toimetulekut. Majanduslikest mõjudest tuleb lähemalt juttu järgmises peatükis. Kogu seaduse eesmärk ja eesmärgipärasus on seetõttu küsitav, sealhulgas maksu funktsioon.

Joonis 1. Makrotoitainete tarbimise osakaalud vanuse ja soo lõikes. Allikas: TAI, 2014

Joonis 2. Tarbitavate magusaportsjonite jaotus vanuse ja soo lõikes. Allikas: TAI, 2014

RESis on märgitud, et „tüüpiliselt disainitakse magustatud jookide maks eesmärgiga vähendada jookide suhkrusisaldust või vähendada magusate jookide üldist tarbimist läbi selle, et need peale maksu lisandumist muutuvad alternatiivtoodetest kallimaks“ (RES 2024-2027, lk 170). Puudub praktiline või teaduslik tõestus, et nii kitsa rakendusalaga maksul on mingigi tervishoiulane mõju, millele nii Toiduliit kui karastusjookide tootjad on korduvalt viidanud; teiste riikide kogemus viitab seejuures koguni vastupidisele, sest magusaisu rahuldatakse üha enam tegelikult rasvumist põhjustavate suhkru- ja kaloririkaste toodetega.

Seletuskirjas on viidatud näiteks Ungarile, kus maksustatakse suhkruga magustatud jooke (s.h. siirupid ja energiajoogid), suhkru sisaldusega kakaod, kondiitritooteid ja suhkru sisaldusega küpsiseid, soolaseid snäkke, maitseaineid ja keediseid (eelnõu seletuskiri lk 30). Kuigi maksud kehtestati juba 2011. aastal mitmele tootegrupile eesmärgiga parandada elanike terviskäitumist ning piirata tarbimise kasvu, siis vaatamata maksustatud toodete tarbimise vähenemisele, pole ungarlaste kehamassi indeks (KMI) vähenenud ja paradoksaalselt on hoopis tarbimine kasvanud. Seletuskiri mainib magustatud joogi maksu kehtestanud Euroopa riikide seas ka Prantsusmaad, kuid jätab nähtavasti taotluslikult mainimata, et maksu mõju tarbimisele (ja seeläbi ka tervisele) on tühine. Saame siinkohal selle lünga täita tõdemusega, et nii Ungari kui Prantsusmaa näitel ei mõjuta karastusjoogi maks KMI-d8, mistõttu jääb arusaamatuks nende näidete esile toomine ülekaalulisuse ja rasvumise vähendamise eesmärgiga eelnõus. Ka Belgias ja Hollandis, mida samuti nimetatakse vaid maksu kehtestanud Euroopa riikide markeerimiseks, mitte positiivsete tervisemõjude põhjendamiseks, on karastusjookide tarbimine ning kehamassi indeks pöördvõrdelised. Maksu kehtestanud riikide nimistust on mingil põhjusel välja jäetud Kreeka. Nähtavasti põhjusega, sest vaatamata ühele madalamale karastusjookide tarbimisele on sealsete laste ja noorte seas ülekaalulisus ja rasvumine üks kõrgemaid.9

Maksu ebaefektiivsusest rahvatervise edendamisel annavad tunnistust ka pea kõik ülejäänud näited. Astmelist maksusüsteemi on näitlikustatud Ühendkuningriigi, Iirimaa ja Portugali varal. Seletuskirjas tuuakse Portugali näidet esile kui edulugu ja parimat praktikat analoogse maksusüsteemi põhjendamiseks ning mainitakse, et maksustamise tulemusel magustanud jookide müük vähenenud 7% ning magustatud jookide tarbimise teel saadava energia kogus on vähenenud 11% (eelnõu seletuskirja lk 8). WHO iga kolme aasta järel korraldatav ülemaailmne ülekaaluliste laste uuringu (COSI) andmetele tuginedes on aga pärast suhkrumaksu kehtestamist 2017. aastal nii ülekaalulisi kui rasvunud 6–8-aastaseid lapsi hoopis rohkem kui maksu kehtestamise eelneval ajal – kukkudes vaatamata ajutisele langusele tagasi 2013. aasta tasemele.10 Ka lähi- ja analoogriikidest pole häid näiteid tuua. Nii pole näiteks Lätis kehtestatud suhkruga magustatud joogi maksu tulemusel laste rasvumine aastate jooksul üldse vähenenud ning Taanis loobuti 2014. aastal just magustatud joogi maksust, sest sellel puudus mõju rahvatervisele, kusjuures üha kasvav piiri- ja salakaubandus muutis selle riigi jaoks maksude väljavoolu tõttu kahjulikuks (ka Eestil on selles oma kogemus 2018. aastast ning nüüd ähvardab riik seda viga korrata).

Kaugemate näidetena on justkui eduloona esile toodud ka Mehhiko. Seletuskirjas märgitakse, et maksustamise tulemusel langes magustatud jookide tarbimine Mehhikos algselt 6% ning esimese maksu aasta lõpuks 14% (lk 7). Lisaks on esile toodud mitmeid teisi selektiivseid näitajaid, toomata esile kõige märgilisema, mis puudutab konkreetselt maksu objekti. Nimelt näitavad tõendid, et maks pole kalorite tarbimist sisuliselt vähendanud. Mehhiko näitele keskendub ka 2016. aastal teadusajakirjas BMJ avaldatud uuring11. Kuna tegemist on ühe kõige põhjalikuma uuringuga magustatud jookide maksu teemal12, väärib see eraldi esiletoomist. Sellest uuringust ilmneb, et maksu tulemusel vähenes suhkru tarbimine vaid marginaalsed 16 kcal ühe päeva kohta. Samas artiklis rõhutab Londoni King’s College toitumisteadlane, et rasvumise ja ülekaalulisuse ennetamiseks on vaja vähendada pikema aja jooksul päevast tarbimist 300-500 kcal. See tähendab, et magustatud jookide maks on Mehhikos olnud 30 korda väiksema mõjuga kui oleks vaja rahva tervise edendamiseks. Lisaks on Mehhiko puhul seletuskirjas esile toodud, et pärast maksu kehtestamist langes hambakaariese esinemine (lk 8). Samas leidub aga uuringuid, mis viitavad WHO soovituslike vabade suhkrute koguste ning hambakaariese vahelistele nõrkadele seostele13.

Kui spekuleerida mõttega, et eelpool toodud näidete maksu ebaefektiivsuse taga võiks peituda liiga madal maksumäär, siis ka selle kohta on teostatud uuringuid. Näiteks Fletcher et al.14 on uurinud väga kõrge maksumääraga USA osariike. Analüüsi tulemused tõestasid, et isegi praegu plaanitavast kõrgema maksumääraga ei suudeta saavutada rahva tervise paranemist.

Seega, kui eelnõu fiskaalse eesmärgi puhul saab tõestada, et tegelik laekumine võib plaanitule oluliselt alla jääda ja maksu muud majanduslikud mõjud kaaluvad üles vähesegi laekumise kasu eelarvele, siis tervishoiu eesmärki ei saavutata ühelgi juhul. Kui eeldada, et ainsa riigina maailmas saavutaks Eesti planeeritud maksuga tervisealast edu ning suurema suhkrusisaldusega jookide tarbimine väheneks ilma asendusefektideta muudes suhkrusisaldusega toodete kategooriates, siis võiks arvutuslikult tuletada, et maksu mõjul väheneks karastusjookide jt alkoholivabade magustatud jookide arvelt suhkrutarbimine kõigest 3,5%. See on 3,5% sellest osast, mida karastusjoogid Eesti elanike päevasest kogukaloraažist annavad (5%) – nii on selle valitsuse ülidiskrimineeriva maksu efekt suhkrutarbimisele isegi selliste ebareaalsete eelduste korral suurusjärgus -0,175%.

Majanduslikud märkused

Eesti on elatustasemelt 87% EL keskmisest, kuid toiduainete hinnad on meil juba 108% EL keskmisest. Ei pea olema majandusteadlane mõistmaks, et Eestis on kallis elada ja süüa; iseäranis vähekindlustatud pered on pidanud viimaste aastate galopeeriva hinnatõusu tõttu kannatama. Koos toidutööstuse konkurentsivõime surve alla sattumisega on hiljutiste maksutõusudega läinud kallimaks ka nende toidukorv (vt Joonis 3). Olemuslikult regressiivne maks süvendab seda probleemi veelgi.

Joonis 3. Tarbijahinnaindeksi muutus 2018-2023. Allikas: Statistikaamet

WHO ettepanekud tõsta karastusjookide, mahlajookide, piimatoodete ja kes-teab-mis-kaupade hindu veel 20%, et saavutada oletatavaid tervisemõjusid, on utoopiline ega arvesta kohalikke sotsiaalmajanduslikke olusid. Eestis, kus majandus on kahanenud 8 kvartalit järjest ja meie inimesed ning ettevõtted elavad ja töötavad agressorriigi vahetus läheduses, on isegi magustatud joogi maksustamine ebavajaliku majandusliku lisasurve avaldamine nii tarbimis- kui ettevõtluskeskkonnale. Meie ühine eesmärk peaks järgmised aastakümned olema omamaise toidu- ja joogitööstuse olemasolu tagamine ja tugevdamine, seda nii isevarustatuse kui ka töökohtade säilitamise nimel. Kokkuvõttes majandusjulgeoleku tagamisel.

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium on ministri eestvedamisel sihiks võtnud majanduse elavdamise kava, missiooniga oma igapäevategevustega luua Eestis konkurentsivõimelist ettevõtluskeskkonda ja majanduspoliitikat, kus on viljakas pinnas globaalselt konkurentsivõimeliste ettevõtete sünniks ja kasvuks ning kus ettevõtted tahavad olla, kasvada ja eksportida, maailma vallutada.15 Seda visiooni iseloomustavad (1) tugev ja rahvusvaheliselt konkurentsivõimeline ettevõtluskeskkond, (2) uuendusmeelne ja teadmistepõhine majandus ning (3) vastutustundlik majandus. Käesoleva arvamuse esitajad tõdevad kahetsusega, et plaanitav maks õõnestab kõiki neid iseloomuomadusi: see nõrgestab maailmatasemel Eesti toidu- ja joogitööstuse rahvusvahelist konkurentsivõimet, pärsib uuendusmeelsust ja ignoreerib teadmistepõhisust ning karistab maksuga vastutustundlikke ettevõtjaid.

Majandusplaan tõdeb, et ebavajalikule bürokraatiale pole ruumi. Raske on sellega mitte nõustuda. Eesti on läbi aegade bürokraatia vähendamise eest seisnud. Plaanitav maks ebaproportsionaalse meetmega kaasa ebavajaliku bürokraatia – mitte ainult ettevõtjatele, vaid ka riigile, mille hinnasildiks maksu haldamise eeltingimuste loomiseks on MTA hinnanud 4,9 miljonit eurot (vt seletuskirja ptk 7.2.). See on krediit, mis tuleb oodatavast maksutulust esimesel maksuaastal maha arvata. Halduskoormuse kasvu osas tõdevad eelnõu koostajad külmalt ja kahetsuseta, et ettevõtluskeskkonda mõjutab mõningane halduskoormuse kasv, mis kaasneb maksu arvestamise ja deklareerimisega. Uue maksu kehtestamisega on halduskoormuse kasv siiski vältimatu (vt ptk 6.3.1.). Samas ei arvestata näiteks võimalusega, et maks ise võib ja saab olla välditav, sest leidub ka tõhusamaid meetmeid seletuskirjas viidatud probleemide lahendamiseks – alates reformuleerimisest (mille osas on ju tööstus ning riik väga tulemuslikku koostööd teinud) kuni tõendipõhiste sekkumisteni esmatasandi tervishoius koostöös dietoloogide ja toitumisspetsialistidega. Praegust eelnõu arvestades kuhjub lisaks maksukoormusele ka joogitööstust mõjutav halduskoormus, sest paralleelselt on käimas ka jäätmereform ning kliimaseaduse koostamine, rääkimata jõustumise ja kohaldamise ootel olevatest EL õigusaktidest.

Kolmandaks, kõnealust maksu ei saa kuidagi pidada stabiilse ja konkurentsivõimelise maksukeskkonna sümboliks, see on isegi programmeeritud ajas muutuma, sest see sõltub väga paljudest muutujatest. Samuti on see risti vastupidine põhimõttele, et majanduslanguse tingimustes tuleks vältida maksukoormuse tõusu. See võib ilma liialdamata kujuneda viimaseks õlekõrreks, mis murrab hästi toimiva ja konkurentsivõimelise joogitööstuse selgroo. See toob kaasa väga keeruka, spetsiifiliselt sihitud ning detailsete maksuastmetega süsteemi, mida tuleb käitada ja ka regulaarselt kontrollida. See on ühtviisi keerukas nii maksumaksjale kui ka -kogujale. Seejuures on tõsiselt kaheldav eelnõu koostaja maksulaekumise prognoos.

Arvamusele allakirjutanud on veendunud, et RESi märgitud maksust oodatav laekumine 25 miljonit eurot on ebarealistlik. Tõsi, RESi kontekstis oli see indikatiivne ootus, mis tugines 2017. aasta eelnõu maksumäärade ja toonase konjunktuuri põhjal tehtud lihtsatel arvutustel. Seletuskirja peatükis 7.1, mis käsitleb mõju riigieelarvele, on eelnõu koostajate hinnangul (mitte Eesti turuandmeid ja siinseid asjaolusid arvestava maksumudeli arvutuse tulemusena) käitumuslik tarbimiselastsus hinna suhtes -0,9. Sellisel juhul jääb arusaamatuks, millisele arvutuskäigule tuginedes on eelnõu koostajad jõudnud RESis märgitud summani. Isegi nii jäiga hinnaelastsuse juures, nagu on -0,55, oleks oodatav maksulaekumine Eesti joogitootjate turumahtusid ja läbimüüki arvestades ca 22 miljonit eurot. Seejuures väheneks suhkrutarbimine kõigest 3–4%, mis karastusjoogi osakaalu magusaportsjonite jaotuses arvestades on kaduvväike hulk (vt ülal Joonis 2). WHO enda andmetel jääb magustaud jookide keskmine hinnaelastsus vahemikku -0,9 kuni -1,3. Isegi -0,8 hinnaelastsuse koefitsiendi juures oleks oodatav arvutuslik maksulaekumine juba 20 miljonit. Olgu öeldud, et need hinnaelastsuste põhised arvutused ei arvesta sellega, et Eestis on tarbijate ostuvõime kvartalite kaupa suhteliselt vähenenud (elukalliduse tõusu tõttu); ei arvesta asendusefektidega (tarbitava kauba asendamine mittemaksustatud kaubaga); ei arvesta piirikaubanduse kogemusega või Eestis seni valdavalt tubaka- ja alkoholitoodete vallast tuttava salakauba probleemiga (Taani juhtum, kus samuti vabalt ületatava maismaapiiri läbi Saksamaaga vallandus Euroopast „salalimonaadi“ maaletung).

Kui aga arvesse võtta tarbijatel lasuvat inflatsiooni, kuhjuvat maksukoormust ning lähiajal eriti joogitootjatele kohalduvaid täiendavaid koormisi (st pakendi- ja jäätmetasud ning kasvava kulu edasikandmine toote hinna läbi tarbijani), on meie hinnangul realistlik hinnaelastsuse määr koguni -1,59, mis WHO enda käsitluses on teatud juhtudel ’baas-stsenaarium’ (-1,37 kuni -1,59). Inflatsiooni osas väärib märkimist, et 2022. aastal oli Eestis EL kõrgeim inflatsioonimäär.16

Tabel 1. Aastane keskmine inflatsioonimäär, 2017-2022
(järjestatud kõrgeimast madalamaks 2022. aasta inflatsiooni põhjal). Allikas: Eurostat

Sellise hinnaelastsuse juures on käibemaksu kumulatiivset mõju arvestades puhtalt maksu objektilt saadav empiirikal põhinev arvutuslik maksutulu kõigest 15 miljonit eurot. Seejuures pole arvesse võetud maksu administreerimisega seotud kulusid (sealhulgas puuduva maksuarvestuse süsteemi arendamine ning haldamise püsikulud). Kui siit eelpool mainitud MTA hinnangulised kulud maha arvata, langeb magustatud joogi maksu (neto) ootus 10 miljoni peale. Ja seda arvestamata veel hinnaelastsusest mõjutatud müügimahtude vähenemist ning seeläbi joogitootjate käibe langemist, mida maksuga eksperimenteerinud riikide näitel hinnatakse vahemikku 20–30%. Isegi kui müügimahtude vähenemine jääb 15–20% vahele, on ainuüksi Eesti Karastusjookide Tootjate liidu liikmete lõikes reaalne käibemaksu laekumise vähenemine 5–7 miljonit eurot. Aga nemad moodustavad ainult osa maksustavaid tooteid turule lubavatest ettevõtjatest, kellele lisanduvad mitmed tuntud mahla- ja smuutijookide, limonaadide, spordijookide ja maitsevee tootjad ja importijad.

Arusaamatuks jääb, miks on valitsus eelnõu koostamisel unustanud piirikaubanduse teema, kuigi meie käeulatuses on kogemusi nii Eestist, Lätist, Soomest kui ka Taanist (Taani tootjate liidu juhi hoiatav kokkuvõte on avaldatud ka Eesti meedias17. Isegi WHO, kes on ennaktempos andnud oma õnnistuse plaanitavale maksule, on esile toonud võimalikku piiri- ja varimajanduse riski.18 Tarbijad oleksid kindlasti „tänulikud“ kui lapsehoidja rolli astunud riik reguleeriks seaduses ka seda kui palju limonaadi on lubatud Valka Maximast kaasa osta.

Arusaadavalt ei lähe keegi paari limonaadi pärast Tallinnast Lätti poodi, kuid suurte koguste puhul on see siiski mõeldav ja uue ’magnetkauba’ lisamine piirikaubanduse tootevalikusse kasvatab selle äärmiselt destruktiivse fenomeni mõju taastumist. Ka piirialadel elava elanikkonna jaoks muutub igapäevane ostlemine naaberriigis atraktiivsemaks, sest näiteks Läti ja Eesti maksumäärade vahe on mäekõrgune (nt 0,074 eur/liiter vs. 0,45 eur/liiter). Isegi Soomes kehtestatud maksumäärad on madalamad kui Eestis. Plaanitud maksumäärad on ilma igasuguse põhjenduseta nii Euroopa kui maailma kõrgemaid.

On siiski raskesti usutav, et need asjaolud ei too endaga kaasa 2018. aastat meenutavat osturännet. Seda kinnitavad ka Kantar Emori läbi viidud uuringu tulemused, kuivõrd koguni pooled vastanutest on valmis seda kaaluma (vt Joonis 4). Samuti ei tohi alahinnata piirikauplejate enda suutlikkust seda esile kutsuda ja võimendada, sarnaselt möödunud korraga. Seejuures on selge, et see ei piirdu sellisel juhul ainult karastusjookide, vaid ka teiste toodete (ja teenuste) kaasaostuga, mis väljendub täiendavas käibemaksu vähenemises. Tõenäoliselt veel suurema negatiivse sotsiaalmajandusliku mõjuga on kohalike jaekaupluste nõrgenemine ning potentsiaalse varimajanduse teke. Võimalikule salakaubanduse riskile pole sõnagagi seletuskirjas viidatud. Taanis mõjutas valitsuse otsust loobuda karastusjookide maksust piirikaubanduse kõrval ka varimajanduse teke – Euroopas liigub ka täna miljonites liitrites vahetatud etikettidega, või maksumärkideta tooteid, mida püütakse kõrge maksuga riikides turule lasta.

Joonis 4. Eestlaste hoiakud tarbimise muutuse ja võimaliku piirikaubanduse suhtes. Allikas: Kantar Emor
Veidral kombel on seletuskirjas toodud maksuprojektsioon ajas kasvav, kuigi samal ajal viidatakse sellele, et kohalduv maks motiveerib ettevõtjaid toodete koostist muutma, saavutamaks madalamat maksumäära või koguni maksuvabastust. Loogika tõrgub mõistmast, kuidas madalama maksumäära või maksuvabastuse püüdlus suurendaks maksulaekumist. Arvutusviga tundub siin ränk. Vähemalt viidatakse korrektselt, et „mõjuhinnangu ebatäpsus võib olla suur, kuna tegemist on uue maksuga.“ (seletuskiri lk 30). See tõdemus viitab aga järgmisele tõsisele probleemile.

Juriidilised märkused

Nii seadusesse (§ 15) kui RESi on märgitud, et „magustatud jookide maks hakkab rakenduma 2025. aastast, kuid milline lahendus rakendub, selgub analüüsi ja avalike arutelude käigus.“ (RES 2024-2027, lk 170). Juhime tähelepanu, et juba 2017. aasta eelnõu menetluse käigus ei järgitud hea õigusloome tava, puudub tänaseni Eesti konteksti arvestatav tõsiseltvõetav mõjuanalüüs ning senine kaasamine (ühel korral, 20.03.2024) oli pigem formaalne, mitte sisuline. Seejärel jäeti sidusrühmadele kõigest nädal arvamuse avaldamiseks. Kaasamisüritusel osalenute põhjal võis järeldada, et eelnõu koostaja eesmärk oligi tekitada kõlakamber, kus kajavad kontekstist välja kistud argumendid, pooltõed ja maksu pooldajate intuitiivsed hinnangud. Väiketootjaid ja importijaid polnud kutsutudki, mistõttu leidub nähtavasti mõjuanalüüsis viidatud 137 joogitootja seas veel mitmeid ettevõtjaid, kes pole seaduse sisuga veel kursiski, rääkimata laiendatud sihtrühmast 4700 ettevõtja näol, kuhu kuuluvad ka toidu- ja joogikaupade jae- või hulgimüüjad, või kes tegelevad toidu või joogi serveerimisega. Paljud ilmselt ei arvestagi, et rahvakeeli „suhkrumaksu“ ja „limonaadimaksu“ sildi all kooskõlastusele saadetud eelnõu võiks nende toodangut – eriti need, kes kasutavad magusainete alla liigitatud lõhna- ja maitsetugevdajaid.

Just uue maksu kehtestamise puhul on HÕNTE-le vastava väljatöötamiskavatsuse teostamine kohustuslik. Seletuskirjas toodud põhjendus, et VTK-d ei koostatud, sest tegemist on samasisulise eelnõuga, mille kiitis Vabariigi Valitsus heaks 2017. aasta mais ja mis läbis seejärel ka Riigikogu menetluse (seletuskirja ptk 1.3.), ei ole asjakohane, kuna VTK-d ei koostatud ka toona ning selle aja jooksul on joogitööstuses eneseregulatsiooni käigus suhkrusisaldust märkimisväärselt vähendatud: UNESDA liikmete seas on auditeeritud andmete põhjal lisatud suhkruid vähendatud 2015–2019 jooksul 14,6%19; 2018–2023 jooksul on sõltuvalt tootegrupist Eesti joogitootjad suhkrusisaldust vähendanud veel täiendavalt 10–30%! Neid andmeid võib kinnitada Eesti Toiduainetööstuse Liit või 2019. aastal sõlmitud Hea tahte lepingus osalenud tootjad20 iseseisvalt. Fakt on, et maks teeb ka reformuleerimise kavale karuteene, lammutades konstruktiivse koostöö soovi.

Eelmise eelnõu sisu ja menetluse käigus tehtud vigade valideerimiseks tellis Eesti Toiduainetööstuse Liit advokaadibüroolt Sorainen õigusliku analüüsi, paludes hinnata magustatud joogi maksu seaduse eelnõu ning planeeritava maksu kooskõla Euroopa Liidu õiguse ja põhiseadusega. Õigusliku analüüsi kokkuvõte ja järeldus on, et ühte tootegruppi selektiivselt maksustades ei ole võimalik tagada magustatud joogi maksu kooskõla põhiseaduse ja EL õigusega.

Laskumata õigusliku analüüsi detailidesse kuna see on täies mahus käesolevale kirjale lisatud, toome siiski esile olulisemad järeldused, mis ei võimalda õigusriigis praegusel kujul menetluses olevat eelnõu järgmistesse kooskõlastusetappidesse edasi suunata. Esiteks, vastuolud põhiseadusega:
1. maks riivab intensiivselt magustatud jookide tootjate ettevõtlusvabadust (PS § 31);
2. maks riivab intensiivselt magustatud jookide tootjate omandipõhiõigust (PS § 32);
3. kuigi põhiõiguste riivel võib olla legitiimne eesmärk, ei ole magustatud joogi maks proportsionaalne meede, sest see ei ole sobiv, vajalik ega mõõdukas.

Olgugi, et eelnõu koostajad tunnistavad riivet PS §§-ga 31 ja 32, peavad nad erinevalt õigusanalüüsis toodust magustatud joogi maksu proportsionaalseks eesmärgi saavutamisel. Vaidleme sellele vastu. Õigusanalüüsi teostaja toob esile Riigikohtu praktika, mille põhjal toimub proportsionaalsuse põhimõttele vastavuse kontroll kolmel järjestikusel astmel: abinõu sobivus, vajalikkus ja vajadusel ka proportsionaalsus kitsamas tähenduses ehk mõõdukus.21 Teaduspõhistele faktidele tuginedes saab järeldada, et:
a) karastusjoogid ei ole põhjustanud Eesti elanike nigelaid tervisenäitajaid sh ülekaalulisust;
b) puuduvad uuringud ja tõendid, et magustatud jookide maksustamisel oleks tuntav mõju tervisenäitajatele.

Järelikult ei ole magustatud jookide maksu kehtestamine sobiv meede rahvatervise kaitsmiseks, mis on eelnõu seletuskirja kohaselt seaduse põhieesmärk. Samuti nähtub, et maksu kehtestamine ei ole ka vajalik meede, sest:
a) regulatiivne sekkumine peab olema viimane abinõu;
b) magustatud jookide tootjad on suhkrusisaldust vähendanud vabatahtlikult;
c) WHO näeb maksu kehtestamisele alternatiive.

Maksu kehtestamine ei ole ka mõõdukas meede, kuna selle välistab juba eos asjaolu, et maksu kehtestamise näol valitud abinõu ei ole ülekaalulisuse vähendamiseks sobiv ega vajalik meede. Vastuolu põhiseadusega tingib ka see, et maksul on osaline tagasiulatuv kehtivus, mis rikub õiguspärase ootuse ja usalduse kaitse põhimõtteid.

Lisaks ülal mainitud diskrimineerivatele mõjudele tuvastas õiguslik analüüs ka selle, et magustatud jookide maks toob kaasa eri liikmesriikide jookide diskrimineeriva maksustamise, mis on selgelt vastuolus Euroopa Liidu Toimimise Lepingu artikliga 110, mida pole eelnõu seletuskirja peatükis 5 (Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele) käsitletudki. Loodame, et eelnõu koostaja leiab tuge arvamuse lisas olevast õigusanalüüsist ning kõrvaldab seletuskirjas oleva puuduse.

Kokkuvõte

Eesti toidu- ja joogitööstus on mures üha kuhjuva maksu- ja halduskoormuse pärast, kuigi leidub ka tõhusamaid mitteregulatiivseid meetmeid seletuskirjas viidatud probleemide lahendamiseks. Oleme seisukohal, et eelnõu koostajad ei ole ka piisava põhjalikkusega plaanitava seaduse mõjusid hinnanud, kuigi selleks on olnud palju aega. Seetõttu tuleks HÕNTE’t silmas pidades läbi viia korrektne ja kaasaegne eelnõu koostamise eelne VTK protsess koos sisulise, mitte pelgalt formaalse kaasamisega.

Maksukohustuslastele lasuva majandusliku mõju hinnang puudub täielikult ning oodatava maksutulu kalkulatsioon tugineb poolikutel arvutustel, mis ei arvesta maksust tingitud käivete langust ja seeläbi madalamat maksulaekumist ega piirikaubanduse ning reaalse musta turu tekkimise riskiga. Kokkuvõttes kaotavad kõik: riik ei saa oodatavat maksutulu, ettevõtjad kaotavad konkurentsivõimet ning tarbijad oma tervist, sest magusaisu rahuldamiseks haaratakse odavamate ja sageli välismaist päritolu ebatervislikemate alternatiivide, mitte vee järele.

Eesti joogi- ja toidutööstus on väsinud ametnike ja regulaatorite igapäevaseks saanud rünnakutest ning soovib üle pika aja lõpuks tunda, et valitsuse liikmed, eriti majandusminister ja rahandusminister, kelle ülesandeks võiks olla ka majanduse ja Eesti inimeste vaba sissetuleku – heaolu pärast muretseda, seisaksid nendele rünnakutele vastu. Heal järjel ja õitsev tööstus saab viidatud probleemide lahendamiseks konstruktiivse koostöö kaudu palju paremat tulemust pakkuda kui tõendatult ebaproportsionaalne maksumeede.

Eesti Vabariigi majandus- ja maksupoliitikas on seni kehtinud lihtne kirjutamata reegel – riik ei aita ega toeta eriti ettevõtjat, ei doteeri kõrgeid energiahindu, ei kaitse turgu ega anna eeliseid – kuid vastutasuks ei loo ka diskrimineerivaid koormisi ega makse, ei karista ega sanktsioneeri juhuslikkuse või kättesaadavuse alusel majandussektoreid ega üksikuid ettevõtteid. Poliitikakujundamist on proovitud hoida tõendi- ja teaduspõhisena, avalikke huve ning erahuve on proovitud kaaluda ning lõplikud otsused, kaldugu need ühest või teisest koalitsioonist tulenevalt ühele või teisele poole, on olnud informeeritud valikute küsimus. Täna on valitsus valimas viisi uute maksude sisseseadmiseks, kus puudub kõige elementaarsemgi kohalik, Eesti konteksti asetuv analüüs, mõjude kaardistus ja arusaam majanduslikest väljavaadetest. Ärme tuleta uusi makse tagurpidiantsude meetodil, kus kõigepealt kirjutatakse tabelisse rida ja õmmeldakse selle nööbi ümber juhuslik maks. See põhjustab kahjuks palju rohkem kahju kui need mõned miljonid loodetud maksutulu.

Sirje Potisepp,
Eesti Toiduainetööstuse Liit

Nele Normak,
Eesti Karastusjookide Tootjate Liit

Nele Peil,
Eesti Kaupmeeste Liit

Mait Palts,
Eesti Kaubandus-Tööstuskoda

magustatud joogi maks.õiguslik analüüs.2024-03-27.sorainen (3) (1).asice

Digiallkirjad

Allkirjade kehtivust ei ole kontrollitud.

ALLAR JÕKS PNOEE-36503184715 2024-03-27 10:20:57

CARRI GINTER PNOEE-37804042736 2024-03-27 10:28:43

magustatud joogi maks.õiguslik analüüs.2024-03-27.sorainen.pdf

Eesti Toiduainetööstuse Liit Tallinn

[email protected] 27. märts 2024. a.

11314 Tallinn

KAVANDATAVA MAGUSTATUD JOOGI MAKSU EELNÕU ÕIGUSLIK ANALÜÜS

Palusite meil analüüsida Sotsiaalministeeriumi poolt 06.03.2024 eelnõude infosüsteemi

esitatud magustatud joogi maksu seaduse eelnõu ning planeeritava maksu kooskõla Euroopa

Liidu õiguse ja põhiseadusega. Esitame teile selle kohta alljärgneva õigusliku analüüsi.

1. ÕIGUSLIK KÜSIMUS

1. Analüüs on koostatud vastamaks järgmistele küsimustele:

1.1. Kas planeeritav magustatud jookide maks on kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseadusega

(PS)?

1.2. Kas planeeritav magustatud jookide maks on kooskõlas Euroopa Liidu (EL) õigusega?

2. KOKKUVÕTE

2.1. Ühte tootegruppi selektiivselt maksustades ei ole võimalik tagada magustatud

joogi maksu kooskõla põhiseaduse ja EL õigusega

2. Eelnõus pakutud kujul ühte tootegruppi selektiivselt maksustades ei ole võimalik tagada

maksu kooskõla põhiseaduse ja EL õigusega ega saavutada eelnõuga seatud eesmärki — muuta

tervisekäitumist ja vähendada eestimaalaste ülekaalulisust. Laste ja täiskasvanute

tervisekäitumise parandamiseks on olemas alternatiivsed ja tõhusamad meetmed, mis omavad

tervisekäitumisele tegelikku mõju ja samas ei mõjuta niivõrd intensiivselt ettevõtjate põhiõigusi

ja sihtgrupi rahakotti.

3. Eelnõu esitatud kujul on vastuolus PS §-dega 11, 31 ja 32, kuna maksu kehtestamine on

ebaproportsionaalne. Eelnõu seletuskirjast ei nähtu, millel põhineb usk, et maksu kehtestamisel

saavutatakse seatud eesmärk vähendada eestimaalaste ülekaalulisust ja parandada

toitumisharjumusi. Kodumaine ega rahvusvaheline kogemus seda ei kinnita. Eurostati andmetel

on viimase 10 aasta jooksul elanike kehamassiindeks (KMI) tõusnud paljudes Euroopa riikides,

sh magustatud joogi maksu rakendatavates riikides Soomes, Lätis, Prantsusmaal ja Belgias.1

Seletuskirjas ei ole kaalutud erinevaid alternatiivseid mitteregulatiivseid meetmeid

toitumisharjumuste tervisepärasemaks muutmisel ning on valitud kõige intensiivsem

sekkumismeede – maksu kehtestamine. 2017. aastal magustatud joogi maksu eelnõu

1 Eurostat, Obesity rate by body mass index (BMI), 2008-2022, Obesity rate by body mass index,

(BMI) (sdg_02_10), https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/sdg_02_10/default/table (26.03.2024)

Sorainen – 2/24 –

menetlemisel oli praeguse peaministripartei Reformierakonna seisukoht ühemõtteline —

inimeste tervisekäitumise muutmiseks on vaja hoopis enamat kui uut maksu, veelgi vähem

sellist maksu, mille põhieesmärk on eelarveaugu täitmine.2

4. Vastuolus PS §-ga 12 koheldakse eelnõuga maksustavaid magustatud jooke ebavõrdselt

võrreldes teiste toodetega, mis oluliselt mõjutavad ülekaalulisust, kuid mida vaatamata sellele

ei maksustata. Eelnõu jõustumisel kaasneb vastuolus PS §-ga 10 tagasiulatuv jõud, kuna

maksustatakse ka tooted, mis on toodetud või toodud Eestisse enne maksu kehtestamist.

5. Maksu rakendamisel on suure tõenäosusega tegemist riigiabiga ELTL artikkel 107 lg 1

tähenduses, kuivõrd riikliku sekkumisega antakse maksusoodustus konkureerivatele toodetele

(ptk 5). Käesoleva pöördumise peatükis 4.5 nimetatud maksusoodustustele ei ole Euroopa

Komisjonilt riigiabi luba küsitud ja on kaheldav, kas selline luba saadaks. Seetõttu ei ole

võimalik tagada maksusoodustuste vastavust Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklitele

107-109. Ebaseadusliku riigiabi andmise korral on magustatud jookide tootjatel õigus pöörduda

riigiabi kaebusega Euroopa Komisjoni konkurentsi peadirektoraati.3

6. Maksu rakendamisega kaasneb diskrimineeriv maksustamine ELTL artikkel 110

tähenduses, kuna maksu kohaldatakse suures osas teistest liikmesriikidest pärit toodetele

(ptk 6). Seevastu näiteks magustatud piimatooted, mida valdavalt toodetakse Eestis ning ka

tarbimiskohas kohapeal valmistatud joogid, on maksust vabastatud. Selline diskrimineeriv

maksustamine ei ole EL siseturureeglite kohaselt lubatav. Rikkumise tuvastamiseks on

ettevõtjatel võimalik pöörduda kaebusega Euroopa Komisjoni poole.4

3. ASJAOLUD

7. Sotsiaalministeerium esitas 06.03.2024 eelnõude infosüsteemi kooskõlastamiseks ja

huvigruppidele arvamuse esitamiseks magustatud joogi maksu seaduse eelnõu (edaspidi ka:

eelnõu).5

8. Eelnõule ei ole koostatud väljatöötamiskavatsust nagu näeb ette Vabariigi Valitsuse vastu

võetud hea õigusloome ja normitehnika eeskiri.6 Seletuskirjas on märgitud, et

väljatöötamiskavatsust ei ole koostatud, sest tegemist on samasisulise eelnõuga, mille kiitis

Vabariigi Valitsus heaks 2017. aasta mais ja mis läbis seejärel ka Riigikogu menetluse.

9. Eelnõu jõustumine on kavandatud 01.01.2025.

10. Seletuskirja kohaselt põhineb eelnõu 2017. aasta eelnõu versioonil.

11. Magustatud joogi maksuga maksustatakse (§ 1):

• magustatud jooki, mille suhkrusisaldus on vähemalt 5 grammi 100 milliliitri joogi

kohta;

• magustatud jooki, millele on lisatud magusainet.

12. Eelnõu seletuskirjas on maksu kehtestamise üldeesmärgina nimetatud rahvatervise

kaitset ja kirjeldatud seda mh järgnevalt:

2 Magustatud joogi maksu seaduse eelnõu (457 SE) esimene lugemine 17.05.2017, teine lugemine 14.06.2017,

kolmas lugemine 19.06.2017. 3 Euroopa Komisjoni konkurentsi peadirektoraat, riigiabi kaebuse vormid https://competition-

policy.ec.europa.eu/state-aid/complaints_en 4 Euroopa Komisjon, kaebuste vormid, https://commission.europa.eu/about-european-

commission/contact/problems-and-complaints/complaints-about-breaches-eu-law-member-states/how-make-

complaint-eu-level_en 5 Eelnõude infosüsteem, toimik number 24-0227. 6 Vabariigi Valitsuse 22.11.2011 määrus „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“. – RT I, 29.12.2011, 228, § 1

lg 1.

Sorainen – 3/24 –

„Seaduse üldine eesmärk on rahvatervise kaitse. Tervisekaitse eesmärgil suunatakse ettevõtjaid

magustatud jookidele astmeliste maksumäärade kehtestamisega madalama suhkrusisalduse ja

magusaineteta jookide tootmise poole.

Maks mõjutab magustatud jookide lõpphinda tarbijale. Rohkem suhkrut sisaldavad tooted on

maksustatud kõrgemalt, seega võib eeldada, et maks suunab inimesi tarbima vähem suhkruid

sisaldavaid jooke ja seega aitab kaasa inimeste tervist säästvamate valikute tegemisele.

Eeldatavalt tõuseb selle tulemusena vee ja madala või madalama suhkrusisaldusega või

magusaineteta jookide tarbimine.

Eeltoodu aitab kaasa tasakaalustatud toitumise suurendamisele elanikkonnas.

Tasakaalustamata toitumine on peamine põhjus ülemäärase kehakaalu tekkimisele ja

säilimisele, mis omakorda on väga paljude haiguste riskiteguriks. Välisekspertide hinnangute

kohaselt on 18% enneaegsetest surmadest Eestis seotud just toitumisega seotud riskidega.”7

13. Magustatud joogina on määratletud tollitariifistiku nomenklatuurist valitud joogid:

13.1. ex* 2009 – Kääritamata, alkoholilisandita marjamahlad, puu- ja

köögiviljamahlad (kaas arvatud viinamarjavirre), suhkru- või muu magusainelisandiga

või ilma;

13.2. ex 2106 – Lõhna- ja maitseainetega või värvilisanditega suhkrusiirupid;

valmistised jookide tegemiseks graanulite või pulbrite kujul, mis sisaldavad suhkrut;

välja arvatud toidulisandid ja eritoit;

13.3. x 2202 – vesi, kaasa arvatud mineraalvesi ja gaseeritud vesi, suhkru- või muu

magusainelisandiga või maitse- ja lõhnaainega, ja muud mittealkohoolsed joogid, välja

arvatud rubriigi 2009 puu- ja juurviljamahlad;

13.4. ex 2204 Viinamarjaveinid värsketest viinamarjadest, kaasa arvatud kangestatud

veinid; viinamarjavirre, välja arvatud rubriiki 2009 kuuluv (0,5 < alkoholisisaldus <=

1,2 mahuprotsenti)

13.5. ex 2206 Muud kääritatud joogid (näiteks õuna- ja pirnisiirup, mõdu, sake);

kääritatud jookide segud omavahel või mittealkohoolsete jookidega, mujal nimetamata

(0,5 < alkoholisisaldus <=1,2 mahuprotsenti).

14. Maksuvabastus planeeritakse anda järgmistele toodetele (§ 10):

14.1. magustatud jook, mida kasutatakse teiste magustatud jookide tootmiseks

majandus- või kutsetegevuse käigus, välja arvatud § 10 punktis 6 nimetatud magustatud

joogi valmistamiseks kasutatav magustatud jook;

14.2. magustatud jook, mida kasutatakse toorainena toidu tootmiseks majandus- või

kutsetegevuse käigus;

14.3. magustatud jook, mida kasutatakse ravimite tootmiseks ja valmistamiseks

ravimiseaduse tähenduses;

14.4. magustatud jook, mida kasutatakse alkoholi valmistamiseks majandus- või

kutsetegevuse käigus;

14.5. magustatud jook, mida toob reisija Eestisse kaasa isiklikuks tarbimiseks;

14.6. müügikohas kohapeal valmistatud ja kohe tarbimiseks mõeldud magustatud

jook;

14.7. magustatud jook, mis toimetatakse majandus- või kutsetegevuse käigus Eestist

välja turustamiseks, tarbimiseks või kasutamiseks väljaspool Eestit.

7 06.03.2024 avaldatud magustatud joogi maksu seaduse eelnõu seletuskiri, lk 2-3.

Sorainen – 4/24 –

4. MAGUSTATUD JOOKIDE MAKS ON VASTUOLUS

PÕHISEADUSEGA

4.1. Maks riivab intensiivselt magustatud jookide tootjate ettevõtlusvabadust

(PS § 31)

15. PS § 31 sätestab õiguse tegeleda ettevõtlusega. Igasugune riigi sekkumine, sh

maksumuudatused, riivavad ettevõtjate ettevõtlusvabadust. Riigikohus on varem leidnud, et

ettevõtlusvabadus ja võrdsuspõhiõigus laienevad ka juriidilistele isikutele lähtuvalt PS § 9

lg-st 2.8

16. Eelnõu seletuskirja kohaselt laekub maksust riigieelarvesse 2025. a ca 25 miljonit eurot

ja 2026. a ca 26 miljonit eurot ning eeldatakse, et maks kantakse edasi toote hinda ja selle tasub

tarbija või tootjad jätavad lisakulu enda kanda.

17. Seletuskirja kohaselt kallinevad tooted 8-48%.9 Näiteks kallineb eelnõu koostajate

hinnangul 2-liitrine koolamaitseline jook (suhkrusisaldusega üle 8 g / 100 ml) 48%. Selline

hinnatõus riivab oluliselt turuosaliste ettevõtlusvabadust. Maksu kehtestamisega muudetakse

ettevõtlusega tegelemise tingimusi ebasoodsamaks võrreldes seni kehtinud õigusliku

raamistikuga.

4.2. Maks riivab intensiivselt magustatud jookide tootjate omandipõhiõigust

(PS § 32)

18. Riigikohus on varasemalt asunud seisukohale, et isikutele avalik-õiguslike tasude

kehtestamine piirab nende omandiõigust10. Käesolevas asjas toob maksu kehtestamine kaasa

maksuga hõlmatud jookide tootjate kohustuse tasuda täiendavaid makse.

19. Omandipõhiõiguse riive on PS §-s 32 sätestatud õigusliku positsiooni igasugune

kitsendamine.11 Käesolevas asjas toob maksukohustuse tekkimine kaasa magustatud jookide

tootjate omandiõiguse kitsendamise PS § 32 lg 2 mõttes. Sellise kohustuse tekkimist saab

lugeda magustatud jookide tootjate omandipõhiõiguse riiveks.

20. Selleks, et hinnata, kas eelviidatud põhiõiguste riived on proportsionaalsed ehk lubatavad,

tuleb kaaluda, kas 1) maksul on legitiimne eesmärk, 2) kas kavandatav meede aitab saavutada

soovitud eesmärki ning 3) kas eesmärgi saavutamiseks on olemas alternatiivseid, põhiõigusi

vähem riivavaid meetmeid.

4.3. Põhiõiguste riivel võib olla legitiimne eesmärk

21. Ettevõtlusvabadus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus. Lihtne

seadusereservatsioon tähendab, et ettevõtlusvabadust saab piirata kas seadusega või seaduse

alusel. Materiaalõiguslikult võimaldab lihtne seadusereservatsioon piirata ettevõtlusvabadust

igal põhjusel, mis ei ole põhiseadusega keelatud. Piirangu põhjus ei pea tingimata tulenema

põhiseadusest, vaid selleks võib olla iga avalik huvi. 12

22. Samuti näeb PS § 32 lõike 2 teine lause omandiõiguse piiramiseks ette lihtsa

seadusereservatsiooni. Riigikohus on selgitanud, et kuna PS § 32 teises lõikes pole nimetatud

eesmärke, mis õigustavad omandi vaba valdamise, kasutamise ja käsutamise piiramist, siis saab

8 Riigikohtu otsus, nr 3-4-1-1-02, p-d 12,13. 9 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 28. 10 Nt Riigikohtu otsus nr3-2-1-143-03, p 19; 3-4-1-9-07, p 22. 11 Nt Riigikohtu otsus nr 3-3-1-69-09, p 57; 3-3-1-15-10, p 44. 12 Riigikohtu otsus nr 3-4-1-6-08, p 43; vt ka Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Kirjastus

Juura, 2012, II ptk, sissejuh, komm 8.1.

Sorainen – 5/24 –

selle põhiõiguse piiramise puhul olla seaduspäraseks seadusandja iga eesmärk, mis pole PS-ga

vastuolus.13

23. Ka ebavõrdne kohtlemine ei ole meelevaldne ja on põhjendatud juhul, kui

võrdsuspõhimõtte riiveks on mõistlik ja asjakohane põhjus.14 Niisiis tuleb kõigi kolme riive

puhul analüüsida, kas piirangul on legitiimne eesmärk, mis ei ole vastuolus PS-ga.

24. Seletuskirjas on maksu peamise eesmärgina kirjeldatud mh, et seaduse üldine eesmärk on

rahvatervise kaitse, maks aitab kaasa tasakaalustatud toitumise suurendamisele elanikkonnas

ning tasakaalustamata toitumine on peamine põhjus ülemäärase kehakaalu tekkimisele ja

säilimisele, mis omakorda on väga paljude haiguste riskiteguriks.”15

25. Niisiis võib maksu peamiseks eesmärgiks pidada rahvatervise kaitsmist. Seletuskirjas on

nimetatud ka fiskaalset eesmärki, kuid peamise eesmärgina on käsitletud tervise kaitse

eesmärki.16

26. Kumbki kirjeldatud eesmärkidest ei ole vastuolus põhiseadusega. Niisiis on maksul

legitiimne eesmärk, millega põhimõtteliselt võib õigustada nii ettevõtlusvabaduse,

võrdsuspõhiõiguse kui ka omandipõhiõiguse piiramist. Siiski saaks piirangud olla lubatud vaid

juhul, kui need on eesmärgi saavutamiseks proportsionaalsed – seetõttu on järgnevates punktis

analüüsitud, kas maksu kehtestamine on sobiv, vajalik ja mõõdukas abinõu.

4.4. Magustatud joogi maks ei ole ei ole proportsionaalne meede

27. Riigikohtu praktikast tuleneb, et proportsionaalsuse põhimõttele vastavuse kontroll

toimub kolmel järjestikusel astmel: abinõu sobivus, vajalikkus ja vajadusel ka

proportsionaalsus kitsamas tähenduses ehk mõõdukus.17 Järgnevalt on esitatud kõnealune

kolmeastmeline analüüs, millest on nähtav, et magustatud joogi maks ei ole proportsionaalne ja

seega on vastuolu põhiseadusega.

4.4.1. Maksu kehtestamine ei ole sobiv meede

28. Sobiv on abinõu, mis soodustab eesmärgi saavutamist. Vaieldamatult

ebaproportsionaalne on sobivuse mõttes abinõu, mis ühelgi juhul ei soodusta eesmärgi

saavutamist. Sobivuse nõude sisuks on kaitsta isikut avaliku võimu tarbetu sekkumise eest.

29. Seletuskirja peatükist 6.1.1 (mõju tervisele) nähtub, et eelnõuga lahendatavaks

probleemiks on asjaolu, et umbes 61% täiskasvanutest ja 20% lastest ülekaalulised või

rasvunud.18 Maksu kehtestamise üldeesmärgiks on eelnõus nimetatud rahvatervise kaitset, mis

seisneb ülemäärase kehakaalu vähendamises.19

30. Eelnõuga kavandatud maks võiks olla seega sobivaks meetmeks ülekaalulisuse

vähendamisel ainult juhul, kui 1) ülekaalulisuse peamiseks põhjuseks on magustatud joogid ja

2) eelnõuga jõustatav maks vähendab ülekaalulisust.

13 Riigikohtu otsus nr 3-4-1-3-04, p 27. 14 Riigikohtu otsus nr 3-4-1-8-08, p 27; Riigikohtu otsus nr 3-3-1-101-06, p 20. 15 06.03.2024 avaldatud eelnõu seletuskiri, lk 2-3. 16 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 20. 17 Riigikohtu otsus nr 3-4-1-1-02, p 15. 18 Oja L, Piksööt J, Haav A, jt. Eesti kooliõpilaste tervisekäitumine. 2021/2022. õppeaasta uuringu raport. Tallinn:

Tervise Arengu Instituut; 2023; Reile R, Veideman T. Eesti täiskasvanud rahvastiku tervisekäitumise uuring

2022. Tallinn: Tervise Arengu Instituut; 2023. 19 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 1, 3, 25.

Sorainen – 6/24 –

(a) Karastusjoogid ei ole põhjustanud Eesti elanike nigelaid tervisenäitajaid sh

ülekaalulisust

31. Mitte ühestki seletuskirjast viidatud uuringust ei ole tuletatav, et Eesti koolilapsed või

elanikud on ülekaalulised karastusjookide tõttu. Samuti puuduvad uuringud, mis kinnitaksid, et

maksu kehtestamise tagajärjel laste ja täiskasvanute kehakaal väheneb.

32. Analüüsides Tervise Arengu Instituudi andmeid laste ja täiskasvanute toitumise kohta

nähtub, et karastusjoogid moodustavad vaid väga väikese osa igapäevasest suhkrutarbimisest.

Eelnõu on koostatud eeldusel, et ülekaalulisuse põhjustajaks on magustatud joogid. Eelnõu

koostajad on teinud uuringutest ebaõigeid ja kallutatud järeldusi. Järgnevates punktides

käsitletud Eestis tehtud uuringud kinnitavad, et inimesed tarbivad lisaks magustatud jookidele

olulisel määral muid tooteid, mis mõjutavad kehakaalu tunduvalt enam.

Joonis 1. Eesti elanike magusaportsjoni jaotus magusate toodete lõikes

Allikas: Tervise Arengu Instituut, Eesti Rahvastiku Toitumise uuring 2014

33. Jooniselt nr 1 nähtub, et kõikides vanusegruppides tarbitakse olulisel määral erinevaid

magusaid tooteid, eelkõige suhkrut, šokolaadi, komme, magusaid piimatooteid ja pagaritooteid.

34. KMI kõrge näitaja on seotud eelkõige muude magustate toodete, aga ka rasva sisaldavate

toodete, alkoholi ja ka muude toidugruppide ülemäärase tarbimisega, samuti vähese

liikumisega.

35. Jooniselt 2 nähtub, et kõikides vanusegruppides tarbitakse suurtes kogustes pagari- ja

kondiitritooteid. Näiteks 10-17 aastased noormehed saavad pagari- ja kondiitritoodetest kolm

korda enam energiat kui karastus-, energia- ja mahlajookidest.

Sorainen – 7/24 –

Joonis 2. Suhkru, magusate ja soolaste näkside portsjonid

Allikas: Tervise Arengu Instituut, Eesti Rahvastiku Toitumise uuring 2014

36. Joonistelt nr 3 nähtub, et kõikides vanusegruppides tarbitakse ülemääraselt rasvasid, sh

on ka laste seas rasvade ülemäärane tarbimine märkimisväärne. Lastest vanuses 2-9 tarbib ligi

kolmandik rasvasid ülemääraselt, noormeestest vanuses 10-17 ca 48% ning meestest vanuses

18-64 koguni 51%. Seevastu suhkru ületarbimist esineb võrreldes rasvadega oluliselt vähem.

Samuti tarbitavad eestlased liigselt liha.20 Rasvade ületarbimine mõjutab KMI-id. Arvestades,

et ligi 50% elanikkonnast tarbib makrotoitainetest rasva ülemääraselt21, mis mõjutab KMI-d, ei

saa karastusjookide tarbimise reguleerimine avaldada mõju KMI-le.

Joonis 3. Rasvade ja süsivesikute ületarbimine

Allikas: Tervise Arengu Instituut, Eesti Rahvastiku Toitumise uuring 2014

20 Tervise Arengu Instituut, Eesti elanike tervisekäitumise 2014 uuringu ettekanne. 21 Tervise Arengu Instituut, Eesti elanike tervisekäitumise 2014 uuringu ettekanne.

Sorainen – 8/24 –

37. Tervise Arengu Instituut on tähelepanu juhtinud, et suur osa elanikest ei söö

tasakaalustatult ega soovitustele vastavalt ning seda näitab ka Eestis tehtud toitumise uuring.22

Seejuures kehamassiindeksi (KMI) võrdluses on nii normaalkaalus, ülekaalus kui rasvunud

inimeste suhkrutarbimine sisuliselt sama.23

38. Koolilaste toitumise andmetest järeldub, et suur osa lastest tarbib sageli maiustusi ja

friikartuleid. Tervise Arengu Instituudi kooliõpilaste toitumisuuringust selgub mh, et näiteks

üle 20% poistest tarbib maiustusi iga päev vähemalt korra või rohkem, u 35% poistest tarbib

maiustusi 2-4 korral nädalas ning u 15% poistest 5-6 päeval nädalas.24

39. Kartulikrõpsude ja friikartulite populaarsust laste seas kinnitavad samuti Tervise Arengu

Instituudi andmed. Umbes 90% lastest tarbib kartulikrõpsusid, alla 10% lastest ei tarbi

kartulikrõpsusid kunagi. Poistest 13% sööb kartulikrõpsusid 2-4 päeval nädalas, üle 5 korra

nädalas sööb poistest kartulikrõpsusid 7%.25 Friikartuleid tarbib vähemalt kord nädalas umbes

19% poistest.26 Umbes kolmandik poistest tarbib friikartuleid ja kartulikrõpsusid korra nädalas,

2-4 päeval nädalas 15% ning enam kui viiel päeval nädalas, sh mitu korda päevas tarbib

friikartuleid ja kartulikrõpsusid u 10% poistest.27

Joonis 4. Eesti elanike tegelik toidulaud

Allikas: Tervise Arengu Instituut, Eesti rahvastiku toitumise uuringu 2014 esitlus

22 https://toitumine.ee/kuidas-tervislikult-toituda;

https://statistika.tai.ee/pxweb/et/Andmebaas/Andmebaas__05Uuringud 23 Tervise Arengu Instituut, RTU057: Keskmine toitainete tarbimine päevas soo, vanuse ja kehamassiindeksi

(KMI) järgi. 24 Eesti kooliõpilaste tervisekäitumise uuring 2021/2022. õppeaasta tabelid Jaanika Piksööt, Leila Oja, tabel 34.A1.

https://tai.ee/sites/default/files/2023-03/HBSC_Tabeliraamat_2022.pdf 25 Eesti kooliõpilaste tervisekäitumise uuring 2021/2022, tabel 40.A1. 26 Eesti kooliõpilaste tervisekäitumise uuring 2021/2022, tabel 40.A2. 27 Eesti kooliõpilaste tervisekäitumise uuring 2021/2022, tabel 40.B, tabel 40.A.3.

Sorainen – 9/24 –

40. Esitatud andmetest nähtub, et karastusjoogid moodustavad vaid väikese osa magusate

toodete tarbimisest. Kuivõrd kõrge KMI näitaja on tingitud erinevatest teguritest ning

karastusjookide osa tarbitavatest toodetest on väga madal, siis ei oma kavandatav maks mõju

eestimaalaste ülekaalulisusele.

(b) Puuduvad uuringud ja tõendid, et magustatud jookide maksustamisel oleks tuntav

mõju tervisenäitajatele

41. Eelnõus puuduvad viited teaduslikele uuringutele, mis kinnitaksid, kuidas aitaks

ülekaalulisuse vähendamisele kaasa karastusjookide maksustamine. Eelnõu seletuskirjas on

ekslikult leitud, et maks on sobiv meede, kuna selle tulemusena väheneb magustatud jookide

tarbimine.28 Eelnõu autorid on maksu sobivuse hindamisel lähtunud ebaõigest eesmärgist.

Küsimus ei ole mitte selles, kas maksustamise tulemusena karastusjookide tarbimine väheneb

vaid, kas maksustamise tulemusena tervisenäitajad paranevad.

42. Ka teiste riikide kogemus ei kinnita, et magustatud jookide maksustamisega kaasneks

elanike tervisenäitajate paranemine. Mitmete riikide osas, millest osa on nimetatud ka

seletuskirjas, ei ole maksu positiivne mõju järeldatav. Hoopis vastupidi, mitmete riikide puhul

on tõendeid, et ka maksu kehtestamise tagajärjel on tervisenäitajad selgelt halvenenud, kuna

karastusjookide asemel hakatakse tarbima veelgi rohkem teisi tootegruppe, mis olulisemalt

mõjutavad ülekaalulisuse teket. Eurostati andmetel on viimase 10 aasta jooksul KMI tõusnud

ka näiteks Soomes, Lätis, Prantsusmaal ja Belgias, mis on magustatud joogi maksu rakendanud

aastaid.29

43. Seletuskirjas viidatud võrdlusriikide uuringutest nähtub, et magustatud joogi maks ei ole

inimeste tervisenäitajaid parandanud. Näiteks Ühendkuningriigis, Phildadelphias (USA),

Berklys (USA), Mehhikos, Saudi-Araabias ja Mauritiusel ei ole elanike kehakaal peale

magustatud joogi maksu kehtestamist vähenenud.30 Sellest võib järeldada, et isegi kui esinevad

mõningased muudatused magustatud jookide tarbimises, tarbivad inimesed teisi suhkru- või

rasvasisaldusega asendustooteid mistõttu KMI näitaja ei lange.

44. Mehhikos oli suhkruga magustatud jookidest saadud energia keskmine tarbimine laste

puhul 109 kcal päevas poistel ja 87 kcal päevas tüdrukutel, samas kui täiskasvanutel oli see

meestel 137 kcal päevas ja naistel 86 kcal päevas. Energia vähenemist prognoositi poistel 8,3

kcal, 6.6 kcal tüdrukutel, 10.4 kcal meestel ning 6.5 kcal naistel. Kõrgema maksumäära korral

prognoositi vähenevaid kaloreid vahemikus 10-20 kcal päevas.31 Niivõrd väikese tarbimise

muutusega ei saa kaasneda olulist mõju tervisenäitajate parandamisel.

45. Ühendkuningriigi karastusjookide suhkrusisaldust käsitleva uuringu järeldused ei ole

Eestile ülekantavad. Seletuskirjas on viidatud, et Ühendkuningriigis vähenes peale maksu

kehtestamist suhkrusisaldus 30%. Arvesse ei ole võetud Ühendkuningriigi ja Eesti erinevuseid.

Seletuskirjas on märgitud, et suhkrukogus langes 15,5 grammilt 10,8 grammile, kuid autorid on

jätnud tähelepanuta, et Ühendkuningriigis oli jookide suhkru tase enne maksu kehtestamist

Eesti tänasest tasemest märkimisväärselt kõrgem. Seetõttu ei saa suhkrusisalduse vähenemist

omistada maksurakendamisele. Eestis müüdava Coca-Cola suhkrusisaldus on juba täna

28 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, näiteks lk 1, 3, 5, 6, 20, 24, 25, 27. Maksu sobivust on hinnatud seletuskirja ptk-

s 3.2.2.1. 29 Eurostat, Obesity rate by body mass index (BMI), 2008-2022, Obesity rate by body mass index,

,(BMI) (sdg_02_10), https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/sdg_02_10/default/table (26.03.2024) 30 Magustatud joogi maksu mõju käsitlevad uuringud on nähtavad 06.03.2024 eelnõu seletuskirjas lk7-8. 31 Cost-Effectiveness Of The Sugar-Sweetened Beverage Excise Tax In Mexico, lk 1827.

https://www.healthaffairs.org/doi/10.1377/hlthaff.2018.05469?url_ver=Z39.88-

2003&rfr_id=ori%3Arid%3Acrossref.org&rfr_dat=cr_pub++0pubmed

Sorainen – 10/24 –

väiksem, kui Ühendkuningriigis peale maksu kehtestamist. Näiteks sisaldab Eestis müüdav

Limpa limonaad 9,2 g suhkrut 100 ml kohta32 ning CocaCola 10,6 g 100 ml kohta.33 Eesti

ettevõtjad on toodetes suhkrusisaldust aastate jooksul vabatahtlikult vähendanud ning jätkavad

sellega (vt täpsemalt peatükk 4.2.2 (b)). Eestis puudub vajadus ettevõtjate tegevuse

suunamiseks regulatiivsete meetmetega. Samuti on peale maksu kehtestamist ka nö langenud

suhkrutase kõrgem võrreldes Eestiga. Ühendkuningriigis rakendasid ettevõtjad vabatahtlikke

suhkruvähendamise kokkuleppeid (reformuleerimine). Lätis on magustatud jookide

maksumäär üle 5 g suhkrusisalduse korral 0,074 eur/l (7,4 eur/100 l) ning üle 8 g

suhkrusisalduse korral 0,175 eur/l (17,5 eur/l00 l).34 Magustatud jookide maks on Lätis Eestiga

võrreldes üle kahe korra kõrgem, mis loob soodsad tingimused piirikaubanduse kasvuks.

46. Eeltoodust tulenevalt ei ole magustatud jookide maksu kehtestamine sobiv meede

rahvatervise kaitsmiseks.

4.4.2. Maksu kehtestamine ei ole vajalik meede

47. Abinõu vajalikkuse hindamisel tuleb analüüsida, kas eesmärki ei ole võimalik saavutada

mõne teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui

esimene.

48. Eelnõu seletuskirjast nähtub, et regulatiivsele sekkumisele ei ole sisuliselt alternatiive

kaalutud. Seletuskirjas on märgitud vaid, et teised meetmed nagu lastele suunatud toidu ja

jookide tasakaalustamata toitumist soodustava turunduse vähendamine, selge ja lihtsalt

mõistetav toidu ja joogi märgistus jms on avaliku sektori jaoks eelkõige otsesed kulud, kuid

maks aitab lisaks teadlikkuse tõstmisele ja tarbijate ning tootjate motiveerimisele suurendada

ka laekumist riigieelarvesse.35

49. Esiteks on lubamatu regulatiivseid meetmeid mitteregulatiivsetele eelistada põhjusel, et

selle rakendamisega kaasnevad avalikule sektorile väiksemad kulud. Teiseks ei ilmne

seletuskirjast, millised oleksid avaliku sektori ja ettevõtjate jaoks kulud alternatiivsete

meetmete rakendamisel võrreldes kuludega, mis kaasnevad maksu rakendamise ja

administreerimisega.

(a) Regulatiivne sekkumine peab olema viimane abinõu

50. Alternatiivide mittekaalumine ja koheselt regulatiivse valiku s.t maksu kehtestamine on

vastuolus Riigikogu poolt kinnitatud Õiguspoliitika põhialustega kuni 2030, mille kohaselt

õiguslik reguleerimine on lubatav vaid juhul, kui leebemad meetmed ei toimi. Riigikogu otsuse

kohaselt ei algatata uusi eelnõusid kergekäeliselt. Uued normid kavandatakse õige tasandi

õigusakti ja üksnes siis, kui nende vajalikkus on veenvalt põhjendatud. Õigusliku

reguleerimisega probleemide lahendamine on viimane abinõu, enne seda kaalutakse teisi

võimalusi. Lahenduste väljapakkumisel hoidutakse ülereguleerimisest ja liigsest

kiirustamisest.36

51. Sama põhimõte sisaldub Vabariigi Valitsuse poolt vastu võetud hea õigusloome ja

normitehnika eeskirjas (HÕNTE).

52. Vastuolus HÕNTE-ga ei eelnenud eelnõu ettevalmistamisele väljatöötamiskavatsuse

koostamist. Seetõttu ei ole kaalutud küsimuse (ülekaalulisuse vähendamine) võimalikke

32 https://www.alecoq.ee/toode/limonaad-traditsiooniline/ 33 https://www.coca-cola.com/ee/et/brands/coca-cola#accordion-5a972d1866-item-6ae8ebd7c6 34 https://likumi.lv/ta/id/81066-par-akcizes-nodokli 35 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 21. 36 Riigikogu, 12.11.2020, Õigusloome poliitika põhialuste aastani 2023 heakskiitmine. - RT III, 17.11.2020, 2,

https://www.riigiteataja.ee/akt/317112020002, p 6.

Sorainen – 11/24 –

lahendusi, võimalike lahenduste võrdlust ja eelistatavat lahendust (HÕNTE § 1 lg 1 p 2).

Seletuskirjas on märgitud, et väljatöötamiskavatsust ei ole koostatud, sest tegemist on

samasisulise eelnõuga, mille kiitis Vabariigi Valitsus heaks 2017. aasta mais ja mis läbis seejärel

ka Riigikogu menetluse. Kõnealune selgitus ei ole mahutatav ühegi HÕNTE § 2 lg 1 erandi

alla. Tegemist on uue riikliku maksuga, mille rakendamise mõjud 2024. aasta seisuga on

kohaselt hindamata. Lisaks esineb hulgaliselt rakenduslikke raskusi, millele on viidanud ka

Maksu- ja Tolliamet ning Regionaal- ja Põllumajandusministeerium.37 Seetõttu on ebapiisav

viidata seitse aastat tagasi ettevalmistatud eelnõule.

(b) Magustatud jookide tootjad on suhkrusisaldust vähendanud vabatahtlikult

53. Regulatiivne sekkumine on lubatav üksnes juhul, kui probleemi ei ole võimalik muude

vahenditega lahendada. Eelnõu seletuskirja kohaselt aitab maks kaasa sellele, et tootjad

vähendavad suhkrusisaldust toodetes. Järelikult võib maksu kehtestamine olla vajalik meede

ainult juhul, kui tootjad keelduvad vabatahtlikult toodetes suhkrusisaldust vähendama.

54. Eelnõu koostajad on jätnud tähelepanuta suhkru vähendamise vabatahtlikud kokkulepped

ettevõtjate poolt. Joogitootjad on suhkrusisaldust aastate jooksul vabatahtlikult vähendanud

ning suhkru järkjärguline vähendamine toodetes jätkub.38

55. Eesti toidutööstused on sõlminud suhkruvähendamise kokkuleppe, milles toidu- ja

joogitootjad võtavad endale kohustuse piirata toodetes lisatud suhkrute hulka 2020. aastaks

10% ning 2025. aastaks 15% (võrreldes 2015. aastaga). Lisaks Eesti Toiduainetööstuse Liidule

on kokkuleppe allkirjastanud A. Le Coq AS, Coca-Cola Balti Jookide AS, Coca-Cola HBC

Eesti AS, Farmi Piimatööstus AS, Largo AS, Orkla Eesti AS, Saku Õlletehase AS, Salvest AS,

Tere AS, Valio Eesti AS ning Viru Õlu AS.

56. Suhkruvähendamine toimub reformuleerimise kava raames, kus Eesti toidu- ja

joogitootjad osalevad Sotsiaalministeeriumi ja Tervise Arengu Instituudi eesvedamisel.

Kokkulepete kujundamisel juhindutakse Euroopa Liidu soovituslikest reformuleerimise

eesmärkidest suhkru osas, milleks on vähendamine viie aasta jooksul 10%. Soovitus hõlmab

magusaid tooteid, aga ka valmistoitusid, sh koolides. Eelnõu väljatöötamisel tuginesid

koostajad selgelt vananenud andmetele. Seletuskirjas viidatakse seitsme aasta tagusele (2017)

kohtumisele ettevõtjatega, mil mh arutati retseptide muudatuste ajakava.39 Kuivõrd suhkru

vähendamine on tootjatel 2023. aastal toimunud kooskõlas Sotsiaalministeeriumi ja Tervise

Arengu Instituudiga ning koostöö jätkub, siis on kummastav, kui mitte öelda pahatahtlik, et

sellele asjaolule ei ole seletuskirjas viidatud.40

57. Eesti reformuleerimise kava koostamisel on arutatud suhkrusisalduse vähendamist 2026.

aastaks 10% ning 2028. aastaks 15% (võrreldes 2018. aastaga).41 Eesti Karastusjookide Tootjate

Liit on erinevate riikide karastusjoogitootjaid esindava organisatsiooni UNESDSA liige.

UNESDA liikmed on kokku leppinud vähendada suhkrusisaldust karastusjookides aastaks 2025

10% (võrreldes 2019. aastaga).42

58. Kuivõrd tootjad on vabatahtlikult ja järjekindlalt suhkrusisaldust toodetes vähendanud,

siis on regulatiivsete meetmete rakendamine ebaproportsionaalne ehk lubamatu.

37 Teemasid käsitleti Tervise Arengu Instituudi ja Sotsiaalministeeriumi eestvedamisel 20.03.2024 eelnõud

tutvustaval üritusel. 38 https://www.err.ee/929457/kummekond-tootjat-piirab-lisatud-suhkru-hulka-oma-toodetes 39 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 18. 40 Näiteks: https://www.terviseinfo.ee/et/uudised/5734-sotsiaalministeerium-ja-tervise-arengu-instituut-kutsuvad-

osalema-toidu-reformuleerimise-teemalisel-ueritusel 41 Vt ka https://www.err.ee/929457/kummekond-tootjat-piirab-lisatud-suhkru-hulka-oma-toodetes 42 UNESDA, https://www.unesda.eu/sugar-and-calorie-reduction/

Sorainen – 12/24 –

(c) WHO näeb maksu kehtestamisele alternatiive

59. Eelnõu autorite arvates soovitas WHO magusamaksu kehtestamist.43 Selline järeldus on

ebaõige. Eelnõu autorid on WHO uuringust valinud endale sobivaid lõike selektiivselt. WHO

uuringust järeldub, et tarbijate tervisekäitumise suunamiseks on palju erinevaid meetmeid,

alustades teadlikkuse tõstmisega ning tootemärgistuste reguleerimisega ning lõpetades

maksustamisega.44

60. Eelnõu koostajad ei ole kohaselt analüüsinud magustatud joogi maksule alternatiivseid

meetmeid, vaid on piirdunud paarilauselise põhjendusega, et teised meetmed on avaliku sektori

jaoks kulu.45 WHO uuring kirjeldab nelja võimalikku poliitikakujundamise meedet, millest

eelnõu koostajad on alternatiive kaalumata valinud ühe s.t maksu kehtestamise.

61. Lisaks regulatiivsele sekkumisele ehk maksu kehtestamisele tõi WHO Eesti kohta välja

täiendavad poliitikavalikud, mida tuleb kaaluda enne regulatiivseid meetmeid:

• 1. poliitikavalik – toiduturunduse meetmed,

• 2. poliitikavalik – suhkruga magustatud jookide märgistus ja teadlikkuse tõstmine nende

tervisemõjudest,

• 3. poliitikavalik – koolides ja koolieelsetes lasteasutustes rakendatavad

sekkumismeetmed ja toidupoliitika.46

62. Nii õiguspoliitika arengusuunad aastani 2030 kui ka HÕNTE näevad ette, et

regulatiivseid meetmeid rakendatakse alles siis, kui eesmärgi saavutamine mitteregulatiivsete

vahenditega ei ole võimalik. Sama järeldus tuleneb ka Reformierakonna, SDE ja Eesti 200

koalitsioonileppest, mille kohaselt lubatakse piirata ülereguleerimist ja vähendada

bürokraatiat.47

63. Rahvusvaheline kogemus ja uuringud on näidanud, et maksustamine on meede, mis

tervise kaitse eesmärgile oluliselt kaasa ei aita ning alternatiivsed abinõud on efektiivsemad.

Just seetõttu otsustas Taani 2014. aastal loobuda magustatud jookide maksust, mis oli kehtinud

alates 1930ndatest aastatest. Taanis selgus maksustamise tulemusel, et maksustamise asemel

tuleb pöörata rohkem tähelepanu tervisliku elustiili õpetamisele koolides, aga ka

liikumisharjumuse suurenemisele ja toiduainete reformuleerimisele.48

64. Samuti on alternatiivina rakendatav toodete profileerimine – see seab regulatiivsed piirid

nii pakendil olevatele terviseväidetele kui ka toodete koostisele, mis ületavad teatud

piirmäärasid. Näiteks ei või suure suhkrusisaldusega toodetele lisada vitamiine, et muuta toodet

atraktiivsemaks.

65. Ükski teine võimalikest tervisekäitumise suunamise meetmetest ei riiva magustatud

jookide tootjate ettevõtlusvabadust, õigust võrdsele kohtlemisele ja omandipõhiõigust sellisel

määral, kui magustatud jookide maksu kehtestamine. Maks toob kaasa olulise muutuse

magustatud jookide hinnas, mõjutades sellega tootjaid palju ulatuslikumalt ja kiiremini, kui

teised võimalikud meetmed. Kuivõrd eelnõu seletuskirjas ei ole alternatiive kaalutud ja nende

sobimatust põhjendatud, on kavandatav meede mittevajalik ehk ebaproportsionaalne.

43 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 5. 44 WHO, 30.06.2016, Tõenduspõhisuse ülevaade Suhkruga magustatud jookide tarbimise ja sellest põhjustatud

tervisekahjude vähendamine Eestis, lk 11 jj. 45 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 21. 46 WHO, 30.06.2016, Tõenduspõhisuse ülevaade Suhkruga magustatud jookide tarbimise ja sellest põhjustatud

tervisekahjude vähendamine Eestis, lk 11 jj. 47 https://valitsus.ee/valitsuse-eesmargid-ja-tegevused/valitsemise-alused/koalitsioonilepe#riigijuhtimine 48 Vt nt http://arileht.delfi.ee/news/uudised/olletoostur-maksustamise-asemel-tuleb-rohuda-tervislike-eluviiside-

opetamisele?id=77938800 (22.03.2024).

Sorainen – 13/24 –

(d) Magusainesisaldusega jookide maksustamine

66. Eelnõu § 1 p 2 kohaselt kavandatakse maksustada ka magusainega magustatud joogid.

Arvestades eelnõu eesmärki, mõjutada ülemäärase kehakaalu vähendamist, ei ole magusainega

magustatud jookide maksustamine vajalik ning põhjendatud. Magusaine ei ole maksuobjektina

käsitletav ka näiteks Ühendkuningriigis, Lätis ja Soomes.

4.4.3. Maksu kehtestamine ei ole mõõdukas meede

67. Mõõdukuse hindamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigustesse sekkumise ulatust ja

intensiivsust ning teiselt poolt tervisekaitse-eesmärgi saavutamise tõenäosust. Kuivõrd abinõu

maksu kehtestamise näol ei ole ülekaalulisuse vähendamiseks sobiv ja vajalik meede, siis

puudub vajadus hinnata abinõu mõõdukust.

68. Vaatamata sellele selgitame, et maksu kehtestamine on erakordselt intensiivne, tuues

kaasa suure hulga toodete hinnatõusu 50% võrra. Planeeritavad maksumäärad (kuni 45 senti

liitri kohta) on oluliselt kõrgemad teistes Euroopa riikides kehtestatud magustatud jookide

maksude määradest.

69. Eestis kavandatud on ligi kaks korda kõrgem võrreldes Lätis kehtestatud maksuga.

Eelnõu koostajad ei ole põhjendanud, miks Eestis on olukord niivõrd eriline, et vajalik on

rakendada teiste riikidega võrreldes oluliselt kõrgemat maksumäära. Niivõrd kõrge

maksustamisega kaasneb piirikaubandus. Seejuures näitab rahvusvaheline praktika, et

naaberriiki minnes ostetakse mitte ainult koduriigis maksustatavaid kaupasid, vaid ka muid

tooteid. Seetõttu võib maksu rakendava riigi maksutulu väheneda ka muude tootegruppide tõttu,

samuti on sel mõju ettevõtlusele ning töökohtadele. Üle 8 g suhkrusisalduse korral on Lätis

maksumäär 1 liitri kohta 0,175 eurot, Eestis 0,45 eurot ning alla 5 g suhkrusisalduse korral Lätis

0,074 eurot ning Eestis 0,15 eurot. Taani on kaotanud piirikaubanduse tõttu Saksamaale ja

Rootsile olulise osa maksutulust ning samal ajal Taanis ülekaaluliste osakaal tõusis. Maksu

negatiivse mõju tõttu piirikaubanduse mõju mööndi ka Philadelphias. Philadelphia elanike

karastusjookide ostud tõusid maksustamata lähipiirkondades 35 protsendipunkti võrra.49

70. Ühendkuningriigis on maksumäär üle 8 g suhkrusisaldusega jookides u 0,28 eur/l.50

Arvestades Ühendkuningriigi elanike keskmist palka (u 3000 eurot kuus51), on Eestis

kavandatavad maksumäärad ebaproportsionaalselt kõrged (Eesti elanike keskmine palk 1904

eurot kuus52).

71. Soome praktika näitab, et magustatud toodete ja jookide maks tõstis selgelt hindasid, kuid

tarbimise vähenemise ja tervisenäitajate parandamise osas positiivne mõju puudub. Vaatamata

olulisele hinnatõusule magusate toodete tarbimine ei vähenenud, karastusjookide

asendustootena tarbiti magusainega magustatud jooke.53 Eurostati andmetel on viimase 10 aasta

49 Cawley, J. et al 2019. The impact of the Philadelphia beverage tax on purchases and consumption by adults and

children, Journal of Health Economics, Volume 67, 2019, 102225, ISSN 0167-6296,

https://doi.org/10.1016/j.jhealeco.2019.102225, peatükk 3.2 ja 3.2.2. 50 https://www.gov.uk/government/statistics/soft-drinks-industry-levy-statistics/soft-drinks-industry-levy-

statistics-commentary-2021 51 Office for National Statistics, Employee earning in UK 2022, joonis 1,

https://www.ons.gov.uk/employmentandlabourmarket/peopleinwork/earningsandworkinghours/bulletins/annua

lsurveyofhoursandearnings/2022#employee-earnings-and-hours-worked 52 Keskmine bruto kuupalk detsembris 2023, https://www.stat.ee/et/avasta-statistikat/valdkonnad/tooelu/palk-ja-

toojoukulu/keskmine-brutokuupalk 53 Labour Institute for Economic Research, Helniski, 2022, Makeisveron vaikutus makeisten hintoihin ja

kulutukseen, https://labore.fi/wp-content/uploads/2020/02/Raportti38.pdf, lk 29-31.

Sorainen – 14/24 –

jooksul KMI tõusnud paljudes Euroopa riikides. KMI on tõusnud ka näiteks Soomes, Lätis,

Prantsusmaal ja Belgias mis on magustatud joogi maksu rakendanud aastaid.54

72. 06.03.2024 avaldatud eelnõu on maksumäärasid võrreldes seaduse 2017. a versiooniga

põhjendamatult tõstetud. Muudatused on nähtavad allolevas tabelis.

Tabel 1. Maksumäärade võrdlus 19.06.2017 vastu võetud seaduses ja 06.03.2024 eelnõus.

Tingimused 19.06.2017 vastu

võetud seadus

06.03.2024

eelnõu versioon

Suhkrusisaldus on vähemalt 5 grammi, kuid alla

8 grammi 100 milliliitri joogi kohta

0,1 eurot 0,15 eurot

Suhkrusisaldus on vähemalt 8 grammi 100

milliliitri joogi kohta

0,3 eurot 0,45 eurot

Magustatud joogile, mis sisaldab ainult

magusainet või sisaldab nii magusainet kui ka

suhkrut ja mille suhkrusisaldus on alla 5

grammi 100 milliliitri joogi kohta, kohaldatakse

olenemata magusaine kogusest maksumäära

0,15 eurot ühe liitri joogi kohta

0,1 eurot 0,15 eurot

Sisaldab nii magusainet kui ka suhkrut ja mille

suhkrusisaldus on vähemalt 5 grammi, kuid alla

8 grammi 100 milliliitri joogi kohta

0,2 0,3 eurot

Sisaldab nii magusainet kui ka suhkrut ja mille

suhkrusisaldus on vähemalt 8 grammi 100

milliliitri joogi kohta

0,3 0,45 eurot

73. Selline riive kahjustab oluliselt magustatud jookide tootjate äritegevust, muu hulgas võib

see kaasa tuua töökohtade vähenemise.

74. Madalama sissetulekuga leibkondadele avaldab muudatus olulist mõju. Seletuskirjas on

mh märgitud, et suhkruga magustatud jooke tarbivad rohkem väiksema sissetulekuga

leibkondadesse kuuluvad nooremad lapsed ja täiskasvanud. Tarbimisharjumuste jätkumisel

võib seega madalama sissetulekuga leibkondade eelarve väheneda kuni 25 miljoni euro võrra.

75. Teiselt poolt tuleb hinnata maksuga soovitava eesmärgi saavutamise tõenäosust. Peatükist

4.1.1 nähtub, et magustatud jookide tootjad annavad vaid väikese koguse päevas tarbitavast

suhkrust. Seetõttu on meetme mõju tervisekäitumisele mitteoluline.

76. Teiste riikide praktika kinnitab samuti, et magustatud jookide maksude kehtestamisel ei

vähene üldjuhul tarbitav üldine kalorite hulk. Niisiis on kavandatava maksuga saavutatav mõju

rahvatervisele mitte oluline.

4.5. Maks riivab ebaproportsionaalselt magustatud jookide tootjate õigust võrdsele

kohtlemisele (PS § 12)

77. PS § 12 sätestab õiguse võrdsele kohtlemisele. See õigus kohaldub ka juriidilistele

isikutele.

54 Eurostat, Obesity rate by body mass index (BMI), 2008-2022, Obesity rate by body mass index,

,(BMI) (sdg_02_10), https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/sdg_02_10/default/table (26.03.2024)

Sorainen – 15/24 –

78. Eelnõu kohaselt maksustatakse üksnes valitud magustatud joogid (§ 1-2). Maksustamata

jääb hulgaliselt suhkrut sisaldavaid tooteid ning ka muid tervist negatiivselt mõjutavaid

soolaseid tooteid. Eelnõu kohtleb magustatud jookide tootjaid ebavõrdselt võrreldes teiste

tootegruppidega. Eelnõuga luuakse magustatud jookide, sh karastusjookide tootjatest ebaõige

ja negatiivne kuvand justkui oleksid karastusjoogid laste ja täiskasvanute terviseseisundile enim

negatiivset mõju avaldanud.

79. Selline ebavõrdne kohtlemine ei ole põhjendatud. Tervise Arengu Instituudi andmetest

nähtub, et Eesti lapsed ja täiskasvanud tarbivad erinevaid tooteid, mis avaldavad mõju

tervisenäitajatele. Toidupüramiidi ülemisel astmel paikneb tootegrupp „suhkur ja maiustused,

magusad ja soolased näksid“,55 mille seast on otsustatud maksustada karastusjooke.

80. Riigikohtu praktika järgi tuleb PS § 12 lõiget 1 tõlgendada õigusloome võrdsuse

tähenduses – seadused peavad ka sisuliselt kohtlema kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid

ühtemoodi. Selles põhimõttes väljendub sisulise võrdsuse idee: võrdseid tuleb kohelda võrdselt

ja ebavõrdseid ebavõrdselt.56

81. Võrdsuspõhiõigust on riivatud, kui võrreldavaid gruppe koheldakse sarnases olukorras

erinevalt. Võrdsuspõhiõiguse riive tuvastamiseks tuleb leida maksustatud isikutega sarnases

olukorras olevate isikute grupp, kellega võrreldes maksustatud isikuid koheldakse halvemini.57

82. Eelnõu seletuskirja kohaselt on üldeesmärgiks rahvatervisekaitse ja eelnõu autorite

hinnangul on tasakaalustamata toitumine peamine põhjus ülemäärase kehakaalu tekkimisele ja

säilimisele, mis omakorda on väga paljude haiguste riskiteguriks.58

83. Eelnõuga pööratakse aga ebaproportsionaalset ja selektiivset tähelepanu magustatud

jookide tarbimisele. Eelnõu koostajad on jätnud tähelepanuta, et tasakaalustamata toitumine

hõlmab endas erinevate toodete tarbimist. Kui eelnõu koostajad soovivad lahendada laste ja

täiskasvanute tasakaalustamata toitumise probleemi, tuleks vaadata kõiki tootegruppe, millega

võib tasakaalustamata toitumine kaasneda. Eelnõuga soovitakse Eesti laste ja täiskasvanute

tasakaalustamata toitumise vastus panna üksnes magustatud jookide tootjatele.

84. Ebavõrdne kohtlemine seisneb seega selles, et maksustamata on jäetud mh:

(a) Suhkru- ja magusainelisandita puu- ja köögiviljamahlad (eelnõu § 2 lg 4) –

seletuskirjas puudub põhjendus, miks nimetatud tooteid ei maksustata. Kõnealused

mahlad sisaldavad suhkruid ning arvestades, et ka looduslikud suhkrud mõjutavad

kehamassiindeksit (KMI), ei ole põhjendatud naturaalsete mahlade eelistamine.

(b) Magustatud piima- ja jogurtitooted (§ 2 lg 5) – seletuskirjas on põhjendatud, et

magustatud piima ja piimatooteid ei maksustata, kuivõrd need on olulise osaga

täisväärtuslikust ja toitainete sisalduse poolest tasakaalustatud toidulauast.

Seletuskirjas esitatud põhjendus on vastuoluline kuivõrd Tervise Arengu Instituut

on oma soovitustes rõhutanud vajadust tarbida mittemagustatud piimatooteid.59

Sama seisukohta esitas Tervise Arengu Instituut üheselt 20.03.2024 magustatud

joogi maksu eelnõud tutvustaval üritusel.

(c) Kohapeal tarbimiseks mõeldud joogid (§ 10 p 7) – maksuvabastust kavandatakse

müügikohas kohapeal valmistatud ja kohe tarbimiseks mõeldud magustatud

55 https://tai.ee/et/valjaanded/toidupuramiid 56 RKÜKo 03.01.2008, nr 3-3-1-101-06, p 20. 57 RKÜKo 06.01.2015, nr 3-4-1-18-14, p 57. 58 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 3. 59 Tervise Arengu Instituut, Laste toiduteadlikkuse ja söömisharjumuste kujundamine , II osa, lk 171,

https://www.terviseinfo.ee/images/Tai_toitumisraamat_Vihik_2.3_06_10.20_veeb.pdf; Tervise Arengu

Instituut, Suhkrud, lk 28, https://www.tai.ee/sites/default/files/2022-01/TAI_suhkur_A65_2022.pdf

Sorainen – 16/24 –

jookidele. Siia alla kuuluvad nii näiteks kohvi- ja kakaoautomaatidest saadavad

joogid, samuti smuutid, erinevate alkoholivabade jookide ja kokteilide

valmistamine. Tegemist on põhjendamatu erandi tegemisega sektorile ja annab

konkurentsieelise ühele sektorile. Seletuskirjas ei ole erandit põhjendatud. 2017.

aastal avaldatud eelnõu seletuskirjas nimetati kohapeal valmistatud jookidele

maksuvabastuse andmise eesmärgiks halduskoormuse vähendamine. Vaid

halduskoormuse vähendamine ei õigusta ettevõtjate ebavõrdset kohtlemist.

Arvestades maksu üldist ülesehitust ja eesmärki (suhkru tarbimise vähendamine) ei

ole põhjendatud magustatud jooke kohelda erinevalt sõltuvalt sellest, kus need on

valmistatud.

(d) Muud suhkrusisaldusega tooted – eelnõu kohaselt laieneb maks üksnes

magustatud jookidele. Ei maksustata muid tooteid, kus suhkrusisaldus on üle 5

grammi 100 ml või 100 grammi kohta. Siia alla kuuluvad näiteks toidupüramiidi

magusate näkside alla määratletud kommid, šokolaadid, kondiitri- ja pagaritooted,

samuti magustatud hommikusöögihelbed. Ei esine objektiivseid põhjuseid, miks

peaks kohtlema teisi suhkrut sisaldavaid tootegruppe magustatud jookidest

erinevalt.

(e) Kõikvõimalikud muud tooted, sh soolased tooted, millel on mõju tervisele –

sellisteks toodeteks võivad olla näiteks poolfabrikaadid, friikartulid,

kartulikrõpsud, aga ka leivad, saiad, ketšup, kastmed jne. Peatükis 4.4.1esitatud

andmetest nähtub, et Eesti lapsed ja täiskasvanud tarbivad oluliselt määral teisi

tootegruppe, mis võivad avaldada mõju KMI-le.

85. Seega pööratakse karastusjookide mõjust tervisenäitajatele ebaproportsionaalselt suurt

tähelepanu ning tootegruppe koheldakse ebavõrdselt. Ebavõrdne kohtlemine on meelevaldne,

sest maksustatakse vaid ühte ja väikest osa toodetest, mis võib tervisenäitajaid mõjutada.

PS § 12 ei luba kehtestada maksu ühele tootegrupile olukorras, kus a) puuduvad tõendid, et

ainult magustatud joogid on ülekaalulisuse probleemi põhjustajad ja b) tervisenäitajaid

negatiivselt mõjutavad muud tooted jäetakse tähelepanuta.

86. Võrreldes eelnõu primaareesmärki (tervisenäitajate paranemine) kavandatavate

meetmetega, on selge, et maksu kehtestamine ei ole pakutud kujul proportsionaalne ja on

vastuolus PS §-st 12 tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega. Eelnõu sekundaarse eesmärgi

(fiskaalhuvi) saavutamiseks on maksu kehtestamine kavandatud kujul samuti diskrimineeriv

käesolevas peatükis toodud põhjustel. Kui seadusandja saab luua õigusliku lahenduse, mille

eesmärgi saavutamiseks ei ole vaja diskrimineerida, on seadusandja valikuvabadus piiratud

võrdsuspõhiõigusest tulenev diskrimineerimise keeluga. Samasugune põhimõte on tuletatav

ELTL artiklist 36. On ilmselge, et seadusandjal on võimalik fiskaaleesmärki saavutada ka

mittediskrimineerival moel. PS §-st 12 tuleneb suvalise diskrimineerimise keeld s.t kui

eesmärgi saavutamiseks ei ole diskrimineerimine vajalik, siis diskrimineerida ei tohi.

4.6. Maksu osaline tagasiulatuv kehtestamine rikub õiguspärase ootuse ja usalduse

kaitse põhimõtteid

87. Lisaks eeltoodud põhjustele on eelnõu vastuolus põhiseadusega ka põhjusel, et omab

tagasiulatuvat mõju. Eelnõu § 12 lg-st 1 tulenevalt kehtestatakse maks osaliselt tagasiulatuvalt.

Eelnõu § 8 lg 3 kohaselt: „Enne 2025. aasta 1. jaanuari imporditud või esmakordselt

kättesaadavaks tehtud magustatud jooki, mis on müügikohta toimetamata, maksustatakse

esimesel võõrandamisel Eestis turustamiseks, tarbimiseks või kasutamiseks või selle

Sorainen – 17/24 –

toimetamisel müügikohta alates nimetatud kuupäevast.“ Niisiis maksustatakse ka tooted, mis

on toodetud ja / või Eestisse imporditud juba enne maksu kehtestamist.

88. PS §-st 10 tuleneva õiguskindluse põhimõtte osaks on usalduse kaitse ja õiguspärase

ootuse põhimõte. Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et õiguspärase ootuse põhimõtte kohaselt

„peab igaühel olema võimalus kujundada oma elu mõistlikus ootuses, et õiguskorraga talle

antud õigused ja pandud kohustused püsivad stabiilsetena ega muutu rabavalt isikule

ebasoodsas suunas.“60 Samuti on Riigikohus selgitanud, et üldreeglina ei tohi seadusel olla

tagasiulatuvat jõudu.61 Vastavalt Riigikohtu praktikale võib koormavale seadusesättele

tagasiulatuva jõu anda vaid siis, kui selleks on põhjendatud vajadus, sellega ei kahjustata

ebaproportsionaalselt isiku õiguspärast ootust ja see regulatsioon ei ole isikule üllatuslik62.

89. Ebasoodsa tagasimõju keelul on niisiis järgmine struktuur: 1) esimesel astmel tuleb

tuvastada, kas üldse on tegemist ebasoodsa tagasimõjuga; 2) kui on tegemist ebasoodsa

tagasimõjuga, siis tuleb selle põhiseaduspärasuse kindlakstegemiseks läbi viia kaalumine.

Seejuures tuleb lähtuda reeglist: koormav tagasiulatuva mõjuga norm on PS-ga vastuolus, v.a

juhul, kui seda õigustavad ülekaalukad põhjused (prima facie ebasoodsa tagasimõju keeld).63

4.6.1. Maksu kehtestamine juba toodetud / imporditud toodetele toob kaasa ebasoodsa

tagasimõju

90. Käesoleval juhul toob eelnõu § 12 lg 1 kaasa maksu ebasoodsa tagasimõju. Nimelt hakkab

maks tagasiulatuvalt kehtima ka neile toodetele, mis on juba toodetud / Eestisse imporditud.

Sellises olukorras ei ole võimalik ettevõtjatel oma äritegevuse planeerimisel maksuga

arvestada. Veel tootmata / importimata toodete osas on ettevõtjatel võimalik analüüsida

planeeritava maksu mõju ning sellele vastavalt reguleerida toodetava / imporditava kauba

kogust. Juba olemasoleva toodangu puhul aga selline võimalus puudub. Seetõttu omab maksu

kohaldamine ka juba olemasolevale toodangule ettevõtjate jaoks ebasoodsat tagasimõju.

4.6.2. Tagasiulatuva mõjuga normi kehtestamist ei õigusta ülekaalukad põhjused

91. Riigikohus on selgitanud, et üldjuhul on lubamatu suurendada kohustusi ehtsa

tagasiulatuva jõuga õigusaktiga, mis tähendab, et õiguslikke tagajärgi ei tohi kehtestada juba

minevikus tehtud tegudele. Tagasiulatuv jõud on ebaehtne, kui see puudutab õigusakti

vastuvõtmise ajaks alanud, kuid mitte veel lõppenud tegevust, täpsemalt, kui see kehtestab

edasiulatuvalt õiguslikud tagajärjed minevikus alanud tegevusele. Ebaehtne tagasiulatuv jõud

on lubatud, kui avalik huvi regulatsiooni muutmise vastu kaalub üles isikute õiguspärase

ootuse.64 Käesolevas asjas on tegu ehtsa tagasiulatuva jõuga, kuivõrd õigusakt puudutab juba

toodetud / imporditud tooteid. Seega on tagasiulatuva mõjuga maksu kehtestamine

põhiseadusega vastuolus. Isegi kui käesolevas asjas oleks võimalik leida, et tegu on ebaehtsa

tagasiulatuva jõuga (puudutab minevikus alanud tegevust, so tootmise planeerimist ja

alustamist), ei eksisteeri käesolevas asjas sellist avalikku huvi, millega oleks võimalik seadusele

tagasiulatuva mõju andmist põhjendada.

92. Seaduseelnõu seletuskirjas ei ole välja toodud ühtegi põhjendust tagasiulatuva mõju

kehtestamiseks. Ka teoreetiliselt ei saa eksisteerida ühtegi ülekaalukat põhjust, mis võiks

tagasiulatuvat mõju põhjendada. Eelnõu koostajad ei ole väitnud ning ei ole alust arvata, et

maksu tagasiulatuv kohaldamine omaks olulist mõju rahvatervisele. Nagu eelnevalt

60 RKPJKo 02.12.2004, nr 3-4-1-20-04, p 13. 61 RKPJKo 30.09.1994, III-4/A-5/94; RKHKo 17.03.2003, 3-3-1-11-03, p 34. 62 RKPJKo 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p 50; RKHKo 17.03.2003, 3-3-1-11-03, p 33. 63 Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. § 10. P 3.4.3.2. 64 RKPJKo 16.12.2013, nr 3-4-1-27-13, p 61.

Sorainen – 18/24 –

analüüsitud, on ka planeeritava maksu üldine mõju tervisele väga väike või praktiliselt olematu.

Sellises olukorras ei saa olla rahva tervise seisukohalt erinevust, kas maks kehtestatakse

tagasiulatuvalt ka juba toodetud / imporditud toodetele või mitte. Kuivõrd rahva tervisele maksu

tagasiulatuv kehtestamine märgatavat mõju ei avalda, saab tagasiulatuva mõju ainsaks

põhjenduseks olla fiskaalne eesmärk. Riigieelarve täitmine ei saa aga olla selline ülekaalukas

põhjus, millega võiks õigustada maksu tagasiulatuvat kohaldamist, millega kaasneb ettevõtjate

põhiõiguste äärmiselt intensiivne riive.

5. MAGUSTATUD JOOKIDE MAKS ON VASTUOLUS EL RIIGIABI

REEGLITEGA

93. Eelnõu näeb ette, et magustatud joogi maks ei kohaldu naturaalsetele puu- ja

köögiviljamahladele (§ 2 lg 4) ja magustatud piima- ja jogurtitoodetele (§ 2 lg 5). Eelnõu

seletuskirja kohaselt ei ole teatud toodete maksustamata jätmise näol tegemist riigiabiga.

Seejuures viidatakse Euroopa Komisjoni otsusele Iirimaa magustatud joogi maksu osas.65

94. Selline järeldus on ebaõige. Iirimaa taotles Euroopa Komisjonilt hinnangut üksnes

magustatud piimatoodete ja mõningate muude suhkru- või magusaine sisaldusega jookide

mittemaksustamise kohta. Euroopa Komisjon hindas taotluses esitatud andmeid ning leidis

Iirimaa osas, et kõnealustele toodetele maksuvabastuse andmine ei ole riigiabi, kuna

valikulisuse kriteerium on täitmata.66 Euroopa Komisjoni otsus ei ole käesoleval juhul Eesti

osas kohaldatav kuivõrd arvestades Eesti magustatud joogi maksu eesmärki ja Eesti inimeste

toitumisharjumusi, tuleks võrdlustoodeteks lugeda kõik peatükis 5.1 nimetatud tooted.

95. Konkureerivate tootegruppide maksustamata jätmise näol on tegemist riigiabiga ELTL art

107 lg 1 tähenduses. ELTL artikkel 107 lg 1 kohaselt on igasugune liikmesriigi poolt või riigi

ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada

konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga

kokkusobimatu niivõrd, kui see kahjustab liikmesriikide vahelist praktikat.

96. Kavandatud magustatud joogi maks paneb maksukoormuse üksnes magustatud jookidele

ning kahjustab sellega magustatud jookide tootjate konkurentsivõimet.

97. Seevastu teised suhkrut sisaldavad tooted ja ka muud toidupüramiidi ülemisel real

paikevad tooted, on jäetud maksustamata. Tegemist on riigiabi andmisega võrdlustoodete

tootjatele. Suhkrut sisaldavate muude toodete tootmisel on konkurentsieelis – nende toodete

hind ei tõuse maksu võrra mistõttu on need tooted tarbijale atraktiivsemad.

98. ELTL artikkel 108 lg 3 kohaselt tohib riigiabi anda üksnes Euroopa Komisjoni eelneval

loal ning liikmesriikidel on kohustus Komisjoni igast vastavast kavatsusest teavitada. Kui

Komisjon tuvastab riigiabi, on tal õigus tunnistada see siseturuga kokkusobivaks ainult ELTL

art 107 lg-s 2 ja lg-s 3 toodud erandjuhtudel. Eesti ei ole Euroopa Komisjonilt riigiabi küsinud.

Isegi kui küsitakse on ebatõenäoline, et Euroopa Komisjon annaks riigiabi loa rakendada

konkureerivatele suhkrut sisaldavatele toodete maksuvabastust.

99. Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale ELTL artikkel 107 lg 1 osas on riigiabiga tegemist

juhul, kui on täidetud kõik alljärgnevad neli tingimust67:

1. Abi antakse riigi vahenditest;

2. Abi annab ettevõtjale majandusliku eelise;

65 06.03.2024 eelnõu seletuskirja ptk 5, lk 23. 66 Euroopa Komisjon, State Aid SA.45862 (2018/N) – Ireland Irish tax on Sugar Sweetened Drink. 67 Vt Komisjoni teatis riigiabi mõiste kohta ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses (ELT C 262,

19.07.2016, lk 1-50), p 5. Kättesaadav –

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/Et/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016XC0719(05)&from=EN

Sorainen – 19/24 –

3. Abil on valikuline iseloom;

4. Abi kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi ning liikmesriikide vahelist

kaubandust.

100. EL õigusest tuleneb, et tegemist on kumulatiivsete tingimustega. Teisisõnu, riigiabiga on

tegemist, kui eelnevas punktis nimetatud kõik kriteeriumid on täidetud. Käesolevas asjas on

kahtlemata täidetud kõik riigiabi tingimused. Järgnevalt on analüüsitud kõiki EL riigiabi

eeskirjade kohaldamise eeldusi.

5.1. Abi antakse riigi vahenditest

101. Riigi vahenditeks loetakse ka maksutulude laekumata jätmine.68 Eesti riigil jääb

maksutulu laekumata seetõttu, et maksu ei tasuta järgmiste tervist mõjutavate toodete tootmisel:

a) suhkru- ja magusainelisandita puu- ja köögiviljamahlad (eelnõu § 2 lg 4);

b) magustatud piima- ja jogurtitooted (§ 2 lg 5);

c) kohapeal tarbimiseks mõeldud joogid (§ 10 p 7) – eelnõu kohaselt kohaldub

maksuvabastus müügikohas kohapeal valmistatud ja kohe tarbimiseks mõeldud

magustatud jookidele. Siia alla kuuluvad nii näiteks kohvi- ja kakaoautomaatidest

saadavad joogid, samuti smuutide ja alkoholivabade jookide ja kokteilide

valmistamine.

d) muud suhkrusisaldusega tooted – eelnõu kohaselt laieneb maks üksnes

magustatud jookidele ning ei maksustata kõiki tooteid, kus suhkrusisaldus on üle 5

grammi 100 ml või 100 grammi kohta. Siia alla kuuluvad näiteks toidupüramiidi

magusate näkside alla määratletud kommid, šokolaadid, kondiitri- ja pagaritooted.

Samuti näiteks magustatud hommikusöögihelbed. Ei esine objektiivseid põhjuseid,

miks peaks kohtlema teatud tootegruppe magustatud jookidest erinevalt, kui

kõikides toodetes kasutatakse suhkrut.

e) kõikvõimalikud muud tooted, sh mittemagusad tooted, millel on mõju tervisele

– sellisteks toodeteks võivad olla näiteks poolfabrikaadid, friikartulid,

kartulikrõpsud, aga ka leivad, saiad, ketšup, kastmed jne.

Tervise Arengu Instituudi kooliõpilaste toitumisuuringust nähtub näiteks, et u 10%

11-13 aastaseid poisse tarbib friikartuleid ja kartulikrõpsusid vähemalt viis korda

nädalas.69 Kui võrrelda friikartulite ja magustatud joogi kaloraaži, pakuvad

friikartulid oluliselt kõrgemat kaloraaži.

5.2. Abi annab ettevõtjale majandusliku eelise

102. Teatud tootegruppide maksustamata jätmine annab nendele tootegruppidele majandusliku

eelise. Eelnevas ptk-s 5.1 nimetatud tooteid tootvad sektorid saavad majandusliku eelise,

kuivõrd kõnealuseid tooteid ei käsitleta maksuobjektina.

103. Kui toote hind muutub tarbijale maksu tõttu kõrgeks, on tõenäoline, et tarbija asendab

senise toote mõne teise meelepärase tootega. Seletuskirjast nähtub justkui tarbija valiks

asendustooteks vee70, mis ei ole usutav ning ei tugine ühelegi uuringule. Pigem tarbitakse teisi

magustatud toitusid, mida kinnitab ka Philadelphia (USA) kogemus.71 Samuti nähtub Soome

68 Komisjoni teatis riigiabi mõiste kohta ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, p 51. 69 Eesti kooliõpilaste tervisekäitumise uuring 2021/2022, tabel 40.B. 70 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 29. 71 Health Economics, 2022, The effect of soda taxes beyond beverages in Philadelphia, lk 2382. https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC9804786/

Sorainen – 20/24 –

praktikast, et suhkruga magustatud jookide asemel tarbiti magusainega magustatud jooke s.t

tarbija soovib saada magustatud joogi maitseelamust.72

5.3. Abil on valikuline iseloom

104. Abi loetakse valikulisuseks, kui ta soodustab teatud ettevõtjaid. Eelnõus kavandatud maks

on valikuline: maksustatakse magustatud jookide tootjaid ning ei maksustata peatükis 5.1

nimetatud tooteid, millel on mõju inimeste tervisekäitumisele ja KMI-le.

105. Seaduse eelnõu koostajate hinnangul ei ole valikulisuse kriteerium täidetud. See on

ebaõige. Eelnõu autorite viidatud Euroopa Komisjoni otsus Iirimaa kohta ei ole kohaldatav

käesolevale eelnõule. Arvestades Eesti magustatud joogi maksu eesmärki ja Eesti inimeste

toitumisharjumusi, tuleks võrdlustoodeteks lugeda kõik peatükis 5.1 nimetatud tooted.

Seletuskirja kohaselt ei ole mahla ja piimatoodete maksuvabastuse puhul tegemist riigiabiga

kuna need tooted ei kuulu võrdlussüsteemi. Eelnõu autorite arvates on võrreldavaks grupiks

ainult kavandatud maksustatavad tooted, mitte kõik suhkruga tooted. See väide on ebaõige.

Kuna tervisemõju omavad erinevad toidupüramiidi ülemisel astmel paiknevad magustatud

tooted, tuleks kõik sellised tooted lugeda võrdlussüsteemi osaks. Eesti laste ja täiskasvanute

toidueelistused nähtuvad Tervise Arengu Instituudi uuringutest, kus mh selgub, et

kondiitritoodetest saadakse võrreldes karastusjookidega ligi kolm korda enam energiat. Samuti

tarbitakse kõikides vanusegruppides ülemääraselt makrotoitainetest rasva. Koolilapsed tarbivad

olulisel määral teisi magusaid tooteid (eelkõige kommid, maiustused ja kondiitritooted), samuti

soolaseid näkse (vt täpsemalt ptk 4.4.1).

106. Abi valikulise iseloomu kindlakstegemiseks maksude puhul kasutab Euroopa Kohus

kolmeastmelist testi73:

106.1. Esiteks tuleb kindlaks teha võrreldavad grupid ehk luua võrdlussüsteem. Antud

juhul on selleks kõikide suhkrut sisaldavate või magustatud toodete maksustamine

ühetaoliselt (ilma eranditeta). Siia kuuluvad muud tooted peale jookide. Arvestades

maksu eesmärki, milleks on tervisekäitumise parandamine ja Eesti inimeste

tarbimisharjumuste muutmine,74 tuleb võrdlussüsteemi võtta kõik tasakaalustamata

toitumist mõjutavad tooted. Iirimaal maksu kehtestamisel palus Iirimaa Euroopa

Komisjonil analüüsida üksnes mahlasid ja magustatud piimatooteid. Eesti kontekstis

on vajalik võrdussüsteemi osana vaadata kõiki peatükis 5.1 nimetatud tooteid.

106.2. Teiseks tuleb määrata, kas antud meede kujutab endast erandit süsteemist ehk

eristab ettevõtjaid, kes on süsteemi olemuslikke eesmärke arvestades sarnases faktilises

ja õiguslikus olukorras. Planeeritav magustatud jookide maks kohtleb erinevalt

ettevõtjaid, kes toodavad: 1) jooke suhkrusisaldusega alla 5 g /100 ml; 2) jooke

suhkrusisaldusega 5-8 g / 100 ml; 3) jooke suhkrusisaldusega üle 8 g / 100 ml; ning

4) suhkrusisaldusega tooteid, mis on maksustamisest vabastatud, nagu piimatooted,

maitsestamata taimsed joogid ja dieettoidud; 5) suhkrusisaldusega muud tooted; 6)

muud tooted, millel on mõju tervisele.

106.3. Kolmandaks peab hindama, kas õigustus sellele erandile tuleneb maksusüsteemi

ülesehitusest.75 Abimeede ei ole valikuline, kui sarnaste ettevõtjate erinev kohtlemine

72 Labour Institute for Economic Research, Helsinki, 2022, Makeisveron vaikutus makeisten hintoihin ja

kulutukseen, https://labore.fi/wp-content/uploads/2020/02/Raportti38.pdf, lk 29-31. 73 Vt Komisjoni teatis riigiabi mõiste kohta ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, p 128. 74 Lisada viited TAI uuringutele, kust nähtub, et karastusjook on vaid väike osa magusate ja soolaste snäkkide

tarbimisest. 75 Euroopa Kohtu otsus, 08.09.2011, Euroopa Komisjon versus Madalmaade Kuningriik, C-279/08,

EU:C:2011:551, punkt 62; Euroopa Kohtu otsus, 08.11.2001, Adria-Wien Pipeline ja Wietersdorfer & Peggauer

Zementwerke, C-143/99, EU:C:2001:598.

Sorainen – 21/24 –

on õigustatud näiteks maksu eesmärgiga või sisemise loogikaga.76 Magustatud jookide

maksu puhul puudub õigustus mitmete toiduainete gruppide maksustamata jätmiseks.

Tervise Arengu Instituudi uuringutest nähtub, et Eesti elanike tervisekäitumist

mõjutavad oluliselt kommid, šokolaadid, kondiitri- ja pagaritooted, samuti ülemäärane

lihatoodete tarbimine jm.77 Kõnealustele toodetele ei ole erandi tegemine põhjendatud

arvestades nende toodete võimalikku mõju tervisenäitajatele.

107. Käesolevas asjas, arvestades maksusüsteemi olemuslikke eesmärke ja ülesehitust, on

kaheldav objektiivse õigustuse olemasolu eelkõige järgmistele toodete gruppidele

maksuvabastuse andmiseks:

107.1. Joogijogurtid ja keefirid – need tooted sisaldavad võrreldavas koguses suhkrut,

kui karastusjoogid. Keskmise tarbija jaoks asendavad joogijogurtid teisi

suhkrusisaldusega jooke. Puudub põhjendus, miks peaks joogijogurtite maksustamine

mõjutama tervisekaitse eesmärgi saavutamist kuidagi erinevalt võrreldes muude

suhkrusisaldusega jookide maksustamisega. Seejuures ei ole oluline, et

tollinomenklatuuri järgi kvalifitseeritakse joogijogurtid ja keefirid toiduks. Kuivõrd nii

nende kasutusotstarve kui ka suhkrusisaldus sarnanevad maksustatud toodetele, ei ole

maksusüsteemi eesmärke ja ülesehitust arvestades põhjendatud neile maksuvabastuse

andmine.

107.2. Müügikohas kohapeal tarbimiseks mõeldud joogid, sh kohviautomaatidest

kättesaadavad kakao, kissell ja muud magustatud joogid, samuti smuutid – ka nendesse

jookidesse on lisatud suhkrut, kuid erinevalt karastusjookidest neid ei maksustataks.

Maksusüsteemi ülesehitust ja eesmärki arvestades ei ole objektiivset õigustust kohelda

erinevalt automaadist saadavaid või kohapeal valmistatud jooke. See toob kaasa

ettevõtjate valikulise maksustamise ning riigiabi andmise. Kohapeal valmistatud

jookidele maksuvabastuse andmise eesmärgiks on seletuskirjas märgitud

halduskoormuse vähendamine. Eelnõu autorid selgitasid, et kohapeal valminud joogi

suhkru- ja magusainesisaldust ei ole võimalik määrata, mistõttu põhineks maksu

määramine umbkaudsel alusel.78 Vaid halduskoormuse vähendamine ei õigusta aga

väikestele ja eelkõige kohalikele ettevõtjatele riigiabi andmist, arvestades et maksu

üldist ülesehitust ja eesmärki (suhkru tarbimise vähendamine) silmas pidades ei ole

põhjendatud kohelda magustatud jooke erinevalt sõltuvalt sellest, kus need on

valmistatud. Niisiis on ka jaemüügikohas jookide valmistajatele maksuvabastuse

andmisel tegemist keelatud riigiabiga. Olulise eelise saavad ka joogiautomaatide

opereerijad.

107.3. Suurel hulgal suhkrut sisaldavad maiustused. Olukorras, kus liigseid kaloreid

annavad nii toidu- kui ka joogitooted, puudub objektiivne õigustus just magustatud

jookide maksustamiseks. Eelnõu koostajad ei ole viidanud ühelegi teaduslikule

uuringule, mis kinnitaks, et jookidega tarbitaks rohkem suhkrut kui toitudega.

Vastupidi, Tervise Arengu Instituudi andmetest nähtub, et magustatud joogid annavad

vaid väikese osa eestlaste tarbitavast suhkrukogusest. Samuti tarbitakse olulisel määral

teisi soolaseid snäkke.79 Niisiis ei ole ka sellele toodete grupile maksuvabastuse

andmine objektiivselt õigustatud.

76 Euroopa Kohtu otsus, 06.09.2006, Portugal vs. Komisjon, C-88/03, EU:C:2006:511, punkt 81; Euroopa Kohtu

otsus, 08.09.2011, Paint Graphos jt, C-78/08 kuni C-80/08, EU:C:2011:550, punkt 69; H. C. H. Hofmann, C.

Micheau. State Aid Law of the European Union. Oxford: Oxford University Press 2016, lk 139. 77 Täpsemalt käsitletud peatükis 4.1.1. 78 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 18. 79 Täpsemalt käsitletud peatükis 4.1.1.

Sorainen – 22/24 –

108. Ei ole objektiivselt põhjendatav, miks tuleb eelpool loetletud toiduainete gruppide

tootjaid või turustajaid kohelda erinevalt võrreldes maksustatud toodete tootjatega. Asjaolu, kas

maksustatavad tooted kuuluvad võrreldes maksuobjektiga mittehõlmatud toodetega samasse

tollitariifistiku nomenklatuuri, ei oma riigiabi kontekstis tähtsust. Eristamise alus peab olema

sisuline ja seotud maksu ülesehitusega ja eesmärgiga.

109. Samuti, eelnõus toodud piirmäärad, mille järgi eristatakse maksustamisel erineva

suhkrusisaldusega jooke, on meelevaldsed ning ei põhine ühelgi analüüsil. Selline eristamine

ei ole Euroopa Komisjoni praktikas lubatud. Eelnõus toodud piirmäärad (vastavalt 5 g ja 8 g

100 ml kohta) ei tugine objektiivsetel uuringutel.

5.4. Abi kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi ning liikmesriikide vahelist

kaubandust

109.1. Sellise mõju olemasolu eeldatakse, kui abisaaja tegutseb liberaliseeritud ja

konkurentsile avatud turul.80 Seejuures ei pea tõendama, et konkurentsi moonutamine

või mõju kaubandusele on oluline või materiaalne.81 Kui abisaaja tegutseb tiheda

konkurentsiga sektoris, mõjutab isegi suhteliselt vähese tähtsusega abi liikmesriikide

vahelist kaubandust.82

109.2. Arvestades, et magustatud jookide turul tegutseb suur hulk nii Eesti kui ka

välisriikide tootjaid, kahjustab riigiabi andmine konkurentsi nii Eesti siseselt kui ka

liikmesriikide vaheliselt.

110. Kokkuvõttes toob magusate jookide maksustamine kaasa riigiabi andmise ettevõtjatele,

kes turustavad suhkrut sisaldavaid aga mittemaksustatavaid kaupu ning ettevõtjatele, kes

toodavad magustatud jooke kohapeal tarbimiseks. Tegemist on abimeetmega, mis tuleneb riigi

vahenditest, annab teatud grupile ettevõtjatest majandusliku eelise, kahjustab konkurentsi ning

on valikuline, kuna erandite tegemine pole vajalik maksu eesmärgi saavutamiseks. Tegemist ei

ole ka ELTL art 107 lg-s 2 või 3 toodud eranditele vastava riigiabiga, mille Komisjon saaks

tunnistada lubatavaks. Vastavate maksusoodustuste rakendamine ilma Komisjoni loata

tähendaks ebaseadusliku riigiabi andmist, mis tuleks hiljem abisaajatelt koos intressidega tagasi

nõuda. Lisaks on ebaseadusliku riigiabi saaja konkurentidel õigus esitada ebaseadusliku abi

andmisest põhjustatud kahju hüvitamise nõudeid Eesti riigi vastu.

6. MAGUSTATUD JOOKIDE MAKS TOOB KAASA ERI

LIIKMESRIIKIDE JOOKIDE DISKRIMINEERIVA

MAKSUSTAMISE

111. ELTL artikkel 110 keelab teiste liikmesriikide toodete diskrimineeriva maksustamise.

Nimetatud säte keelab ka sellised maksustamise reeglid, mis otsesõnu ei erista kohalikke ja

teiste liikmesriikide kaupu, kuid mis kaudselt eelistavad kohalikke kaupu.83

112. Euroopa Kohus on oma praktikas selgitanud, et ELTL artikli 110 eesmärgiks on tagada

liikmesriikidevaheline kaupade vaba liikumine tavapärastes konkurentsitingimustes,

80 Vt Komisjoni riigiabi teatis, p 187; Euroopa Kohtu otsus, 17.09.1980, Philip Morris vs. Komisjon, C-730/79,

EU:C:1980:209, punkt 11. 81 Euroopa Kohtu otsus, 25.07.2003, Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00,

EU:C:2003:415, punkt 81. 82 Esimese Astme Kohtu otsus, 04.09.2009, Itaalia vs. Komisjon, T‑211/05, EU:T:2009:304, punkt 154. 83 Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 110: „Ükski liikmesriik ei kehtesta teiste liikmesriikide toodetele

mingeid otseseid ega kaudseid riigimakse, mis on suuremad samasugustele kodumaistele toodetele kehtestatud

otsestest või kaudsetest maksudest. Liiatigi ei kehtesta ükski liikmesriik teiste liikmesriikide toodetele selliseid

riigimakse, mis võimaldaksid teiste toodete kaudset kaitset.“

Sorainen – 23/24 –

kõrvaldades igasuguses vormis kaitse, mis võib kaasa tuua teistest liikmesriikidest pärit

kaupadele diskrimineerivate riigimaksude kohaldamise, ning tagada riigimaksude täielik

neutraalsus kodumaiste toodete ja imporditud toodete vahelise konkurentsi osas. Sellest

lähtuvalt on [ELTL artikli 110] teise lõigu ülesanne mis tahes maksualase kaudse kaitse

takistamine selliste imporditud toodete puhul, mis ei ole küll kodumaiste toodetega

samasugused esimese lõigu tähenduses, kuid on siiski mõningatega neist vähemalt osaliselt,

kaudselt või potentsiaalselt konkureerivad84.

113. Euroopa Kohus on varasemalt kohtuasjas C-170/78 Komisjon vs. Ühendkuningriik

leidnud, et artikliga 110 olid vastuolus Ühendkuningriikide maksustamisreeglid, mille kohaselt

kehtis veini suhtes kõrgem maks kui õlle suhtes. Seda põhjusel, et vein ja õlu on konkureerivad

tooted ning selliste reeglitega eelistati õlut, mis oli enamasti kohalikku päritolu, veini ees, mis

oli enamasti välismaist päritolu. Niisiis tuleb selleks, et teha kindlaks, kas ka käesolevas asjas

võib olla tegu diskrimineeriva maksustamisega analüüsida:

113.1. Kas käesolevas asjas esineb maksustatud toodetega konkureerivaid tooteid, mis

ei ole maksustatud;

113.2. Kas maksustamata tooted on toodetud valdavalt Eestis, samas kui maksustatud

tooteid toodavad tihti teiste EL liikmesriikide tootjad.

114. Varasemalt on Euroopa Kohus asunud seisukohale, et tooteid saab lugeda

konkureerivateks juhul, kui need võimaldavad rahuldada samu vajadusi ja on vähemalt osaliselt

asendatavad85. Käesoleval juhul on maksustamata mitmed maksustatud toodetega

konkureerivad tooted:

114.1. Esiteks võimaldavad maksuga hõlmatud karastusjookidega samu vajadusi

rahuldada magusad joogijogurtid ja keefirid: mõlemaid tarbitakse joogina, nende

hinnaklass on võrreldav ning tavakasutaja jaoks on tõenäoliselt näiteks magustatud

piimajoogid (millele maks kehtestatakse) ning joogijogurt / keefir asendustooted, mille

abil rahuldatakse samu vajadusi. Seejuures ei ole oluline, et tollinomenklatuuri kohaselt

on kõik piima- ja meiereitooted klassifitseeritavad toiduks. Analüüsides, kas tegu on

konkureerivate toodetega, on oluline vaid see, kas tarbija jaoks aitavad tooted

rahuldada samu vajadusi. Kuivõrd tarbijad kasutavad maksusuobjekti alla kuuluvaid

magustatud jooke, mh magusaid piimajooke, samal viisil kui joogijogurteid ja keefiri,

on tegemist konkureerivate toodetega. Niisiis on karastusjookidega konkureerivad,

kuid maksustamata tooted, magustatud joogijogurtid ja keefirid.

114.2. Teiseks võimaldavad maksuga hõlmatud karastusjookidega samu vajadusi

rahuldada joogipulbrid, millest on võimalik jook saada, sellele kindel kogus vett

lisades. Näiteks on spordijookide puhul tihti võimalik sama jooki osta nii valmis kujul

kui ka pulbrina. Tarbija jaoks on sellised tooted asendustooted ning seega

konkureerivad. Samuti konkureerivad joogipulbrid tõenäoliselt suhkrusiirupitega –

tarbija jaoks ei ole vahet, kas ta valmistab joogi pulbrile või siirupile vett lisades.

Samuti on eratarbijate seas populaarsust kogumas koduseks kasutamiseks mõeldud

mulliveemasinad, mis soodustavad kodus magustatud jookide valmistamist.86

114.3. Kolmandaks võimaldavad maksustatud karastusjookidega samu vajadusi

rahuldada avalikesse kohtadesse paigaldatud tasulistes kohviautomaatides pakutavad

joogid. Tarbija jaoks on tõenäoliselt kohviautomaadist magusa kakao ostmise ja kõrvalt

joogiautomaadist karastusjoogi ostmise eesmärk sisuliselt sama. Lisaks automaadis

84 Vt nt kohtuotsus, 08.04.2008, Komisjon vs Rootsi, C-167/05, EU:C:2008:202, punkt 40-41. 85 Komisjon vs Rootsi, C-167/05, p 43. 86 Näiteks 1-liitrised mulliveemasinad: https://www.motonet.ee/et/kategooria/2337/4391/Mulliveemasinad

Sorainen – 24/24 –

müüdavatele jookidele on maksustatud jookidega konkureerivad ka kohvi- ja

kakaopulbrid, millest tarbijal on võimalik kodus jook valmistada.

114.4. Neljandaks on võimalik argumenteerida, et ka toiduna tarbitavad maiustused

(šokolaad, küpsised, kohukesed, batoonid jne) on vähemalt osaliselt karastusjookidega

konkureerivad tooted. Nii magusaid karastusjooke kui ka magusaid toiduaineid

tarbitakse maiustustena. Seega võiks põhimõtteliselt väita, et ka toiduna tarbitavad

maiustused konkureerivad karastusjookidega.

115. Seega esineb mitmeid karastusjookidega konkureerivaid tooteid, mida ei maksustata.

Järgnevalt tuleks kindlaks teha, kas mõne käsitletud konkureeriva toiduainegrupi puhul on

võimalik väita, et konkureerivat toodet toodavad peamiselt omamaised tootjad.

116. Selline erinevus on kõige selgemini nähtav jogurtite ja keefiri võrdlemisel

karastusjookidega. Eesti Konjunktuuriinstituudi 2022. aasta uuringu „Eesti elanike

toidukaupade ostueelistused ja hoiakud“ kohaselt eelistab 69% tarbijatest tarbida just

kodumaiseid jogurteid87. Suurimad karastusjookide tootjad on seevastu välisriikide, sh teiste

EL-i liikmesriikidega seotud ettevõtjad. Turu-uuringu ettevõtte Nielsen andmetel moodustavad

karastusjookide turul rahvusvahelised tootjad üle 90-%.

117. Planeeritav magustatud jookide maks ei kehtiks joogijogurtite suhtes. Seega eelistatakse

maksuga joogijogurteid, mis on enamasti kohalikku päritolu, muude karastusjookide ees, mis

on joogijogurtiga konkureerivad tooted ning on peamiselt välismaist päritolu. Seetõttu

diskrimineerib maks teistest Euroopa Liidu riikidest pärit kaupu ning on vastuolus ELTL

artikliga 110.

118. Samuti tekib diskrimineeriv maksustamine tulenevalt eelnõu § 10 punktist 6, mis annab

maksuvabastuse jaemüügikohas kohapeal valmistatud ja kohapeal tarbimiseks mõeldud

magustatud jookidele. Sellise maksuvabastuse andmine toob kaasa olukorra, kus täpselt samu

koostisaineid sisaldav jook on ühel juhul maksustatud ning teisel juhul mitte, sõltuvalt sellest,

kus on jook toodetud. Nii näiteks saavad maksuvabastuse toitlustusasutuses kohapeal toodetud

limonaadid, samas on aga maksustatud limonaadid, mille on toitlustusasutus teistelt tootjatelt

eelnevalt tellinud. Tarbija jaoks on tegemist sarnaste või vähemalt konkureerivate toodetega –

nii kohapeal kui ka varasemalt toodetud limonaad aitab rahuldada samu vajadusi.

Maksuvabastus on antud eelkõige omamaistele ettevõtjatele – just kohalikel ettevõtjatel on

võimalik toota karastusjooke kohapeal ning neid ka samas kohas tarbimiseks müüa. Samas,

jaemüügikohas koha peal mitte toodetud karastusjooke toodavad eelkõige rahvusvahelisel turul

tegutsevad ettevõtjad. Niisiis nähtub, et kõnealuse maksuvabastuse andmine diskrimineerib

välismaiseid tootjaid, kel ei ole üldjuhul võimalik või otstarbekas karastusjooke jaemüügikohas

toota ja kohapeal tarbimiseks müüa. Seetõttu on maksuvabastuse andmine vastuolus ELTL

artikliga 110.

Lugupidamisega

Allar Jõks Carri Ginter

vandeadvokaat vandeadvokaat

87 Eesti Konjunktuuriinstituut, 2022, Eesti elanike toidukaupade ostueelistused ja hoiakud, lk 44.