Riigikohus_Seisukoht põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-25-6

Villu Kõve

Riigikohus

[email protected]

Teie 12.09.2025 nr

Meie 19.09.2025 nr 6-4/231447/2506803

Seisukoht põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-25-6

Austatud Villu Kõve

Küsisite, kas Tallinna Linnavolikogu 15.12.2022 määruses nr 24 „Avalikult kasutatava ehitise

ehitamise ja selle rahastamise kord“ tehtud muudatuste (mis jõustusid 13.09.2025) tõttu loobub

õiguskantsler määruse § 18 kehtetuks tunnistamise taotlusest.

Tallinna Linnavolikogu muutis 4. septembril määrust, kuid Riigikohtule esitatud taotluse põhinõue

on endiselt täitmata. Määruse §-s 18 sätestatul puudub kohane õiguslik alus. Seetõttu leian, et

taotlusest ei ole põhjust loobuda.

Olen oma ettepanekus üksnes teoreetiliselt möönnud võimalust, et kui linn on seisukohal, et

määruse § 18 reguleerib linna ja taotleja vabatahtlikult sõlmitava lepingu tingimusi, siis tuleks

määruse §-s 18 teha muudatused, mis sellist tõlgendust toetavad. Hiljuti määruses tehtud

muudatused ei toeta seisukohta, et linna ja ehitusloa taotleja sõlmitav leping on vabatahtlik.

Samasuguse tingimusliku nõude esitasin Riigikohtule. Seejuures palusin, et kohus käsitleks

alternatiivset nõuet üksnes siis, kui põhinõue jääb rahuldamata.

1. Linn tegi määruses 4. septembril 2025 muudatusi, kuid need ei ole piisavad. Endiselt on

asjakohatu näiteks see, et määruse kehtestamise alusena on viidatud kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse § 35 lõikele 5.

2. Olen oma ettepanekus ja ka taotluses lähtunud eelkõige sellest, et ükskõik mis vormis

haldusorgan nõudeid esitab, peab selleks olema selge seaduslik alus. Sellist õiguslikku alust pole.

3. Kuigi linn esitab ehitusloa taotlejale nõuded lepingu sõlmimise kaudu, tuleb olukorda hinnata

mitte ainult teoreetilise lepinguvabaduse seisukohtalt, vaid ka lepingupoolte õiguslikku positsiooni

arvestades. Linn on säärase lepingu sõlmimisel jõupositsioonil ja saab lepingu tingimusi

dikteerida. Linn teostab lepingu sõlmimisega avalikku võimu. Enamgi veel – linn on kehtestanud

määruse, millele ta saab lepingulistes läbirääkimistes mugavalt tugineda, vähendades oluliselt

läbirääkimiste ruumi.

4. Kuigi ehitusloa taotleja on justkui vaba otsustama, kas sõlmida linnaga leping või loobuda

sellest, ei saa sellest järeldada, et lepingu sõlmimine on vabatahtlik. Taotleja on üldjuhul

sundolukorras: soovides saada ehitusõigust, peab ta sisuliselt kaaluma, kas tal on otstarbekas

linnaga vaielda või temaga nõustuda. Esimesel juhul lükkab taotleja ehitusõiguse saamise aega

2

edasi, teisel juhul võib aga ehitusõiguse saada kohe. Tallinna linna puhul on taotlejatele teada, et

linn võib menetlustähtaegu sageli ja ulatuslikult ületada, taotleja ei pruugi olla valmis aastaid

ootama, millal ta lõpuks ehitusõiguse saab.

5. Seega on lepingu sõlmimise vabatahtlikkus näiline. Pole mingit alus arvata, et

projekteerimistingimuste või ehitusloa taotleja soovib tingimata vabatahtlikult sõlmida lepingu,

millega ta nõustub maksma linnale määruse §-s 5 alusel arvutatava summa. Seejuures on koguni

õigus leppida vabatahtlikult kokku ka suurema summa tasumises (määruse § 4 lg 4).

6. Kuigi määruse § 18 muudeti, ei ole sellel ka praegu õiguslikku alust ning leian, et see ei ole

sisult kooskõlas kehtiva õigusega ega Riigikohtu praktikaga (vt RKPJKo 19.06.2025 nr 5-24-34, p 54 jj).

7. Määruse § 18 lõikes 1 tehtud muudatus seisnes selles, et rõhutati lepingu sõlmimise

kokkuleppelisust. See on kosmeetiline muudatus. Lepingu sõlmimine on niikuinii kokkulepe, kuid

siinses kontekstis on oluline, et lepinguvabadust sisuliselt ei ole ja see, et linn teostab avaliku

võimu ja sisuliselt esitab nõudeid ilma seadusliku aluseta.

8. Määruse § 18 lõike 1 järgi peavad linna asutused projekteerimistingimuste ja ehitusloa

menetluses järgima määruse 1. ja 2. peatükis sätestatud põhimõtteid. Need põhimõtted ei ole

kooskõlas Riigikohtu 19.06.2025 otsuse 5-24-34 punktis 54 jj esile toodud nõuetega. Näiteks isegi

kui taotleja nõustub ise ehitama vajaliku avaliku ehitise, mis on põhjuslikus seoses tema taotletava

ehitusõigusega, peab ta ikkagi linnale maksma määruse § 5 järgi arvutatava summa, millest saab

maha arvata ehitustööde tegeliku maksumuse (vt määruse § 4 lg 3). See tähendab, et kui ehitustööd

maksavad vähem, kui on määruse § 5 järgi arvutatav summa, tuleb taotlejal ikkagi linnale juurde

maksta. Niisiis on linn kehtestanud sisuliselt maksu ilma seadusliku aluseta, mida nõuab

põhiseaduse § 157 lõige 2.

9. Linn tunnistas määruse § 18 lõiked 2, 4–6 kehtetuks, mis justkui kaotab seose

projekteerimistingimuste, ehitusloa ja kasutusloa menetlusega. Samas on määruse § 18 lõikes 1

viidatud kohustusele järgida määruse 1. ja 2. peatükis sätestatud põhimõtteid, seega võib taotleja

jaoks olla tulemus sama, kui neid lõikeid ei oleks kehtetuks tunnistatud. Nende sätete kehtetuks

tunnistamine ei loo määruse §-le 18 ega selles reguleeritud rakenduspraktikale sobivat õiguslikku

alust.

10. Määruse § 18 lõikes 7 tehtud muudatus kitsendab raha tagastamise võimalusi. Kui varem

oli selle lõike järgi raha tagastamise aluseks see, et linn ei olnud endast olenevatel põhjustel

alustanud ehitamist, siis tehtud muudatuse järgi võib keelduda ka siis, kui linn pole alustanud

projekteerimist. Projekteerimise alustamine ei eelda ühegi haldusakti andmist – seega on linnal

alati võimalik väita, et ta on sisuliselt alustanud projekteerimist ning teisel lepingupoolel on

seitsme aasta möödudes keeruline tõendada, et linn ei ole seda teinud.

11. Määruse § 18 lõige 7 viitab endiselt võimalusele, et avaliku ehitise ehitamine ja selleks

raha nõudmine taotlejalt ei olnud vältimatult vajalik. Pole selge, et kui seitsme aasta jooksul ei ole

siiski ehitusloa objektiks olnud ehitisega funktsionaalselt seotud ja vältimatult vajalikku ehitist

ehitatud, siis miks ja millisel alusel linn selle rahastamist ikkagi nõudis. Peale selle – isegi kui raha

tagastatakse, võib eeldada, et selle väärtus on seitsme aasta jooksul muutnud arendaja kahjuks.

12. Haldusmenetluse seaduse § 5 lõike 3 järgi on tasuline haldusmenetlus lubatud üksnes

seaduses sätestatud juhtudel ja suuruses. Haldusorgan ei või kehtestada õiguse üldaktis ilma

3

seaduse selge volituseta reegleid, mis sisuliselt kohustavad isikut maksma seaduses ette nägemata

tasu. Nii projekteerimistingimuste, ehitusloa ja kasutusloa taotluse esitamise eest on seadusega ette

nähtud riigilõivu nõue – see katab nende menetluskulu. Muid tasusid seadus ette ei näe.

13. Leian, et selleks, et suunata linna määruses ja selle rakenduspraktikas muudatusi tegema,

tuleb määruse § 18 kehtetuks tunnistada.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Ago Pelisaar 693 8407

[email protected]