Magustatud jookide maksu seaduse eelnõu - liitude ühispöördumine ja tagasiside

Eesti Toiduainetööstuse Liit Tallinn

[email protected] 27. märts 2024. a.

11314 Tallinn

KAVANDATAVA MAGUSTATUD JOOGI MAKSU EELNÕU ÕIGUSLIK ANALÜÜS

Palusite meil analüüsida Sotsiaalministeeriumi poolt 06.03.2024 eelnõude infosüsteemi

esitatud magustatud joogi maksu seaduse eelnõu ning planeeritava maksu kooskõla Euroopa

Liidu õiguse ja põhiseadusega. Esitame teile selle kohta alljärgneva õigusliku analüüsi.

1. ÕIGUSLIK KÜSIMUS

1. Analüüs on koostatud vastamaks järgmistele küsimustele:

1.1. Kas planeeritav magustatud jookide maks on kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseadusega

(PS)?

1.2. Kas planeeritav magustatud jookide maks on kooskõlas Euroopa Liidu (EL) õigusega?

2. KOKKUVÕTE

2.1. Ühte tootegruppi selektiivselt maksustades ei ole võimalik tagada magustatud

joogi maksu kooskõla põhiseaduse ja EL õigusega

2. Eelnõus pakutud kujul ühte tootegruppi selektiivselt maksustades ei ole võimalik tagada

maksu kooskõla põhiseaduse ja EL õigusega ega saavutada eelnõuga seatud eesmärki — muuta

tervisekäitumist ja vähendada eestimaalaste ülekaalulisust. Laste ja täiskasvanute

tervisekäitumise parandamiseks on olemas alternatiivsed ja tõhusamad meetmed, mis omavad

tervisekäitumisele tegelikku mõju ja samas ei mõjuta niivõrd intensiivselt ettevõtjate põhiõigusi

ja sihtgrupi rahakotti.

3. Eelnõu esitatud kujul on vastuolus PS §-dega 11, 31 ja 32, kuna maksu kehtestamine on

ebaproportsionaalne. Eelnõu seletuskirjast ei nähtu, millel põhineb usk, et maksu kehtestamisel

saavutatakse seatud eesmärk vähendada eestimaalaste ülekaalulisust ja parandada

toitumisharjumusi. Kodumaine ega rahvusvaheline kogemus seda ei kinnita. Eurostati andmetel

on viimase 10 aasta jooksul elanike kehamassiindeks (KMI) tõusnud paljudes Euroopa riikides,

sh magustatud joogi maksu rakendatavates riikides Soomes, Lätis, Prantsusmaal ja Belgias.1

Seletuskirjas ei ole kaalutud erinevaid alternatiivseid mitteregulatiivseid meetmeid

toitumisharjumuste tervisepärasemaks muutmisel ning on valitud kõige intensiivsem

sekkumismeede – maksu kehtestamine. 2017. aastal magustatud joogi maksu eelnõu

1 Eurostat, Obesity rate by body mass index (BMI), 2008-2022, Obesity rate by body mass index,

(BMI) (sdg_02_10), https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/sdg_02_10/default/table (26.03.2024)

Sorainen – 2/24 –

menetlemisel oli praeguse peaministripartei Reformierakonna seisukoht ühemõtteline —

inimeste tervisekäitumise muutmiseks on vaja hoopis enamat kui uut maksu, veelgi vähem

sellist maksu, mille põhieesmärk on eelarveaugu täitmine.2

4. Vastuolus PS §-ga 12 koheldakse eelnõuga maksustavaid magustatud jooke ebavõrdselt

võrreldes teiste toodetega, mis oluliselt mõjutavad ülekaalulisust, kuid mida vaatamata sellele

ei maksustata. Eelnõu jõustumisel kaasneb vastuolus PS §-ga 10 tagasiulatuv jõud, kuna

maksustatakse ka tooted, mis on toodetud või toodud Eestisse enne maksu kehtestamist.

5. Maksu rakendamisel on suure tõenäosusega tegemist riigiabiga ELTL artikkel 107 lg 1

tähenduses, kuivõrd riikliku sekkumisega antakse maksusoodustus konkureerivatele toodetele

(ptk 5). Käesoleva pöördumise peatükis 4.5 nimetatud maksusoodustustele ei ole Euroopa

Komisjonilt riigiabi luba küsitud ja on kaheldav, kas selline luba saadaks. Seetõttu ei ole

võimalik tagada maksusoodustuste vastavust Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklitele

107-109. Ebaseadusliku riigiabi andmise korral on magustatud jookide tootjatel õigus pöörduda

riigiabi kaebusega Euroopa Komisjoni konkurentsi peadirektoraati.3

6. Maksu rakendamisega kaasneb diskrimineeriv maksustamine ELTL artikkel 110

tähenduses, kuna maksu kohaldatakse suures osas teistest liikmesriikidest pärit toodetele

(ptk 6). Seevastu näiteks magustatud piimatooted, mida valdavalt toodetakse Eestis ning ka

tarbimiskohas kohapeal valmistatud joogid, on maksust vabastatud. Selline diskrimineeriv

maksustamine ei ole EL siseturureeglite kohaselt lubatav. Rikkumise tuvastamiseks on

ettevõtjatel võimalik pöörduda kaebusega Euroopa Komisjoni poole.4

3. ASJAOLUD

7. Sotsiaalministeerium esitas 06.03.2024 eelnõude infosüsteemi kooskõlastamiseks ja

huvigruppidele arvamuse esitamiseks magustatud joogi maksu seaduse eelnõu (edaspidi ka:

eelnõu).5

8. Eelnõule ei ole koostatud väljatöötamiskavatsust nagu näeb ette Vabariigi Valitsuse vastu

võetud hea õigusloome ja normitehnika eeskiri.6 Seletuskirjas on märgitud, et

väljatöötamiskavatsust ei ole koostatud, sest tegemist on samasisulise eelnõuga, mille kiitis

Vabariigi Valitsus heaks 2017. aasta mais ja mis läbis seejärel ka Riigikogu menetluse.

9. Eelnõu jõustumine on kavandatud 01.01.2025.

10. Seletuskirja kohaselt põhineb eelnõu 2017. aasta eelnõu versioonil.

11. Magustatud joogi maksuga maksustatakse (§ 1):

• magustatud jooki, mille suhkrusisaldus on vähemalt 5 grammi 100 milliliitri joogi

kohta;

• magustatud jooki, millele on lisatud magusainet.

12. Eelnõu seletuskirjas on maksu kehtestamise üldeesmärgina nimetatud rahvatervise

kaitset ja kirjeldatud seda mh järgnevalt:

2 Magustatud joogi maksu seaduse eelnõu (457 SE) esimene lugemine 17.05.2017, teine lugemine 14.06.2017,

kolmas lugemine 19.06.2017. 3 Euroopa Komisjoni konkurentsi peadirektoraat, riigiabi kaebuse vormid https://competition-

policy.ec.europa.eu/state-aid/complaints_en 4 Euroopa Komisjon, kaebuste vormid, https://commission.europa.eu/about-european-

commission/contact/problems-and-complaints/complaints-about-breaches-eu-law-member-states/how-make-

complaint-eu-level_en 5 Eelnõude infosüsteem, toimik number 24-0227. 6 Vabariigi Valitsuse 22.11.2011 määrus „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“. – RT I, 29.12.2011, 228, § 1

lg 1.

Sorainen – 3/24 –

„Seaduse üldine eesmärk on rahvatervise kaitse. Tervisekaitse eesmärgil suunatakse ettevõtjaid

magustatud jookidele astmeliste maksumäärade kehtestamisega madalama suhkrusisalduse ja

magusaineteta jookide tootmise poole.

Maks mõjutab magustatud jookide lõpphinda tarbijale. Rohkem suhkrut sisaldavad tooted on

maksustatud kõrgemalt, seega võib eeldada, et maks suunab inimesi tarbima vähem suhkruid

sisaldavaid jooke ja seega aitab kaasa inimeste tervist säästvamate valikute tegemisele.

Eeldatavalt tõuseb selle tulemusena vee ja madala või madalama suhkrusisaldusega või

magusaineteta jookide tarbimine.

Eeltoodu aitab kaasa tasakaalustatud toitumise suurendamisele elanikkonnas.

Tasakaalustamata toitumine on peamine põhjus ülemäärase kehakaalu tekkimisele ja

säilimisele, mis omakorda on väga paljude haiguste riskiteguriks. Välisekspertide hinnangute

kohaselt on 18% enneaegsetest surmadest Eestis seotud just toitumisega seotud riskidega.”7

13. Magustatud joogina on määratletud tollitariifistiku nomenklatuurist valitud joogid:

13.1. ex* 2009 – Kääritamata, alkoholilisandita marjamahlad, puu- ja

köögiviljamahlad (kaas arvatud viinamarjavirre), suhkru- või muu magusainelisandiga

või ilma;

13.2. ex 2106 – Lõhna- ja maitseainetega või värvilisanditega suhkrusiirupid;

valmistised jookide tegemiseks graanulite või pulbrite kujul, mis sisaldavad suhkrut;

välja arvatud toidulisandid ja eritoit;

13.3. x 2202 – vesi, kaasa arvatud mineraalvesi ja gaseeritud vesi, suhkru- või muu

magusainelisandiga või maitse- ja lõhnaainega, ja muud mittealkohoolsed joogid, välja

arvatud rubriigi 2009 puu- ja juurviljamahlad;

13.4. ex 2204 Viinamarjaveinid värsketest viinamarjadest, kaasa arvatud kangestatud

veinid; viinamarjavirre, välja arvatud rubriiki 2009 kuuluv (0,5 < alkoholisisaldus <=

1,2 mahuprotsenti)

13.5. ex 2206 Muud kääritatud joogid (näiteks õuna- ja pirnisiirup, mõdu, sake);

kääritatud jookide segud omavahel või mittealkohoolsete jookidega, mujal nimetamata

(0,5 < alkoholisisaldus <=1,2 mahuprotsenti).

14. Maksuvabastus planeeritakse anda järgmistele toodetele (§ 10):

14.1. magustatud jook, mida kasutatakse teiste magustatud jookide tootmiseks

majandus- või kutsetegevuse käigus, välja arvatud § 10 punktis 6 nimetatud magustatud

joogi valmistamiseks kasutatav magustatud jook;

14.2. magustatud jook, mida kasutatakse toorainena toidu tootmiseks majandus- või

kutsetegevuse käigus;

14.3. magustatud jook, mida kasutatakse ravimite tootmiseks ja valmistamiseks

ravimiseaduse tähenduses;

14.4. magustatud jook, mida kasutatakse alkoholi valmistamiseks majandus- või

kutsetegevuse käigus;

14.5. magustatud jook, mida toob reisija Eestisse kaasa isiklikuks tarbimiseks;

14.6. müügikohas kohapeal valmistatud ja kohe tarbimiseks mõeldud magustatud

jook;

14.7. magustatud jook, mis toimetatakse majandus- või kutsetegevuse käigus Eestist

välja turustamiseks, tarbimiseks või kasutamiseks väljaspool Eestit.

7 06.03.2024 avaldatud magustatud joogi maksu seaduse eelnõu seletuskiri, lk 2-3.

Sorainen – 4/24 –

4. MAGUSTATUD JOOKIDE MAKS ON VASTUOLUS

PÕHISEADUSEGA

4.1. Maks riivab intensiivselt magustatud jookide tootjate ettevõtlusvabadust

(PS § 31)

15. PS § 31 sätestab õiguse tegeleda ettevõtlusega. Igasugune riigi sekkumine, sh

maksumuudatused, riivavad ettevõtjate ettevõtlusvabadust. Riigikohus on varem leidnud, et

ettevõtlusvabadus ja võrdsuspõhiõigus laienevad ka juriidilistele isikutele lähtuvalt PS § 9

lg-st 2.8

16. Eelnõu seletuskirja kohaselt laekub maksust riigieelarvesse 2025. a ca 25 miljonit eurot

ja 2026. a ca 26 miljonit eurot ning eeldatakse, et maks kantakse edasi toote hinda ja selle tasub

tarbija või tootjad jätavad lisakulu enda kanda.

17. Seletuskirja kohaselt kallinevad tooted 8-48%.9 Näiteks kallineb eelnõu koostajate

hinnangul 2-liitrine koolamaitseline jook (suhkrusisaldusega üle 8 g / 100 ml) 48%. Selline

hinnatõus riivab oluliselt turuosaliste ettevõtlusvabadust. Maksu kehtestamisega muudetakse

ettevõtlusega tegelemise tingimusi ebasoodsamaks võrreldes seni kehtinud õigusliku

raamistikuga.

4.2. Maks riivab intensiivselt magustatud jookide tootjate omandipõhiõigust

(PS § 32)

18. Riigikohus on varasemalt asunud seisukohale, et isikutele avalik-õiguslike tasude

kehtestamine piirab nende omandiõigust10. Käesolevas asjas toob maksu kehtestamine kaasa

maksuga hõlmatud jookide tootjate kohustuse tasuda täiendavaid makse.

19. Omandipõhiõiguse riive on PS §-s 32 sätestatud õigusliku positsiooni igasugune

kitsendamine.11 Käesolevas asjas toob maksukohustuse tekkimine kaasa magustatud jookide

tootjate omandiõiguse kitsendamise PS § 32 lg 2 mõttes. Sellise kohustuse tekkimist saab

lugeda magustatud jookide tootjate omandipõhiõiguse riiveks.

20. Selleks, et hinnata, kas eelviidatud põhiõiguste riived on proportsionaalsed ehk lubatavad,

tuleb kaaluda, kas 1) maksul on legitiimne eesmärk, 2) kas kavandatav meede aitab saavutada

soovitud eesmärki ning 3) kas eesmärgi saavutamiseks on olemas alternatiivseid, põhiõigusi

vähem riivavaid meetmeid.

4.3. Põhiõiguste riivel võib olla legitiimne eesmärk

21. Ettevõtlusvabadus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus. Lihtne

seadusereservatsioon tähendab, et ettevõtlusvabadust saab piirata kas seadusega või seaduse

alusel. Materiaalõiguslikult võimaldab lihtne seadusereservatsioon piirata ettevõtlusvabadust

igal põhjusel, mis ei ole põhiseadusega keelatud. Piirangu põhjus ei pea tingimata tulenema

põhiseadusest, vaid selleks võib olla iga avalik huvi. 12

22. Samuti näeb PS § 32 lõike 2 teine lause omandiõiguse piiramiseks ette lihtsa

seadusereservatsiooni. Riigikohus on selgitanud, et kuna PS § 32 teises lõikes pole nimetatud

eesmärke, mis õigustavad omandi vaba valdamise, kasutamise ja käsutamise piiramist, siis saab

8 Riigikohtu otsus, nr 3-4-1-1-02, p-d 12,13. 9 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 28. 10 Nt Riigikohtu otsus nr3-2-1-143-03, p 19; 3-4-1-9-07, p 22. 11 Nt Riigikohtu otsus nr 3-3-1-69-09, p 57; 3-3-1-15-10, p 44. 12 Riigikohtu otsus nr 3-4-1-6-08, p 43; vt ka Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Kirjastus

Juura, 2012, II ptk, sissejuh, komm 8.1.

Sorainen – 5/24 –

selle põhiõiguse piiramise puhul olla seaduspäraseks seadusandja iga eesmärk, mis pole PS-ga

vastuolus.13

23. Ka ebavõrdne kohtlemine ei ole meelevaldne ja on põhjendatud juhul, kui

võrdsuspõhimõtte riiveks on mõistlik ja asjakohane põhjus.14 Niisiis tuleb kõigi kolme riive

puhul analüüsida, kas piirangul on legitiimne eesmärk, mis ei ole vastuolus PS-ga.

24. Seletuskirjas on maksu peamise eesmärgina kirjeldatud mh, et seaduse üldine eesmärk on

rahvatervise kaitse, maks aitab kaasa tasakaalustatud toitumise suurendamisele elanikkonnas

ning tasakaalustamata toitumine on peamine põhjus ülemäärase kehakaalu tekkimisele ja

säilimisele, mis omakorda on väga paljude haiguste riskiteguriks.”15

25. Niisiis võib maksu peamiseks eesmärgiks pidada rahvatervise kaitsmist. Seletuskirjas on

nimetatud ka fiskaalset eesmärki, kuid peamise eesmärgina on käsitletud tervise kaitse

eesmärki.16

26. Kumbki kirjeldatud eesmärkidest ei ole vastuolus põhiseadusega. Niisiis on maksul

legitiimne eesmärk, millega põhimõtteliselt võib õigustada nii ettevõtlusvabaduse,

võrdsuspõhiõiguse kui ka omandipõhiõiguse piiramist. Siiski saaks piirangud olla lubatud vaid

juhul, kui need on eesmärgi saavutamiseks proportsionaalsed – seetõttu on järgnevates punktis

analüüsitud, kas maksu kehtestamine on sobiv, vajalik ja mõõdukas abinõu.

4.4. Magustatud joogi maks ei ole ei ole proportsionaalne meede

27. Riigikohtu praktikast tuleneb, et proportsionaalsuse põhimõttele vastavuse kontroll

toimub kolmel järjestikusel astmel: abinõu sobivus, vajalikkus ja vajadusel ka

proportsionaalsus kitsamas tähenduses ehk mõõdukus.17 Järgnevalt on esitatud kõnealune

kolmeastmeline analüüs, millest on nähtav, et magustatud joogi maks ei ole proportsionaalne ja

seega on vastuolu põhiseadusega.

4.4.1. Maksu kehtestamine ei ole sobiv meede

28. Sobiv on abinõu, mis soodustab eesmärgi saavutamist. Vaieldamatult

ebaproportsionaalne on sobivuse mõttes abinõu, mis ühelgi juhul ei soodusta eesmärgi

saavutamist. Sobivuse nõude sisuks on kaitsta isikut avaliku võimu tarbetu sekkumise eest.

29. Seletuskirja peatükist 6.1.1 (mõju tervisele) nähtub, et eelnõuga lahendatavaks

probleemiks on asjaolu, et umbes 61% täiskasvanutest ja 20% lastest ülekaalulised või

rasvunud.18 Maksu kehtestamise üldeesmärgiks on eelnõus nimetatud rahvatervise kaitset, mis

seisneb ülemäärase kehakaalu vähendamises.19

30. Eelnõuga kavandatud maks võiks olla seega sobivaks meetmeks ülekaalulisuse

vähendamisel ainult juhul, kui 1) ülekaalulisuse peamiseks põhjuseks on magustatud joogid ja

2) eelnõuga jõustatav maks vähendab ülekaalulisust.

13 Riigikohtu otsus nr 3-4-1-3-04, p 27. 14 Riigikohtu otsus nr 3-4-1-8-08, p 27; Riigikohtu otsus nr 3-3-1-101-06, p 20. 15 06.03.2024 avaldatud eelnõu seletuskiri, lk 2-3. 16 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 20. 17 Riigikohtu otsus nr 3-4-1-1-02, p 15. 18 Oja L, Piksööt J, Haav A, jt. Eesti kooliõpilaste tervisekäitumine. 2021/2022. õppeaasta uuringu raport. Tallinn:

Tervise Arengu Instituut; 2023; Reile R, Veideman T. Eesti täiskasvanud rahvastiku tervisekäitumise uuring

2022. Tallinn: Tervise Arengu Instituut; 2023. 19 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 1, 3, 25.

Sorainen – 6/24 –

(a) Karastusjoogid ei ole põhjustanud Eesti elanike nigelaid tervisenäitajaid sh

ülekaalulisust

31. Mitte ühestki seletuskirjast viidatud uuringust ei ole tuletatav, et Eesti koolilapsed või

elanikud on ülekaalulised karastusjookide tõttu. Samuti puuduvad uuringud, mis kinnitaksid, et

maksu kehtestamise tagajärjel laste ja täiskasvanute kehakaal väheneb.

32. Analüüsides Tervise Arengu Instituudi andmeid laste ja täiskasvanute toitumise kohta

nähtub, et karastusjoogid moodustavad vaid väga väikese osa igapäevasest suhkrutarbimisest.

Eelnõu on koostatud eeldusel, et ülekaalulisuse põhjustajaks on magustatud joogid. Eelnõu

koostajad on teinud uuringutest ebaõigeid ja kallutatud järeldusi. Järgnevates punktides

käsitletud Eestis tehtud uuringud kinnitavad, et inimesed tarbivad lisaks magustatud jookidele

olulisel määral muid tooteid, mis mõjutavad kehakaalu tunduvalt enam.

Joonis 1. Eesti elanike magusaportsjoni jaotus magusate toodete lõikes

Allikas: Tervise Arengu Instituut, Eesti Rahvastiku Toitumise uuring 2014

33. Jooniselt nr 1 nähtub, et kõikides vanusegruppides tarbitakse olulisel määral erinevaid

magusaid tooteid, eelkõige suhkrut, šokolaadi, komme, magusaid piimatooteid ja pagaritooteid.

34. KMI kõrge näitaja on seotud eelkõige muude magustate toodete, aga ka rasva sisaldavate

toodete, alkoholi ja ka muude toidugruppide ülemäärase tarbimisega, samuti vähese

liikumisega.

35. Jooniselt 2 nähtub, et kõikides vanusegruppides tarbitakse suurtes kogustes pagari- ja

kondiitritooteid. Näiteks 10-17 aastased noormehed saavad pagari- ja kondiitritoodetest kolm

korda enam energiat kui karastus-, energia- ja mahlajookidest.

Sorainen – 7/24 –

Joonis 2. Suhkru, magusate ja soolaste näkside portsjonid

Allikas: Tervise Arengu Instituut, Eesti Rahvastiku Toitumise uuring 2014

36. Joonistelt nr 3 nähtub, et kõikides vanusegruppides tarbitakse ülemääraselt rasvasid, sh

on ka laste seas rasvade ülemäärane tarbimine märkimisväärne. Lastest vanuses 2-9 tarbib ligi

kolmandik rasvasid ülemääraselt, noormeestest vanuses 10-17 ca 48% ning meestest vanuses

18-64 koguni 51%. Seevastu suhkru ületarbimist esineb võrreldes rasvadega oluliselt vähem.

Samuti tarbitavad eestlased liigselt liha.20 Rasvade ületarbimine mõjutab KMI-id. Arvestades,

et ligi 50% elanikkonnast tarbib makrotoitainetest rasva ülemääraselt21, mis mõjutab KMI-d, ei

saa karastusjookide tarbimise reguleerimine avaldada mõju KMI-le.

Joonis 3. Rasvade ja süsivesikute ületarbimine

Allikas: Tervise Arengu Instituut, Eesti Rahvastiku Toitumise uuring 2014

20 Tervise Arengu Instituut, Eesti elanike tervisekäitumise 2014 uuringu ettekanne. 21 Tervise Arengu Instituut, Eesti elanike tervisekäitumise 2014 uuringu ettekanne.

Sorainen – 8/24 –

37. Tervise Arengu Instituut on tähelepanu juhtinud, et suur osa elanikest ei söö

tasakaalustatult ega soovitustele vastavalt ning seda näitab ka Eestis tehtud toitumise uuring.22

Seejuures kehamassiindeksi (KMI) võrdluses on nii normaalkaalus, ülekaalus kui rasvunud

inimeste suhkrutarbimine sisuliselt sama.23

38. Koolilaste toitumise andmetest järeldub, et suur osa lastest tarbib sageli maiustusi ja

friikartuleid. Tervise Arengu Instituudi kooliõpilaste toitumisuuringust selgub mh, et näiteks

üle 20% poistest tarbib maiustusi iga päev vähemalt korra või rohkem, u 35% poistest tarbib

maiustusi 2-4 korral nädalas ning u 15% poistest 5-6 päeval nädalas.24

39. Kartulikrõpsude ja friikartulite populaarsust laste seas kinnitavad samuti Tervise Arengu

Instituudi andmed. Umbes 90% lastest tarbib kartulikrõpsusid, alla 10% lastest ei tarbi

kartulikrõpsusid kunagi. Poistest 13% sööb kartulikrõpsusid 2-4 päeval nädalas, üle 5 korra

nädalas sööb poistest kartulikrõpsusid 7%.25 Friikartuleid tarbib vähemalt kord nädalas umbes

19% poistest.26 Umbes kolmandik poistest tarbib friikartuleid ja kartulikrõpsusid korra nädalas,

2-4 päeval nädalas 15% ning enam kui viiel päeval nädalas, sh mitu korda päevas tarbib

friikartuleid ja kartulikrõpsusid u 10% poistest.27

Joonis 4. Eesti elanike tegelik toidulaud

Allikas: Tervise Arengu Instituut, Eesti rahvastiku toitumise uuringu 2014 esitlus

22 https://toitumine.ee/kuidas-tervislikult-toituda;

https://statistika.tai.ee/pxweb/et/Andmebaas/Andmebaas__05Uuringud 23 Tervise Arengu Instituut, RTU057: Keskmine toitainete tarbimine päevas soo, vanuse ja kehamassiindeksi

(KMI) järgi. 24 Eesti kooliõpilaste tervisekäitumise uuring 2021/2022. õppeaasta tabelid Jaanika Piksööt, Leila Oja, tabel 34.A1.

https://tai.ee/sites/default/files/2023-03/HBSC_Tabeliraamat_2022.pdf 25 Eesti kooliõpilaste tervisekäitumise uuring 2021/2022, tabel 40.A1. 26 Eesti kooliõpilaste tervisekäitumise uuring 2021/2022, tabel 40.A2. 27 Eesti kooliõpilaste tervisekäitumise uuring 2021/2022, tabel 40.B, tabel 40.A.3.

Sorainen – 9/24 –

40. Esitatud andmetest nähtub, et karastusjoogid moodustavad vaid väikese osa magusate

toodete tarbimisest. Kuivõrd kõrge KMI näitaja on tingitud erinevatest teguritest ning

karastusjookide osa tarbitavatest toodetest on väga madal, siis ei oma kavandatav maks mõju

eestimaalaste ülekaalulisusele.

(b) Puuduvad uuringud ja tõendid, et magustatud jookide maksustamisel oleks tuntav

mõju tervisenäitajatele

41. Eelnõus puuduvad viited teaduslikele uuringutele, mis kinnitaksid, kuidas aitaks

ülekaalulisuse vähendamisele kaasa karastusjookide maksustamine. Eelnõu seletuskirjas on

ekslikult leitud, et maks on sobiv meede, kuna selle tulemusena väheneb magustatud jookide

tarbimine.28 Eelnõu autorid on maksu sobivuse hindamisel lähtunud ebaõigest eesmärgist.

Küsimus ei ole mitte selles, kas maksustamise tulemusena karastusjookide tarbimine väheneb

vaid, kas maksustamise tulemusena tervisenäitajad paranevad.

42. Ka teiste riikide kogemus ei kinnita, et magustatud jookide maksustamisega kaasneks

elanike tervisenäitajate paranemine. Mitmete riikide osas, millest osa on nimetatud ka

seletuskirjas, ei ole maksu positiivne mõju järeldatav. Hoopis vastupidi, mitmete riikide puhul

on tõendeid, et ka maksu kehtestamise tagajärjel on tervisenäitajad selgelt halvenenud, kuna

karastusjookide asemel hakatakse tarbima veelgi rohkem teisi tootegruppe, mis olulisemalt

mõjutavad ülekaalulisuse teket. Eurostati andmetel on viimase 10 aasta jooksul KMI tõusnud

ka näiteks Soomes, Lätis, Prantsusmaal ja Belgias, mis on magustatud joogi maksu rakendanud

aastaid.29

43. Seletuskirjas viidatud võrdlusriikide uuringutest nähtub, et magustatud joogi maks ei ole

inimeste tervisenäitajaid parandanud. Näiteks Ühendkuningriigis, Phildadelphias (USA),

Berklys (USA), Mehhikos, Saudi-Araabias ja Mauritiusel ei ole elanike kehakaal peale

magustatud joogi maksu kehtestamist vähenenud.30 Sellest võib järeldada, et isegi kui esinevad

mõningased muudatused magustatud jookide tarbimises, tarbivad inimesed teisi suhkru- või

rasvasisaldusega asendustooteid mistõttu KMI näitaja ei lange.

44. Mehhikos oli suhkruga magustatud jookidest saadud energia keskmine tarbimine laste

puhul 109 kcal päevas poistel ja 87 kcal päevas tüdrukutel, samas kui täiskasvanutel oli see

meestel 137 kcal päevas ja naistel 86 kcal päevas. Energia vähenemist prognoositi poistel 8,3

kcal, 6.6 kcal tüdrukutel, 10.4 kcal meestel ning 6.5 kcal naistel. Kõrgema maksumäära korral

prognoositi vähenevaid kaloreid vahemikus 10-20 kcal päevas.31 Niivõrd väikese tarbimise

muutusega ei saa kaasneda olulist mõju tervisenäitajate parandamisel.

45. Ühendkuningriigi karastusjookide suhkrusisaldust käsitleva uuringu järeldused ei ole

Eestile ülekantavad. Seletuskirjas on viidatud, et Ühendkuningriigis vähenes peale maksu

kehtestamist suhkrusisaldus 30%. Arvesse ei ole võetud Ühendkuningriigi ja Eesti erinevuseid.

Seletuskirjas on märgitud, et suhkrukogus langes 15,5 grammilt 10,8 grammile, kuid autorid on

jätnud tähelepanuta, et Ühendkuningriigis oli jookide suhkru tase enne maksu kehtestamist

Eesti tänasest tasemest märkimisväärselt kõrgem. Seetõttu ei saa suhkrusisalduse vähenemist

omistada maksurakendamisele. Eestis müüdava Coca-Cola suhkrusisaldus on juba täna

28 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, näiteks lk 1, 3, 5, 6, 20, 24, 25, 27. Maksu sobivust on hinnatud seletuskirja ptk-

s 3.2.2.1. 29 Eurostat, Obesity rate by body mass index (BMI), 2008-2022, Obesity rate by body mass index,

,(BMI) (sdg_02_10), https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/sdg_02_10/default/table (26.03.2024) 30 Magustatud joogi maksu mõju käsitlevad uuringud on nähtavad 06.03.2024 eelnõu seletuskirjas lk7-8. 31 Cost-Effectiveness Of The Sugar-Sweetened Beverage Excise Tax In Mexico, lk 1827.

https://www.healthaffairs.org/doi/10.1377/hlthaff.2018.05469?url_ver=Z39.88-

2003&rfr_id=ori%3Arid%3Acrossref.org&rfr_dat=cr_pub++0pubmed

Sorainen – 10/24 –

väiksem, kui Ühendkuningriigis peale maksu kehtestamist. Näiteks sisaldab Eestis müüdav

Limpa limonaad 9,2 g suhkrut 100 ml kohta32 ning CocaCola 10,6 g 100 ml kohta.33 Eesti

ettevõtjad on toodetes suhkrusisaldust aastate jooksul vabatahtlikult vähendanud ning jätkavad

sellega (vt täpsemalt peatükk 4.2.2 (b)). Eestis puudub vajadus ettevõtjate tegevuse

suunamiseks regulatiivsete meetmetega. Samuti on peale maksu kehtestamist ka nö langenud

suhkrutase kõrgem võrreldes Eestiga. Ühendkuningriigis rakendasid ettevõtjad vabatahtlikke

suhkruvähendamise kokkuleppeid (reformuleerimine). Lätis on magustatud jookide

maksumäär üle 5 g suhkrusisalduse korral 0,074 eur/l (7,4 eur/100 l) ning üle 8 g

suhkrusisalduse korral 0,175 eur/l (17,5 eur/l00 l).34 Magustatud jookide maks on Lätis Eestiga

võrreldes üle kahe korra kõrgem, mis loob soodsad tingimused piirikaubanduse kasvuks.

46. Eeltoodust tulenevalt ei ole magustatud jookide maksu kehtestamine sobiv meede

rahvatervise kaitsmiseks.

4.4.2. Maksu kehtestamine ei ole vajalik meede

47. Abinõu vajalikkuse hindamisel tuleb analüüsida, kas eesmärki ei ole võimalik saavutada

mõne teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui

esimene.

48. Eelnõu seletuskirjast nähtub, et regulatiivsele sekkumisele ei ole sisuliselt alternatiive

kaalutud. Seletuskirjas on märgitud vaid, et teised meetmed nagu lastele suunatud toidu ja

jookide tasakaalustamata toitumist soodustava turunduse vähendamine, selge ja lihtsalt

mõistetav toidu ja joogi märgistus jms on avaliku sektori jaoks eelkõige otsesed kulud, kuid

maks aitab lisaks teadlikkuse tõstmisele ja tarbijate ning tootjate motiveerimisele suurendada

ka laekumist riigieelarvesse.35

49. Esiteks on lubamatu regulatiivseid meetmeid mitteregulatiivsetele eelistada põhjusel, et

selle rakendamisega kaasnevad avalikule sektorile väiksemad kulud. Teiseks ei ilmne

seletuskirjast, millised oleksid avaliku sektori ja ettevõtjate jaoks kulud alternatiivsete

meetmete rakendamisel võrreldes kuludega, mis kaasnevad maksu rakendamise ja

administreerimisega.

(a) Regulatiivne sekkumine peab olema viimane abinõu

50. Alternatiivide mittekaalumine ja koheselt regulatiivse valiku s.t maksu kehtestamine on

vastuolus Riigikogu poolt kinnitatud Õiguspoliitika põhialustega kuni 2030, mille kohaselt

õiguslik reguleerimine on lubatav vaid juhul, kui leebemad meetmed ei toimi. Riigikogu otsuse

kohaselt ei algatata uusi eelnõusid kergekäeliselt. Uued normid kavandatakse õige tasandi

õigusakti ja üksnes siis, kui nende vajalikkus on veenvalt põhjendatud. Õigusliku

reguleerimisega probleemide lahendamine on viimane abinõu, enne seda kaalutakse teisi

võimalusi. Lahenduste väljapakkumisel hoidutakse ülereguleerimisest ja liigsest

kiirustamisest.36

51. Sama põhimõte sisaldub Vabariigi Valitsuse poolt vastu võetud hea õigusloome ja

normitehnika eeskirjas (HÕNTE).

52. Vastuolus HÕNTE-ga ei eelnenud eelnõu ettevalmistamisele väljatöötamiskavatsuse

koostamist. Seetõttu ei ole kaalutud küsimuse (ülekaalulisuse vähendamine) võimalikke

32 https://www.alecoq.ee/toode/limonaad-traditsiooniline/ 33 https://www.coca-cola.com/ee/et/brands/coca-cola#accordion-5a972d1866-item-6ae8ebd7c6 34 https://likumi.lv/ta/id/81066-par-akcizes-nodokli 35 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 21. 36 Riigikogu, 12.11.2020, Õigusloome poliitika põhialuste aastani 2023 heakskiitmine. - RT III, 17.11.2020, 2,

https://www.riigiteataja.ee/akt/317112020002, p 6.

Sorainen – 11/24 –

lahendusi, võimalike lahenduste võrdlust ja eelistatavat lahendust (HÕNTE § 1 lg 1 p 2).

Seletuskirjas on märgitud, et väljatöötamiskavatsust ei ole koostatud, sest tegemist on

samasisulise eelnõuga, mille kiitis Vabariigi Valitsus heaks 2017. aasta mais ja mis läbis seejärel

ka Riigikogu menetluse. Kõnealune selgitus ei ole mahutatav ühegi HÕNTE § 2 lg 1 erandi

alla. Tegemist on uue riikliku maksuga, mille rakendamise mõjud 2024. aasta seisuga on

kohaselt hindamata. Lisaks esineb hulgaliselt rakenduslikke raskusi, millele on viidanud ka

Maksu- ja Tolliamet ning Regionaal- ja Põllumajandusministeerium.37 Seetõttu on ebapiisav

viidata seitse aastat tagasi ettevalmistatud eelnõule.

(b) Magustatud jookide tootjad on suhkrusisaldust vähendanud vabatahtlikult

53. Regulatiivne sekkumine on lubatav üksnes juhul, kui probleemi ei ole võimalik muude

vahenditega lahendada. Eelnõu seletuskirja kohaselt aitab maks kaasa sellele, et tootjad

vähendavad suhkrusisaldust toodetes. Järelikult võib maksu kehtestamine olla vajalik meede

ainult juhul, kui tootjad keelduvad vabatahtlikult toodetes suhkrusisaldust vähendama.

54. Eelnõu koostajad on jätnud tähelepanuta suhkru vähendamise vabatahtlikud kokkulepped

ettevõtjate poolt. Joogitootjad on suhkrusisaldust aastate jooksul vabatahtlikult vähendanud

ning suhkru järkjärguline vähendamine toodetes jätkub.38

55. Eesti toidutööstused on sõlminud suhkruvähendamise kokkuleppe, milles toidu- ja

joogitootjad võtavad endale kohustuse piirata toodetes lisatud suhkrute hulka 2020. aastaks

10% ning 2025. aastaks 15% (võrreldes 2015. aastaga). Lisaks Eesti Toiduainetööstuse Liidule

on kokkuleppe allkirjastanud A. Le Coq AS, Coca-Cola Balti Jookide AS, Coca-Cola HBC

Eesti AS, Farmi Piimatööstus AS, Largo AS, Orkla Eesti AS, Saku Õlletehase AS, Salvest AS,

Tere AS, Valio Eesti AS ning Viru Õlu AS.

56. Suhkruvähendamine toimub reformuleerimise kava raames, kus Eesti toidu- ja

joogitootjad osalevad Sotsiaalministeeriumi ja Tervise Arengu Instituudi eesvedamisel.

Kokkulepete kujundamisel juhindutakse Euroopa Liidu soovituslikest reformuleerimise

eesmärkidest suhkru osas, milleks on vähendamine viie aasta jooksul 10%. Soovitus hõlmab

magusaid tooteid, aga ka valmistoitusid, sh koolides. Eelnõu väljatöötamisel tuginesid

koostajad selgelt vananenud andmetele. Seletuskirjas viidatakse seitsme aasta tagusele (2017)

kohtumisele ettevõtjatega, mil mh arutati retseptide muudatuste ajakava.39 Kuivõrd suhkru

vähendamine on tootjatel 2023. aastal toimunud kooskõlas Sotsiaalministeeriumi ja Tervise

Arengu Instituudiga ning koostöö jätkub, siis on kummastav, kui mitte öelda pahatahtlik, et

sellele asjaolule ei ole seletuskirjas viidatud.40

57. Eesti reformuleerimise kava koostamisel on arutatud suhkrusisalduse vähendamist 2026.

aastaks 10% ning 2028. aastaks 15% (võrreldes 2018. aastaga).41 Eesti Karastusjookide Tootjate

Liit on erinevate riikide karastusjoogitootjaid esindava organisatsiooni UNESDSA liige.

UNESDA liikmed on kokku leppinud vähendada suhkrusisaldust karastusjookides aastaks 2025

10% (võrreldes 2019. aastaga).42

58. Kuivõrd tootjad on vabatahtlikult ja järjekindlalt suhkrusisaldust toodetes vähendanud,

siis on regulatiivsete meetmete rakendamine ebaproportsionaalne ehk lubamatu.

37 Teemasid käsitleti Tervise Arengu Instituudi ja Sotsiaalministeeriumi eestvedamisel 20.03.2024 eelnõud

tutvustaval üritusel. 38 https://www.err.ee/929457/kummekond-tootjat-piirab-lisatud-suhkru-hulka-oma-toodetes 39 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 18. 40 Näiteks: https://www.terviseinfo.ee/et/uudised/5734-sotsiaalministeerium-ja-tervise-arengu-instituut-kutsuvad-

osalema-toidu-reformuleerimise-teemalisel-ueritusel 41 Vt ka https://www.err.ee/929457/kummekond-tootjat-piirab-lisatud-suhkru-hulka-oma-toodetes 42 UNESDA, https://www.unesda.eu/sugar-and-calorie-reduction/

Sorainen – 12/24 –

(c) WHO näeb maksu kehtestamisele alternatiive

59. Eelnõu autorite arvates soovitas WHO magusamaksu kehtestamist.43 Selline järeldus on

ebaõige. Eelnõu autorid on WHO uuringust valinud endale sobivaid lõike selektiivselt. WHO

uuringust järeldub, et tarbijate tervisekäitumise suunamiseks on palju erinevaid meetmeid,

alustades teadlikkuse tõstmisega ning tootemärgistuste reguleerimisega ning lõpetades

maksustamisega.44

60. Eelnõu koostajad ei ole kohaselt analüüsinud magustatud joogi maksule alternatiivseid

meetmeid, vaid on piirdunud paarilauselise põhjendusega, et teised meetmed on avaliku sektori

jaoks kulu.45 WHO uuring kirjeldab nelja võimalikku poliitikakujundamise meedet, millest

eelnõu koostajad on alternatiive kaalumata valinud ühe s.t maksu kehtestamise.

61. Lisaks regulatiivsele sekkumisele ehk maksu kehtestamisele tõi WHO Eesti kohta välja

täiendavad poliitikavalikud, mida tuleb kaaluda enne regulatiivseid meetmeid:

• 1. poliitikavalik – toiduturunduse meetmed,

• 2. poliitikavalik – suhkruga magustatud jookide märgistus ja teadlikkuse tõstmine nende

tervisemõjudest,

• 3. poliitikavalik – koolides ja koolieelsetes lasteasutustes rakendatavad

sekkumismeetmed ja toidupoliitika.46

62. Nii õiguspoliitika arengusuunad aastani 2030 kui ka HÕNTE näevad ette, et

regulatiivseid meetmeid rakendatakse alles siis, kui eesmärgi saavutamine mitteregulatiivsete

vahenditega ei ole võimalik. Sama järeldus tuleneb ka Reformierakonna, SDE ja Eesti 200

koalitsioonileppest, mille kohaselt lubatakse piirata ülereguleerimist ja vähendada

bürokraatiat.47

63. Rahvusvaheline kogemus ja uuringud on näidanud, et maksustamine on meede, mis

tervise kaitse eesmärgile oluliselt kaasa ei aita ning alternatiivsed abinõud on efektiivsemad.

Just seetõttu otsustas Taani 2014. aastal loobuda magustatud jookide maksust, mis oli kehtinud

alates 1930ndatest aastatest. Taanis selgus maksustamise tulemusel, et maksustamise asemel

tuleb pöörata rohkem tähelepanu tervisliku elustiili õpetamisele koolides, aga ka

liikumisharjumuse suurenemisele ja toiduainete reformuleerimisele.48

64. Samuti on alternatiivina rakendatav toodete profileerimine – see seab regulatiivsed piirid

nii pakendil olevatele terviseväidetele kui ka toodete koostisele, mis ületavad teatud

piirmäärasid. Näiteks ei või suure suhkrusisaldusega toodetele lisada vitamiine, et muuta toodet

atraktiivsemaks.

65. Ükski teine võimalikest tervisekäitumise suunamise meetmetest ei riiva magustatud

jookide tootjate ettevõtlusvabadust, õigust võrdsele kohtlemisele ja omandipõhiõigust sellisel

määral, kui magustatud jookide maksu kehtestamine. Maks toob kaasa olulise muutuse

magustatud jookide hinnas, mõjutades sellega tootjaid palju ulatuslikumalt ja kiiremini, kui

teised võimalikud meetmed. Kuivõrd eelnõu seletuskirjas ei ole alternatiive kaalutud ja nende

sobimatust põhjendatud, on kavandatav meede mittevajalik ehk ebaproportsionaalne.

43 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 5. 44 WHO, 30.06.2016, Tõenduspõhisuse ülevaade Suhkruga magustatud jookide tarbimise ja sellest põhjustatud

tervisekahjude vähendamine Eestis, lk 11 jj. 45 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 21. 46 WHO, 30.06.2016, Tõenduspõhisuse ülevaade Suhkruga magustatud jookide tarbimise ja sellest põhjustatud

tervisekahjude vähendamine Eestis, lk 11 jj. 47 https://valitsus.ee/valitsuse-eesmargid-ja-tegevused/valitsemise-alused/koalitsioonilepe#riigijuhtimine 48 Vt nt http://arileht.delfi.ee/news/uudised/olletoostur-maksustamise-asemel-tuleb-rohuda-tervislike-eluviiside-

opetamisele?id=77938800 (22.03.2024).

Sorainen – 13/24 –

(d) Magusainesisaldusega jookide maksustamine

66. Eelnõu § 1 p 2 kohaselt kavandatakse maksustada ka magusainega magustatud joogid.

Arvestades eelnõu eesmärki, mõjutada ülemäärase kehakaalu vähendamist, ei ole magusainega

magustatud jookide maksustamine vajalik ning põhjendatud. Magusaine ei ole maksuobjektina

käsitletav ka näiteks Ühendkuningriigis, Lätis ja Soomes.

4.4.3. Maksu kehtestamine ei ole mõõdukas meede

67. Mõõdukuse hindamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigustesse sekkumise ulatust ja

intensiivsust ning teiselt poolt tervisekaitse-eesmärgi saavutamise tõenäosust. Kuivõrd abinõu

maksu kehtestamise näol ei ole ülekaalulisuse vähendamiseks sobiv ja vajalik meede, siis

puudub vajadus hinnata abinõu mõõdukust.

68. Vaatamata sellele selgitame, et maksu kehtestamine on erakordselt intensiivne, tuues

kaasa suure hulga toodete hinnatõusu 50% võrra. Planeeritavad maksumäärad (kuni 45 senti

liitri kohta) on oluliselt kõrgemad teistes Euroopa riikides kehtestatud magustatud jookide

maksude määradest.

69. Eestis kavandatud on ligi kaks korda kõrgem võrreldes Lätis kehtestatud maksuga.

Eelnõu koostajad ei ole põhjendanud, miks Eestis on olukord niivõrd eriline, et vajalik on

rakendada teiste riikidega võrreldes oluliselt kõrgemat maksumäära. Niivõrd kõrge

maksustamisega kaasneb piirikaubandus. Seejuures näitab rahvusvaheline praktika, et

naaberriiki minnes ostetakse mitte ainult koduriigis maksustatavaid kaupasid, vaid ka muid

tooteid. Seetõttu võib maksu rakendava riigi maksutulu väheneda ka muude tootegruppide tõttu,

samuti on sel mõju ettevõtlusele ning töökohtadele. Üle 8 g suhkrusisalduse korral on Lätis

maksumäär 1 liitri kohta 0,175 eurot, Eestis 0,45 eurot ning alla 5 g suhkrusisalduse korral Lätis

0,074 eurot ning Eestis 0,15 eurot. Taani on kaotanud piirikaubanduse tõttu Saksamaale ja

Rootsile olulise osa maksutulust ning samal ajal Taanis ülekaaluliste osakaal tõusis. Maksu

negatiivse mõju tõttu piirikaubanduse mõju mööndi ka Philadelphias. Philadelphia elanike

karastusjookide ostud tõusid maksustamata lähipiirkondades 35 protsendipunkti võrra.49

70. Ühendkuningriigis on maksumäär üle 8 g suhkrusisaldusega jookides u 0,28 eur/l.50

Arvestades Ühendkuningriigi elanike keskmist palka (u 3000 eurot kuus51), on Eestis

kavandatavad maksumäärad ebaproportsionaalselt kõrged (Eesti elanike keskmine palk 1904

eurot kuus52).

71. Soome praktika näitab, et magustatud toodete ja jookide maks tõstis selgelt hindasid, kuid

tarbimise vähenemise ja tervisenäitajate parandamise osas positiivne mõju puudub. Vaatamata

olulisele hinnatõusule magusate toodete tarbimine ei vähenenud, karastusjookide

asendustootena tarbiti magusainega magustatud jooke.53 Eurostati andmetel on viimase 10 aasta

49 Cawley, J. et al 2019. The impact of the Philadelphia beverage tax on purchases and consumption by adults and

children, Journal of Health Economics, Volume 67, 2019, 102225, ISSN 0167-6296,

https://doi.org/10.1016/j.jhealeco.2019.102225, peatükk 3.2 ja 3.2.2. 50 https://www.gov.uk/government/statistics/soft-drinks-industry-levy-statistics/soft-drinks-industry-levy-

statistics-commentary-2021 51 Office for National Statistics, Employee earning in UK 2022, joonis 1,

https://www.ons.gov.uk/employmentandlabourmarket/peopleinwork/earningsandworkinghours/bulletins/annua

lsurveyofhoursandearnings/2022#employee-earnings-and-hours-worked 52 Keskmine bruto kuupalk detsembris 2023, https://www.stat.ee/et/avasta-statistikat/valdkonnad/tooelu/palk-ja-

toojoukulu/keskmine-brutokuupalk 53 Labour Institute for Economic Research, Helniski, 2022, Makeisveron vaikutus makeisten hintoihin ja

kulutukseen, https://labore.fi/wp-content/uploads/2020/02/Raportti38.pdf, lk 29-31.

Sorainen – 14/24 –

jooksul KMI tõusnud paljudes Euroopa riikides. KMI on tõusnud ka näiteks Soomes, Lätis,

Prantsusmaal ja Belgias mis on magustatud joogi maksu rakendanud aastaid.54

72. 06.03.2024 avaldatud eelnõu on maksumäärasid võrreldes seaduse 2017. a versiooniga

põhjendamatult tõstetud. Muudatused on nähtavad allolevas tabelis.

Tabel 1. Maksumäärade võrdlus 19.06.2017 vastu võetud seaduses ja 06.03.2024 eelnõus.

Tingimused 19.06.2017 vastu

võetud seadus

06.03.2024

eelnõu versioon

Suhkrusisaldus on vähemalt 5 grammi, kuid alla

8 grammi 100 milliliitri joogi kohta

0,1 eurot 0,15 eurot

Suhkrusisaldus on vähemalt 8 grammi 100

milliliitri joogi kohta

0,3 eurot 0,45 eurot

Magustatud joogile, mis sisaldab ainult

magusainet või sisaldab nii magusainet kui ka

suhkrut ja mille suhkrusisaldus on alla 5

grammi 100 milliliitri joogi kohta, kohaldatakse

olenemata magusaine kogusest maksumäära

0,15 eurot ühe liitri joogi kohta

0,1 eurot 0,15 eurot

Sisaldab nii magusainet kui ka suhkrut ja mille

suhkrusisaldus on vähemalt 5 grammi, kuid alla

8 grammi 100 milliliitri joogi kohta

0,2 0,3 eurot

Sisaldab nii magusainet kui ka suhkrut ja mille

suhkrusisaldus on vähemalt 8 grammi 100

milliliitri joogi kohta

0,3 0,45 eurot

73. Selline riive kahjustab oluliselt magustatud jookide tootjate äritegevust, muu hulgas võib

see kaasa tuua töökohtade vähenemise.

74. Madalama sissetulekuga leibkondadele avaldab muudatus olulist mõju. Seletuskirjas on

mh märgitud, et suhkruga magustatud jooke tarbivad rohkem väiksema sissetulekuga

leibkondadesse kuuluvad nooremad lapsed ja täiskasvanud. Tarbimisharjumuste jätkumisel

võib seega madalama sissetulekuga leibkondade eelarve väheneda kuni 25 miljoni euro võrra.

75. Teiselt poolt tuleb hinnata maksuga soovitava eesmärgi saavutamise tõenäosust. Peatükist

4.1.1 nähtub, et magustatud jookide tootjad annavad vaid väikese koguse päevas tarbitavast

suhkrust. Seetõttu on meetme mõju tervisekäitumisele mitteoluline.

76. Teiste riikide praktika kinnitab samuti, et magustatud jookide maksude kehtestamisel ei

vähene üldjuhul tarbitav üldine kalorite hulk. Niisiis on kavandatava maksuga saavutatav mõju

rahvatervisele mitte oluline.

4.5. Maks riivab ebaproportsionaalselt magustatud jookide tootjate õigust võrdsele

kohtlemisele (PS § 12)

77. PS § 12 sätestab õiguse võrdsele kohtlemisele. See õigus kohaldub ka juriidilistele

isikutele.

54 Eurostat, Obesity rate by body mass index (BMI), 2008-2022, Obesity rate by body mass index,

,(BMI) (sdg_02_10), https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/sdg_02_10/default/table (26.03.2024)

Sorainen – 15/24 –

78. Eelnõu kohaselt maksustatakse üksnes valitud magustatud joogid (§ 1-2). Maksustamata

jääb hulgaliselt suhkrut sisaldavaid tooteid ning ka muid tervist negatiivselt mõjutavaid

soolaseid tooteid. Eelnõu kohtleb magustatud jookide tootjaid ebavõrdselt võrreldes teiste

tootegruppidega. Eelnõuga luuakse magustatud jookide, sh karastusjookide tootjatest ebaõige

ja negatiivne kuvand justkui oleksid karastusjoogid laste ja täiskasvanute terviseseisundile enim

negatiivset mõju avaldanud.

79. Selline ebavõrdne kohtlemine ei ole põhjendatud. Tervise Arengu Instituudi andmetest

nähtub, et Eesti lapsed ja täiskasvanud tarbivad erinevaid tooteid, mis avaldavad mõju

tervisenäitajatele. Toidupüramiidi ülemisel astmel paikneb tootegrupp „suhkur ja maiustused,

magusad ja soolased näksid“,55 mille seast on otsustatud maksustada karastusjooke.

80. Riigikohtu praktika järgi tuleb PS § 12 lõiget 1 tõlgendada õigusloome võrdsuse

tähenduses – seadused peavad ka sisuliselt kohtlema kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid

ühtemoodi. Selles põhimõttes väljendub sisulise võrdsuse idee: võrdseid tuleb kohelda võrdselt

ja ebavõrdseid ebavõrdselt.56

81. Võrdsuspõhiõigust on riivatud, kui võrreldavaid gruppe koheldakse sarnases olukorras

erinevalt. Võrdsuspõhiõiguse riive tuvastamiseks tuleb leida maksustatud isikutega sarnases

olukorras olevate isikute grupp, kellega võrreldes maksustatud isikuid koheldakse halvemini.57

82. Eelnõu seletuskirja kohaselt on üldeesmärgiks rahvatervisekaitse ja eelnõu autorite

hinnangul on tasakaalustamata toitumine peamine põhjus ülemäärase kehakaalu tekkimisele ja

säilimisele, mis omakorda on väga paljude haiguste riskiteguriks.58

83. Eelnõuga pööratakse aga ebaproportsionaalset ja selektiivset tähelepanu magustatud

jookide tarbimisele. Eelnõu koostajad on jätnud tähelepanuta, et tasakaalustamata toitumine

hõlmab endas erinevate toodete tarbimist. Kui eelnõu koostajad soovivad lahendada laste ja

täiskasvanute tasakaalustamata toitumise probleemi, tuleks vaadata kõiki tootegruppe, millega

võib tasakaalustamata toitumine kaasneda. Eelnõuga soovitakse Eesti laste ja täiskasvanute

tasakaalustamata toitumise vastus panna üksnes magustatud jookide tootjatele.

84. Ebavõrdne kohtlemine seisneb seega selles, et maksustamata on jäetud mh:

(a) Suhkru- ja magusainelisandita puu- ja köögiviljamahlad (eelnõu § 2 lg 4) –

seletuskirjas puudub põhjendus, miks nimetatud tooteid ei maksustata. Kõnealused

mahlad sisaldavad suhkruid ning arvestades, et ka looduslikud suhkrud mõjutavad

kehamassiindeksit (KMI), ei ole põhjendatud naturaalsete mahlade eelistamine.

(b) Magustatud piima- ja jogurtitooted (§ 2 lg 5) – seletuskirjas on põhjendatud, et

magustatud piima ja piimatooteid ei maksustata, kuivõrd need on olulise osaga

täisväärtuslikust ja toitainete sisalduse poolest tasakaalustatud toidulauast.

Seletuskirjas esitatud põhjendus on vastuoluline kuivõrd Tervise Arengu Instituut

on oma soovitustes rõhutanud vajadust tarbida mittemagustatud piimatooteid.59

Sama seisukohta esitas Tervise Arengu Instituut üheselt 20.03.2024 magustatud

joogi maksu eelnõud tutvustaval üritusel.

(c) Kohapeal tarbimiseks mõeldud joogid (§ 10 p 7) – maksuvabastust kavandatakse

müügikohas kohapeal valmistatud ja kohe tarbimiseks mõeldud magustatud

55 https://tai.ee/et/valjaanded/toidupuramiid 56 RKÜKo 03.01.2008, nr 3-3-1-101-06, p 20. 57 RKÜKo 06.01.2015, nr 3-4-1-18-14, p 57. 58 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 3. 59 Tervise Arengu Instituut, Laste toiduteadlikkuse ja söömisharjumuste kujundamine , II osa, lk 171,

https://www.terviseinfo.ee/images/Tai_toitumisraamat_Vihik_2.3_06_10.20_veeb.pdf; Tervise Arengu

Instituut, Suhkrud, lk 28, https://www.tai.ee/sites/default/files/2022-01/TAI_suhkur_A65_2022.pdf

Sorainen – 16/24 –

jookidele. Siia alla kuuluvad nii näiteks kohvi- ja kakaoautomaatidest saadavad

joogid, samuti smuutid, erinevate alkoholivabade jookide ja kokteilide

valmistamine. Tegemist on põhjendamatu erandi tegemisega sektorile ja annab

konkurentsieelise ühele sektorile. Seletuskirjas ei ole erandit põhjendatud. 2017.

aastal avaldatud eelnõu seletuskirjas nimetati kohapeal valmistatud jookidele

maksuvabastuse andmise eesmärgiks halduskoormuse vähendamine. Vaid

halduskoormuse vähendamine ei õigusta ettevõtjate ebavõrdset kohtlemist.

Arvestades maksu üldist ülesehitust ja eesmärki (suhkru tarbimise vähendamine) ei

ole põhjendatud magustatud jooke kohelda erinevalt sõltuvalt sellest, kus need on

valmistatud.

(d) Muud suhkrusisaldusega tooted – eelnõu kohaselt laieneb maks üksnes

magustatud jookidele. Ei maksustata muid tooteid, kus suhkrusisaldus on üle 5

grammi 100 ml või 100 grammi kohta. Siia alla kuuluvad näiteks toidupüramiidi

magusate näkside alla määratletud kommid, šokolaadid, kondiitri- ja pagaritooted,

samuti magustatud hommikusöögihelbed. Ei esine objektiivseid põhjuseid, miks

peaks kohtlema teisi suhkrut sisaldavaid tootegruppe magustatud jookidest

erinevalt.

(e) Kõikvõimalikud muud tooted, sh soolased tooted, millel on mõju tervisele –

sellisteks toodeteks võivad olla näiteks poolfabrikaadid, friikartulid,

kartulikrõpsud, aga ka leivad, saiad, ketšup, kastmed jne. Peatükis 4.4.1esitatud

andmetest nähtub, et Eesti lapsed ja täiskasvanud tarbivad oluliselt määral teisi

tootegruppe, mis võivad avaldada mõju KMI-le.

85. Seega pööratakse karastusjookide mõjust tervisenäitajatele ebaproportsionaalselt suurt

tähelepanu ning tootegruppe koheldakse ebavõrdselt. Ebavõrdne kohtlemine on meelevaldne,

sest maksustatakse vaid ühte ja väikest osa toodetest, mis võib tervisenäitajaid mõjutada.

PS § 12 ei luba kehtestada maksu ühele tootegrupile olukorras, kus a) puuduvad tõendid, et

ainult magustatud joogid on ülekaalulisuse probleemi põhjustajad ja b) tervisenäitajaid

negatiivselt mõjutavad muud tooted jäetakse tähelepanuta.

86. Võrreldes eelnõu primaareesmärki (tervisenäitajate paranemine) kavandatavate

meetmetega, on selge, et maksu kehtestamine ei ole pakutud kujul proportsionaalne ja on

vastuolus PS §-st 12 tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega. Eelnõu sekundaarse eesmärgi

(fiskaalhuvi) saavutamiseks on maksu kehtestamine kavandatud kujul samuti diskrimineeriv

käesolevas peatükis toodud põhjustel. Kui seadusandja saab luua õigusliku lahenduse, mille

eesmärgi saavutamiseks ei ole vaja diskrimineerida, on seadusandja valikuvabadus piiratud

võrdsuspõhiõigusest tulenev diskrimineerimise keeluga. Samasugune põhimõte on tuletatav

ELTL artiklist 36. On ilmselge, et seadusandjal on võimalik fiskaaleesmärki saavutada ka

mittediskrimineerival moel. PS §-st 12 tuleneb suvalise diskrimineerimise keeld s.t kui

eesmärgi saavutamiseks ei ole diskrimineerimine vajalik, siis diskrimineerida ei tohi.

4.6. Maksu osaline tagasiulatuv kehtestamine rikub õiguspärase ootuse ja usalduse

kaitse põhimõtteid

87. Lisaks eeltoodud põhjustele on eelnõu vastuolus põhiseadusega ka põhjusel, et omab

tagasiulatuvat mõju. Eelnõu § 12 lg-st 1 tulenevalt kehtestatakse maks osaliselt tagasiulatuvalt.

Eelnõu § 8 lg 3 kohaselt: „Enne 2025. aasta 1. jaanuari imporditud või esmakordselt

kättesaadavaks tehtud magustatud jooki, mis on müügikohta toimetamata, maksustatakse

esimesel võõrandamisel Eestis turustamiseks, tarbimiseks või kasutamiseks või selle

Sorainen – 17/24 –

toimetamisel müügikohta alates nimetatud kuupäevast.“ Niisiis maksustatakse ka tooted, mis

on toodetud ja / või Eestisse imporditud juba enne maksu kehtestamist.

88. PS §-st 10 tuleneva õiguskindluse põhimõtte osaks on usalduse kaitse ja õiguspärase

ootuse põhimõte. Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et õiguspärase ootuse põhimõtte kohaselt

„peab igaühel olema võimalus kujundada oma elu mõistlikus ootuses, et õiguskorraga talle

antud õigused ja pandud kohustused püsivad stabiilsetena ega muutu rabavalt isikule

ebasoodsas suunas.“60 Samuti on Riigikohus selgitanud, et üldreeglina ei tohi seadusel olla

tagasiulatuvat jõudu.61 Vastavalt Riigikohtu praktikale võib koormavale seadusesättele

tagasiulatuva jõu anda vaid siis, kui selleks on põhjendatud vajadus, sellega ei kahjustata

ebaproportsionaalselt isiku õiguspärast ootust ja see regulatsioon ei ole isikule üllatuslik62.

89. Ebasoodsa tagasimõju keelul on niisiis järgmine struktuur: 1) esimesel astmel tuleb

tuvastada, kas üldse on tegemist ebasoodsa tagasimõjuga; 2) kui on tegemist ebasoodsa

tagasimõjuga, siis tuleb selle põhiseaduspärasuse kindlakstegemiseks läbi viia kaalumine.

Seejuures tuleb lähtuda reeglist: koormav tagasiulatuva mõjuga norm on PS-ga vastuolus, v.a

juhul, kui seda õigustavad ülekaalukad põhjused (prima facie ebasoodsa tagasimõju keeld).63

4.6.1. Maksu kehtestamine juba toodetud / imporditud toodetele toob kaasa ebasoodsa

tagasimõju

90. Käesoleval juhul toob eelnõu § 12 lg 1 kaasa maksu ebasoodsa tagasimõju. Nimelt hakkab

maks tagasiulatuvalt kehtima ka neile toodetele, mis on juba toodetud / Eestisse imporditud.

Sellises olukorras ei ole võimalik ettevõtjatel oma äritegevuse planeerimisel maksuga

arvestada. Veel tootmata / importimata toodete osas on ettevõtjatel võimalik analüüsida

planeeritava maksu mõju ning sellele vastavalt reguleerida toodetava / imporditava kauba

kogust. Juba olemasoleva toodangu puhul aga selline võimalus puudub. Seetõttu omab maksu

kohaldamine ka juba olemasolevale toodangule ettevõtjate jaoks ebasoodsat tagasimõju.

4.6.2. Tagasiulatuva mõjuga normi kehtestamist ei õigusta ülekaalukad põhjused

91. Riigikohus on selgitanud, et üldjuhul on lubamatu suurendada kohustusi ehtsa

tagasiulatuva jõuga õigusaktiga, mis tähendab, et õiguslikke tagajärgi ei tohi kehtestada juba

minevikus tehtud tegudele. Tagasiulatuv jõud on ebaehtne, kui see puudutab õigusakti

vastuvõtmise ajaks alanud, kuid mitte veel lõppenud tegevust, täpsemalt, kui see kehtestab

edasiulatuvalt õiguslikud tagajärjed minevikus alanud tegevusele. Ebaehtne tagasiulatuv jõud

on lubatud, kui avalik huvi regulatsiooni muutmise vastu kaalub üles isikute õiguspärase

ootuse.64 Käesolevas asjas on tegu ehtsa tagasiulatuva jõuga, kuivõrd õigusakt puudutab juba

toodetud / imporditud tooteid. Seega on tagasiulatuva mõjuga maksu kehtestamine

põhiseadusega vastuolus. Isegi kui käesolevas asjas oleks võimalik leida, et tegu on ebaehtsa

tagasiulatuva jõuga (puudutab minevikus alanud tegevust, so tootmise planeerimist ja

alustamist), ei eksisteeri käesolevas asjas sellist avalikku huvi, millega oleks võimalik seadusele

tagasiulatuva mõju andmist põhjendada.

92. Seaduseelnõu seletuskirjas ei ole välja toodud ühtegi põhjendust tagasiulatuva mõju

kehtestamiseks. Ka teoreetiliselt ei saa eksisteerida ühtegi ülekaalukat põhjust, mis võiks

tagasiulatuvat mõju põhjendada. Eelnõu koostajad ei ole väitnud ning ei ole alust arvata, et

maksu tagasiulatuv kohaldamine omaks olulist mõju rahvatervisele. Nagu eelnevalt

60 RKPJKo 02.12.2004, nr 3-4-1-20-04, p 13. 61 RKPJKo 30.09.1994, III-4/A-5/94; RKHKo 17.03.2003, 3-3-1-11-03, p 34. 62 RKPJKo 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p 50; RKHKo 17.03.2003, 3-3-1-11-03, p 33. 63 Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. § 10. P 3.4.3.2. 64 RKPJKo 16.12.2013, nr 3-4-1-27-13, p 61.

Sorainen – 18/24 –

analüüsitud, on ka planeeritava maksu üldine mõju tervisele väga väike või praktiliselt olematu.

Sellises olukorras ei saa olla rahva tervise seisukohalt erinevust, kas maks kehtestatakse

tagasiulatuvalt ka juba toodetud / imporditud toodetele või mitte. Kuivõrd rahva tervisele maksu

tagasiulatuv kehtestamine märgatavat mõju ei avalda, saab tagasiulatuva mõju ainsaks

põhjenduseks olla fiskaalne eesmärk. Riigieelarve täitmine ei saa aga olla selline ülekaalukas

põhjus, millega võiks õigustada maksu tagasiulatuvat kohaldamist, millega kaasneb ettevõtjate

põhiõiguste äärmiselt intensiivne riive.

5. MAGUSTATUD JOOKIDE MAKS ON VASTUOLUS EL RIIGIABI

REEGLITEGA

93. Eelnõu näeb ette, et magustatud joogi maks ei kohaldu naturaalsetele puu- ja

köögiviljamahladele (§ 2 lg 4) ja magustatud piima- ja jogurtitoodetele (§ 2 lg 5). Eelnõu

seletuskirja kohaselt ei ole teatud toodete maksustamata jätmise näol tegemist riigiabiga.

Seejuures viidatakse Euroopa Komisjoni otsusele Iirimaa magustatud joogi maksu osas.65

94. Selline järeldus on ebaõige. Iirimaa taotles Euroopa Komisjonilt hinnangut üksnes

magustatud piimatoodete ja mõningate muude suhkru- või magusaine sisaldusega jookide

mittemaksustamise kohta. Euroopa Komisjon hindas taotluses esitatud andmeid ning leidis

Iirimaa osas, et kõnealustele toodetele maksuvabastuse andmine ei ole riigiabi, kuna

valikulisuse kriteerium on täitmata.66 Euroopa Komisjoni otsus ei ole käesoleval juhul Eesti

osas kohaldatav kuivõrd arvestades Eesti magustatud joogi maksu eesmärki ja Eesti inimeste

toitumisharjumusi, tuleks võrdlustoodeteks lugeda kõik peatükis 5.1 nimetatud tooted.

95. Konkureerivate tootegruppide maksustamata jätmise näol on tegemist riigiabiga ELTL art

107 lg 1 tähenduses. ELTL artikkel 107 lg 1 kohaselt on igasugune liikmesriigi poolt või riigi

ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada

konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga

kokkusobimatu niivõrd, kui see kahjustab liikmesriikide vahelist praktikat.

96. Kavandatud magustatud joogi maks paneb maksukoormuse üksnes magustatud jookidele

ning kahjustab sellega magustatud jookide tootjate konkurentsivõimet.

97. Seevastu teised suhkrut sisaldavad tooted ja ka muud toidupüramiidi ülemisel real

paikevad tooted, on jäetud maksustamata. Tegemist on riigiabi andmisega võrdlustoodete

tootjatele. Suhkrut sisaldavate muude toodete tootmisel on konkurentsieelis – nende toodete

hind ei tõuse maksu võrra mistõttu on need tooted tarbijale atraktiivsemad.

98. ELTL artikkel 108 lg 3 kohaselt tohib riigiabi anda üksnes Euroopa Komisjoni eelneval

loal ning liikmesriikidel on kohustus Komisjoni igast vastavast kavatsusest teavitada. Kui

Komisjon tuvastab riigiabi, on tal õigus tunnistada see siseturuga kokkusobivaks ainult ELTL

art 107 lg-s 2 ja lg-s 3 toodud erandjuhtudel. Eesti ei ole Euroopa Komisjonilt riigiabi küsinud.

Isegi kui küsitakse on ebatõenäoline, et Euroopa Komisjon annaks riigiabi loa rakendada

konkureerivatele suhkrut sisaldavatele toodete maksuvabastust.

99. Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale ELTL artikkel 107 lg 1 osas on riigiabiga tegemist

juhul, kui on täidetud kõik alljärgnevad neli tingimust67:

1. Abi antakse riigi vahenditest;

2. Abi annab ettevõtjale majandusliku eelise;

65 06.03.2024 eelnõu seletuskirja ptk 5, lk 23. 66 Euroopa Komisjon, State Aid SA.45862 (2018/N) – Ireland Irish tax on Sugar Sweetened Drink. 67 Vt Komisjoni teatis riigiabi mõiste kohta ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses (ELT C 262,

19.07.2016, lk 1-50), p 5. Kättesaadav –

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/Et/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016XC0719(05)&from=EN

Sorainen – 19/24 –

3. Abil on valikuline iseloom;

4. Abi kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi ning liikmesriikide vahelist

kaubandust.

100. EL õigusest tuleneb, et tegemist on kumulatiivsete tingimustega. Teisisõnu, riigiabiga on

tegemist, kui eelnevas punktis nimetatud kõik kriteeriumid on täidetud. Käesolevas asjas on

kahtlemata täidetud kõik riigiabi tingimused. Järgnevalt on analüüsitud kõiki EL riigiabi

eeskirjade kohaldamise eeldusi.

5.1. Abi antakse riigi vahenditest

101. Riigi vahenditeks loetakse ka maksutulude laekumata jätmine.68 Eesti riigil jääb

maksutulu laekumata seetõttu, et maksu ei tasuta järgmiste tervist mõjutavate toodete tootmisel:

a) suhkru- ja magusainelisandita puu- ja köögiviljamahlad (eelnõu § 2 lg 4);

b) magustatud piima- ja jogurtitooted (§ 2 lg 5);

c) kohapeal tarbimiseks mõeldud joogid (§ 10 p 7) – eelnõu kohaselt kohaldub

maksuvabastus müügikohas kohapeal valmistatud ja kohe tarbimiseks mõeldud

magustatud jookidele. Siia alla kuuluvad nii näiteks kohvi- ja kakaoautomaatidest

saadavad joogid, samuti smuutide ja alkoholivabade jookide ja kokteilide

valmistamine.

d) muud suhkrusisaldusega tooted – eelnõu kohaselt laieneb maks üksnes

magustatud jookidele ning ei maksustata kõiki tooteid, kus suhkrusisaldus on üle 5

grammi 100 ml või 100 grammi kohta. Siia alla kuuluvad näiteks toidupüramiidi

magusate näkside alla määratletud kommid, šokolaadid, kondiitri- ja pagaritooted.

Samuti näiteks magustatud hommikusöögihelbed. Ei esine objektiivseid põhjuseid,

miks peaks kohtlema teatud tootegruppe magustatud jookidest erinevalt, kui

kõikides toodetes kasutatakse suhkrut.

e) kõikvõimalikud muud tooted, sh mittemagusad tooted, millel on mõju tervisele

– sellisteks toodeteks võivad olla näiteks poolfabrikaadid, friikartulid,

kartulikrõpsud, aga ka leivad, saiad, ketšup, kastmed jne.

Tervise Arengu Instituudi kooliõpilaste toitumisuuringust nähtub näiteks, et u 10%

11-13 aastaseid poisse tarbib friikartuleid ja kartulikrõpsusid vähemalt viis korda

nädalas.69 Kui võrrelda friikartulite ja magustatud joogi kaloraaži, pakuvad

friikartulid oluliselt kõrgemat kaloraaži.

5.2. Abi annab ettevõtjale majandusliku eelise

102. Teatud tootegruppide maksustamata jätmine annab nendele tootegruppidele majandusliku

eelise. Eelnevas ptk-s 5.1 nimetatud tooteid tootvad sektorid saavad majandusliku eelise,

kuivõrd kõnealuseid tooteid ei käsitleta maksuobjektina.

103. Kui toote hind muutub tarbijale maksu tõttu kõrgeks, on tõenäoline, et tarbija asendab

senise toote mõne teise meelepärase tootega. Seletuskirjast nähtub justkui tarbija valiks

asendustooteks vee70, mis ei ole usutav ning ei tugine ühelegi uuringule. Pigem tarbitakse teisi

magustatud toitusid, mida kinnitab ka Philadelphia (USA) kogemus.71 Samuti nähtub Soome

68 Komisjoni teatis riigiabi mõiste kohta ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, p 51. 69 Eesti kooliõpilaste tervisekäitumise uuring 2021/2022, tabel 40.B. 70 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 29. 71 Health Economics, 2022, The effect of soda taxes beyond beverages in Philadelphia, lk 2382. https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC9804786/

Sorainen – 20/24 –

praktikast, et suhkruga magustatud jookide asemel tarbiti magusainega magustatud jooke s.t

tarbija soovib saada magustatud joogi maitseelamust.72

5.3. Abil on valikuline iseloom

104. Abi loetakse valikulisuseks, kui ta soodustab teatud ettevõtjaid. Eelnõus kavandatud maks

on valikuline: maksustatakse magustatud jookide tootjaid ning ei maksustata peatükis 5.1

nimetatud tooteid, millel on mõju inimeste tervisekäitumisele ja KMI-le.

105. Seaduse eelnõu koostajate hinnangul ei ole valikulisuse kriteerium täidetud. See on

ebaõige. Eelnõu autorite viidatud Euroopa Komisjoni otsus Iirimaa kohta ei ole kohaldatav

käesolevale eelnõule. Arvestades Eesti magustatud joogi maksu eesmärki ja Eesti inimeste

toitumisharjumusi, tuleks võrdlustoodeteks lugeda kõik peatükis 5.1 nimetatud tooted.

Seletuskirja kohaselt ei ole mahla ja piimatoodete maksuvabastuse puhul tegemist riigiabiga

kuna need tooted ei kuulu võrdlussüsteemi. Eelnõu autorite arvates on võrreldavaks grupiks

ainult kavandatud maksustatavad tooted, mitte kõik suhkruga tooted. See väide on ebaõige.

Kuna tervisemõju omavad erinevad toidupüramiidi ülemisel astmel paiknevad magustatud

tooted, tuleks kõik sellised tooted lugeda võrdlussüsteemi osaks. Eesti laste ja täiskasvanute

toidueelistused nähtuvad Tervise Arengu Instituudi uuringutest, kus mh selgub, et

kondiitritoodetest saadakse võrreldes karastusjookidega ligi kolm korda enam energiat. Samuti

tarbitakse kõikides vanusegruppides ülemääraselt makrotoitainetest rasva. Koolilapsed tarbivad

olulisel määral teisi magusaid tooteid (eelkõige kommid, maiustused ja kondiitritooted), samuti

soolaseid näkse (vt täpsemalt ptk 4.4.1).

106. Abi valikulise iseloomu kindlakstegemiseks maksude puhul kasutab Euroopa Kohus

kolmeastmelist testi73:

106.1. Esiteks tuleb kindlaks teha võrreldavad grupid ehk luua võrdlussüsteem. Antud

juhul on selleks kõikide suhkrut sisaldavate või magustatud toodete maksustamine

ühetaoliselt (ilma eranditeta). Siia kuuluvad muud tooted peale jookide. Arvestades

maksu eesmärki, milleks on tervisekäitumise parandamine ja Eesti inimeste

tarbimisharjumuste muutmine,74 tuleb võrdlussüsteemi võtta kõik tasakaalustamata

toitumist mõjutavad tooted. Iirimaal maksu kehtestamisel palus Iirimaa Euroopa

Komisjonil analüüsida üksnes mahlasid ja magustatud piimatooteid. Eesti kontekstis

on vajalik võrdussüsteemi osana vaadata kõiki peatükis 5.1 nimetatud tooteid.

106.2. Teiseks tuleb määrata, kas antud meede kujutab endast erandit süsteemist ehk

eristab ettevõtjaid, kes on süsteemi olemuslikke eesmärke arvestades sarnases faktilises

ja õiguslikus olukorras. Planeeritav magustatud jookide maks kohtleb erinevalt

ettevõtjaid, kes toodavad: 1) jooke suhkrusisaldusega alla 5 g /100 ml; 2) jooke

suhkrusisaldusega 5-8 g / 100 ml; 3) jooke suhkrusisaldusega üle 8 g / 100 ml; ning

4) suhkrusisaldusega tooteid, mis on maksustamisest vabastatud, nagu piimatooted,

maitsestamata taimsed joogid ja dieettoidud; 5) suhkrusisaldusega muud tooted; 6)

muud tooted, millel on mõju tervisele.

106.3. Kolmandaks peab hindama, kas õigustus sellele erandile tuleneb maksusüsteemi

ülesehitusest.75 Abimeede ei ole valikuline, kui sarnaste ettevõtjate erinev kohtlemine

72 Labour Institute for Economic Research, Helsinki, 2022, Makeisveron vaikutus makeisten hintoihin ja

kulutukseen, https://labore.fi/wp-content/uploads/2020/02/Raportti38.pdf, lk 29-31. 73 Vt Komisjoni teatis riigiabi mõiste kohta ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, p 128. 74 Lisada viited TAI uuringutele, kust nähtub, et karastusjook on vaid väike osa magusate ja soolaste snäkkide

tarbimisest. 75 Euroopa Kohtu otsus, 08.09.2011, Euroopa Komisjon versus Madalmaade Kuningriik, C-279/08,

EU:C:2011:551, punkt 62; Euroopa Kohtu otsus, 08.11.2001, Adria-Wien Pipeline ja Wietersdorfer & Peggauer

Zementwerke, C-143/99, EU:C:2001:598.

Sorainen – 21/24 –

on õigustatud näiteks maksu eesmärgiga või sisemise loogikaga.76 Magustatud jookide

maksu puhul puudub õigustus mitmete toiduainete gruppide maksustamata jätmiseks.

Tervise Arengu Instituudi uuringutest nähtub, et Eesti elanike tervisekäitumist

mõjutavad oluliselt kommid, šokolaadid, kondiitri- ja pagaritooted, samuti ülemäärane

lihatoodete tarbimine jm.77 Kõnealustele toodetele ei ole erandi tegemine põhjendatud

arvestades nende toodete võimalikku mõju tervisenäitajatele.

107. Käesolevas asjas, arvestades maksusüsteemi olemuslikke eesmärke ja ülesehitust, on

kaheldav objektiivse õigustuse olemasolu eelkõige järgmistele toodete gruppidele

maksuvabastuse andmiseks:

107.1. Joogijogurtid ja keefirid – need tooted sisaldavad võrreldavas koguses suhkrut,

kui karastusjoogid. Keskmise tarbija jaoks asendavad joogijogurtid teisi

suhkrusisaldusega jooke. Puudub põhjendus, miks peaks joogijogurtite maksustamine

mõjutama tervisekaitse eesmärgi saavutamist kuidagi erinevalt võrreldes muude

suhkrusisaldusega jookide maksustamisega. Seejuures ei ole oluline, et

tollinomenklatuuri järgi kvalifitseeritakse joogijogurtid ja keefirid toiduks. Kuivõrd nii

nende kasutusotstarve kui ka suhkrusisaldus sarnanevad maksustatud toodetele, ei ole

maksusüsteemi eesmärke ja ülesehitust arvestades põhjendatud neile maksuvabastuse

andmine.

107.2. Müügikohas kohapeal tarbimiseks mõeldud joogid, sh kohviautomaatidest

kättesaadavad kakao, kissell ja muud magustatud joogid, samuti smuutid – ka nendesse

jookidesse on lisatud suhkrut, kuid erinevalt karastusjookidest neid ei maksustataks.

Maksusüsteemi ülesehitust ja eesmärki arvestades ei ole objektiivset õigustust kohelda

erinevalt automaadist saadavaid või kohapeal valmistatud jooke. See toob kaasa

ettevõtjate valikulise maksustamise ning riigiabi andmise. Kohapeal valmistatud

jookidele maksuvabastuse andmise eesmärgiks on seletuskirjas märgitud

halduskoormuse vähendamine. Eelnõu autorid selgitasid, et kohapeal valminud joogi

suhkru- ja magusainesisaldust ei ole võimalik määrata, mistõttu põhineks maksu

määramine umbkaudsel alusel.78 Vaid halduskoormuse vähendamine ei õigusta aga

väikestele ja eelkõige kohalikele ettevõtjatele riigiabi andmist, arvestades et maksu

üldist ülesehitust ja eesmärki (suhkru tarbimise vähendamine) silmas pidades ei ole

põhjendatud kohelda magustatud jooke erinevalt sõltuvalt sellest, kus need on

valmistatud. Niisiis on ka jaemüügikohas jookide valmistajatele maksuvabastuse

andmisel tegemist keelatud riigiabiga. Olulise eelise saavad ka joogiautomaatide

opereerijad.

107.3. Suurel hulgal suhkrut sisaldavad maiustused. Olukorras, kus liigseid kaloreid

annavad nii toidu- kui ka joogitooted, puudub objektiivne õigustus just magustatud

jookide maksustamiseks. Eelnõu koostajad ei ole viidanud ühelegi teaduslikule

uuringule, mis kinnitaks, et jookidega tarbitaks rohkem suhkrut kui toitudega.

Vastupidi, Tervise Arengu Instituudi andmetest nähtub, et magustatud joogid annavad

vaid väikese osa eestlaste tarbitavast suhkrukogusest. Samuti tarbitakse olulisel määral

teisi soolaseid snäkke.79 Niisiis ei ole ka sellele toodete grupile maksuvabastuse

andmine objektiivselt õigustatud.

76 Euroopa Kohtu otsus, 06.09.2006, Portugal vs. Komisjon, C-88/03, EU:C:2006:511, punkt 81; Euroopa Kohtu

otsus, 08.09.2011, Paint Graphos jt, C-78/08 kuni C-80/08, EU:C:2011:550, punkt 69; H. C. H. Hofmann, C.

Micheau. State Aid Law of the European Union. Oxford: Oxford University Press 2016, lk 139. 77 Täpsemalt käsitletud peatükis 4.1.1. 78 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 18. 79 Täpsemalt käsitletud peatükis 4.1.1.

Sorainen – 22/24 –

108. Ei ole objektiivselt põhjendatav, miks tuleb eelpool loetletud toiduainete gruppide

tootjaid või turustajaid kohelda erinevalt võrreldes maksustatud toodete tootjatega. Asjaolu, kas

maksustatavad tooted kuuluvad võrreldes maksuobjektiga mittehõlmatud toodetega samasse

tollitariifistiku nomenklatuuri, ei oma riigiabi kontekstis tähtsust. Eristamise alus peab olema

sisuline ja seotud maksu ülesehitusega ja eesmärgiga.

109. Samuti, eelnõus toodud piirmäärad, mille järgi eristatakse maksustamisel erineva

suhkrusisaldusega jooke, on meelevaldsed ning ei põhine ühelgi analüüsil. Selline eristamine

ei ole Euroopa Komisjoni praktikas lubatud. Eelnõus toodud piirmäärad (vastavalt 5 g ja 8 g

100 ml kohta) ei tugine objektiivsetel uuringutel.

5.4. Abi kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi ning liikmesriikide vahelist

kaubandust

109.1. Sellise mõju olemasolu eeldatakse, kui abisaaja tegutseb liberaliseeritud ja

konkurentsile avatud turul.80 Seejuures ei pea tõendama, et konkurentsi moonutamine

või mõju kaubandusele on oluline või materiaalne.81 Kui abisaaja tegutseb tiheda

konkurentsiga sektoris, mõjutab isegi suhteliselt vähese tähtsusega abi liikmesriikide

vahelist kaubandust.82

109.2. Arvestades, et magustatud jookide turul tegutseb suur hulk nii Eesti kui ka

välisriikide tootjaid, kahjustab riigiabi andmine konkurentsi nii Eesti siseselt kui ka

liikmesriikide vaheliselt.

110. Kokkuvõttes toob magusate jookide maksustamine kaasa riigiabi andmise ettevõtjatele,

kes turustavad suhkrut sisaldavaid aga mittemaksustatavaid kaupu ning ettevõtjatele, kes

toodavad magustatud jooke kohapeal tarbimiseks. Tegemist on abimeetmega, mis tuleneb riigi

vahenditest, annab teatud grupile ettevõtjatest majandusliku eelise, kahjustab konkurentsi ning

on valikuline, kuna erandite tegemine pole vajalik maksu eesmärgi saavutamiseks. Tegemist ei

ole ka ELTL art 107 lg-s 2 või 3 toodud eranditele vastava riigiabiga, mille Komisjon saaks

tunnistada lubatavaks. Vastavate maksusoodustuste rakendamine ilma Komisjoni loata

tähendaks ebaseadusliku riigiabi andmist, mis tuleks hiljem abisaajatelt koos intressidega tagasi

nõuda. Lisaks on ebaseadusliku riigiabi saaja konkurentidel õigus esitada ebaseadusliku abi

andmisest põhjustatud kahju hüvitamise nõudeid Eesti riigi vastu.

6. MAGUSTATUD JOOKIDE MAKS TOOB KAASA ERI

LIIKMESRIIKIDE JOOKIDE DISKRIMINEERIVA

MAKSUSTAMISE

111. ELTL artikkel 110 keelab teiste liikmesriikide toodete diskrimineeriva maksustamise.

Nimetatud säte keelab ka sellised maksustamise reeglid, mis otsesõnu ei erista kohalikke ja

teiste liikmesriikide kaupu, kuid mis kaudselt eelistavad kohalikke kaupu.83

112. Euroopa Kohus on oma praktikas selgitanud, et ELTL artikli 110 eesmärgiks on tagada

liikmesriikidevaheline kaupade vaba liikumine tavapärastes konkurentsitingimustes,

80 Vt Komisjoni riigiabi teatis, p 187; Euroopa Kohtu otsus, 17.09.1980, Philip Morris vs. Komisjon, C-730/79,

EU:C:1980:209, punkt 11. 81 Euroopa Kohtu otsus, 25.07.2003, Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00,

EU:C:2003:415, punkt 81. 82 Esimese Astme Kohtu otsus, 04.09.2009, Itaalia vs. Komisjon, T‑211/05, EU:T:2009:304, punkt 154. 83 Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 110: „Ükski liikmesriik ei kehtesta teiste liikmesriikide toodetele

mingeid otseseid ega kaudseid riigimakse, mis on suuremad samasugustele kodumaistele toodetele kehtestatud

otsestest või kaudsetest maksudest. Liiatigi ei kehtesta ükski liikmesriik teiste liikmesriikide toodetele selliseid

riigimakse, mis võimaldaksid teiste toodete kaudset kaitset.“

Sorainen – 23/24 –

kõrvaldades igasuguses vormis kaitse, mis võib kaasa tuua teistest liikmesriikidest pärit

kaupadele diskrimineerivate riigimaksude kohaldamise, ning tagada riigimaksude täielik

neutraalsus kodumaiste toodete ja imporditud toodete vahelise konkurentsi osas. Sellest

lähtuvalt on [ELTL artikli 110] teise lõigu ülesanne mis tahes maksualase kaudse kaitse

takistamine selliste imporditud toodete puhul, mis ei ole küll kodumaiste toodetega

samasugused esimese lõigu tähenduses, kuid on siiski mõningatega neist vähemalt osaliselt,

kaudselt või potentsiaalselt konkureerivad84.

113. Euroopa Kohus on varasemalt kohtuasjas C-170/78 Komisjon vs. Ühendkuningriik

leidnud, et artikliga 110 olid vastuolus Ühendkuningriikide maksustamisreeglid, mille kohaselt

kehtis veini suhtes kõrgem maks kui õlle suhtes. Seda põhjusel, et vein ja õlu on konkureerivad

tooted ning selliste reeglitega eelistati õlut, mis oli enamasti kohalikku päritolu, veini ees, mis

oli enamasti välismaist päritolu. Niisiis tuleb selleks, et teha kindlaks, kas ka käesolevas asjas

võib olla tegu diskrimineeriva maksustamisega analüüsida:

113.1. Kas käesolevas asjas esineb maksustatud toodetega konkureerivaid tooteid, mis

ei ole maksustatud;

113.2. Kas maksustamata tooted on toodetud valdavalt Eestis, samas kui maksustatud

tooteid toodavad tihti teiste EL liikmesriikide tootjad.

114. Varasemalt on Euroopa Kohus asunud seisukohale, et tooteid saab lugeda

konkureerivateks juhul, kui need võimaldavad rahuldada samu vajadusi ja on vähemalt osaliselt

asendatavad85. Käesoleval juhul on maksustamata mitmed maksustatud toodetega

konkureerivad tooted:

114.1. Esiteks võimaldavad maksuga hõlmatud karastusjookidega samu vajadusi

rahuldada magusad joogijogurtid ja keefirid: mõlemaid tarbitakse joogina, nende

hinnaklass on võrreldav ning tavakasutaja jaoks on tõenäoliselt näiteks magustatud

piimajoogid (millele maks kehtestatakse) ning joogijogurt / keefir asendustooted, mille

abil rahuldatakse samu vajadusi. Seejuures ei ole oluline, et tollinomenklatuuri kohaselt

on kõik piima- ja meiereitooted klassifitseeritavad toiduks. Analüüsides, kas tegu on

konkureerivate toodetega, on oluline vaid see, kas tarbija jaoks aitavad tooted

rahuldada samu vajadusi. Kuivõrd tarbijad kasutavad maksusuobjekti alla kuuluvaid

magustatud jooke, mh magusaid piimajooke, samal viisil kui joogijogurteid ja keefiri,

on tegemist konkureerivate toodetega. Niisiis on karastusjookidega konkureerivad,

kuid maksustamata tooted, magustatud joogijogurtid ja keefirid.

114.2. Teiseks võimaldavad maksuga hõlmatud karastusjookidega samu vajadusi

rahuldada joogipulbrid, millest on võimalik jook saada, sellele kindel kogus vett

lisades. Näiteks on spordijookide puhul tihti võimalik sama jooki osta nii valmis kujul

kui ka pulbrina. Tarbija jaoks on sellised tooted asendustooted ning seega

konkureerivad. Samuti konkureerivad joogipulbrid tõenäoliselt suhkrusiirupitega –

tarbija jaoks ei ole vahet, kas ta valmistab joogi pulbrile või siirupile vett lisades.

Samuti on eratarbijate seas populaarsust kogumas koduseks kasutamiseks mõeldud

mulliveemasinad, mis soodustavad kodus magustatud jookide valmistamist.86

114.3. Kolmandaks võimaldavad maksustatud karastusjookidega samu vajadusi

rahuldada avalikesse kohtadesse paigaldatud tasulistes kohviautomaatides pakutavad

joogid. Tarbija jaoks on tõenäoliselt kohviautomaadist magusa kakao ostmise ja kõrvalt

joogiautomaadist karastusjoogi ostmise eesmärk sisuliselt sama. Lisaks automaadis

84 Vt nt kohtuotsus, 08.04.2008, Komisjon vs Rootsi, C-167/05, EU:C:2008:202, punkt 40-41. 85 Komisjon vs Rootsi, C-167/05, p 43. 86 Näiteks 1-liitrised mulliveemasinad: https://www.motonet.ee/et/kategooria/2337/4391/Mulliveemasinad

Sorainen – 24/24 –

müüdavatele jookidele on maksustatud jookidega konkureerivad ka kohvi- ja

kakaopulbrid, millest tarbijal on võimalik kodus jook valmistada.

114.4. Neljandaks on võimalik argumenteerida, et ka toiduna tarbitavad maiustused

(šokolaad, küpsised, kohukesed, batoonid jne) on vähemalt osaliselt karastusjookidega

konkureerivad tooted. Nii magusaid karastusjooke kui ka magusaid toiduaineid

tarbitakse maiustustena. Seega võiks põhimõtteliselt väita, et ka toiduna tarbitavad

maiustused konkureerivad karastusjookidega.

115. Seega esineb mitmeid karastusjookidega konkureerivaid tooteid, mida ei maksustata.

Järgnevalt tuleks kindlaks teha, kas mõne käsitletud konkureeriva toiduainegrupi puhul on

võimalik väita, et konkureerivat toodet toodavad peamiselt omamaised tootjad.

116. Selline erinevus on kõige selgemini nähtav jogurtite ja keefiri võrdlemisel

karastusjookidega. Eesti Konjunktuuriinstituudi 2022. aasta uuringu „Eesti elanike

toidukaupade ostueelistused ja hoiakud“ kohaselt eelistab 69% tarbijatest tarbida just

kodumaiseid jogurteid87. Suurimad karastusjookide tootjad on seevastu välisriikide, sh teiste

EL-i liikmesriikidega seotud ettevõtjad. Turu-uuringu ettevõtte Nielsen andmetel moodustavad

karastusjookide turul rahvusvahelised tootjad üle 90-%.

117. Planeeritav magustatud jookide maks ei kehtiks joogijogurtite suhtes. Seega eelistatakse

maksuga joogijogurteid, mis on enamasti kohalikku päritolu, muude karastusjookide ees, mis

on joogijogurtiga konkureerivad tooted ning on peamiselt välismaist päritolu. Seetõttu

diskrimineerib maks teistest Euroopa Liidu riikidest pärit kaupu ning on vastuolus ELTL

artikliga 110.

118. Samuti tekib diskrimineeriv maksustamine tulenevalt eelnõu § 10 punktist 6, mis annab

maksuvabastuse jaemüügikohas kohapeal valmistatud ja kohapeal tarbimiseks mõeldud

magustatud jookidele. Sellise maksuvabastuse andmine toob kaasa olukorra, kus täpselt samu

koostisaineid sisaldav jook on ühel juhul maksustatud ning teisel juhul mitte, sõltuvalt sellest,

kus on jook toodetud. Nii näiteks saavad maksuvabastuse toitlustusasutuses kohapeal toodetud

limonaadid, samas on aga maksustatud limonaadid, mille on toitlustusasutus teistelt tootjatelt

eelnevalt tellinud. Tarbija jaoks on tegemist sarnaste või vähemalt konkureerivate toodetega –

nii kohapeal kui ka varasemalt toodetud limonaad aitab rahuldada samu vajadusi.

Maksuvabastus on antud eelkõige omamaistele ettevõtjatele – just kohalikel ettevõtjatel on

võimalik toota karastusjooke kohapeal ning neid ka samas kohas tarbimiseks müüa. Samas,

jaemüügikohas koha peal mitte toodetud karastusjooke toodavad eelkõige rahvusvahelisel turul

tegutsevad ettevõtjad. Niisiis nähtub, et kõnealuse maksuvabastuse andmine diskrimineerib

välismaiseid tootjaid, kel ei ole üldjuhul võimalik või otstarbekas karastusjooke jaemüügikohas

toota ja kohapeal tarbimiseks müüa. Seetõttu on maksuvabastuse andmine vastuolus ELTL

artikliga 110.

Lugupidamisega

Allar Jõks Carri Ginter

vandeadvokaat vandeadvokaat

87 Eesti Konjunktuuriinstituut, 2022, Eesti elanike toidukaupade ostueelistused ja hoiakud, lk 44.

Eesti Toiduainetööstuse Liit Tallinn

[email protected] 27. märts 2024. a.

11314 Tallinn

KAVANDATAVA MAGUSTATUD JOOGI MAKSU EELNÕU ÕIGUSLIK ANALÜÜS

Palusite meil analüüsida Sotsiaalministeeriumi poolt 06.03.2024 eelnõude infosüsteemi

esitatud magustatud joogi maksu seaduse eelnõu ning planeeritava maksu kooskõla Euroopa

Liidu õiguse ja põhiseadusega. Esitame teile selle kohta alljärgneva õigusliku analüüsi.

1. ÕIGUSLIK KÜSIMUS

1. Analüüs on koostatud vastamaks järgmistele küsimustele:

1.1. Kas planeeritav magustatud jookide maks on kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseadusega

(PS)?

1.2. Kas planeeritav magustatud jookide maks on kooskõlas Euroopa Liidu (EL) õigusega?

2. KOKKUVÕTE

2.1. Ühte tootegruppi selektiivselt maksustades ei ole võimalik tagada magustatud

joogi maksu kooskõla põhiseaduse ja EL õigusega

2. Eelnõus pakutud kujul ühte tootegruppi selektiivselt maksustades ei ole võimalik tagada

maksu kooskõla põhiseaduse ja EL õigusega ega saavutada eelnõuga seatud eesmärki — muuta

tervisekäitumist ja vähendada eestimaalaste ülekaalulisust. Laste ja täiskasvanute

tervisekäitumise parandamiseks on olemas alternatiivsed ja tõhusamad meetmed, mis omavad

tervisekäitumisele tegelikku mõju ja samas ei mõjuta niivõrd intensiivselt ettevõtjate põhiõigusi

ja sihtgrupi rahakotti.

3. Eelnõu esitatud kujul on vastuolus PS §-dega 11, 31 ja 32, kuna maksu kehtestamine on

ebaproportsionaalne. Eelnõu seletuskirjast ei nähtu, millel põhineb usk, et maksu kehtestamisel

saavutatakse seatud eesmärk vähendada eestimaalaste ülekaalulisust ja parandada

toitumisharjumusi. Kodumaine ega rahvusvaheline kogemus seda ei kinnita. Eurostati andmetel

on viimase 10 aasta jooksul elanike kehamassiindeks (KMI) tõusnud paljudes Euroopa riikides,

sh magustatud joogi maksu rakendatavates riikides Soomes, Lätis, Prantsusmaal ja Belgias.1

Seletuskirjas ei ole kaalutud erinevaid alternatiivseid mitteregulatiivseid meetmeid

toitumisharjumuste tervisepärasemaks muutmisel ning on valitud kõige intensiivsem

sekkumismeede – maksu kehtestamine. 2017. aastal magustatud joogi maksu eelnõu

1 Eurostat, Obesity rate by body mass index (BMI), 2008-2022, Obesity rate by body mass index,

(BMI) (sdg_02_10), https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/sdg_02_10/default/table (26.03.2024)

Sorainen – 2/24 –

menetlemisel oli praeguse peaministripartei Reformierakonna seisukoht ühemõtteline —

inimeste tervisekäitumise muutmiseks on vaja hoopis enamat kui uut maksu, veelgi vähem

sellist maksu, mille põhieesmärk on eelarveaugu täitmine.2

4. Vastuolus PS §-ga 12 koheldakse eelnõuga maksustavaid magustatud jooke ebavõrdselt

võrreldes teiste toodetega, mis oluliselt mõjutavad ülekaalulisust, kuid mida vaatamata sellele

ei maksustata. Eelnõu jõustumisel kaasneb vastuolus PS §-ga 10 tagasiulatuv jõud, kuna

maksustatakse ka tooted, mis on toodetud või toodud Eestisse enne maksu kehtestamist.

5. Maksu rakendamisel on suure tõenäosusega tegemist riigiabiga ELTL artikkel 107 lg 1

tähenduses, kuivõrd riikliku sekkumisega antakse maksusoodustus konkureerivatele toodetele

(ptk 5). Käesoleva pöördumise peatükis 4.5 nimetatud maksusoodustustele ei ole Euroopa

Komisjonilt riigiabi luba küsitud ja on kaheldav, kas selline luba saadaks. Seetõttu ei ole

võimalik tagada maksusoodustuste vastavust Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklitele

107-109. Ebaseadusliku riigiabi andmise korral on magustatud jookide tootjatel õigus pöörduda

riigiabi kaebusega Euroopa Komisjoni konkurentsi peadirektoraati.3

6. Maksu rakendamisega kaasneb diskrimineeriv maksustamine ELTL artikkel 110

tähenduses, kuna maksu kohaldatakse suures osas teistest liikmesriikidest pärit toodetele

(ptk 6). Seevastu näiteks magustatud piimatooted, mida valdavalt toodetakse Eestis ning ka

tarbimiskohas kohapeal valmistatud joogid, on maksust vabastatud. Selline diskrimineeriv

maksustamine ei ole EL siseturureeglite kohaselt lubatav. Rikkumise tuvastamiseks on

ettevõtjatel võimalik pöörduda kaebusega Euroopa Komisjoni poole.4

3. ASJAOLUD

7. Sotsiaalministeerium esitas 06.03.2024 eelnõude infosüsteemi kooskõlastamiseks ja

huvigruppidele arvamuse esitamiseks magustatud joogi maksu seaduse eelnõu (edaspidi ka:

eelnõu).5

8. Eelnõule ei ole koostatud väljatöötamiskavatsust nagu näeb ette Vabariigi Valitsuse vastu

võetud hea õigusloome ja normitehnika eeskiri.6 Seletuskirjas on märgitud, et

väljatöötamiskavatsust ei ole koostatud, sest tegemist on samasisulise eelnõuga, mille kiitis

Vabariigi Valitsus heaks 2017. aasta mais ja mis läbis seejärel ka Riigikogu menetluse.

9. Eelnõu jõustumine on kavandatud 01.01.2025.

10. Seletuskirja kohaselt põhineb eelnõu 2017. aasta eelnõu versioonil.

11. Magustatud joogi maksuga maksustatakse (§ 1):

• magustatud jooki, mille suhkrusisaldus on vähemalt 5 grammi 100 milliliitri joogi

kohta;

• magustatud jooki, millele on lisatud magusainet.

12. Eelnõu seletuskirjas on maksu kehtestamise üldeesmärgina nimetatud rahvatervise

kaitset ja kirjeldatud seda mh järgnevalt:

2 Magustatud joogi maksu seaduse eelnõu (457 SE) esimene lugemine 17.05.2017, teine lugemine 14.06.2017,

kolmas lugemine 19.06.2017. 3 Euroopa Komisjoni konkurentsi peadirektoraat, riigiabi kaebuse vormid https://competition-

policy.ec.europa.eu/state-aid/complaints_en 4 Euroopa Komisjon, kaebuste vormid, https://commission.europa.eu/about-european-

commission/contact/problems-and-complaints/complaints-about-breaches-eu-law-member-states/how-make-

complaint-eu-level_en 5 Eelnõude infosüsteem, toimik number 24-0227. 6 Vabariigi Valitsuse 22.11.2011 määrus „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“. – RT I, 29.12.2011, 228, § 1

lg 1.

Sorainen – 3/24 –

„Seaduse üldine eesmärk on rahvatervise kaitse. Tervisekaitse eesmärgil suunatakse ettevõtjaid

magustatud jookidele astmeliste maksumäärade kehtestamisega madalama suhkrusisalduse ja

magusaineteta jookide tootmise poole.

Maks mõjutab magustatud jookide lõpphinda tarbijale. Rohkem suhkrut sisaldavad tooted on

maksustatud kõrgemalt, seega võib eeldada, et maks suunab inimesi tarbima vähem suhkruid

sisaldavaid jooke ja seega aitab kaasa inimeste tervist säästvamate valikute tegemisele.

Eeldatavalt tõuseb selle tulemusena vee ja madala või madalama suhkrusisaldusega või

magusaineteta jookide tarbimine.

Eeltoodu aitab kaasa tasakaalustatud toitumise suurendamisele elanikkonnas.

Tasakaalustamata toitumine on peamine põhjus ülemäärase kehakaalu tekkimisele ja

säilimisele, mis omakorda on väga paljude haiguste riskiteguriks. Välisekspertide hinnangute

kohaselt on 18% enneaegsetest surmadest Eestis seotud just toitumisega seotud riskidega.”7

13. Magustatud joogina on määratletud tollitariifistiku nomenklatuurist valitud joogid:

13.1. ex* 2009 – Kääritamata, alkoholilisandita marjamahlad, puu- ja

köögiviljamahlad (kaas arvatud viinamarjavirre), suhkru- või muu magusainelisandiga

või ilma;

13.2. ex 2106 – Lõhna- ja maitseainetega või värvilisanditega suhkrusiirupid;

valmistised jookide tegemiseks graanulite või pulbrite kujul, mis sisaldavad suhkrut;

välja arvatud toidulisandid ja eritoit;

13.3. x 2202 – vesi, kaasa arvatud mineraalvesi ja gaseeritud vesi, suhkru- või muu

magusainelisandiga või maitse- ja lõhnaainega, ja muud mittealkohoolsed joogid, välja

arvatud rubriigi 2009 puu- ja juurviljamahlad;

13.4. ex 2204 Viinamarjaveinid värsketest viinamarjadest, kaasa arvatud kangestatud

veinid; viinamarjavirre, välja arvatud rubriiki 2009 kuuluv (0,5 < alkoholisisaldus <=

1,2 mahuprotsenti)

13.5. ex 2206 Muud kääritatud joogid (näiteks õuna- ja pirnisiirup, mõdu, sake);

kääritatud jookide segud omavahel või mittealkohoolsete jookidega, mujal nimetamata

(0,5 < alkoholisisaldus <=1,2 mahuprotsenti).

14. Maksuvabastus planeeritakse anda järgmistele toodetele (§ 10):

14.1. magustatud jook, mida kasutatakse teiste magustatud jookide tootmiseks

majandus- või kutsetegevuse käigus, välja arvatud § 10 punktis 6 nimetatud magustatud

joogi valmistamiseks kasutatav magustatud jook;

14.2. magustatud jook, mida kasutatakse toorainena toidu tootmiseks majandus- või

kutsetegevuse käigus;

14.3. magustatud jook, mida kasutatakse ravimite tootmiseks ja valmistamiseks

ravimiseaduse tähenduses;

14.4. magustatud jook, mida kasutatakse alkoholi valmistamiseks majandus- või

kutsetegevuse käigus;

14.5. magustatud jook, mida toob reisija Eestisse kaasa isiklikuks tarbimiseks;

14.6. müügikohas kohapeal valmistatud ja kohe tarbimiseks mõeldud magustatud

jook;

14.7. magustatud jook, mis toimetatakse majandus- või kutsetegevuse käigus Eestist

välja turustamiseks, tarbimiseks või kasutamiseks väljaspool Eestit.

7 06.03.2024 avaldatud magustatud joogi maksu seaduse eelnõu seletuskiri, lk 2-3.

Sorainen – 4/24 –

4. MAGUSTATUD JOOKIDE MAKS ON VASTUOLUS

PÕHISEADUSEGA

4.1. Maks riivab intensiivselt magustatud jookide tootjate ettevõtlusvabadust

(PS § 31)

15. PS § 31 sätestab õiguse tegeleda ettevõtlusega. Igasugune riigi sekkumine, sh

maksumuudatused, riivavad ettevõtjate ettevõtlusvabadust. Riigikohus on varem leidnud, et

ettevõtlusvabadus ja võrdsuspõhiõigus laienevad ka juriidilistele isikutele lähtuvalt PS § 9

lg-st 2.8

16. Eelnõu seletuskirja kohaselt laekub maksust riigieelarvesse 2025. a ca 25 miljonit eurot

ja 2026. a ca 26 miljonit eurot ning eeldatakse, et maks kantakse edasi toote hinda ja selle tasub

tarbija või tootjad jätavad lisakulu enda kanda.

17. Seletuskirja kohaselt kallinevad tooted 8-48%.9 Näiteks kallineb eelnõu koostajate

hinnangul 2-liitrine koolamaitseline jook (suhkrusisaldusega üle 8 g / 100 ml) 48%. Selline

hinnatõus riivab oluliselt turuosaliste ettevõtlusvabadust. Maksu kehtestamisega muudetakse

ettevõtlusega tegelemise tingimusi ebasoodsamaks võrreldes seni kehtinud õigusliku

raamistikuga.

4.2. Maks riivab intensiivselt magustatud jookide tootjate omandipõhiõigust

(PS § 32)

18. Riigikohus on varasemalt asunud seisukohale, et isikutele avalik-õiguslike tasude

kehtestamine piirab nende omandiõigust10. Käesolevas asjas toob maksu kehtestamine kaasa

maksuga hõlmatud jookide tootjate kohustuse tasuda täiendavaid makse.

19. Omandipõhiõiguse riive on PS §-s 32 sätestatud õigusliku positsiooni igasugune

kitsendamine.11 Käesolevas asjas toob maksukohustuse tekkimine kaasa magustatud jookide

tootjate omandiõiguse kitsendamise PS § 32 lg 2 mõttes. Sellise kohustuse tekkimist saab

lugeda magustatud jookide tootjate omandipõhiõiguse riiveks.

20. Selleks, et hinnata, kas eelviidatud põhiõiguste riived on proportsionaalsed ehk lubatavad,

tuleb kaaluda, kas 1) maksul on legitiimne eesmärk, 2) kas kavandatav meede aitab saavutada

soovitud eesmärki ning 3) kas eesmärgi saavutamiseks on olemas alternatiivseid, põhiõigusi

vähem riivavaid meetmeid.

4.3. Põhiõiguste riivel võib olla legitiimne eesmärk

21. Ettevõtlusvabadus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus. Lihtne

seadusereservatsioon tähendab, et ettevõtlusvabadust saab piirata kas seadusega või seaduse

alusel. Materiaalõiguslikult võimaldab lihtne seadusereservatsioon piirata ettevõtlusvabadust

igal põhjusel, mis ei ole põhiseadusega keelatud. Piirangu põhjus ei pea tingimata tulenema

põhiseadusest, vaid selleks võib olla iga avalik huvi. 12

22. Samuti näeb PS § 32 lõike 2 teine lause omandiõiguse piiramiseks ette lihtsa

seadusereservatsiooni. Riigikohus on selgitanud, et kuna PS § 32 teises lõikes pole nimetatud

eesmärke, mis õigustavad omandi vaba valdamise, kasutamise ja käsutamise piiramist, siis saab

8 Riigikohtu otsus, nr 3-4-1-1-02, p-d 12,13. 9 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 28. 10 Nt Riigikohtu otsus nr3-2-1-143-03, p 19; 3-4-1-9-07, p 22. 11 Nt Riigikohtu otsus nr 3-3-1-69-09, p 57; 3-3-1-15-10, p 44. 12 Riigikohtu otsus nr 3-4-1-6-08, p 43; vt ka Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Kirjastus

Juura, 2012, II ptk, sissejuh, komm 8.1.

Sorainen – 5/24 –

selle põhiõiguse piiramise puhul olla seaduspäraseks seadusandja iga eesmärk, mis pole PS-ga

vastuolus.13

23. Ka ebavõrdne kohtlemine ei ole meelevaldne ja on põhjendatud juhul, kui

võrdsuspõhimõtte riiveks on mõistlik ja asjakohane põhjus.14 Niisiis tuleb kõigi kolme riive

puhul analüüsida, kas piirangul on legitiimne eesmärk, mis ei ole vastuolus PS-ga.

24. Seletuskirjas on maksu peamise eesmärgina kirjeldatud mh, et seaduse üldine eesmärk on

rahvatervise kaitse, maks aitab kaasa tasakaalustatud toitumise suurendamisele elanikkonnas

ning tasakaalustamata toitumine on peamine põhjus ülemäärase kehakaalu tekkimisele ja

säilimisele, mis omakorda on väga paljude haiguste riskiteguriks.”15

25. Niisiis võib maksu peamiseks eesmärgiks pidada rahvatervise kaitsmist. Seletuskirjas on

nimetatud ka fiskaalset eesmärki, kuid peamise eesmärgina on käsitletud tervise kaitse

eesmärki.16

26. Kumbki kirjeldatud eesmärkidest ei ole vastuolus põhiseadusega. Niisiis on maksul

legitiimne eesmärk, millega põhimõtteliselt võib õigustada nii ettevõtlusvabaduse,

võrdsuspõhiõiguse kui ka omandipõhiõiguse piiramist. Siiski saaks piirangud olla lubatud vaid

juhul, kui need on eesmärgi saavutamiseks proportsionaalsed – seetõttu on järgnevates punktis

analüüsitud, kas maksu kehtestamine on sobiv, vajalik ja mõõdukas abinõu.

4.4. Magustatud joogi maks ei ole ei ole proportsionaalne meede

27. Riigikohtu praktikast tuleneb, et proportsionaalsuse põhimõttele vastavuse kontroll

toimub kolmel järjestikusel astmel: abinõu sobivus, vajalikkus ja vajadusel ka

proportsionaalsus kitsamas tähenduses ehk mõõdukus.17 Järgnevalt on esitatud kõnealune

kolmeastmeline analüüs, millest on nähtav, et magustatud joogi maks ei ole proportsionaalne ja

seega on vastuolu põhiseadusega.

4.4.1. Maksu kehtestamine ei ole sobiv meede

28. Sobiv on abinõu, mis soodustab eesmärgi saavutamist. Vaieldamatult

ebaproportsionaalne on sobivuse mõttes abinõu, mis ühelgi juhul ei soodusta eesmärgi

saavutamist. Sobivuse nõude sisuks on kaitsta isikut avaliku võimu tarbetu sekkumise eest.

29. Seletuskirja peatükist 6.1.1 (mõju tervisele) nähtub, et eelnõuga lahendatavaks

probleemiks on asjaolu, et umbes 61% täiskasvanutest ja 20% lastest ülekaalulised või

rasvunud.18 Maksu kehtestamise üldeesmärgiks on eelnõus nimetatud rahvatervise kaitset, mis

seisneb ülemäärase kehakaalu vähendamises.19

30. Eelnõuga kavandatud maks võiks olla seega sobivaks meetmeks ülekaalulisuse

vähendamisel ainult juhul, kui 1) ülekaalulisuse peamiseks põhjuseks on magustatud joogid ja

2) eelnõuga jõustatav maks vähendab ülekaalulisust.

13 Riigikohtu otsus nr 3-4-1-3-04, p 27. 14 Riigikohtu otsus nr 3-4-1-8-08, p 27; Riigikohtu otsus nr 3-3-1-101-06, p 20. 15 06.03.2024 avaldatud eelnõu seletuskiri, lk 2-3. 16 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 20. 17 Riigikohtu otsus nr 3-4-1-1-02, p 15. 18 Oja L, Piksööt J, Haav A, jt. Eesti kooliõpilaste tervisekäitumine. 2021/2022. õppeaasta uuringu raport. Tallinn:

Tervise Arengu Instituut; 2023; Reile R, Veideman T. Eesti täiskasvanud rahvastiku tervisekäitumise uuring

2022. Tallinn: Tervise Arengu Instituut; 2023. 19 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 1, 3, 25.

Sorainen – 6/24 –

(a) Karastusjoogid ei ole põhjustanud Eesti elanike nigelaid tervisenäitajaid sh

ülekaalulisust

31. Mitte ühestki seletuskirjast viidatud uuringust ei ole tuletatav, et Eesti koolilapsed või

elanikud on ülekaalulised karastusjookide tõttu. Samuti puuduvad uuringud, mis kinnitaksid, et

maksu kehtestamise tagajärjel laste ja täiskasvanute kehakaal väheneb.

32. Analüüsides Tervise Arengu Instituudi andmeid laste ja täiskasvanute toitumise kohta

nähtub, et karastusjoogid moodustavad vaid väga väikese osa igapäevasest suhkrutarbimisest.

Eelnõu on koostatud eeldusel, et ülekaalulisuse põhjustajaks on magustatud joogid. Eelnõu

koostajad on teinud uuringutest ebaõigeid ja kallutatud järeldusi. Järgnevates punktides

käsitletud Eestis tehtud uuringud kinnitavad, et inimesed tarbivad lisaks magustatud jookidele

olulisel määral muid tooteid, mis mõjutavad kehakaalu tunduvalt enam.

Joonis 1. Eesti elanike magusaportsjoni jaotus magusate toodete lõikes

Allikas: Tervise Arengu Instituut, Eesti Rahvastiku Toitumise uuring 2014

33. Jooniselt nr 1 nähtub, et kõikides vanusegruppides tarbitakse olulisel määral erinevaid

magusaid tooteid, eelkõige suhkrut, šokolaadi, komme, magusaid piimatooteid ja pagaritooteid.

34. KMI kõrge näitaja on seotud eelkõige muude magustate toodete, aga ka rasva sisaldavate

toodete, alkoholi ja ka muude toidugruppide ülemäärase tarbimisega, samuti vähese

liikumisega.

35. Jooniselt 2 nähtub, et kõikides vanusegruppides tarbitakse suurtes kogustes pagari- ja

kondiitritooteid. Näiteks 10-17 aastased noormehed saavad pagari- ja kondiitritoodetest kolm

korda enam energiat kui karastus-, energia- ja mahlajookidest.

Sorainen – 7/24 –

Joonis 2. Suhkru, magusate ja soolaste näkside portsjonid

Allikas: Tervise Arengu Instituut, Eesti Rahvastiku Toitumise uuring 2014

36. Joonistelt nr 3 nähtub, et kõikides vanusegruppides tarbitakse ülemääraselt rasvasid, sh

on ka laste seas rasvade ülemäärane tarbimine märkimisväärne. Lastest vanuses 2-9 tarbib ligi

kolmandik rasvasid ülemääraselt, noormeestest vanuses 10-17 ca 48% ning meestest vanuses

18-64 koguni 51%. Seevastu suhkru ületarbimist esineb võrreldes rasvadega oluliselt vähem.

Samuti tarbitavad eestlased liigselt liha.20 Rasvade ületarbimine mõjutab KMI-id. Arvestades,

et ligi 50% elanikkonnast tarbib makrotoitainetest rasva ülemääraselt21, mis mõjutab KMI-d, ei

saa karastusjookide tarbimise reguleerimine avaldada mõju KMI-le.

Joonis 3. Rasvade ja süsivesikute ületarbimine

Allikas: Tervise Arengu Instituut, Eesti Rahvastiku Toitumise uuring 2014

20 Tervise Arengu Instituut, Eesti elanike tervisekäitumise 2014 uuringu ettekanne. 21 Tervise Arengu Instituut, Eesti elanike tervisekäitumise 2014 uuringu ettekanne.

Sorainen – 8/24 –

37. Tervise Arengu Instituut on tähelepanu juhtinud, et suur osa elanikest ei söö

tasakaalustatult ega soovitustele vastavalt ning seda näitab ka Eestis tehtud toitumise uuring.22

Seejuures kehamassiindeksi (KMI) võrdluses on nii normaalkaalus, ülekaalus kui rasvunud

inimeste suhkrutarbimine sisuliselt sama.23

38. Koolilaste toitumise andmetest järeldub, et suur osa lastest tarbib sageli maiustusi ja

friikartuleid. Tervise Arengu Instituudi kooliõpilaste toitumisuuringust selgub mh, et näiteks

üle 20% poistest tarbib maiustusi iga päev vähemalt korra või rohkem, u 35% poistest tarbib

maiustusi 2-4 korral nädalas ning u 15% poistest 5-6 päeval nädalas.24

39. Kartulikrõpsude ja friikartulite populaarsust laste seas kinnitavad samuti Tervise Arengu

Instituudi andmed. Umbes 90% lastest tarbib kartulikrõpsusid, alla 10% lastest ei tarbi

kartulikrõpsusid kunagi. Poistest 13% sööb kartulikrõpsusid 2-4 päeval nädalas, üle 5 korra

nädalas sööb poistest kartulikrõpsusid 7%.25 Friikartuleid tarbib vähemalt kord nädalas umbes

19% poistest.26 Umbes kolmandik poistest tarbib friikartuleid ja kartulikrõpsusid korra nädalas,

2-4 päeval nädalas 15% ning enam kui viiel päeval nädalas, sh mitu korda päevas tarbib

friikartuleid ja kartulikrõpsusid u 10% poistest.27

Joonis 4. Eesti elanike tegelik toidulaud

Allikas: Tervise Arengu Instituut, Eesti rahvastiku toitumise uuringu 2014 esitlus

22 https://toitumine.ee/kuidas-tervislikult-toituda;

https://statistika.tai.ee/pxweb/et/Andmebaas/Andmebaas__05Uuringud 23 Tervise Arengu Instituut, RTU057: Keskmine toitainete tarbimine päevas soo, vanuse ja kehamassiindeksi

(KMI) järgi. 24 Eesti kooliõpilaste tervisekäitumise uuring 2021/2022. õppeaasta tabelid Jaanika Piksööt, Leila Oja, tabel 34.A1.

https://tai.ee/sites/default/files/2023-03/HBSC_Tabeliraamat_2022.pdf 25 Eesti kooliõpilaste tervisekäitumise uuring 2021/2022, tabel 40.A1. 26 Eesti kooliõpilaste tervisekäitumise uuring 2021/2022, tabel 40.A2. 27 Eesti kooliõpilaste tervisekäitumise uuring 2021/2022, tabel 40.B, tabel 40.A.3.

Sorainen – 9/24 –

40. Esitatud andmetest nähtub, et karastusjoogid moodustavad vaid väikese osa magusate

toodete tarbimisest. Kuivõrd kõrge KMI näitaja on tingitud erinevatest teguritest ning

karastusjookide osa tarbitavatest toodetest on väga madal, siis ei oma kavandatav maks mõju

eestimaalaste ülekaalulisusele.

(b) Puuduvad uuringud ja tõendid, et magustatud jookide maksustamisel oleks tuntav

mõju tervisenäitajatele

41. Eelnõus puuduvad viited teaduslikele uuringutele, mis kinnitaksid, kuidas aitaks

ülekaalulisuse vähendamisele kaasa karastusjookide maksustamine. Eelnõu seletuskirjas on

ekslikult leitud, et maks on sobiv meede, kuna selle tulemusena väheneb magustatud jookide

tarbimine.28 Eelnõu autorid on maksu sobivuse hindamisel lähtunud ebaõigest eesmärgist.

Küsimus ei ole mitte selles, kas maksustamise tulemusena karastusjookide tarbimine väheneb

vaid, kas maksustamise tulemusena tervisenäitajad paranevad.

42. Ka teiste riikide kogemus ei kinnita, et magustatud jookide maksustamisega kaasneks

elanike tervisenäitajate paranemine. Mitmete riikide osas, millest osa on nimetatud ka

seletuskirjas, ei ole maksu positiivne mõju järeldatav. Hoopis vastupidi, mitmete riikide puhul

on tõendeid, et ka maksu kehtestamise tagajärjel on tervisenäitajad selgelt halvenenud, kuna

karastusjookide asemel hakatakse tarbima veelgi rohkem teisi tootegruppe, mis olulisemalt

mõjutavad ülekaalulisuse teket. Eurostati andmetel on viimase 10 aasta jooksul KMI tõusnud

ka näiteks Soomes, Lätis, Prantsusmaal ja Belgias, mis on magustatud joogi maksu rakendanud

aastaid.29

43. Seletuskirjas viidatud võrdlusriikide uuringutest nähtub, et magustatud joogi maks ei ole

inimeste tervisenäitajaid parandanud. Näiteks Ühendkuningriigis, Phildadelphias (USA),

Berklys (USA), Mehhikos, Saudi-Araabias ja Mauritiusel ei ole elanike kehakaal peale

magustatud joogi maksu kehtestamist vähenenud.30 Sellest võib järeldada, et isegi kui esinevad

mõningased muudatused magustatud jookide tarbimises, tarbivad inimesed teisi suhkru- või

rasvasisaldusega asendustooteid mistõttu KMI näitaja ei lange.

44. Mehhikos oli suhkruga magustatud jookidest saadud energia keskmine tarbimine laste

puhul 109 kcal päevas poistel ja 87 kcal päevas tüdrukutel, samas kui täiskasvanutel oli see

meestel 137 kcal päevas ja naistel 86 kcal päevas. Energia vähenemist prognoositi poistel 8,3

kcal, 6.6 kcal tüdrukutel, 10.4 kcal meestel ning 6.5 kcal naistel. Kõrgema maksumäära korral

prognoositi vähenevaid kaloreid vahemikus 10-20 kcal päevas.31 Niivõrd väikese tarbimise

muutusega ei saa kaasneda olulist mõju tervisenäitajate parandamisel.

45. Ühendkuningriigi karastusjookide suhkrusisaldust käsitleva uuringu järeldused ei ole

Eestile ülekantavad. Seletuskirjas on viidatud, et Ühendkuningriigis vähenes peale maksu

kehtestamist suhkrusisaldus 30%. Arvesse ei ole võetud Ühendkuningriigi ja Eesti erinevuseid.

Seletuskirjas on märgitud, et suhkrukogus langes 15,5 grammilt 10,8 grammile, kuid autorid on

jätnud tähelepanuta, et Ühendkuningriigis oli jookide suhkru tase enne maksu kehtestamist

Eesti tänasest tasemest märkimisväärselt kõrgem. Seetõttu ei saa suhkrusisalduse vähenemist

omistada maksurakendamisele. Eestis müüdava Coca-Cola suhkrusisaldus on juba täna

28 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, näiteks lk 1, 3, 5, 6, 20, 24, 25, 27. Maksu sobivust on hinnatud seletuskirja ptk-

s 3.2.2.1. 29 Eurostat, Obesity rate by body mass index (BMI), 2008-2022, Obesity rate by body mass index,

,(BMI) (sdg_02_10), https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/sdg_02_10/default/table (26.03.2024) 30 Magustatud joogi maksu mõju käsitlevad uuringud on nähtavad 06.03.2024 eelnõu seletuskirjas lk7-8. 31 Cost-Effectiveness Of The Sugar-Sweetened Beverage Excise Tax In Mexico, lk 1827.

https://www.healthaffairs.org/doi/10.1377/hlthaff.2018.05469?url_ver=Z39.88-

2003&rfr_id=ori%3Arid%3Acrossref.org&rfr_dat=cr_pub++0pubmed

Sorainen – 10/24 –

väiksem, kui Ühendkuningriigis peale maksu kehtestamist. Näiteks sisaldab Eestis müüdav

Limpa limonaad 9,2 g suhkrut 100 ml kohta32 ning CocaCola 10,6 g 100 ml kohta.33 Eesti

ettevõtjad on toodetes suhkrusisaldust aastate jooksul vabatahtlikult vähendanud ning jätkavad

sellega (vt täpsemalt peatükk 4.2.2 (b)). Eestis puudub vajadus ettevõtjate tegevuse

suunamiseks regulatiivsete meetmetega. Samuti on peale maksu kehtestamist ka nö langenud

suhkrutase kõrgem võrreldes Eestiga. Ühendkuningriigis rakendasid ettevõtjad vabatahtlikke

suhkruvähendamise kokkuleppeid (reformuleerimine). Lätis on magustatud jookide

maksumäär üle 5 g suhkrusisalduse korral 0,074 eur/l (7,4 eur/100 l) ning üle 8 g

suhkrusisalduse korral 0,175 eur/l (17,5 eur/l00 l).34 Magustatud jookide maks on Lätis Eestiga

võrreldes üle kahe korra kõrgem, mis loob soodsad tingimused piirikaubanduse kasvuks.

46. Eeltoodust tulenevalt ei ole magustatud jookide maksu kehtestamine sobiv meede

rahvatervise kaitsmiseks.

4.4.2. Maksu kehtestamine ei ole vajalik meede

47. Abinõu vajalikkuse hindamisel tuleb analüüsida, kas eesmärki ei ole võimalik saavutada

mõne teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui

esimene.

48. Eelnõu seletuskirjast nähtub, et regulatiivsele sekkumisele ei ole sisuliselt alternatiive

kaalutud. Seletuskirjas on märgitud vaid, et teised meetmed nagu lastele suunatud toidu ja

jookide tasakaalustamata toitumist soodustava turunduse vähendamine, selge ja lihtsalt

mõistetav toidu ja joogi märgistus jms on avaliku sektori jaoks eelkõige otsesed kulud, kuid

maks aitab lisaks teadlikkuse tõstmisele ja tarbijate ning tootjate motiveerimisele suurendada

ka laekumist riigieelarvesse.35

49. Esiteks on lubamatu regulatiivseid meetmeid mitteregulatiivsetele eelistada põhjusel, et

selle rakendamisega kaasnevad avalikule sektorile väiksemad kulud. Teiseks ei ilmne

seletuskirjast, millised oleksid avaliku sektori ja ettevõtjate jaoks kulud alternatiivsete

meetmete rakendamisel võrreldes kuludega, mis kaasnevad maksu rakendamise ja

administreerimisega.

(a) Regulatiivne sekkumine peab olema viimane abinõu

50. Alternatiivide mittekaalumine ja koheselt regulatiivse valiku s.t maksu kehtestamine on

vastuolus Riigikogu poolt kinnitatud Õiguspoliitika põhialustega kuni 2030, mille kohaselt

õiguslik reguleerimine on lubatav vaid juhul, kui leebemad meetmed ei toimi. Riigikogu otsuse

kohaselt ei algatata uusi eelnõusid kergekäeliselt. Uued normid kavandatakse õige tasandi

õigusakti ja üksnes siis, kui nende vajalikkus on veenvalt põhjendatud. Õigusliku

reguleerimisega probleemide lahendamine on viimane abinõu, enne seda kaalutakse teisi

võimalusi. Lahenduste väljapakkumisel hoidutakse ülereguleerimisest ja liigsest

kiirustamisest.36

51. Sama põhimõte sisaldub Vabariigi Valitsuse poolt vastu võetud hea õigusloome ja

normitehnika eeskirjas (HÕNTE).

52. Vastuolus HÕNTE-ga ei eelnenud eelnõu ettevalmistamisele väljatöötamiskavatsuse

koostamist. Seetõttu ei ole kaalutud küsimuse (ülekaalulisuse vähendamine) võimalikke

32 https://www.alecoq.ee/toode/limonaad-traditsiooniline/ 33 https://www.coca-cola.com/ee/et/brands/coca-cola#accordion-5a972d1866-item-6ae8ebd7c6 34 https://likumi.lv/ta/id/81066-par-akcizes-nodokli 35 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 21. 36 Riigikogu, 12.11.2020, Õigusloome poliitika põhialuste aastani 2023 heakskiitmine. - RT III, 17.11.2020, 2,

https://www.riigiteataja.ee/akt/317112020002, p 6.

Sorainen – 11/24 –

lahendusi, võimalike lahenduste võrdlust ja eelistatavat lahendust (HÕNTE § 1 lg 1 p 2).

Seletuskirjas on märgitud, et väljatöötamiskavatsust ei ole koostatud, sest tegemist on

samasisulise eelnõuga, mille kiitis Vabariigi Valitsus heaks 2017. aasta mais ja mis läbis seejärel

ka Riigikogu menetluse. Kõnealune selgitus ei ole mahutatav ühegi HÕNTE § 2 lg 1 erandi

alla. Tegemist on uue riikliku maksuga, mille rakendamise mõjud 2024. aasta seisuga on

kohaselt hindamata. Lisaks esineb hulgaliselt rakenduslikke raskusi, millele on viidanud ka

Maksu- ja Tolliamet ning Regionaal- ja Põllumajandusministeerium.37 Seetõttu on ebapiisav

viidata seitse aastat tagasi ettevalmistatud eelnõule.

(b) Magustatud jookide tootjad on suhkrusisaldust vähendanud vabatahtlikult

53. Regulatiivne sekkumine on lubatav üksnes juhul, kui probleemi ei ole võimalik muude

vahenditega lahendada. Eelnõu seletuskirja kohaselt aitab maks kaasa sellele, et tootjad

vähendavad suhkrusisaldust toodetes. Järelikult võib maksu kehtestamine olla vajalik meede

ainult juhul, kui tootjad keelduvad vabatahtlikult toodetes suhkrusisaldust vähendama.

54. Eelnõu koostajad on jätnud tähelepanuta suhkru vähendamise vabatahtlikud kokkulepped

ettevõtjate poolt. Joogitootjad on suhkrusisaldust aastate jooksul vabatahtlikult vähendanud

ning suhkru järkjärguline vähendamine toodetes jätkub.38

55. Eesti toidutööstused on sõlminud suhkruvähendamise kokkuleppe, milles toidu- ja

joogitootjad võtavad endale kohustuse piirata toodetes lisatud suhkrute hulka 2020. aastaks

10% ning 2025. aastaks 15% (võrreldes 2015. aastaga). Lisaks Eesti Toiduainetööstuse Liidule

on kokkuleppe allkirjastanud A. Le Coq AS, Coca-Cola Balti Jookide AS, Coca-Cola HBC

Eesti AS, Farmi Piimatööstus AS, Largo AS, Orkla Eesti AS, Saku Õlletehase AS, Salvest AS,

Tere AS, Valio Eesti AS ning Viru Õlu AS.

56. Suhkruvähendamine toimub reformuleerimise kava raames, kus Eesti toidu- ja

joogitootjad osalevad Sotsiaalministeeriumi ja Tervise Arengu Instituudi eesvedamisel.

Kokkulepete kujundamisel juhindutakse Euroopa Liidu soovituslikest reformuleerimise

eesmärkidest suhkru osas, milleks on vähendamine viie aasta jooksul 10%. Soovitus hõlmab

magusaid tooteid, aga ka valmistoitusid, sh koolides. Eelnõu väljatöötamisel tuginesid

koostajad selgelt vananenud andmetele. Seletuskirjas viidatakse seitsme aasta tagusele (2017)

kohtumisele ettevõtjatega, mil mh arutati retseptide muudatuste ajakava.39 Kuivõrd suhkru

vähendamine on tootjatel 2023. aastal toimunud kooskõlas Sotsiaalministeeriumi ja Tervise

Arengu Instituudiga ning koostöö jätkub, siis on kummastav, kui mitte öelda pahatahtlik, et

sellele asjaolule ei ole seletuskirjas viidatud.40

57. Eesti reformuleerimise kava koostamisel on arutatud suhkrusisalduse vähendamist 2026.

aastaks 10% ning 2028. aastaks 15% (võrreldes 2018. aastaga).41 Eesti Karastusjookide Tootjate

Liit on erinevate riikide karastusjoogitootjaid esindava organisatsiooni UNESDSA liige.

UNESDA liikmed on kokku leppinud vähendada suhkrusisaldust karastusjookides aastaks 2025

10% (võrreldes 2019. aastaga).42

58. Kuivõrd tootjad on vabatahtlikult ja järjekindlalt suhkrusisaldust toodetes vähendanud,

siis on regulatiivsete meetmete rakendamine ebaproportsionaalne ehk lubamatu.

37 Teemasid käsitleti Tervise Arengu Instituudi ja Sotsiaalministeeriumi eestvedamisel 20.03.2024 eelnõud

tutvustaval üritusel. 38 https://www.err.ee/929457/kummekond-tootjat-piirab-lisatud-suhkru-hulka-oma-toodetes 39 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 18. 40 Näiteks: https://www.terviseinfo.ee/et/uudised/5734-sotsiaalministeerium-ja-tervise-arengu-instituut-kutsuvad-

osalema-toidu-reformuleerimise-teemalisel-ueritusel 41 Vt ka https://www.err.ee/929457/kummekond-tootjat-piirab-lisatud-suhkru-hulka-oma-toodetes 42 UNESDA, https://www.unesda.eu/sugar-and-calorie-reduction/

Sorainen – 12/24 –

(c) WHO näeb maksu kehtestamisele alternatiive

59. Eelnõu autorite arvates soovitas WHO magusamaksu kehtestamist.43 Selline järeldus on

ebaõige. Eelnõu autorid on WHO uuringust valinud endale sobivaid lõike selektiivselt. WHO

uuringust järeldub, et tarbijate tervisekäitumise suunamiseks on palju erinevaid meetmeid,

alustades teadlikkuse tõstmisega ning tootemärgistuste reguleerimisega ning lõpetades

maksustamisega.44

60. Eelnõu koostajad ei ole kohaselt analüüsinud magustatud joogi maksule alternatiivseid

meetmeid, vaid on piirdunud paarilauselise põhjendusega, et teised meetmed on avaliku sektori

jaoks kulu.45 WHO uuring kirjeldab nelja võimalikku poliitikakujundamise meedet, millest

eelnõu koostajad on alternatiive kaalumata valinud ühe s.t maksu kehtestamise.

61. Lisaks regulatiivsele sekkumisele ehk maksu kehtestamisele tõi WHO Eesti kohta välja

täiendavad poliitikavalikud, mida tuleb kaaluda enne regulatiivseid meetmeid:

• 1. poliitikavalik – toiduturunduse meetmed,

• 2. poliitikavalik – suhkruga magustatud jookide märgistus ja teadlikkuse tõstmine nende

tervisemõjudest,

• 3. poliitikavalik – koolides ja koolieelsetes lasteasutustes rakendatavad

sekkumismeetmed ja toidupoliitika.46

62. Nii õiguspoliitika arengusuunad aastani 2030 kui ka HÕNTE näevad ette, et

regulatiivseid meetmeid rakendatakse alles siis, kui eesmärgi saavutamine mitteregulatiivsete

vahenditega ei ole võimalik. Sama järeldus tuleneb ka Reformierakonna, SDE ja Eesti 200

koalitsioonileppest, mille kohaselt lubatakse piirata ülereguleerimist ja vähendada

bürokraatiat.47

63. Rahvusvaheline kogemus ja uuringud on näidanud, et maksustamine on meede, mis

tervise kaitse eesmärgile oluliselt kaasa ei aita ning alternatiivsed abinõud on efektiivsemad.

Just seetõttu otsustas Taani 2014. aastal loobuda magustatud jookide maksust, mis oli kehtinud

alates 1930ndatest aastatest. Taanis selgus maksustamise tulemusel, et maksustamise asemel

tuleb pöörata rohkem tähelepanu tervisliku elustiili õpetamisele koolides, aga ka

liikumisharjumuse suurenemisele ja toiduainete reformuleerimisele.48

64. Samuti on alternatiivina rakendatav toodete profileerimine – see seab regulatiivsed piirid

nii pakendil olevatele terviseväidetele kui ka toodete koostisele, mis ületavad teatud

piirmäärasid. Näiteks ei või suure suhkrusisaldusega toodetele lisada vitamiine, et muuta toodet

atraktiivsemaks.

65. Ükski teine võimalikest tervisekäitumise suunamise meetmetest ei riiva magustatud

jookide tootjate ettevõtlusvabadust, õigust võrdsele kohtlemisele ja omandipõhiõigust sellisel

määral, kui magustatud jookide maksu kehtestamine. Maks toob kaasa olulise muutuse

magustatud jookide hinnas, mõjutades sellega tootjaid palju ulatuslikumalt ja kiiremini, kui

teised võimalikud meetmed. Kuivõrd eelnõu seletuskirjas ei ole alternatiive kaalutud ja nende

sobimatust põhjendatud, on kavandatav meede mittevajalik ehk ebaproportsionaalne.

43 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 5. 44 WHO, 30.06.2016, Tõenduspõhisuse ülevaade Suhkruga magustatud jookide tarbimise ja sellest põhjustatud

tervisekahjude vähendamine Eestis, lk 11 jj. 45 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 21. 46 WHO, 30.06.2016, Tõenduspõhisuse ülevaade Suhkruga magustatud jookide tarbimise ja sellest põhjustatud

tervisekahjude vähendamine Eestis, lk 11 jj. 47 https://valitsus.ee/valitsuse-eesmargid-ja-tegevused/valitsemise-alused/koalitsioonilepe#riigijuhtimine 48 Vt nt http://arileht.delfi.ee/news/uudised/olletoostur-maksustamise-asemel-tuleb-rohuda-tervislike-eluviiside-

opetamisele?id=77938800 (22.03.2024).

Sorainen – 13/24 –

(d) Magusainesisaldusega jookide maksustamine

66. Eelnõu § 1 p 2 kohaselt kavandatakse maksustada ka magusainega magustatud joogid.

Arvestades eelnõu eesmärki, mõjutada ülemäärase kehakaalu vähendamist, ei ole magusainega

magustatud jookide maksustamine vajalik ning põhjendatud. Magusaine ei ole maksuobjektina

käsitletav ka näiteks Ühendkuningriigis, Lätis ja Soomes.

4.4.3. Maksu kehtestamine ei ole mõõdukas meede

67. Mõõdukuse hindamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigustesse sekkumise ulatust ja

intensiivsust ning teiselt poolt tervisekaitse-eesmärgi saavutamise tõenäosust. Kuivõrd abinõu

maksu kehtestamise näol ei ole ülekaalulisuse vähendamiseks sobiv ja vajalik meede, siis

puudub vajadus hinnata abinõu mõõdukust.

68. Vaatamata sellele selgitame, et maksu kehtestamine on erakordselt intensiivne, tuues

kaasa suure hulga toodete hinnatõusu 50% võrra. Planeeritavad maksumäärad (kuni 45 senti

liitri kohta) on oluliselt kõrgemad teistes Euroopa riikides kehtestatud magustatud jookide

maksude määradest.

69. Eestis kavandatud on ligi kaks korda kõrgem võrreldes Lätis kehtestatud maksuga.

Eelnõu koostajad ei ole põhjendanud, miks Eestis on olukord niivõrd eriline, et vajalik on

rakendada teiste riikidega võrreldes oluliselt kõrgemat maksumäära. Niivõrd kõrge

maksustamisega kaasneb piirikaubandus. Seejuures näitab rahvusvaheline praktika, et

naaberriiki minnes ostetakse mitte ainult koduriigis maksustatavaid kaupasid, vaid ka muid

tooteid. Seetõttu võib maksu rakendava riigi maksutulu väheneda ka muude tootegruppide tõttu,

samuti on sel mõju ettevõtlusele ning töökohtadele. Üle 8 g suhkrusisalduse korral on Lätis

maksumäär 1 liitri kohta 0,175 eurot, Eestis 0,45 eurot ning alla 5 g suhkrusisalduse korral Lätis

0,074 eurot ning Eestis 0,15 eurot. Taani on kaotanud piirikaubanduse tõttu Saksamaale ja

Rootsile olulise osa maksutulust ning samal ajal Taanis ülekaaluliste osakaal tõusis. Maksu

negatiivse mõju tõttu piirikaubanduse mõju mööndi ka Philadelphias. Philadelphia elanike

karastusjookide ostud tõusid maksustamata lähipiirkondades 35 protsendipunkti võrra.49

70. Ühendkuningriigis on maksumäär üle 8 g suhkrusisaldusega jookides u 0,28 eur/l.50

Arvestades Ühendkuningriigi elanike keskmist palka (u 3000 eurot kuus51), on Eestis

kavandatavad maksumäärad ebaproportsionaalselt kõrged (Eesti elanike keskmine palk 1904

eurot kuus52).

71. Soome praktika näitab, et magustatud toodete ja jookide maks tõstis selgelt hindasid, kuid

tarbimise vähenemise ja tervisenäitajate parandamise osas positiivne mõju puudub. Vaatamata

olulisele hinnatõusule magusate toodete tarbimine ei vähenenud, karastusjookide

asendustootena tarbiti magusainega magustatud jooke.53 Eurostati andmetel on viimase 10 aasta

49 Cawley, J. et al 2019. The impact of the Philadelphia beverage tax on purchases and consumption by adults and

children, Journal of Health Economics, Volume 67, 2019, 102225, ISSN 0167-6296,

https://doi.org/10.1016/j.jhealeco.2019.102225, peatükk 3.2 ja 3.2.2. 50 https://www.gov.uk/government/statistics/soft-drinks-industry-levy-statistics/soft-drinks-industry-levy-

statistics-commentary-2021 51 Office for National Statistics, Employee earning in UK 2022, joonis 1,

https://www.ons.gov.uk/employmentandlabourmarket/peopleinwork/earningsandworkinghours/bulletins/annua

lsurveyofhoursandearnings/2022#employee-earnings-and-hours-worked 52 Keskmine bruto kuupalk detsembris 2023, https://www.stat.ee/et/avasta-statistikat/valdkonnad/tooelu/palk-ja-

toojoukulu/keskmine-brutokuupalk 53 Labour Institute for Economic Research, Helniski, 2022, Makeisveron vaikutus makeisten hintoihin ja

kulutukseen, https://labore.fi/wp-content/uploads/2020/02/Raportti38.pdf, lk 29-31.

Sorainen – 14/24 –

jooksul KMI tõusnud paljudes Euroopa riikides. KMI on tõusnud ka näiteks Soomes, Lätis,

Prantsusmaal ja Belgias mis on magustatud joogi maksu rakendanud aastaid.54

72. 06.03.2024 avaldatud eelnõu on maksumäärasid võrreldes seaduse 2017. a versiooniga

põhjendamatult tõstetud. Muudatused on nähtavad allolevas tabelis.

Tabel 1. Maksumäärade võrdlus 19.06.2017 vastu võetud seaduses ja 06.03.2024 eelnõus.

Tingimused 19.06.2017 vastu

võetud seadus

06.03.2024

eelnõu versioon

Suhkrusisaldus on vähemalt 5 grammi, kuid alla

8 grammi 100 milliliitri joogi kohta

0,1 eurot 0,15 eurot

Suhkrusisaldus on vähemalt 8 grammi 100

milliliitri joogi kohta

0,3 eurot 0,45 eurot

Magustatud joogile, mis sisaldab ainult

magusainet või sisaldab nii magusainet kui ka

suhkrut ja mille suhkrusisaldus on alla 5

grammi 100 milliliitri joogi kohta, kohaldatakse

olenemata magusaine kogusest maksumäära

0,15 eurot ühe liitri joogi kohta

0,1 eurot 0,15 eurot

Sisaldab nii magusainet kui ka suhkrut ja mille

suhkrusisaldus on vähemalt 5 grammi, kuid alla

8 grammi 100 milliliitri joogi kohta

0,2 0,3 eurot

Sisaldab nii magusainet kui ka suhkrut ja mille

suhkrusisaldus on vähemalt 8 grammi 100

milliliitri joogi kohta

0,3 0,45 eurot

73. Selline riive kahjustab oluliselt magustatud jookide tootjate äritegevust, muu hulgas võib

see kaasa tuua töökohtade vähenemise.

74. Madalama sissetulekuga leibkondadele avaldab muudatus olulist mõju. Seletuskirjas on

mh märgitud, et suhkruga magustatud jooke tarbivad rohkem väiksema sissetulekuga

leibkondadesse kuuluvad nooremad lapsed ja täiskasvanud. Tarbimisharjumuste jätkumisel

võib seega madalama sissetulekuga leibkondade eelarve väheneda kuni 25 miljoni euro võrra.

75. Teiselt poolt tuleb hinnata maksuga soovitava eesmärgi saavutamise tõenäosust. Peatükist

4.1.1 nähtub, et magustatud jookide tootjad annavad vaid väikese koguse päevas tarbitavast

suhkrust. Seetõttu on meetme mõju tervisekäitumisele mitteoluline.

76. Teiste riikide praktika kinnitab samuti, et magustatud jookide maksude kehtestamisel ei

vähene üldjuhul tarbitav üldine kalorite hulk. Niisiis on kavandatava maksuga saavutatav mõju

rahvatervisele mitte oluline.

4.5. Maks riivab ebaproportsionaalselt magustatud jookide tootjate õigust võrdsele

kohtlemisele (PS § 12)

77. PS § 12 sätestab õiguse võrdsele kohtlemisele. See õigus kohaldub ka juriidilistele

isikutele.

54 Eurostat, Obesity rate by body mass index (BMI), 2008-2022, Obesity rate by body mass index,

,(BMI) (sdg_02_10), https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/sdg_02_10/default/table (26.03.2024)

Sorainen – 15/24 –

78. Eelnõu kohaselt maksustatakse üksnes valitud magustatud joogid (§ 1-2). Maksustamata

jääb hulgaliselt suhkrut sisaldavaid tooteid ning ka muid tervist negatiivselt mõjutavaid

soolaseid tooteid. Eelnõu kohtleb magustatud jookide tootjaid ebavõrdselt võrreldes teiste

tootegruppidega. Eelnõuga luuakse magustatud jookide, sh karastusjookide tootjatest ebaõige

ja negatiivne kuvand justkui oleksid karastusjoogid laste ja täiskasvanute terviseseisundile enim

negatiivset mõju avaldanud.

79. Selline ebavõrdne kohtlemine ei ole põhjendatud. Tervise Arengu Instituudi andmetest

nähtub, et Eesti lapsed ja täiskasvanud tarbivad erinevaid tooteid, mis avaldavad mõju

tervisenäitajatele. Toidupüramiidi ülemisel astmel paikneb tootegrupp „suhkur ja maiustused,

magusad ja soolased näksid“,55 mille seast on otsustatud maksustada karastusjooke.

80. Riigikohtu praktika järgi tuleb PS § 12 lõiget 1 tõlgendada õigusloome võrdsuse

tähenduses – seadused peavad ka sisuliselt kohtlema kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid

ühtemoodi. Selles põhimõttes väljendub sisulise võrdsuse idee: võrdseid tuleb kohelda võrdselt

ja ebavõrdseid ebavõrdselt.56

81. Võrdsuspõhiõigust on riivatud, kui võrreldavaid gruppe koheldakse sarnases olukorras

erinevalt. Võrdsuspõhiõiguse riive tuvastamiseks tuleb leida maksustatud isikutega sarnases

olukorras olevate isikute grupp, kellega võrreldes maksustatud isikuid koheldakse halvemini.57

82. Eelnõu seletuskirja kohaselt on üldeesmärgiks rahvatervisekaitse ja eelnõu autorite

hinnangul on tasakaalustamata toitumine peamine põhjus ülemäärase kehakaalu tekkimisele ja

säilimisele, mis omakorda on väga paljude haiguste riskiteguriks.58

83. Eelnõuga pööratakse aga ebaproportsionaalset ja selektiivset tähelepanu magustatud

jookide tarbimisele. Eelnõu koostajad on jätnud tähelepanuta, et tasakaalustamata toitumine

hõlmab endas erinevate toodete tarbimist. Kui eelnõu koostajad soovivad lahendada laste ja

täiskasvanute tasakaalustamata toitumise probleemi, tuleks vaadata kõiki tootegruppe, millega

võib tasakaalustamata toitumine kaasneda. Eelnõuga soovitakse Eesti laste ja täiskasvanute

tasakaalustamata toitumise vastus panna üksnes magustatud jookide tootjatele.

84. Ebavõrdne kohtlemine seisneb seega selles, et maksustamata on jäetud mh:

(a) Suhkru- ja magusainelisandita puu- ja köögiviljamahlad (eelnõu § 2 lg 4) –

seletuskirjas puudub põhjendus, miks nimetatud tooteid ei maksustata. Kõnealused

mahlad sisaldavad suhkruid ning arvestades, et ka looduslikud suhkrud mõjutavad

kehamassiindeksit (KMI), ei ole põhjendatud naturaalsete mahlade eelistamine.

(b) Magustatud piima- ja jogurtitooted (§ 2 lg 5) – seletuskirjas on põhjendatud, et

magustatud piima ja piimatooteid ei maksustata, kuivõrd need on olulise osaga

täisväärtuslikust ja toitainete sisalduse poolest tasakaalustatud toidulauast.

Seletuskirjas esitatud põhjendus on vastuoluline kuivõrd Tervise Arengu Instituut

on oma soovitustes rõhutanud vajadust tarbida mittemagustatud piimatooteid.59

Sama seisukohta esitas Tervise Arengu Instituut üheselt 20.03.2024 magustatud

joogi maksu eelnõud tutvustaval üritusel.

(c) Kohapeal tarbimiseks mõeldud joogid (§ 10 p 7) – maksuvabastust kavandatakse

müügikohas kohapeal valmistatud ja kohe tarbimiseks mõeldud magustatud

55 https://tai.ee/et/valjaanded/toidupuramiid 56 RKÜKo 03.01.2008, nr 3-3-1-101-06, p 20. 57 RKÜKo 06.01.2015, nr 3-4-1-18-14, p 57. 58 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 3. 59 Tervise Arengu Instituut, Laste toiduteadlikkuse ja söömisharjumuste kujundamine , II osa, lk 171,

https://www.terviseinfo.ee/images/Tai_toitumisraamat_Vihik_2.3_06_10.20_veeb.pdf; Tervise Arengu

Instituut, Suhkrud, lk 28, https://www.tai.ee/sites/default/files/2022-01/TAI_suhkur_A65_2022.pdf

Sorainen – 16/24 –

jookidele. Siia alla kuuluvad nii näiteks kohvi- ja kakaoautomaatidest saadavad

joogid, samuti smuutid, erinevate alkoholivabade jookide ja kokteilide

valmistamine. Tegemist on põhjendamatu erandi tegemisega sektorile ja annab

konkurentsieelise ühele sektorile. Seletuskirjas ei ole erandit põhjendatud. 2017.

aastal avaldatud eelnõu seletuskirjas nimetati kohapeal valmistatud jookidele

maksuvabastuse andmise eesmärgiks halduskoormuse vähendamine. Vaid

halduskoormuse vähendamine ei õigusta ettevõtjate ebavõrdset kohtlemist.

Arvestades maksu üldist ülesehitust ja eesmärki (suhkru tarbimise vähendamine) ei

ole põhjendatud magustatud jooke kohelda erinevalt sõltuvalt sellest, kus need on

valmistatud.

(d) Muud suhkrusisaldusega tooted – eelnõu kohaselt laieneb maks üksnes

magustatud jookidele. Ei maksustata muid tooteid, kus suhkrusisaldus on üle 5

grammi 100 ml või 100 grammi kohta. Siia alla kuuluvad näiteks toidupüramiidi

magusate näkside alla määratletud kommid, šokolaadid, kondiitri- ja pagaritooted,

samuti magustatud hommikusöögihelbed. Ei esine objektiivseid põhjuseid, miks

peaks kohtlema teisi suhkrut sisaldavaid tootegruppe magustatud jookidest

erinevalt.

(e) Kõikvõimalikud muud tooted, sh soolased tooted, millel on mõju tervisele –

sellisteks toodeteks võivad olla näiteks poolfabrikaadid, friikartulid,

kartulikrõpsud, aga ka leivad, saiad, ketšup, kastmed jne. Peatükis 4.4.1esitatud

andmetest nähtub, et Eesti lapsed ja täiskasvanud tarbivad oluliselt määral teisi

tootegruppe, mis võivad avaldada mõju KMI-le.

85. Seega pööratakse karastusjookide mõjust tervisenäitajatele ebaproportsionaalselt suurt

tähelepanu ning tootegruppe koheldakse ebavõrdselt. Ebavõrdne kohtlemine on meelevaldne,

sest maksustatakse vaid ühte ja väikest osa toodetest, mis võib tervisenäitajaid mõjutada.

PS § 12 ei luba kehtestada maksu ühele tootegrupile olukorras, kus a) puuduvad tõendid, et

ainult magustatud joogid on ülekaalulisuse probleemi põhjustajad ja b) tervisenäitajaid

negatiivselt mõjutavad muud tooted jäetakse tähelepanuta.

86. Võrreldes eelnõu primaareesmärki (tervisenäitajate paranemine) kavandatavate

meetmetega, on selge, et maksu kehtestamine ei ole pakutud kujul proportsionaalne ja on

vastuolus PS §-st 12 tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega. Eelnõu sekundaarse eesmärgi

(fiskaalhuvi) saavutamiseks on maksu kehtestamine kavandatud kujul samuti diskrimineeriv

käesolevas peatükis toodud põhjustel. Kui seadusandja saab luua õigusliku lahenduse, mille

eesmärgi saavutamiseks ei ole vaja diskrimineerida, on seadusandja valikuvabadus piiratud

võrdsuspõhiõigusest tulenev diskrimineerimise keeluga. Samasugune põhimõte on tuletatav

ELTL artiklist 36. On ilmselge, et seadusandjal on võimalik fiskaaleesmärki saavutada ka

mittediskrimineerival moel. PS §-st 12 tuleneb suvalise diskrimineerimise keeld s.t kui

eesmärgi saavutamiseks ei ole diskrimineerimine vajalik, siis diskrimineerida ei tohi.

4.6. Maksu osaline tagasiulatuv kehtestamine rikub õiguspärase ootuse ja usalduse

kaitse põhimõtteid

87. Lisaks eeltoodud põhjustele on eelnõu vastuolus põhiseadusega ka põhjusel, et omab

tagasiulatuvat mõju. Eelnõu § 12 lg-st 1 tulenevalt kehtestatakse maks osaliselt tagasiulatuvalt.

Eelnõu § 8 lg 3 kohaselt: „Enne 2025. aasta 1. jaanuari imporditud või esmakordselt

kättesaadavaks tehtud magustatud jooki, mis on müügikohta toimetamata, maksustatakse

esimesel võõrandamisel Eestis turustamiseks, tarbimiseks või kasutamiseks või selle

Sorainen – 17/24 –

toimetamisel müügikohta alates nimetatud kuupäevast.“ Niisiis maksustatakse ka tooted, mis

on toodetud ja / või Eestisse imporditud juba enne maksu kehtestamist.

88. PS §-st 10 tuleneva õiguskindluse põhimõtte osaks on usalduse kaitse ja õiguspärase

ootuse põhimõte. Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et õiguspärase ootuse põhimõtte kohaselt

„peab igaühel olema võimalus kujundada oma elu mõistlikus ootuses, et õiguskorraga talle

antud õigused ja pandud kohustused püsivad stabiilsetena ega muutu rabavalt isikule

ebasoodsas suunas.“60 Samuti on Riigikohus selgitanud, et üldreeglina ei tohi seadusel olla

tagasiulatuvat jõudu.61 Vastavalt Riigikohtu praktikale võib koormavale seadusesättele

tagasiulatuva jõu anda vaid siis, kui selleks on põhjendatud vajadus, sellega ei kahjustata

ebaproportsionaalselt isiku õiguspärast ootust ja see regulatsioon ei ole isikule üllatuslik62.

89. Ebasoodsa tagasimõju keelul on niisiis järgmine struktuur: 1) esimesel astmel tuleb

tuvastada, kas üldse on tegemist ebasoodsa tagasimõjuga; 2) kui on tegemist ebasoodsa

tagasimõjuga, siis tuleb selle põhiseaduspärasuse kindlakstegemiseks läbi viia kaalumine.

Seejuures tuleb lähtuda reeglist: koormav tagasiulatuva mõjuga norm on PS-ga vastuolus, v.a

juhul, kui seda õigustavad ülekaalukad põhjused (prima facie ebasoodsa tagasimõju keeld).63

4.6.1. Maksu kehtestamine juba toodetud / imporditud toodetele toob kaasa ebasoodsa

tagasimõju

90. Käesoleval juhul toob eelnõu § 12 lg 1 kaasa maksu ebasoodsa tagasimõju. Nimelt hakkab

maks tagasiulatuvalt kehtima ka neile toodetele, mis on juba toodetud / Eestisse imporditud.

Sellises olukorras ei ole võimalik ettevõtjatel oma äritegevuse planeerimisel maksuga

arvestada. Veel tootmata / importimata toodete osas on ettevõtjatel võimalik analüüsida

planeeritava maksu mõju ning sellele vastavalt reguleerida toodetava / imporditava kauba

kogust. Juba olemasoleva toodangu puhul aga selline võimalus puudub. Seetõttu omab maksu

kohaldamine ka juba olemasolevale toodangule ettevõtjate jaoks ebasoodsat tagasimõju.

4.6.2. Tagasiulatuva mõjuga normi kehtestamist ei õigusta ülekaalukad põhjused

91. Riigikohus on selgitanud, et üldjuhul on lubamatu suurendada kohustusi ehtsa

tagasiulatuva jõuga õigusaktiga, mis tähendab, et õiguslikke tagajärgi ei tohi kehtestada juba

minevikus tehtud tegudele. Tagasiulatuv jõud on ebaehtne, kui see puudutab õigusakti

vastuvõtmise ajaks alanud, kuid mitte veel lõppenud tegevust, täpsemalt, kui see kehtestab

edasiulatuvalt õiguslikud tagajärjed minevikus alanud tegevusele. Ebaehtne tagasiulatuv jõud

on lubatud, kui avalik huvi regulatsiooni muutmise vastu kaalub üles isikute õiguspärase

ootuse.64 Käesolevas asjas on tegu ehtsa tagasiulatuva jõuga, kuivõrd õigusakt puudutab juba

toodetud / imporditud tooteid. Seega on tagasiulatuva mõjuga maksu kehtestamine

põhiseadusega vastuolus. Isegi kui käesolevas asjas oleks võimalik leida, et tegu on ebaehtsa

tagasiulatuva jõuga (puudutab minevikus alanud tegevust, so tootmise planeerimist ja

alustamist), ei eksisteeri käesolevas asjas sellist avalikku huvi, millega oleks võimalik seadusele

tagasiulatuva mõju andmist põhjendada.

92. Seaduseelnõu seletuskirjas ei ole välja toodud ühtegi põhjendust tagasiulatuva mõju

kehtestamiseks. Ka teoreetiliselt ei saa eksisteerida ühtegi ülekaalukat põhjust, mis võiks

tagasiulatuvat mõju põhjendada. Eelnõu koostajad ei ole väitnud ning ei ole alust arvata, et

maksu tagasiulatuv kohaldamine omaks olulist mõju rahvatervisele. Nagu eelnevalt

60 RKPJKo 02.12.2004, nr 3-4-1-20-04, p 13. 61 RKPJKo 30.09.1994, III-4/A-5/94; RKHKo 17.03.2003, 3-3-1-11-03, p 34. 62 RKPJKo 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p 50; RKHKo 17.03.2003, 3-3-1-11-03, p 33. 63 Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. § 10. P 3.4.3.2. 64 RKPJKo 16.12.2013, nr 3-4-1-27-13, p 61.

Sorainen – 18/24 –

analüüsitud, on ka planeeritava maksu üldine mõju tervisele väga väike või praktiliselt olematu.

Sellises olukorras ei saa olla rahva tervise seisukohalt erinevust, kas maks kehtestatakse

tagasiulatuvalt ka juba toodetud / imporditud toodetele või mitte. Kuivõrd rahva tervisele maksu

tagasiulatuv kehtestamine märgatavat mõju ei avalda, saab tagasiulatuva mõju ainsaks

põhjenduseks olla fiskaalne eesmärk. Riigieelarve täitmine ei saa aga olla selline ülekaalukas

põhjus, millega võiks õigustada maksu tagasiulatuvat kohaldamist, millega kaasneb ettevõtjate

põhiõiguste äärmiselt intensiivne riive.

5. MAGUSTATUD JOOKIDE MAKS ON VASTUOLUS EL RIIGIABI

REEGLITEGA

93. Eelnõu näeb ette, et magustatud joogi maks ei kohaldu naturaalsetele puu- ja

köögiviljamahladele (§ 2 lg 4) ja magustatud piima- ja jogurtitoodetele (§ 2 lg 5). Eelnõu

seletuskirja kohaselt ei ole teatud toodete maksustamata jätmise näol tegemist riigiabiga.

Seejuures viidatakse Euroopa Komisjoni otsusele Iirimaa magustatud joogi maksu osas.65

94. Selline järeldus on ebaõige. Iirimaa taotles Euroopa Komisjonilt hinnangut üksnes

magustatud piimatoodete ja mõningate muude suhkru- või magusaine sisaldusega jookide

mittemaksustamise kohta. Euroopa Komisjon hindas taotluses esitatud andmeid ning leidis

Iirimaa osas, et kõnealustele toodetele maksuvabastuse andmine ei ole riigiabi, kuna

valikulisuse kriteerium on täitmata.66 Euroopa Komisjoni otsus ei ole käesoleval juhul Eesti

osas kohaldatav kuivõrd arvestades Eesti magustatud joogi maksu eesmärki ja Eesti inimeste

toitumisharjumusi, tuleks võrdlustoodeteks lugeda kõik peatükis 5.1 nimetatud tooted.

95. Konkureerivate tootegruppide maksustamata jätmise näol on tegemist riigiabiga ELTL art

107 lg 1 tähenduses. ELTL artikkel 107 lg 1 kohaselt on igasugune liikmesriigi poolt või riigi

ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada

konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga

kokkusobimatu niivõrd, kui see kahjustab liikmesriikide vahelist praktikat.

96. Kavandatud magustatud joogi maks paneb maksukoormuse üksnes magustatud jookidele

ning kahjustab sellega magustatud jookide tootjate konkurentsivõimet.

97. Seevastu teised suhkrut sisaldavad tooted ja ka muud toidupüramiidi ülemisel real

paikevad tooted, on jäetud maksustamata. Tegemist on riigiabi andmisega võrdlustoodete

tootjatele. Suhkrut sisaldavate muude toodete tootmisel on konkurentsieelis – nende toodete

hind ei tõuse maksu võrra mistõttu on need tooted tarbijale atraktiivsemad.

98. ELTL artikkel 108 lg 3 kohaselt tohib riigiabi anda üksnes Euroopa Komisjoni eelneval

loal ning liikmesriikidel on kohustus Komisjoni igast vastavast kavatsusest teavitada. Kui

Komisjon tuvastab riigiabi, on tal õigus tunnistada see siseturuga kokkusobivaks ainult ELTL

art 107 lg-s 2 ja lg-s 3 toodud erandjuhtudel. Eesti ei ole Euroopa Komisjonilt riigiabi küsinud.

Isegi kui küsitakse on ebatõenäoline, et Euroopa Komisjon annaks riigiabi loa rakendada

konkureerivatele suhkrut sisaldavatele toodete maksuvabastust.

99. Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale ELTL artikkel 107 lg 1 osas on riigiabiga tegemist

juhul, kui on täidetud kõik alljärgnevad neli tingimust67:

1. Abi antakse riigi vahenditest;

2. Abi annab ettevõtjale majandusliku eelise;

65 06.03.2024 eelnõu seletuskirja ptk 5, lk 23. 66 Euroopa Komisjon, State Aid SA.45862 (2018/N) – Ireland Irish tax on Sugar Sweetened Drink. 67 Vt Komisjoni teatis riigiabi mõiste kohta ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses (ELT C 262,

19.07.2016, lk 1-50), p 5. Kättesaadav –

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/Et/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016XC0719(05)&from=EN

Sorainen – 19/24 –

3. Abil on valikuline iseloom;

4. Abi kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi ning liikmesriikide vahelist

kaubandust.

100. EL õigusest tuleneb, et tegemist on kumulatiivsete tingimustega. Teisisõnu, riigiabiga on

tegemist, kui eelnevas punktis nimetatud kõik kriteeriumid on täidetud. Käesolevas asjas on

kahtlemata täidetud kõik riigiabi tingimused. Järgnevalt on analüüsitud kõiki EL riigiabi

eeskirjade kohaldamise eeldusi.

5.1. Abi antakse riigi vahenditest

101. Riigi vahenditeks loetakse ka maksutulude laekumata jätmine.68 Eesti riigil jääb

maksutulu laekumata seetõttu, et maksu ei tasuta järgmiste tervist mõjutavate toodete tootmisel:

a) suhkru- ja magusainelisandita puu- ja köögiviljamahlad (eelnõu § 2 lg 4);

b) magustatud piima- ja jogurtitooted (§ 2 lg 5);

c) kohapeal tarbimiseks mõeldud joogid (§ 10 p 7) – eelnõu kohaselt kohaldub

maksuvabastus müügikohas kohapeal valmistatud ja kohe tarbimiseks mõeldud

magustatud jookidele. Siia alla kuuluvad nii näiteks kohvi- ja kakaoautomaatidest

saadavad joogid, samuti smuutide ja alkoholivabade jookide ja kokteilide

valmistamine.

d) muud suhkrusisaldusega tooted – eelnõu kohaselt laieneb maks üksnes

magustatud jookidele ning ei maksustata kõiki tooteid, kus suhkrusisaldus on üle 5

grammi 100 ml või 100 grammi kohta. Siia alla kuuluvad näiteks toidupüramiidi

magusate näkside alla määratletud kommid, šokolaadid, kondiitri- ja pagaritooted.

Samuti näiteks magustatud hommikusöögihelbed. Ei esine objektiivseid põhjuseid,

miks peaks kohtlema teatud tootegruppe magustatud jookidest erinevalt, kui

kõikides toodetes kasutatakse suhkrut.

e) kõikvõimalikud muud tooted, sh mittemagusad tooted, millel on mõju tervisele

– sellisteks toodeteks võivad olla näiteks poolfabrikaadid, friikartulid,

kartulikrõpsud, aga ka leivad, saiad, ketšup, kastmed jne.

Tervise Arengu Instituudi kooliõpilaste toitumisuuringust nähtub näiteks, et u 10%

11-13 aastaseid poisse tarbib friikartuleid ja kartulikrõpsusid vähemalt viis korda

nädalas.69 Kui võrrelda friikartulite ja magustatud joogi kaloraaži, pakuvad

friikartulid oluliselt kõrgemat kaloraaži.

5.2. Abi annab ettevõtjale majandusliku eelise

102. Teatud tootegruppide maksustamata jätmine annab nendele tootegruppidele majandusliku

eelise. Eelnevas ptk-s 5.1 nimetatud tooteid tootvad sektorid saavad majandusliku eelise,

kuivõrd kõnealuseid tooteid ei käsitleta maksuobjektina.

103. Kui toote hind muutub tarbijale maksu tõttu kõrgeks, on tõenäoline, et tarbija asendab

senise toote mõne teise meelepärase tootega. Seletuskirjast nähtub justkui tarbija valiks

asendustooteks vee70, mis ei ole usutav ning ei tugine ühelegi uuringule. Pigem tarbitakse teisi

magustatud toitusid, mida kinnitab ka Philadelphia (USA) kogemus.71 Samuti nähtub Soome

68 Komisjoni teatis riigiabi mõiste kohta ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, p 51. 69 Eesti kooliõpilaste tervisekäitumise uuring 2021/2022, tabel 40.B. 70 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 29. 71 Health Economics, 2022, The effect of soda taxes beyond beverages in Philadelphia, lk 2382. https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC9804786/

Sorainen – 20/24 –

praktikast, et suhkruga magustatud jookide asemel tarbiti magusainega magustatud jooke s.t

tarbija soovib saada magustatud joogi maitseelamust.72

5.3. Abil on valikuline iseloom

104. Abi loetakse valikulisuseks, kui ta soodustab teatud ettevõtjaid. Eelnõus kavandatud maks

on valikuline: maksustatakse magustatud jookide tootjaid ning ei maksustata peatükis 5.1

nimetatud tooteid, millel on mõju inimeste tervisekäitumisele ja KMI-le.

105. Seaduse eelnõu koostajate hinnangul ei ole valikulisuse kriteerium täidetud. See on

ebaõige. Eelnõu autorite viidatud Euroopa Komisjoni otsus Iirimaa kohta ei ole kohaldatav

käesolevale eelnõule. Arvestades Eesti magustatud joogi maksu eesmärki ja Eesti inimeste

toitumisharjumusi, tuleks võrdlustoodeteks lugeda kõik peatükis 5.1 nimetatud tooted.

Seletuskirja kohaselt ei ole mahla ja piimatoodete maksuvabastuse puhul tegemist riigiabiga

kuna need tooted ei kuulu võrdlussüsteemi. Eelnõu autorite arvates on võrreldavaks grupiks

ainult kavandatud maksustatavad tooted, mitte kõik suhkruga tooted. See väide on ebaõige.

Kuna tervisemõju omavad erinevad toidupüramiidi ülemisel astmel paiknevad magustatud

tooted, tuleks kõik sellised tooted lugeda võrdlussüsteemi osaks. Eesti laste ja täiskasvanute

toidueelistused nähtuvad Tervise Arengu Instituudi uuringutest, kus mh selgub, et

kondiitritoodetest saadakse võrreldes karastusjookidega ligi kolm korda enam energiat. Samuti

tarbitakse kõikides vanusegruppides ülemääraselt makrotoitainetest rasva. Koolilapsed tarbivad

olulisel määral teisi magusaid tooteid (eelkõige kommid, maiustused ja kondiitritooted), samuti

soolaseid näkse (vt täpsemalt ptk 4.4.1).

106. Abi valikulise iseloomu kindlakstegemiseks maksude puhul kasutab Euroopa Kohus

kolmeastmelist testi73:

106.1. Esiteks tuleb kindlaks teha võrreldavad grupid ehk luua võrdlussüsteem. Antud

juhul on selleks kõikide suhkrut sisaldavate või magustatud toodete maksustamine

ühetaoliselt (ilma eranditeta). Siia kuuluvad muud tooted peale jookide. Arvestades

maksu eesmärki, milleks on tervisekäitumise parandamine ja Eesti inimeste

tarbimisharjumuste muutmine,74 tuleb võrdlussüsteemi võtta kõik tasakaalustamata

toitumist mõjutavad tooted. Iirimaal maksu kehtestamisel palus Iirimaa Euroopa

Komisjonil analüüsida üksnes mahlasid ja magustatud piimatooteid. Eesti kontekstis

on vajalik võrdussüsteemi osana vaadata kõiki peatükis 5.1 nimetatud tooteid.

106.2. Teiseks tuleb määrata, kas antud meede kujutab endast erandit süsteemist ehk

eristab ettevõtjaid, kes on süsteemi olemuslikke eesmärke arvestades sarnases faktilises

ja õiguslikus olukorras. Planeeritav magustatud jookide maks kohtleb erinevalt

ettevõtjaid, kes toodavad: 1) jooke suhkrusisaldusega alla 5 g /100 ml; 2) jooke

suhkrusisaldusega 5-8 g / 100 ml; 3) jooke suhkrusisaldusega üle 8 g / 100 ml; ning

4) suhkrusisaldusega tooteid, mis on maksustamisest vabastatud, nagu piimatooted,

maitsestamata taimsed joogid ja dieettoidud; 5) suhkrusisaldusega muud tooted; 6)

muud tooted, millel on mõju tervisele.

106.3. Kolmandaks peab hindama, kas õigustus sellele erandile tuleneb maksusüsteemi

ülesehitusest.75 Abimeede ei ole valikuline, kui sarnaste ettevõtjate erinev kohtlemine

72 Labour Institute for Economic Research, Helsinki, 2022, Makeisveron vaikutus makeisten hintoihin ja

kulutukseen, https://labore.fi/wp-content/uploads/2020/02/Raportti38.pdf, lk 29-31. 73 Vt Komisjoni teatis riigiabi mõiste kohta ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, p 128. 74 Lisada viited TAI uuringutele, kust nähtub, et karastusjook on vaid väike osa magusate ja soolaste snäkkide

tarbimisest. 75 Euroopa Kohtu otsus, 08.09.2011, Euroopa Komisjon versus Madalmaade Kuningriik, C-279/08,

EU:C:2011:551, punkt 62; Euroopa Kohtu otsus, 08.11.2001, Adria-Wien Pipeline ja Wietersdorfer & Peggauer

Zementwerke, C-143/99, EU:C:2001:598.

Sorainen – 21/24 –

on õigustatud näiteks maksu eesmärgiga või sisemise loogikaga.76 Magustatud jookide

maksu puhul puudub õigustus mitmete toiduainete gruppide maksustamata jätmiseks.

Tervise Arengu Instituudi uuringutest nähtub, et Eesti elanike tervisekäitumist

mõjutavad oluliselt kommid, šokolaadid, kondiitri- ja pagaritooted, samuti ülemäärane

lihatoodete tarbimine jm.77 Kõnealustele toodetele ei ole erandi tegemine põhjendatud

arvestades nende toodete võimalikku mõju tervisenäitajatele.

107. Käesolevas asjas, arvestades maksusüsteemi olemuslikke eesmärke ja ülesehitust, on

kaheldav objektiivse õigustuse olemasolu eelkõige järgmistele toodete gruppidele

maksuvabastuse andmiseks:

107.1. Joogijogurtid ja keefirid – need tooted sisaldavad võrreldavas koguses suhkrut,

kui karastusjoogid. Keskmise tarbija jaoks asendavad joogijogurtid teisi

suhkrusisaldusega jooke. Puudub põhjendus, miks peaks joogijogurtite maksustamine

mõjutama tervisekaitse eesmärgi saavutamist kuidagi erinevalt võrreldes muude

suhkrusisaldusega jookide maksustamisega. Seejuures ei ole oluline, et

tollinomenklatuuri järgi kvalifitseeritakse joogijogurtid ja keefirid toiduks. Kuivõrd nii

nende kasutusotstarve kui ka suhkrusisaldus sarnanevad maksustatud toodetele, ei ole

maksusüsteemi eesmärke ja ülesehitust arvestades põhjendatud neile maksuvabastuse

andmine.

107.2. Müügikohas kohapeal tarbimiseks mõeldud joogid, sh kohviautomaatidest

kättesaadavad kakao, kissell ja muud magustatud joogid, samuti smuutid – ka nendesse

jookidesse on lisatud suhkrut, kuid erinevalt karastusjookidest neid ei maksustataks.

Maksusüsteemi ülesehitust ja eesmärki arvestades ei ole objektiivset õigustust kohelda

erinevalt automaadist saadavaid või kohapeal valmistatud jooke. See toob kaasa

ettevõtjate valikulise maksustamise ning riigiabi andmise. Kohapeal valmistatud

jookidele maksuvabastuse andmise eesmärgiks on seletuskirjas märgitud

halduskoormuse vähendamine. Eelnõu autorid selgitasid, et kohapeal valminud joogi

suhkru- ja magusainesisaldust ei ole võimalik määrata, mistõttu põhineks maksu

määramine umbkaudsel alusel.78 Vaid halduskoormuse vähendamine ei õigusta aga

väikestele ja eelkõige kohalikele ettevõtjatele riigiabi andmist, arvestades et maksu

üldist ülesehitust ja eesmärki (suhkru tarbimise vähendamine) silmas pidades ei ole

põhjendatud kohelda magustatud jooke erinevalt sõltuvalt sellest, kus need on

valmistatud. Niisiis on ka jaemüügikohas jookide valmistajatele maksuvabastuse

andmisel tegemist keelatud riigiabiga. Olulise eelise saavad ka joogiautomaatide

opereerijad.

107.3. Suurel hulgal suhkrut sisaldavad maiustused. Olukorras, kus liigseid kaloreid

annavad nii toidu- kui ka joogitooted, puudub objektiivne õigustus just magustatud

jookide maksustamiseks. Eelnõu koostajad ei ole viidanud ühelegi teaduslikule

uuringule, mis kinnitaks, et jookidega tarbitaks rohkem suhkrut kui toitudega.

Vastupidi, Tervise Arengu Instituudi andmetest nähtub, et magustatud joogid annavad

vaid väikese osa eestlaste tarbitavast suhkrukogusest. Samuti tarbitakse olulisel määral

teisi soolaseid snäkke.79 Niisiis ei ole ka sellele toodete grupile maksuvabastuse

andmine objektiivselt õigustatud.

76 Euroopa Kohtu otsus, 06.09.2006, Portugal vs. Komisjon, C-88/03, EU:C:2006:511, punkt 81; Euroopa Kohtu

otsus, 08.09.2011, Paint Graphos jt, C-78/08 kuni C-80/08, EU:C:2011:550, punkt 69; H. C. H. Hofmann, C.

Micheau. State Aid Law of the European Union. Oxford: Oxford University Press 2016, lk 139. 77 Täpsemalt käsitletud peatükis 4.1.1. 78 06.03.2024 eelnõu seletuskiri, lk 18. 79 Täpsemalt käsitletud peatükis 4.1.1.

Sorainen – 22/24 –

108. Ei ole objektiivselt põhjendatav, miks tuleb eelpool loetletud toiduainete gruppide

tootjaid või turustajaid kohelda erinevalt võrreldes maksustatud toodete tootjatega. Asjaolu, kas

maksustatavad tooted kuuluvad võrreldes maksuobjektiga mittehõlmatud toodetega samasse

tollitariifistiku nomenklatuuri, ei oma riigiabi kontekstis tähtsust. Eristamise alus peab olema

sisuline ja seotud maksu ülesehitusega ja eesmärgiga.

109. Samuti, eelnõus toodud piirmäärad, mille järgi eristatakse maksustamisel erineva

suhkrusisaldusega jooke, on meelevaldsed ning ei põhine ühelgi analüüsil. Selline eristamine

ei ole Euroopa Komisjoni praktikas lubatud. Eelnõus toodud piirmäärad (vastavalt 5 g ja 8 g

100 ml kohta) ei tugine objektiivsetel uuringutel.

5.4. Abi kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi ning liikmesriikide vahelist

kaubandust

109.1. Sellise mõju olemasolu eeldatakse, kui abisaaja tegutseb liberaliseeritud ja

konkurentsile avatud turul.80 Seejuures ei pea tõendama, et konkurentsi moonutamine

või mõju kaubandusele on oluline või materiaalne.81 Kui abisaaja tegutseb tiheda

konkurentsiga sektoris, mõjutab isegi suhteliselt vähese tähtsusega abi liikmesriikide

vahelist kaubandust.82

109.2. Arvestades, et magustatud jookide turul tegutseb suur hulk nii Eesti kui ka

välisriikide tootjaid, kahjustab riigiabi andmine konkurentsi nii Eesti siseselt kui ka

liikmesriikide vaheliselt.

110. Kokkuvõttes toob magusate jookide maksustamine kaasa riigiabi andmise ettevõtjatele,

kes turustavad suhkrut sisaldavaid aga mittemaksustatavaid kaupu ning ettevõtjatele, kes

toodavad magustatud jooke kohapeal tarbimiseks. Tegemist on abimeetmega, mis tuleneb riigi

vahenditest, annab teatud grupile ettevõtjatest majandusliku eelise, kahjustab konkurentsi ning

on valikuline, kuna erandite tegemine pole vajalik maksu eesmärgi saavutamiseks. Tegemist ei

ole ka ELTL art 107 lg-s 2 või 3 toodud eranditele vastava riigiabiga, mille Komisjon saaks

tunnistada lubatavaks. Vastavate maksusoodustuste rakendamine ilma Komisjoni loata

tähendaks ebaseadusliku riigiabi andmist, mis tuleks hiljem abisaajatelt koos intressidega tagasi

nõuda. Lisaks on ebaseadusliku riigiabi saaja konkurentidel õigus esitada ebaseadusliku abi

andmisest põhjustatud kahju hüvitamise nõudeid Eesti riigi vastu.

6. MAGUSTATUD JOOKIDE MAKS TOOB KAASA ERI

LIIKMESRIIKIDE JOOKIDE DISKRIMINEERIVA

MAKSUSTAMISE

111. ELTL artikkel 110 keelab teiste liikmesriikide toodete diskrimineeriva maksustamise.

Nimetatud säte keelab ka sellised maksustamise reeglid, mis otsesõnu ei erista kohalikke ja

teiste liikmesriikide kaupu, kuid mis kaudselt eelistavad kohalikke kaupu.83

112. Euroopa Kohus on oma praktikas selgitanud, et ELTL artikli 110 eesmärgiks on tagada

liikmesriikidevaheline kaupade vaba liikumine tavapärastes konkurentsitingimustes,

80 Vt Komisjoni riigiabi teatis, p 187; Euroopa Kohtu otsus, 17.09.1980, Philip Morris vs. Komisjon, C-730/79,

EU:C:1980:209, punkt 11. 81 Euroopa Kohtu otsus, 25.07.2003, Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00,

EU:C:2003:415, punkt 81. 82 Esimese Astme Kohtu otsus, 04.09.2009, Itaalia vs. Komisjon, T‑211/05, EU:T:2009:304, punkt 154. 83 Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 110: „Ükski liikmesriik ei kehtesta teiste liikmesriikide toodetele

mingeid otseseid ega kaudseid riigimakse, mis on suuremad samasugustele kodumaistele toodetele kehtestatud

otsestest või kaudsetest maksudest. Liiatigi ei kehtesta ükski liikmesriik teiste liikmesriikide toodetele selliseid

riigimakse, mis võimaldaksid teiste toodete kaudset kaitset.“

Sorainen – 23/24 –

kõrvaldades igasuguses vormis kaitse, mis võib kaasa tuua teistest liikmesriikidest pärit

kaupadele diskrimineerivate riigimaksude kohaldamise, ning tagada riigimaksude täielik

neutraalsus kodumaiste toodete ja imporditud toodete vahelise konkurentsi osas. Sellest

lähtuvalt on [ELTL artikli 110] teise lõigu ülesanne mis tahes maksualase kaudse kaitse

takistamine selliste imporditud toodete puhul, mis ei ole küll kodumaiste toodetega

samasugused esimese lõigu tähenduses, kuid on siiski mõningatega neist vähemalt osaliselt,

kaudselt või potentsiaalselt konkureerivad84.

113. Euroopa Kohus on varasemalt kohtuasjas C-170/78 Komisjon vs. Ühendkuningriik

leidnud, et artikliga 110 olid vastuolus Ühendkuningriikide maksustamisreeglid, mille kohaselt

kehtis veini suhtes kõrgem maks kui õlle suhtes. Seda põhjusel, et vein ja õlu on konkureerivad

tooted ning selliste reeglitega eelistati õlut, mis oli enamasti kohalikku päritolu, veini ees, mis

oli enamasti välismaist päritolu. Niisiis tuleb selleks, et teha kindlaks, kas ka käesolevas asjas

võib olla tegu diskrimineeriva maksustamisega analüüsida:

113.1. Kas käesolevas asjas esineb maksustatud toodetega konkureerivaid tooteid, mis

ei ole maksustatud;

113.2. Kas maksustamata tooted on toodetud valdavalt Eestis, samas kui maksustatud

tooteid toodavad tihti teiste EL liikmesriikide tootjad.

114. Varasemalt on Euroopa Kohus asunud seisukohale, et tooteid saab lugeda

konkureerivateks juhul, kui need võimaldavad rahuldada samu vajadusi ja on vähemalt osaliselt

asendatavad85. Käesoleval juhul on maksustamata mitmed maksustatud toodetega

konkureerivad tooted:

114.1. Esiteks võimaldavad maksuga hõlmatud karastusjookidega samu vajadusi

rahuldada magusad joogijogurtid ja keefirid: mõlemaid tarbitakse joogina, nende

hinnaklass on võrreldav ning tavakasutaja jaoks on tõenäoliselt näiteks magustatud

piimajoogid (millele maks kehtestatakse) ning joogijogurt / keefir asendustooted, mille

abil rahuldatakse samu vajadusi. Seejuures ei ole oluline, et tollinomenklatuuri kohaselt

on kõik piima- ja meiereitooted klassifitseeritavad toiduks. Analüüsides, kas tegu on

konkureerivate toodetega, on oluline vaid see, kas tarbija jaoks aitavad tooted

rahuldada samu vajadusi. Kuivõrd tarbijad kasutavad maksusuobjekti alla kuuluvaid

magustatud jooke, mh magusaid piimajooke, samal viisil kui joogijogurteid ja keefiri,

on tegemist konkureerivate toodetega. Niisiis on karastusjookidega konkureerivad,

kuid maksustamata tooted, magustatud joogijogurtid ja keefirid.

114.2. Teiseks võimaldavad maksuga hõlmatud karastusjookidega samu vajadusi

rahuldada joogipulbrid, millest on võimalik jook saada, sellele kindel kogus vett

lisades. Näiteks on spordijookide puhul tihti võimalik sama jooki osta nii valmis kujul

kui ka pulbrina. Tarbija jaoks on sellised tooted asendustooted ning seega

konkureerivad. Samuti konkureerivad joogipulbrid tõenäoliselt suhkrusiirupitega –

tarbija jaoks ei ole vahet, kas ta valmistab joogi pulbrile või siirupile vett lisades.

Samuti on eratarbijate seas populaarsust kogumas koduseks kasutamiseks mõeldud

mulliveemasinad, mis soodustavad kodus magustatud jookide valmistamist.86

114.3. Kolmandaks võimaldavad maksustatud karastusjookidega samu vajadusi

rahuldada avalikesse kohtadesse paigaldatud tasulistes kohviautomaatides pakutavad

joogid. Tarbija jaoks on tõenäoliselt kohviautomaadist magusa kakao ostmise ja kõrvalt

joogiautomaadist karastusjoogi ostmise eesmärk sisuliselt sama. Lisaks automaadis

84 Vt nt kohtuotsus, 08.04.2008, Komisjon vs Rootsi, C-167/05, EU:C:2008:202, punkt 40-41. 85 Komisjon vs Rootsi, C-167/05, p 43. 86 Näiteks 1-liitrised mulliveemasinad: https://www.motonet.ee/et/kategooria/2337/4391/Mulliveemasinad

Sorainen – 24/24 –

müüdavatele jookidele on maksustatud jookidega konkureerivad ka kohvi- ja

kakaopulbrid, millest tarbijal on võimalik kodus jook valmistada.

114.4. Neljandaks on võimalik argumenteerida, et ka toiduna tarbitavad maiustused

(šokolaad, küpsised, kohukesed, batoonid jne) on vähemalt osaliselt karastusjookidega

konkureerivad tooted. Nii magusaid karastusjooke kui ka magusaid toiduaineid

tarbitakse maiustustena. Seega võiks põhimõtteliselt väita, et ka toiduna tarbitavad

maiustused konkureerivad karastusjookidega.

115. Seega esineb mitmeid karastusjookidega konkureerivaid tooteid, mida ei maksustata.

Järgnevalt tuleks kindlaks teha, kas mõne käsitletud konkureeriva toiduainegrupi puhul on

võimalik väita, et konkureerivat toodet toodavad peamiselt omamaised tootjad.

116. Selline erinevus on kõige selgemini nähtav jogurtite ja keefiri võrdlemisel

karastusjookidega. Eesti Konjunktuuriinstituudi 2022. aasta uuringu „Eesti elanike

toidukaupade ostueelistused ja hoiakud“ kohaselt eelistab 69% tarbijatest tarbida just

kodumaiseid jogurteid87. Suurimad karastusjookide tootjad on seevastu välisriikide, sh teiste

EL-i liikmesriikidega seotud ettevõtjad. Turu-uuringu ettevõtte Nielsen andmetel moodustavad

karastusjookide turul rahvusvahelised tootjad üle 90-%.

117. Planeeritav magustatud jookide maks ei kehtiks joogijogurtite suhtes. Seega eelistatakse

maksuga joogijogurteid, mis on enamasti kohalikku päritolu, muude karastusjookide ees, mis

on joogijogurtiga konkureerivad tooted ning on peamiselt välismaist päritolu. Seetõttu

diskrimineerib maks teistest Euroopa Liidu riikidest pärit kaupu ning on vastuolus ELTL

artikliga 110.

118. Samuti tekib diskrimineeriv maksustamine tulenevalt eelnõu § 10 punktist 6, mis annab

maksuvabastuse jaemüügikohas kohapeal valmistatud ja kohapeal tarbimiseks mõeldud

magustatud jookidele. Sellise maksuvabastuse andmine toob kaasa olukorra, kus täpselt samu

koostisaineid sisaldav jook on ühel juhul maksustatud ning teisel juhul mitte, sõltuvalt sellest,

kus on jook toodetud. Nii näiteks saavad maksuvabastuse toitlustusasutuses kohapeal toodetud

limonaadid, samas on aga maksustatud limonaadid, mille on toitlustusasutus teistelt tootjatelt

eelnevalt tellinud. Tarbija jaoks on tegemist sarnaste või vähemalt konkureerivate toodetega –

nii kohapeal kui ka varasemalt toodetud limonaad aitab rahuldada samu vajadusi.

Maksuvabastus on antud eelkõige omamaistele ettevõtjatele – just kohalikel ettevõtjatel on

võimalik toota karastusjooke kohapeal ning neid ka samas kohas tarbimiseks müüa. Samas,

jaemüügikohas koha peal mitte toodetud karastusjooke toodavad eelkõige rahvusvahelisel turul

tegutsevad ettevõtjad. Niisiis nähtub, et kõnealuse maksuvabastuse andmine diskrimineerib

välismaiseid tootjaid, kel ei ole üldjuhul võimalik või otstarbekas karastusjooke jaemüügikohas

toota ja kohapeal tarbimiseks müüa. Seetõttu on maksuvabastuse andmine vastuolus ELTL

artikliga 110.

Lugupidamisega

Allar Jõks Carri Ginter

vandeadvokaat vandeadvokaat

87 Eesti Konjunktuuriinstituut, 2022, Eesti elanike toidukaupade ostueelistused ja hoiakud, lk 44.