Pöördumine
| Dokumendiregister | Sotsiaalministeerium |
| Viit | 5.1-2/2414-1 |
| Registreeritud | 24.09.2025 |
| Sünkroonitud | 25.09.2025 |
| Liik | Sissetulev kiri |
| Funktsioon | 5.1 Tervisekaitse, haiguste ennetamise ja tervise edendamise korraldamine |
| Sari | 5.1-2 Tervisekaitse ja tervisliku elukeskkonna kavandamise ja korraldamisega seotud kirjavahetus (Arhiiviväärtuslik) |
| Toimik | 5.1-2/2025 |
| Juurdepääsupiirang | Avalik |
| Juurdepääsupiirang | |
| Adressaat | Eesti Kaubandus-Tööstuskoda |
| Saabumis/saatmisviis | Eesti Kaubandus-Tööstuskoda |
| Vastutaja | Aive Telling (Sotsiaalministeerium, Kantsleri vastutusvaldkond, Terviseala asekantsleri vastutusvaldkond, Rahvatervishoiu osakond) |
| Originaal | Ava uues aknas |
Failid
Digiallkirjad
[email protected]
Riigikantselei Euroopa Liidu sekretariaat
[email protected]
Sotsiaalministeerium
[email protected] 23.09.2025 nr 4/167
Pöördumine seoses Eesti seisukohtade
kujundamise, heaks kiitmise ja esindamisega
rahvusvahelistes organisatsioonides
Kuigi Eesti seisukohtade kujundamine suhetes Euroopa Liidu ja rahvusvaheliste organisatsioonide õigusaktide eelnõudega on muutunud viimastel aastatel läbipaistvamaks ja kaasavamaks, valmistab meile jätkuvalt muret, et esineb juhtumeid, kus Eesti seisukohtade kujundamine ei ole läbipaistev ning huvigruppe ei kaasata.
Eriti terav on probleem sellega, et 17.–22. novembril 2025. aastal toimub Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) Tubaka Tarbimise Leviku Vähendamise Raamkonventsiooni osaliste konverents (COP 11), kus on plaanis arutada raamkonventsiooni kui rahvusvahelise lepingu artiklite muutmist. Euroopa Liidu Nõukogu töörühm kogub parasjagu liikmesriikide arvamusi ühisseisukoha kujundamiseks. Eesti ei ole seni sidusrühmadega arutelusid alustanud ja meie teada ei ole alustatud ka siseriikliku menetlust.
Kaubanduskojale teadaolevalt arutati tubaka- ja nikotiinitoodetega seonduvat viimati Vabariigi Valitsuses 2024. aasta juunis ning 12. juulil. 2024 kinnitas Riigikogu EL asjade komisjon Eesti seisukohad tubaka- ja nikotiinitooteid käsitlevate EL õigusaktide ajakohastamise kohta1. Need seisukohad ei ole kasutatavad WHO raamkonventsiooni aruteludes, sh Eesti sisendina EL ühisseisukoha kujundamiseks järgmistel põhjustel.
• Vabariigi Valitsusele ning Riigikogule ei ole esitatud kavandatavate raamkonventsiooni artiklite muudatuste teksti. Seda ei olnud ka võimalik teha, sest kõnealuse konverentsi päevakord avalikustati alles juunis 2025 ehk ligi aasta pärast seisukohtade kujundamist.
• WHO raamkonventsiooni artiklite muudatus käsitleb muuhulgas mitmeid uusi valdkondlikke algatusi, millest osasid (nt tootekategooriate võrdsustamine ja keelustamine, filtrite keelustamine, põlvkondadevaheline müügikeeld, müügikohtade vähendamine, tubakatööstuse vastutus) 12. juuli 2024. aasta seisukoht ei hõlma.
• WHO raamkonventsiooni artiklite muutmine kujutab endast välislepingu muutmist. Välislepingute muutmiseks ettenähtud menetlust ei ole 2024. aasta seisukohtade kujundamisel järgitud. Tugineme oma arvamuses vastavasisulisele analüüsile advokaadibüroolt Sorainen (Lisa 1).
Kokkuvõttes leiame, et Riigikogu Euroopa Liidu asjade komisjon 12. juulil 2024. aastal kinnitatud seisukohti ei tohi seetõttu kasutada COP 11 konsultatsioonidel ELi vastavas töögrupis. Eesti peab kiiresti kujundama uued, seaduspärased ja sisuliselt kaalutletud seisukohad, kaasates sidusrühmi ning hinnates mõju nii rahvatervisele kui ka riigieelarvele.
Lugupidamisega
/allkirjastatud digitaalselt/
Mait Palts
Eesti Kaubandus-Tööstuskoja peadirektor
Lisa 1. Advokaadibüroo Soraineni õigusanalüüs Eesti seisukohtade kohta seoses tubaka- ja nikotiinitooteid reguleeriva WHO raamkonventsiooni täiendamisega
Marko Udras
[email protected] 6040070
Digiallkirjad
NNA Suitsuvaba Eesti MTÜ Lõõtsa tn 6, 11415 Tallinn
Tallinn
22.09.2025 Allkirjastatud digitaalselt Edastatud e-posti kaudu [email protected]
ÕIGUSANALÜÜS EESTI SEISUKOHA KOHTA SEOSES TUBAKA- JA NIKOTIINITOOTEID REGULEERIVA WHO RAAMKONVENTSIOONI TÄIENDAMISEGA
1. Pöördusite Advokaadibüroo Sorainen poole küsimusega, kas Riigikogu Euroopa Liidu asjade komisjoni (ELAK) poolt 12.07.2024 kinnitatud Eesti seisukoht tubaka- ja nikotiinitooteid käsitlevate Euroopa Liidu (EL) õigusaktide ajakohastamisest ja 19.06.2025 Vabariigi Valitsuse kinnitatud Eesti EL poliitika prioriteedid 2025-2027 on kasutatavad Eesti seisukohana Euroopa Liidu ühisseisukoha kujundamisel Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni osaliste konverentsi üheteistkümnendal istungil 17-22. novembril 2025.
1. KOKKUVÕTE
2. Euroopa Liidu Nõukogu kavandab seisukohta, mis esitatakse Euroopa Liidu nimel Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni osaliste konverentsi üheteistkümnendal istungil 17-22. novembril 2025 Šveitsis.1
3. 12.07.2024 kinnitas Riigikogu EL asjade komisjon (ELAK) seisukoha tubaka- ja nikotiinitooteid käsitlevate EL õigusaktide ajakohastamiseks. Vabariigi Valitsus kinnitas 19.06.2025 Eesti Euroopa Liidu poliitika prioriteedid 2025 – 20272 (edaspidi koos Seisukohad).
4. Seisukohad on kinnitatud enne seda kui EL alustas 2025. a sügisel ühisseisukoha kujundamist WHO raamkonventsiooni muudatuste kohta. Ainuüksi see on piisav argument selle kohta, et Seisukohad ei ole kasutatavad WHO raamkonventsiooni muutmisprotsessis.
5. Leian, et Seisukohad ei ole kasutatavad Eesti positsioonina3 a) EL õigusaktide eelnõude välja töötamisel b) ega EL ühisseisukoha kujundamisel läbirääkimisteks rahvusvaheliste organisatsioonidega, sh WHO tubakatarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni kujundamisel (raamkonventsioon).
6. Seisukohad on sisuliselt õigustühised kuna:
1 Istungi päevakorrapunktid on kättesaadavad - storage.googleapis.com. Istungiga seotud materjalid
https://storage.googleapis.com/who-fctc-cop11/Main%20documents/index.html 2 Eesti Euroopa Liidu poliitika prioriteedid 2025 – 2027, eelkõige p 87, https://www.riigikantselei.ee/el-poliitika-
julgeolek-ja-riigikaitse/eesti-euroopa-liidus/eesti-eli-poliitika/sotsiaal-ja-tervisepoliitika 3 Eelnõude infosüsteem, toimik 24-0638-1, https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/23f96938-f5cd-4754-
a207-b2c68d5f7e04
Sorainen – 2/7 –
a) Seisukohad kujundati olukorras, kus Vabariigi Valitsusele ning Riigikogule ei ole esitatud kavandatavate raamkonventsiooni artiklite muudatuste teksti. Seisukohtade koostamise menetlus on olnud vastuolus Euroopa Liidu asjade menetlemise juhisega (juhis).4 Rahvusvahelise lepingu puhul tulnuks esitada Vabariigi Valitsusele arutamiseks ja otsustamiseks kavandatavate raamkonventsiooni artiklite muudatuste tekst ja seisukoht nõukogu otsuse eelnõu kohta. Seda ei ole tehtud.
b) Seisukohtades ei ole käsitletud kõiki WHO raamkonventsiooni artikleid puudutavaid muudatusi.
7. WHO tubakatoodete raamkonventsiooni osas EL ühisseisukoha koostamiseks Eesti seisukoha kujundamisel tuleks läbi viia vastav siseriiklik menetlus.
2. SEISUKOHAD TUBAKA- JA NIKOTIINITOOTEID KÄSITLEVATE EL ÕIGUSAKTIDE AJAKOHASTAMISE KOHTA ON KÄESOLEVAL HETKEL SISULISELT ÕIGUSTÜHISED
2.1. Seisukohad ei ole kasutatavad EL ühise seisukoha kujundamiseks WHO tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni osas
8. Euroopa Liidu Nõukogu kavandab seisukohta, mis esitatakse Euroopa Liidu nimel Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni osaliste konverentsi üheteistkümnendal istungil 17-22. novembril 2025 Šveitsis.
9. WHO raamkonventsioon on rahvusvaheline leping, mille osalised on nii Euroopa Liit kui ka liikmesriigid. Euroopa Liidu Nõukogu otsuse kohaselt kiideti 02.06.2004 WHO tubakatoodete tarbimise piiramist käsitlev raamkonventsioon ühenduse nimel heaks.5 Eesti ratifitseeris selle 27.07.2005.6
10. Euroopa Liit on raamkonventsiooni osaline kuivõrd raamkonventsiooni kohaldamisalad kuuluvad nii ühenduse kui ka selle liikmesriikide pädevusse. Seetõttu soovitas 2004. aastal Euroopa Liidu Nõukogu, et raamkonventsiooni osalised oleksid nii ühendus kui ka selle liikmesriigid, kes saaksid üheaegselt lepinguosalisteks, et raamkonventsiooni ühetaolise kohaldamise tagamiseks ühiselt täita raamkonventsiooniga ette nähtud kohustusi ja ühiselt teostada jagatud pädevuse puhul raamkonventsiooniga antud õigusi.7
11. Niisiis on raamkonventsiooni osaline ka Euroopa Liit, kelle seisukoht kujundatakse Euroopa Liidu Nõukogu otsusena.8 Eesti seisukoha kujundamiseks on vastav riigisisene menetlus, kuidas
4 Riigikantselei, Euroopa Liidu asjade menetlemise juhised, p-id 12-15. https://www.riigikantselei.ee/sites/default/files/documents/2024- 03/EL%20asjade%20menetlemise%20juhised%20preambula%20muudetud.pdf. Riigikantselei, Euroopa Liidu asjade menetlemise juhised, lk 1: Euroopa Liidu asjade menetlemise juhis on vastu võetud Vabariigi Valitsuse seaduse § 77 lg 1 p 12, Vabariigi Valitsuse reglemendi § 28 ning Riigikantselei põhimääruse § 2 p 4 rakendamiseks. 5 Euroopa Liidu Nõukogu otsus Maailma Tervishoiuorganisatsiooni tubakatoodete tarbimise piiramist käsitleva
raamkonventsiooni sõlmimise kohta, 02.06.2004, art 1, https://eur-lex.europa.eu/legal- content/ET/TXT/HTML/?uri=CELEX:32004D0513
6 https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IX-4&chapter=9&clang=_en 7 Euroopa Liidu Nõukogu otsus Maailma Tervishoiuorganisatsiooni tubakatoodete tarbimise piiramist käsitleva
raamkonventsiooni sõlmimise kohta, 02.06.2004, p 4, 8 Nõukogu otsus (EL) 2024/649 liidu nimel võetava seisukoha kohta WHO tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni osaliste 10. istungil, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX:32024D0649
Sorainen – 3/7 –
Euroopa Liidu Nõukogu otsuse eelnõu kohta EL ainupädevuses ja jagatud pädevuses oleva lepingu allkirjastamiseks riigisisene seisukoht kujundatakse.9
12. Vabariigi Valitsuse seadus näeb ette, et Vabariigi Valitsus kujundab seisukohti:
a) Euroopa Liidu õigusaktide eelnõude ning
b) muude Euroopa Liidu asjade kohta.10
13. WHO tubakatoodete tarbimise piiramise raamkonventsioon ei ole EL õigusakti eelnõu. Liikmesriikide osalemine EL Nõukogu otsuse ettevalmistamises on käsitletav Vabariigi Valitsuse seaduse tähenduses muu Euroopa Liidu asjana. Selline tõlgendus nähtub ka juhisest, mille kohaselt näiteks EL otsustusprotsessis osalemist käsitletakse EL asjana.11
14. 12.07.2024 ELAK seisukoht on kinnitatud üksnes Euroopa Liidu õigusaktide eelnõude kaasajastamise kohta, mitte muude Euroopa Liidu asjade kohta, näiteks EL Nõukogu otsuse kujundamiseks rahvusvaheliste konventsioonide osas. Niisiis ei saa seda ühelgi juhul kasutada, sh WHO raamkonventsiooni osas ning ka tulevikus muudes EL asjade läbirääkimisteks.
15. Juhise §-idest 12-15 järeldub, et kõikidel juhtudel tuleb esitada rahvusvahelise lepingu kavandatavate artiklite muudatuste tekst Vabariigi Valitsusele. Seisukohtade kujundamisel nimetatud reegleid ei ole järgitud. Rahvusvahelise lepingu puhul esitatakse kavandatavate artiklite muudatuste tekst ja seisukoht EL Nõukogu otsuse eelnõu kohta EL ainupädevuses oleva lepingu allkirjastamiseks valitsusele arutamiseks ja otsustamiseks.12 Seda ei ole tehtud.
16. ELAK ega Vabariigi Valitsus ei ole kujundanud seisukohta WHO tubakatoodete raamkonventsiooni osas. Seisukohtade kujundamise ajal puudus asjaomane eelnõu raamkonventsiooni muutmiseks. Seetõttu ei tohi Seisukohti kasutada WHO raamkonventsiooni osas seisukoha kujundamiseks.
17. Mitte ükski siseriiklik õigusakt sh Vabariigi Valitsuse seadus ei luba kujundada Vabariigi Valitsuse või ELAK seisukohti nö analoogia alusel. Tegemist oleks õigusliku aluseta seisukoha esitamisega. Samuti võib pidada seisukohti tühiseks HMS § 63 lg 2 p 5 tähenduses, kuna seisukohtadest ei nähtu adressaat (WHO), kelle raamkonventsiooni osas seisukohta soovitakse kujundada.
2.2. Seisukohtades ei ole käsitletud kõiki WHO raamkonventsiooni eelnõud puudutavaid muudatusi
18. Juhise § 2 p 2 näeb ette, et EL asjades seisukoha kujundamisel tuleb tagada kooskõla kõigi siseriiklike otsustusprotsessidega sh Vabariigi Valitsuse reglemendi (reglement)13 ja Hea õigusloome ja normitehnika eeskirjaga (HÕNTE)14.
19. WHO raamkonventsiooni artiklite muudatus käsitleb mitmeid uusi valdkondlikke algatusi, milledest osasid Seisukohad ei hõlma. Osapoolte konverentsil arutatakse mh järgmiseid teemasid:15
9 Riigikantselei, Euroopa Liidu asjade menetlemise juhised, p 2 (1). 10 Vabariigi Valitsuse seadus. – RT I, 30.12.2024, 4, § 151 lg 1. 11 Riigikantselei, Euroopa Liidu asjade menetlemise juhised, p 2 (1). 12 Riigikantselei, Euroopa Liidu asjade menetlemise juhised, p 12-15. 13 Vabariigi Valitsuse 13.01.2011.a määrus nr 10 „Vabariigi Valitsuse reglement“. – RT I, 12.04.2025, 54. 14 Vabariigi Valitsuse 22.12.2011. a määrus nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“. – RT I, 22.05.2025, 8. 15 Päevakava ja seonduvad dokumendid on kättesaadavad https://storage.googleapis.com/who-fctc-
cop11/Main%20documents/index.html
Sorainen – 4/7 –
- tootekategooriate võrdsustamise ja toodete keelustamise temaatika (art 9-10). Sisuliselt kavandatakse toodetele samad eeskirjad olenemata nende mõjust;
- filtrite keelustamine (art 18), mis seondub keskkonna valdkonnaga. Tähelepanuta on jäetud, et filtreid asendavad plastivabad alternatiivid puuduvad, samuti on filtrite keelustamine kavandatud Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi (EL) 2019/904, teatavate plasttoodete keskkonnamõju vähendamise kohta, muutmisel (nn ühekordselt kasutavate plasttoodete direktiiv);
- põlvkondadevaheline müügikeeld (art 18);
- tubakatööstuse vastutus (art 19).
20. HÕNTE § 3 kohaselt peab eelnõu sh seisukoht EL asjades olema kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseaduse, rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete ja normide, Eesti Vabariigi suhtes jõustunud välislepingute ning Euroopa Liidu õigusega. HÕNTE kohustab muuhulgas tagama, et seisukohas kavandatud isiku õiguste ja vabaduste piirangud peavad olema asjakohased ja proportsionaalsed eesmärgiga, mida avalikes huvides taotletakse.
21. Seisukohad nendele tingimustele ei vasta kuna kaalutud pole mh seda, kas kavandatud abinõud on sobivad ja vajalikud ehk proportsionaalsed põhiseaduse § 11 tähenduses.
22. Nii näiteks näevad Seisukohad ette kõikide tootekategooriate võrdsustamise ühtselt kehtestatud nõuetega, jätmata arvestamata: 1) milline on toodete teaduslik taust ja levimus; 2) milline on kategooriate prognoos tarbimise osas; 3) milline on konkurentsiriive sellise võrdsustamise tulemusena ehk milliseks võib kujuneda nikotiinikategooriate turg ja kas see võib anda eelise kõige suuremale nikotiinikategooriale ehk sigarettidele.
23. Sisuliselt on tegemist kõikide toodete sarnase reguleerimisega olenemata nende mõjust. Puudub analüüs, millistel kaalutlustel selline lähenemine on võetud ning kuidas see kajastub riigieelarve laekumistes. Lisaks loob kõigi toodete eristamata jätmine tingimused salaturu vohamiseks.
2.3. 12.07.2024 seisukohta ei ole kooskõlastatud Rahandusministeeriumiga, mistõttu on jäänud hindamata algatuse mõju maksupoliitikale
24. Juhise § 2 p 3 näeb ette, et EL asjade osas seisukoha kujundamisel tuleb tagada kooskõla riigisisese pädevusega: Ministeeriumid, kelle valitsemisalasse EL asi kuulub, valmistavad EL asja valitsuse istungil või kabinetinõupidamisel arutamiseks ette, arvestades sealjuures Vabariigi Valitsuse seaduse 41. jaos „Euroopa Liidu asjade menetlemine“ ja riigikogu kodu- ja töökorra seaduse 181. peatükis „Euroopa Liidu asjade menetlemise kord“ sätestatud nõudeid, ning esindavad Eesti seisukohti EL institutsioonides.
25. Juhise § 2 p 9 näeb ette, et kui EL asja sisu puudutab peale vastutava ministeeriumi teiste ministeeriumide valitsemisala, siis esitatakse EL asi neile seisukohavõtuks.
26. Juhise § 18 lg 6 näeb ette, et Rahandusministeerium annab kooskõlastamise käigus hinnangu ka EL asja rakendamisega Eestis kaasnevate kulude ja tulude kohta.
27. Vabariigi Valitsuse 20.06.2024 kujundatud seisukoha p 1.7 kohaselt toetab Eesti ELis ühekordselt kasutatavate elektrooniliste sigarettide turustamise keelustamist või maksumeetmete kaudu keskkonnakahjude piiramist. Järelikult mõjutaks kavandatav muudatus Eesti maksupoliitikat. Vaatamata sellele nähtub Vabariigi Valitsusele esitatud seletuskirjast, et
Sorainen – 5/7 –
Seisukohta ei kooskõlastatud Rahandusministeeriumiga.16 Tootekategooriate võrdsustamine olenemata nende mõjust võib viia turuarenguni, mis võib soodustada sigarettide, kui kõige suurema kategooria, domineerimist, kuna väiksema tervisemõjuga toodetel pole võimalust võrdsustamise puhul kasvada.
2.4. Seisukoha kujundamine on olnud vastuolus kaasamise hea tavaga. Huvigruppe ei kaasatud
28. Juhise § 2 p 11 sätestab kaasamise põhimõtte, mille kohaselt tagab Eesti seisukohtade kujundamisel vastutav ministeerium asjaomaste huvirühmade kaasamise kooskõlas kaasamise hea tavaga. Selline koostöö hõlmab nii 1) Eesti seisukohtade väljatöötamist kui ka 2) eelnõu edasist menetlemist EL läbirääkimisprotsessis.
29. Juhise § 18 lg 2 ja 3 näeb selgesõnaliselt ette, et peavastutaja kaasab seisukohtade kujundamisel ka asjaomaseid huvirühmi, võttes aluseks kaasamise hea tava. Kokkuleppel peavastutajaga võib oma valitsemisala piires kaasamise korraldada kaasvastutav ministeerium. Peavastutaja kooskõlastab EL asja kohta kujundatud seisukohad mitteametlikult kõigi kaasvastutajatega enne esitamist EL koordinatsioonikogule ja informeerib kaasatud huvirühmasid. Erimeelsuste korral esitatakse EL koordinatsioonikogule arutamiseks valikvariandid.
30. 12.07.2024 seisukoha kujundamisel ettevõtjaid või nende katusorganisatsioone ei kaasatud. ELAK 12.07.2024 istungil osales ligi 30 osalejat, kuid ettevõtjate esindusorganisatsioonid, eelkõige Eesti Kaubandus-Tööstuskoda ja Kaupmeeste Liit ning kasutajate esindusorganisatsioonid nagu NNA Suitsuvaba Eesti MTÜ jäeti kaasamata.17
31. Valdkonna keerukus või olulisus ei õigusta huvigruppide kaasamata jätmist ning seda ei nõua ka WHO tubakatarbimise vähendamise raamkonventsiooni artikli 5.3 rakendamissuunised.18
32. Sarnaselt riigisisese õigusloome väljatöötamisele, mil huvigruppe kaasatakse võimalikult varajases etapis ja kogu protsessi vältel19, peaks sama lähenemine olema kohaldatav ka EL õigusloome või rahvusvaheliste lepingute osas seisukohtade kujundamisel.
16 Sotsiaalministeeriumi koostatud ja Vabariigi Valitsusele esitatud seisukoha seletuskiri, lk 14,
https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/23f96938-f5cd-4754-a207-b2c68d5f7e04 17 ELAK 12.07.2024 kutsutud osalejad: terviseminister Riina Sikkut, WHO Eesti esinduse juht Kristina Köhler,
Tervise Arengu Instituudi uimastite ja sõltuvuste osakonna juhataja Anneli Sammel, Tervise Arengu Instituudi laste ja noorte valdkonna juht Tiia Pertel, Tartu Ülikooli Kliinikumi vanemarst-õppejõud androloogia-uroloogia erialal Kristjan Pomm, Sisekaitseakadeemia politseiteenistuse kadett Taavi-Toomas Leemets, WeeRec OÜ tegevjuht Hans Talgre, Noorte keskkonnanõukogu eesistuja Brigitta Taling, Tartu Ülikooli meditsiiniteaduste valdkonna peremeditsiini- ja rahvatervishoiu instituudi tervisetehnoloogiate hindamise keskuse tervisepoliitika teadur Mariliis Põld, Eesti Nooremarstide Ühenduse esindaja Patrick Pihelgas, Eesti Arstide Liidu esindaja Neeme Tõnisson, Eesti Õpilasesinduste Liidu aseesimees Tristan Eriste, Kopsuarstide Seltsi esindaja Ülle Ani, sotsiaalministeeriumi rahvatervise osakonna juhataja Heli Laarmann, Euroopa Liidu ja väliskoostöö osakonna juhtaja Triin Uusberg, Eesti Õpilasesinduste Liidust Karl-Erik Kirss, Eesti Elektroonikaromu OÜ juhatuse liige Kaur Kuurme, Eesti Elektri- ja Elektroonikaseadmete Ringluse jäätmekäitluse spetsialist Kaire Kikas, Eesti Noorsootöötajate Kogu tegevjuht Heili Griffith, Eesti Tervisedenduse Ühingu juhatuse liige Aljona Nesterovich.
18 WHO tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsioon: artikli 5 lõike 3 rakendamise suunised, 2023, https://iris.who.int/handle/10665/367930
19 Riigikantselei. Kaasamise hea tava, p 1, https://www.riigikantselei.ee/kaasamise-hea-tava
Sorainen – 6/7 –
2.5. Seisukoha kujundas eelmine Vabariigi Valitsuse koosseis, mistõttu ei ole see käesoleval ajal kasutatav
33. ELAK kujundas oma seisukoha tubaka- ja nikotiini tooteid käsitlevat EL õigusaktide ajakohastamise kohta 12.07.2024 ja eelnevalt Vabariigi Valitsus 20.06.2024. Kristen Michali valitsus astus ametisse 24.07.2024. Lisaks muutusid valitsuskoalitsioonis osapooled 25.03.2025.
34. Seega on tubaka- ja nikotiini tooteid käsitlevat EL õigusaktide ajakohastamise kohta 12.07.2024 seisukoha kujundanud eelmine Vabariigi Valitsuse koosseis. Kirjutamata reegel on, et Vabariigi Valitsuse seisukohad on siduvad ametisolevale valitsusele. See tava lähtub asjaolust, et igal valitsusel peab olema vabadus tulenevalt valimislubadustest ja valitsusleppest kujundada oma poliitikat. Senini on praktikas sellist tava järgitud.20
3. UUE SEISUKOHA KUJUNDAMISENI EI TOHI SEISUKOHTI KASUTADA
35. 12.07.2024 ELAK-is kinnitatud seisukoha punkti 2 kohaselt tuleb Eesti esindajatel Euroopa Liidu Nõukogu eri tasanditel väljendada 12.07.2024 heakskiidetud seisukohti.
36. Seoses asjaoluga, et 12.07.2024 seisukoht on käesoleval hetkel sisuliselt õigustühine (vähemalt WHO raamkonventsiooni puudutavas osas), siis ei tohi minu hinnangul seisukohti kasutada WHO tubakatoodete raamkonventsiooni artiklite muutmisel Eesti seisukoha kujundamisel.
37. Eesti esindajatel tuleb silmas pidada, et seisukohtade mittekohaldatavuse tõttu Eesti seisukoht WHO tubakatoodete raamkonventsiooni artiklite muutmise osas puudub. Seisukohtade kasutamisel võib olla tegemist volituste ületamisega, mis võib olla õigusvastane Vabariigi Valitsuse seaduse § 20¹ lg 3 tähenduses.
38. Riigikantselei ja Euroopa Liidu sekretariaadi ülesanne on mh koordineerida Vabariigi Valitsuse strateegiadokumentide ettevalmistamist ja kujundamist EL poliitika valdkondades.21
39. Euroopa Liidu sekretariaadil kui koordineerival üksusel tuleks õiguspärase menetluse tagamiseks viia käesolevas pöördumises nimetatud teave viivitamatult asjaomaste ministeeriumide ja Eesti esindajateni Eesti Vabariigi alalise esinduseni EL juures.
4. OLULINE TEAVE
40. Käesolev memorandum põhineb advokaadibüroole Sorainen edastatud informatsioonil, mille õigsus ei ole meie poolt iseseisvalt kontrollitud. Memorandumi koostamisel oleme juhindunud memorandumi koostamise hetkel kehtinud Eesti õigusaktidest. Seetõttu põhineb memorandum meie tänasel parimal arusaamisel rakenduvatest õigusaktidest ja konkreetsest faktilisest olukorrast. Vastavate õigusaktide, nende senise rakenduspraktika või faktilise olukorra muutumisel (sh uute asjaolude ilmnemisel) võivad aktuaalsuse kaotada ja muutmist vajada ka käesolevas memorandumis väljendatud seisukohad.
20 Seoses muudatustega Vabariigi Valitsuses esitati näiteks loomakaitse seaduse muutmise seadus uuesti
koosõlastusringile (14.05.2025), eelnõude infosüsteemis https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/0026cf9e- 9b35-4cc5-9a61-1913f516e334
21 Riigikantselei põhimäärus. – RT I, 28.10.2023, 2. § 2 p 4. EL sekretariaadi põhimäärus, Riigikantselei ülesanded | Riigikantselei - riigikantselei.ee, p 2.2.
Sorainen – 7/7 –
Lugupidamisega
Allar Jõks
vandeadvokaat
From: Marko
Udras <[email protected]>
Sent: Tuesday, September 23, 2025 9:39 AM
To: [email protected]; Siim Tiidemann - RK <[email protected]>; Aive Telling - SOM <[email protected]>
Cc: Mait Palts <[email protected]>
Subject: Kaubandus-Tööstuskoja pöördumine seoses Eesti seisukohtade kujundamisega
|
Tähelepanu!
Tegemist on välisvõrgust saabunud kirjaga. |
Tere!
Edastan Kaubandus-Tööstuskoja pöördumise seoses Eesti seisukohtade kujundamise, heaks kiitmise ja esindamisega rahvusvahelistes organisatsioonides.
Parimate soovidega
|
Marko Udras
|
|
||||||
|
|
|||||||
|
www.koda.ee www.ettevotluskonkurss.ee www.estonianexport.ee www.enterprise-europe.ee |
|||||||
|
|
|
Digiallkirjad
[email protected]
Riigikantselei Euroopa Liidu sekretariaat
[email protected]
Sotsiaalministeerium
[email protected] 23.09.2025 nr 4/167
Pöördumine seoses Eesti seisukohtade
kujundamise, heaks kiitmise ja esindamisega
rahvusvahelistes organisatsioonides
Kuigi Eesti seisukohtade kujundamine suhetes Euroopa Liidu ja rahvusvaheliste organisatsioonide õigusaktide eelnõudega on muutunud viimastel aastatel läbipaistvamaks ja kaasavamaks, valmistab meile jätkuvalt muret, et esineb juhtumeid, kus Eesti seisukohtade kujundamine ei ole läbipaistev ning huvigruppe ei kaasata.
Eriti terav on probleem sellega, et 17.–22. novembril 2025. aastal toimub Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) Tubaka Tarbimise Leviku Vähendamise Raamkonventsiooni osaliste konverents (COP 11), kus on plaanis arutada raamkonventsiooni kui rahvusvahelise lepingu artiklite muutmist. Euroopa Liidu Nõukogu töörühm kogub parasjagu liikmesriikide arvamusi ühisseisukoha kujundamiseks. Eesti ei ole seni sidusrühmadega arutelusid alustanud ja meie teada ei ole alustatud ka siseriikliku menetlust.
Kaubanduskojale teadaolevalt arutati tubaka- ja nikotiinitoodetega seonduvat viimati Vabariigi Valitsuses 2024. aasta juunis ning 12. juulil. 2024 kinnitas Riigikogu EL asjade komisjon Eesti seisukohad tubaka- ja nikotiinitooteid käsitlevate EL õigusaktide ajakohastamise kohta1. Need seisukohad ei ole kasutatavad WHO raamkonventsiooni aruteludes, sh Eesti sisendina EL ühisseisukoha kujundamiseks järgmistel põhjustel.
• Vabariigi Valitsusele ning Riigikogule ei ole esitatud kavandatavate raamkonventsiooni artiklite muudatuste teksti. Seda ei olnud ka võimalik teha, sest kõnealuse konverentsi päevakord avalikustati alles juunis 2025 ehk ligi aasta pärast seisukohtade kujundamist.
• WHO raamkonventsiooni artiklite muudatus käsitleb muuhulgas mitmeid uusi valdkondlikke algatusi, millest osasid (nt tootekategooriate võrdsustamine ja keelustamine, filtrite keelustamine, põlvkondadevaheline müügikeeld, müügikohtade vähendamine, tubakatööstuse vastutus) 12. juuli 2024. aasta seisukoht ei hõlma.
• WHO raamkonventsiooni artiklite muutmine kujutab endast välislepingu muutmist. Välislepingute muutmiseks ettenähtud menetlust ei ole 2024. aasta seisukohtade kujundamisel järgitud. Tugineme oma arvamuses vastavasisulisele analüüsile advokaadibüroolt Sorainen (Lisa 1).
Kokkuvõttes leiame, et Riigikogu Euroopa Liidu asjade komisjon 12. juulil 2024. aastal kinnitatud seisukohti ei tohi seetõttu kasutada COP 11 konsultatsioonidel ELi vastavas töögrupis. Eesti peab kiiresti kujundama uued, seaduspärased ja sisuliselt kaalutletud seisukohad, kaasates sidusrühmi ning hinnates mõju nii rahvatervisele kui ka riigieelarvele.
Lugupidamisega
/allkirjastatud digitaalselt/
Mait Palts
Eesti Kaubandus-Tööstuskoja peadirektor
Lisa 1. Advokaadibüroo Soraineni õigusanalüüs Eesti seisukohtade kohta seoses tubaka- ja nikotiinitooteid reguleeriva WHO raamkonventsiooni täiendamisega
Marko Udras
[email protected] 6040070
Digiallkirjad
NNA Suitsuvaba Eesti MTÜ Lõõtsa tn 6, 11415 Tallinn
Tallinn
22.09.2025 Allkirjastatud digitaalselt Edastatud e-posti kaudu [email protected]
ÕIGUSANALÜÜS EESTI SEISUKOHA KOHTA SEOSES TUBAKA- JA NIKOTIINITOOTEID REGULEERIVA WHO RAAMKONVENTSIOONI TÄIENDAMISEGA
1. Pöördusite Advokaadibüroo Sorainen poole küsimusega, kas Riigikogu Euroopa Liidu asjade komisjoni (ELAK) poolt 12.07.2024 kinnitatud Eesti seisukoht tubaka- ja nikotiinitooteid käsitlevate Euroopa Liidu (EL) õigusaktide ajakohastamisest ja 19.06.2025 Vabariigi Valitsuse kinnitatud Eesti EL poliitika prioriteedid 2025-2027 on kasutatavad Eesti seisukohana Euroopa Liidu ühisseisukoha kujundamisel Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni osaliste konverentsi üheteistkümnendal istungil 17-22. novembril 2025.
1. KOKKUVÕTE
2. Euroopa Liidu Nõukogu kavandab seisukohta, mis esitatakse Euroopa Liidu nimel Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni osaliste konverentsi üheteistkümnendal istungil 17-22. novembril 2025 Šveitsis.1
3. 12.07.2024 kinnitas Riigikogu EL asjade komisjon (ELAK) seisukoha tubaka- ja nikotiinitooteid käsitlevate EL õigusaktide ajakohastamiseks. Vabariigi Valitsus kinnitas 19.06.2025 Eesti Euroopa Liidu poliitika prioriteedid 2025 – 20272 (edaspidi koos Seisukohad).
4. Seisukohad on kinnitatud enne seda kui EL alustas 2025. a sügisel ühisseisukoha kujundamist WHO raamkonventsiooni muudatuste kohta. Ainuüksi see on piisav argument selle kohta, et Seisukohad ei ole kasutatavad WHO raamkonventsiooni muutmisprotsessis.
5. Leian, et Seisukohad ei ole kasutatavad Eesti positsioonina3 a) EL õigusaktide eelnõude välja töötamisel b) ega EL ühisseisukoha kujundamisel läbirääkimisteks rahvusvaheliste organisatsioonidega, sh WHO tubakatarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni kujundamisel (raamkonventsioon).
6. Seisukohad on sisuliselt õigustühised kuna:
1 Istungi päevakorrapunktid on kättesaadavad - storage.googleapis.com. Istungiga seotud materjalid
https://storage.googleapis.com/who-fctc-cop11/Main%20documents/index.html 2 Eesti Euroopa Liidu poliitika prioriteedid 2025 – 2027, eelkõige p 87, https://www.riigikantselei.ee/el-poliitika-
julgeolek-ja-riigikaitse/eesti-euroopa-liidus/eesti-eli-poliitika/sotsiaal-ja-tervisepoliitika 3 Eelnõude infosüsteem, toimik 24-0638-1, https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/23f96938-f5cd-4754-
a207-b2c68d5f7e04
Sorainen – 2/7 –
a) Seisukohad kujundati olukorras, kus Vabariigi Valitsusele ning Riigikogule ei ole esitatud kavandatavate raamkonventsiooni artiklite muudatuste teksti. Seisukohtade koostamise menetlus on olnud vastuolus Euroopa Liidu asjade menetlemise juhisega (juhis).4 Rahvusvahelise lepingu puhul tulnuks esitada Vabariigi Valitsusele arutamiseks ja otsustamiseks kavandatavate raamkonventsiooni artiklite muudatuste tekst ja seisukoht nõukogu otsuse eelnõu kohta. Seda ei ole tehtud.
b) Seisukohtades ei ole käsitletud kõiki WHO raamkonventsiooni artikleid puudutavaid muudatusi.
7. WHO tubakatoodete raamkonventsiooni osas EL ühisseisukoha koostamiseks Eesti seisukoha kujundamisel tuleks läbi viia vastav siseriiklik menetlus.
2. SEISUKOHAD TUBAKA- JA NIKOTIINITOOTEID KÄSITLEVATE EL ÕIGUSAKTIDE AJAKOHASTAMISE KOHTA ON KÄESOLEVAL HETKEL SISULISELT ÕIGUSTÜHISED
2.1. Seisukohad ei ole kasutatavad EL ühise seisukoha kujundamiseks WHO tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni osas
8. Euroopa Liidu Nõukogu kavandab seisukohta, mis esitatakse Euroopa Liidu nimel Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni osaliste konverentsi üheteistkümnendal istungil 17-22. novembril 2025 Šveitsis.
9. WHO raamkonventsioon on rahvusvaheline leping, mille osalised on nii Euroopa Liit kui ka liikmesriigid. Euroopa Liidu Nõukogu otsuse kohaselt kiideti 02.06.2004 WHO tubakatoodete tarbimise piiramist käsitlev raamkonventsioon ühenduse nimel heaks.5 Eesti ratifitseeris selle 27.07.2005.6
10. Euroopa Liit on raamkonventsiooni osaline kuivõrd raamkonventsiooni kohaldamisalad kuuluvad nii ühenduse kui ka selle liikmesriikide pädevusse. Seetõttu soovitas 2004. aastal Euroopa Liidu Nõukogu, et raamkonventsiooni osalised oleksid nii ühendus kui ka selle liikmesriigid, kes saaksid üheaegselt lepinguosalisteks, et raamkonventsiooni ühetaolise kohaldamise tagamiseks ühiselt täita raamkonventsiooniga ette nähtud kohustusi ja ühiselt teostada jagatud pädevuse puhul raamkonventsiooniga antud õigusi.7
11. Niisiis on raamkonventsiooni osaline ka Euroopa Liit, kelle seisukoht kujundatakse Euroopa Liidu Nõukogu otsusena.8 Eesti seisukoha kujundamiseks on vastav riigisisene menetlus, kuidas
4 Riigikantselei, Euroopa Liidu asjade menetlemise juhised, p-id 12-15. https://www.riigikantselei.ee/sites/default/files/documents/2024- 03/EL%20asjade%20menetlemise%20juhised%20preambula%20muudetud.pdf. Riigikantselei, Euroopa Liidu asjade menetlemise juhised, lk 1: Euroopa Liidu asjade menetlemise juhis on vastu võetud Vabariigi Valitsuse seaduse § 77 lg 1 p 12, Vabariigi Valitsuse reglemendi § 28 ning Riigikantselei põhimääruse § 2 p 4 rakendamiseks. 5 Euroopa Liidu Nõukogu otsus Maailma Tervishoiuorganisatsiooni tubakatoodete tarbimise piiramist käsitleva
raamkonventsiooni sõlmimise kohta, 02.06.2004, art 1, https://eur-lex.europa.eu/legal- content/ET/TXT/HTML/?uri=CELEX:32004D0513
6 https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IX-4&chapter=9&clang=_en 7 Euroopa Liidu Nõukogu otsus Maailma Tervishoiuorganisatsiooni tubakatoodete tarbimise piiramist käsitleva
raamkonventsiooni sõlmimise kohta, 02.06.2004, p 4, 8 Nõukogu otsus (EL) 2024/649 liidu nimel võetava seisukoha kohta WHO tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni osaliste 10. istungil, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX:32024D0649
Sorainen – 3/7 –
Euroopa Liidu Nõukogu otsuse eelnõu kohta EL ainupädevuses ja jagatud pädevuses oleva lepingu allkirjastamiseks riigisisene seisukoht kujundatakse.9
12. Vabariigi Valitsuse seadus näeb ette, et Vabariigi Valitsus kujundab seisukohti:
a) Euroopa Liidu õigusaktide eelnõude ning
b) muude Euroopa Liidu asjade kohta.10
13. WHO tubakatoodete tarbimise piiramise raamkonventsioon ei ole EL õigusakti eelnõu. Liikmesriikide osalemine EL Nõukogu otsuse ettevalmistamises on käsitletav Vabariigi Valitsuse seaduse tähenduses muu Euroopa Liidu asjana. Selline tõlgendus nähtub ka juhisest, mille kohaselt näiteks EL otsustusprotsessis osalemist käsitletakse EL asjana.11
14. 12.07.2024 ELAK seisukoht on kinnitatud üksnes Euroopa Liidu õigusaktide eelnõude kaasajastamise kohta, mitte muude Euroopa Liidu asjade kohta, näiteks EL Nõukogu otsuse kujundamiseks rahvusvaheliste konventsioonide osas. Niisiis ei saa seda ühelgi juhul kasutada, sh WHO raamkonventsiooni osas ning ka tulevikus muudes EL asjade läbirääkimisteks.
15. Juhise §-idest 12-15 järeldub, et kõikidel juhtudel tuleb esitada rahvusvahelise lepingu kavandatavate artiklite muudatuste tekst Vabariigi Valitsusele. Seisukohtade kujundamisel nimetatud reegleid ei ole järgitud. Rahvusvahelise lepingu puhul esitatakse kavandatavate artiklite muudatuste tekst ja seisukoht EL Nõukogu otsuse eelnõu kohta EL ainupädevuses oleva lepingu allkirjastamiseks valitsusele arutamiseks ja otsustamiseks.12 Seda ei ole tehtud.
16. ELAK ega Vabariigi Valitsus ei ole kujundanud seisukohta WHO tubakatoodete raamkonventsiooni osas. Seisukohtade kujundamise ajal puudus asjaomane eelnõu raamkonventsiooni muutmiseks. Seetõttu ei tohi Seisukohti kasutada WHO raamkonventsiooni osas seisukoha kujundamiseks.
17. Mitte ükski siseriiklik õigusakt sh Vabariigi Valitsuse seadus ei luba kujundada Vabariigi Valitsuse või ELAK seisukohti nö analoogia alusel. Tegemist oleks õigusliku aluseta seisukoha esitamisega. Samuti võib pidada seisukohti tühiseks HMS § 63 lg 2 p 5 tähenduses, kuna seisukohtadest ei nähtu adressaat (WHO), kelle raamkonventsiooni osas seisukohta soovitakse kujundada.
2.2. Seisukohtades ei ole käsitletud kõiki WHO raamkonventsiooni eelnõud puudutavaid muudatusi
18. Juhise § 2 p 2 näeb ette, et EL asjades seisukoha kujundamisel tuleb tagada kooskõla kõigi siseriiklike otsustusprotsessidega sh Vabariigi Valitsuse reglemendi (reglement)13 ja Hea õigusloome ja normitehnika eeskirjaga (HÕNTE)14.
19. WHO raamkonventsiooni artiklite muudatus käsitleb mitmeid uusi valdkondlikke algatusi, milledest osasid Seisukohad ei hõlma. Osapoolte konverentsil arutatakse mh järgmiseid teemasid:15
9 Riigikantselei, Euroopa Liidu asjade menetlemise juhised, p 2 (1). 10 Vabariigi Valitsuse seadus. – RT I, 30.12.2024, 4, § 151 lg 1. 11 Riigikantselei, Euroopa Liidu asjade menetlemise juhised, p 2 (1). 12 Riigikantselei, Euroopa Liidu asjade menetlemise juhised, p 12-15. 13 Vabariigi Valitsuse 13.01.2011.a määrus nr 10 „Vabariigi Valitsuse reglement“. – RT I, 12.04.2025, 54. 14 Vabariigi Valitsuse 22.12.2011. a määrus nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“. – RT I, 22.05.2025, 8. 15 Päevakava ja seonduvad dokumendid on kättesaadavad https://storage.googleapis.com/who-fctc-
cop11/Main%20documents/index.html
Sorainen – 4/7 –
- tootekategooriate võrdsustamise ja toodete keelustamise temaatika (art 9-10). Sisuliselt kavandatakse toodetele samad eeskirjad olenemata nende mõjust;
- filtrite keelustamine (art 18), mis seondub keskkonna valdkonnaga. Tähelepanuta on jäetud, et filtreid asendavad plastivabad alternatiivid puuduvad, samuti on filtrite keelustamine kavandatud Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi (EL) 2019/904, teatavate plasttoodete keskkonnamõju vähendamise kohta, muutmisel (nn ühekordselt kasutavate plasttoodete direktiiv);
- põlvkondadevaheline müügikeeld (art 18);
- tubakatööstuse vastutus (art 19).
20. HÕNTE § 3 kohaselt peab eelnõu sh seisukoht EL asjades olema kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseaduse, rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete ja normide, Eesti Vabariigi suhtes jõustunud välislepingute ning Euroopa Liidu õigusega. HÕNTE kohustab muuhulgas tagama, et seisukohas kavandatud isiku õiguste ja vabaduste piirangud peavad olema asjakohased ja proportsionaalsed eesmärgiga, mida avalikes huvides taotletakse.
21. Seisukohad nendele tingimustele ei vasta kuna kaalutud pole mh seda, kas kavandatud abinõud on sobivad ja vajalikud ehk proportsionaalsed põhiseaduse § 11 tähenduses.
22. Nii näiteks näevad Seisukohad ette kõikide tootekategooriate võrdsustamise ühtselt kehtestatud nõuetega, jätmata arvestamata: 1) milline on toodete teaduslik taust ja levimus; 2) milline on kategooriate prognoos tarbimise osas; 3) milline on konkurentsiriive sellise võrdsustamise tulemusena ehk milliseks võib kujuneda nikotiinikategooriate turg ja kas see võib anda eelise kõige suuremale nikotiinikategooriale ehk sigarettidele.
23. Sisuliselt on tegemist kõikide toodete sarnase reguleerimisega olenemata nende mõjust. Puudub analüüs, millistel kaalutlustel selline lähenemine on võetud ning kuidas see kajastub riigieelarve laekumistes. Lisaks loob kõigi toodete eristamata jätmine tingimused salaturu vohamiseks.
2.3. 12.07.2024 seisukohta ei ole kooskõlastatud Rahandusministeeriumiga, mistõttu on jäänud hindamata algatuse mõju maksupoliitikale
24. Juhise § 2 p 3 näeb ette, et EL asjade osas seisukoha kujundamisel tuleb tagada kooskõla riigisisese pädevusega: Ministeeriumid, kelle valitsemisalasse EL asi kuulub, valmistavad EL asja valitsuse istungil või kabinetinõupidamisel arutamiseks ette, arvestades sealjuures Vabariigi Valitsuse seaduse 41. jaos „Euroopa Liidu asjade menetlemine“ ja riigikogu kodu- ja töökorra seaduse 181. peatükis „Euroopa Liidu asjade menetlemise kord“ sätestatud nõudeid, ning esindavad Eesti seisukohti EL institutsioonides.
25. Juhise § 2 p 9 näeb ette, et kui EL asja sisu puudutab peale vastutava ministeeriumi teiste ministeeriumide valitsemisala, siis esitatakse EL asi neile seisukohavõtuks.
26. Juhise § 18 lg 6 näeb ette, et Rahandusministeerium annab kooskõlastamise käigus hinnangu ka EL asja rakendamisega Eestis kaasnevate kulude ja tulude kohta.
27. Vabariigi Valitsuse 20.06.2024 kujundatud seisukoha p 1.7 kohaselt toetab Eesti ELis ühekordselt kasutatavate elektrooniliste sigarettide turustamise keelustamist või maksumeetmete kaudu keskkonnakahjude piiramist. Järelikult mõjutaks kavandatav muudatus Eesti maksupoliitikat. Vaatamata sellele nähtub Vabariigi Valitsusele esitatud seletuskirjast, et
Sorainen – 5/7 –
Seisukohta ei kooskõlastatud Rahandusministeeriumiga.16 Tootekategooriate võrdsustamine olenemata nende mõjust võib viia turuarenguni, mis võib soodustada sigarettide, kui kõige suurema kategooria, domineerimist, kuna väiksema tervisemõjuga toodetel pole võimalust võrdsustamise puhul kasvada.
2.4. Seisukoha kujundamine on olnud vastuolus kaasamise hea tavaga. Huvigruppe ei kaasatud
28. Juhise § 2 p 11 sätestab kaasamise põhimõtte, mille kohaselt tagab Eesti seisukohtade kujundamisel vastutav ministeerium asjaomaste huvirühmade kaasamise kooskõlas kaasamise hea tavaga. Selline koostöö hõlmab nii 1) Eesti seisukohtade väljatöötamist kui ka 2) eelnõu edasist menetlemist EL läbirääkimisprotsessis.
29. Juhise § 18 lg 2 ja 3 näeb selgesõnaliselt ette, et peavastutaja kaasab seisukohtade kujundamisel ka asjaomaseid huvirühmi, võttes aluseks kaasamise hea tava. Kokkuleppel peavastutajaga võib oma valitsemisala piires kaasamise korraldada kaasvastutav ministeerium. Peavastutaja kooskõlastab EL asja kohta kujundatud seisukohad mitteametlikult kõigi kaasvastutajatega enne esitamist EL koordinatsioonikogule ja informeerib kaasatud huvirühmasid. Erimeelsuste korral esitatakse EL koordinatsioonikogule arutamiseks valikvariandid.
30. 12.07.2024 seisukoha kujundamisel ettevõtjaid või nende katusorganisatsioone ei kaasatud. ELAK 12.07.2024 istungil osales ligi 30 osalejat, kuid ettevõtjate esindusorganisatsioonid, eelkõige Eesti Kaubandus-Tööstuskoda ja Kaupmeeste Liit ning kasutajate esindusorganisatsioonid nagu NNA Suitsuvaba Eesti MTÜ jäeti kaasamata.17
31. Valdkonna keerukus või olulisus ei õigusta huvigruppide kaasamata jätmist ning seda ei nõua ka WHO tubakatarbimise vähendamise raamkonventsiooni artikli 5.3 rakendamissuunised.18
32. Sarnaselt riigisisese õigusloome väljatöötamisele, mil huvigruppe kaasatakse võimalikult varajases etapis ja kogu protsessi vältel19, peaks sama lähenemine olema kohaldatav ka EL õigusloome või rahvusvaheliste lepingute osas seisukohtade kujundamisel.
16 Sotsiaalministeeriumi koostatud ja Vabariigi Valitsusele esitatud seisukoha seletuskiri, lk 14,
https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/23f96938-f5cd-4754-a207-b2c68d5f7e04 17 ELAK 12.07.2024 kutsutud osalejad: terviseminister Riina Sikkut, WHO Eesti esinduse juht Kristina Köhler,
Tervise Arengu Instituudi uimastite ja sõltuvuste osakonna juhataja Anneli Sammel, Tervise Arengu Instituudi laste ja noorte valdkonna juht Tiia Pertel, Tartu Ülikooli Kliinikumi vanemarst-õppejõud androloogia-uroloogia erialal Kristjan Pomm, Sisekaitseakadeemia politseiteenistuse kadett Taavi-Toomas Leemets, WeeRec OÜ tegevjuht Hans Talgre, Noorte keskkonnanõukogu eesistuja Brigitta Taling, Tartu Ülikooli meditsiiniteaduste valdkonna peremeditsiini- ja rahvatervishoiu instituudi tervisetehnoloogiate hindamise keskuse tervisepoliitika teadur Mariliis Põld, Eesti Nooremarstide Ühenduse esindaja Patrick Pihelgas, Eesti Arstide Liidu esindaja Neeme Tõnisson, Eesti Õpilasesinduste Liidu aseesimees Tristan Eriste, Kopsuarstide Seltsi esindaja Ülle Ani, sotsiaalministeeriumi rahvatervise osakonna juhataja Heli Laarmann, Euroopa Liidu ja väliskoostöö osakonna juhtaja Triin Uusberg, Eesti Õpilasesinduste Liidust Karl-Erik Kirss, Eesti Elektroonikaromu OÜ juhatuse liige Kaur Kuurme, Eesti Elektri- ja Elektroonikaseadmete Ringluse jäätmekäitluse spetsialist Kaire Kikas, Eesti Noorsootöötajate Kogu tegevjuht Heili Griffith, Eesti Tervisedenduse Ühingu juhatuse liige Aljona Nesterovich.
18 WHO tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsioon: artikli 5 lõike 3 rakendamise suunised, 2023, https://iris.who.int/handle/10665/367930
19 Riigikantselei. Kaasamise hea tava, p 1, https://www.riigikantselei.ee/kaasamise-hea-tava
Sorainen – 6/7 –
2.5. Seisukoha kujundas eelmine Vabariigi Valitsuse koosseis, mistõttu ei ole see käesoleval ajal kasutatav
33. ELAK kujundas oma seisukoha tubaka- ja nikotiini tooteid käsitlevat EL õigusaktide ajakohastamise kohta 12.07.2024 ja eelnevalt Vabariigi Valitsus 20.06.2024. Kristen Michali valitsus astus ametisse 24.07.2024. Lisaks muutusid valitsuskoalitsioonis osapooled 25.03.2025.
34. Seega on tubaka- ja nikotiini tooteid käsitlevat EL õigusaktide ajakohastamise kohta 12.07.2024 seisukoha kujundanud eelmine Vabariigi Valitsuse koosseis. Kirjutamata reegel on, et Vabariigi Valitsuse seisukohad on siduvad ametisolevale valitsusele. See tava lähtub asjaolust, et igal valitsusel peab olema vabadus tulenevalt valimislubadustest ja valitsusleppest kujundada oma poliitikat. Senini on praktikas sellist tava järgitud.20
3. UUE SEISUKOHA KUJUNDAMISENI EI TOHI SEISUKOHTI KASUTADA
35. 12.07.2024 ELAK-is kinnitatud seisukoha punkti 2 kohaselt tuleb Eesti esindajatel Euroopa Liidu Nõukogu eri tasanditel väljendada 12.07.2024 heakskiidetud seisukohti.
36. Seoses asjaoluga, et 12.07.2024 seisukoht on käesoleval hetkel sisuliselt õigustühine (vähemalt WHO raamkonventsiooni puudutavas osas), siis ei tohi minu hinnangul seisukohti kasutada WHO tubakatoodete raamkonventsiooni artiklite muutmisel Eesti seisukoha kujundamisel.
37. Eesti esindajatel tuleb silmas pidada, et seisukohtade mittekohaldatavuse tõttu Eesti seisukoht WHO tubakatoodete raamkonventsiooni artiklite muutmise osas puudub. Seisukohtade kasutamisel võib olla tegemist volituste ületamisega, mis võib olla õigusvastane Vabariigi Valitsuse seaduse § 20¹ lg 3 tähenduses.
38. Riigikantselei ja Euroopa Liidu sekretariaadi ülesanne on mh koordineerida Vabariigi Valitsuse strateegiadokumentide ettevalmistamist ja kujundamist EL poliitika valdkondades.21
39. Euroopa Liidu sekretariaadil kui koordineerival üksusel tuleks õiguspärase menetluse tagamiseks viia käesolevas pöördumises nimetatud teave viivitamatult asjaomaste ministeeriumide ja Eesti esindajateni Eesti Vabariigi alalise esinduseni EL juures.
4. OLULINE TEAVE
40. Käesolev memorandum põhineb advokaadibüroole Sorainen edastatud informatsioonil, mille õigsus ei ole meie poolt iseseisvalt kontrollitud. Memorandumi koostamisel oleme juhindunud memorandumi koostamise hetkel kehtinud Eesti õigusaktidest. Seetõttu põhineb memorandum meie tänasel parimal arusaamisel rakenduvatest õigusaktidest ja konkreetsest faktilisest olukorrast. Vastavate õigusaktide, nende senise rakenduspraktika või faktilise olukorra muutumisel (sh uute asjaolude ilmnemisel) võivad aktuaalsuse kaotada ja muutmist vajada ka käesolevas memorandumis väljendatud seisukohad.
20 Seoses muudatustega Vabariigi Valitsuses esitati näiteks loomakaitse seaduse muutmise seadus uuesti
koosõlastusringile (14.05.2025), eelnõude infosüsteemis https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/0026cf9e- 9b35-4cc5-9a61-1913f516e334
21 Riigikantselei põhimäärus. – RT I, 28.10.2023, 2. § 2 p 4. EL sekretariaadi põhimäärus, Riigikantselei ülesanded | Riigikantselei - riigikantselei.ee, p 2.2.
Sorainen – 7/7 –
Lugupidamisega
Allar Jõks
vandeadvokaat
