Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse muutmise seaduse eelnõu

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 625 6101/ [email protected] / www.agri.ee

Registrikood 70000734

Ministeeriumid

(kuupäev digiallkirjas) nr 1.4-1/679

Eelnõu esitamine kooskõlastamiseks

Esitame ministeeriumidele ning Eesti Linnade ja Valdade Liidule kooskõlastamiseks Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse muutmise seaduse eelnõu (ühinemistoetuse taastamine). Palume vastata hiljemalt k.a 15. oktoobril. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Hendrik Johannes Terras Regionaal- ja põllumajandusminister Lisad: eelnõu ja seletuskiri Sama: Eesti Linnade ja Valdade Liit Olivia Taluste 5885 1453, [email protected]

1

EELNÕU

23.09.2025

Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse ja kohaliku

omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse

muutmise seadus

§ 1. Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse muutmine

Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 7 täiendatakse lõigetega 11 ja 12 järgmises sõnastuses:

„(11) Haldusterritoriaalse korralduse muutmise viisid on haldusüksuste ühinemine ja liitumine.

Haldusüksuste ühinemine on kahe või enama kohaliku omavalitsuse üksuse ühinemise

tulemusena uue kohaliku omavalitsuse üksuse moodustamine. Haldusüksuste liitumine on ühe

kohaliku omavalitsuse üksuse suurenemine, kui sellega liitub üks või mitu piirnevat kohaliku

omavalitsuse üksust.

(12) Kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise kohta seaduses sätestatut kohaldatakse ka

kohaliku omavalitsuse üksuste liitumisel, kui seadus ei sätesta teisiti.“;

2) paragrahvi 7 lõike 2 punkt 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„1) territooriumiosa ühe haldusüksuse koosseisust teise temaga piirneva haldusüksuse

koosseisu arvamisel;“;

3) paragrahvi 7 lõike 5 sissejuhatav lauseosa muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Kui algatatakse haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmine

territooriumiosa üleandmisega teise haldusüksuse koosseisu, arvestatakse järgmisi asjaolusid:“;

4) paragrahvi 71 täiendatakse lõikega 31 järgmises sõnastuses:

„(31) Kui haldusüksuse piiride muutmisel arvatakse ühe haldusüksuse koosseisust teise

koosseisu katastriüksus, siis otsustatakse see muudatus käesoleva paragrahvi lõike 3 esimeses

lauses nimetatud Vabariigi Valitsuse õigusaktiga. Sel juhul kantakse muudatus maakatastri

kaardile Vabariigi Valitsuse määruse alusel ning käesoleva seaduse § 6 lõikes 51 nimetatud

valdkonna eest vastutava ministri määrusega seda ei kehtestata.“;

5) paragrahvi 91 täiendatakse lõikega 31 järgmises sõnastuses:

„(31) Kui ühinevad kohaliku omavalitsuse üksused kavatsevad kohaliku omavalitsuse üksuste

ühinemise soodustamise seaduse §-s 51 nimetatud ühinemistoetust kasutada investeeringute

finantseerimiseks, tuleb ühinemislepingule lisada haldusterritoriaalse korralduse muutmisega

kaasnevate investeeringute kava koos prognoositava maksumusega.“;

6) paragrahvi 10 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta Vabariigi Valitsuse antud määruse

jõustumise päevast alates kuni valimistulemuste väljakuulutamise päevani peavad asjaomased

ühinevad kohaliku omavalitsuse üksused üksteist informeerima kohaliku omavalitsuse üksuse

finantsjuhtimise seaduse § 34 lõike 2 punktides 1‒3, 52 ja 7 ning lõikes 7 nimetatud

võlakohustuse ja muu tulevastel eelarveaastatel raha väljamaksmist nõudva pikaajalise

kohustuse võtmise kavatsusest, kui kohustuse võtmist ei ole kavandatud eelarves või

eelarvestrateegias.“;

2

7) seaduse 3. peatüki pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„3. peatükk

Haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise järgsed tegevused“;

8) paragrahvi 141 pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 141. Haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse

piiride muudatuse rakendamine“;

9) paragrahvi 141 lõiget 41 täiendatakse teise lausega järgmises sõnastuses:

„Liitumise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksus ei pea kehtestama uusi

õigusakte, vaid võib vajaduse korral muuta selle kohaliku omavalitsuse üksuse õigusakte,

kellega avalik-õigusliku juriidilise isikuna lõppenud kohaliku omavalitsuse üksused liitusid.“;

10) paragrahvi 141 lõiget 14 täiendatakse teise ja kolmanda lausega järgmises sõnastuses:

„Esimeses lauses sätestatut ei kohaldata kohaliku omavalitsuse üksuste liitumise tulemusena

moodustunud omavalitsusüksuse puhul. Sel juhul jätkavad tegevust selle kohaliku omavalitsuse

üksuse ametiasutused, kellega liitunud omavalitsusüksus liideti, ning liitumisel avalik-

õigusliku juriidilise isikuna lõppenud omavalitsusüksuse ametiasutuste tegevus lõpetatakse.“;

11) paragrahv 142 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 142. Maksude ja toetuste ülekandmine pärast ühinemist ning territooriumiosa

üleandmist

(1) Kohaliku omavalitsuse üksustele edasi antavad maksud ja riigieelarvest antavad toetused

kantakse kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste tulemuste väljakuulutamisest arvates kuni

eelarveaasta lõpuni ühinenud kohaliku omavalitsuse üksustele.

(2) Territooriumiosa üleandmisel teise kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisu kantakse

üleantud territooriumiosaga seotud edasi antavad maksud ja riigieelarvest antavad toetused kuni

eelarveaasta lõpuni selle kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse, kelle koosseisust

territooriumiosa välja arvati.“;

12) seadust täiendatakse §-ga 143 järgmises sõnastuses:

„§ 143. Enne territooriumiosa üleandmist tekkinud maksukohustuste laekumine

(1) Kui residendist füüsilise isiku elukoht oli territooriumiosal, mis arvati teise kohaliku

omavalitsuse üksuse koosseisu, laekub tema enne territooriumiosa üleandmist tekkinud

maksukohustuselt tasumisele kuuluv tulumaks selle kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse,

kelle koosseisust territooriumiosa välja arvati.

(2) Teise kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisu arvatud territooriumiosal asuvalt maalt enne

territooriumiosa üleandmist tasumisele kuuluv maamaks laekub selle kohaliku omavalitsuse

üksuse eelarvesse, kelle koosseisust territooriumiosa välja arvati.

(3) Teise kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisu arvatud territooriumiosal keskkonnakasutuse

eest enne territooriumiosa üleandmist tasumisele kuuluv keskkonnatasu laekub selle kohaliku

omavalitsuse üksuse eelarvesse, kelle koosseisust territooriumiosa välja arvati.“;

3

13) seadust täiendatakse enne § 15 4. peatüki pealkirjaga järgmises sõnastuses:

„4. peatükk

Lõppsätted“.

§ 2. Kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse muutmine

Kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduses tehakse järgmised

muudatused:

1) paragrahv 3 tunnistatakse kehtetuks;

2) paragrahvi 4 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks;

3) seadust täiendatakse §-ga 51 järgmises sõnastuses:

„§ 51. Ühinemistoetuse maksmise põhimõtted ja kord

(1) Riigieelarvest eraldatakse ühinemise tulemusel moodustunud kohaliku omavalitsuse

üksusele ühinemistoetust 30 eurot elaniku kohta, kuid mitte rohkem kui 700 000 eurot.

(2) Kui ühinemise tulemusel moodustunud kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisu antakse üle

territooriumiosa, arvestatakse territooriumiosa elanike arvuga käesoleva paragrahvi lõikes 1

nimetatud toetuse arvutamisel.

(3) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud ühinemistoetust eraldatakse järgmiste toimingute

kulude katteks:

1) ühinemisega seotud uuringute ja analüüside tegemine ning konsultatsioonide andmine;

2) valla või linna elanike arvamuse väljaselgitamine;

3) omavalitsusüksuse nime, piiride ja liigi muutmisega seotud toimingud;

4) omavalitsusüksuse ametiasutuste ja ametiasutuste hallatavate asutuste ümberkorraldamine

ning hüvitiste ja volikogude algatatud ühinemise korral preemiate maksmine;

5) ühekordse hüvitise maksmine asjaomase omavalitsusüksuse volikogu esimehele,

vallavanemale ja linnapeale nende volituste lõppemisel kohaliku omavalitsuse korralduse

seaduse § 541 lõigetes 3 ja 31 sätestatud juhtudel;

6) avalike teenuste osutamisega seonduvate kulude katmine;

7) ühinemisest tingitud kohaliku omavalitsuse üksuste infosüsteemide, e-teenuste ja

veebilehtede kokkuviimine;

8) arengukavas ettenähtud või ühinemislepingus kokkulepitud

investeeringute finantseerimine.

(4) Ühinemise tulemusel moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele käesoleva paragrahvi

lõikes 1 nimetatud ühinemistoetuse arvutamisel võetakse aluseks elanike arv rahvastikuregistri

andmetel ühinemise tulemusel moodustunud kohaliku omavalitsuse ühinemise aastale järgneva

aasta 1. jaanuari seisuga. Ühinemistoetus arvutatakse 1000 euro täpsusega.

(5) Ühinemistoetus kantakse ühinemise tulemusel moodustunud kohaliku omavalitsuse

üksusele üle hiljemalt nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimiste tulemuste

väljakuulutamise aastale järgneva aasta esimese poolaasta lõpuks.“;

4) paragrahvi 6 pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

4

„§ 6. Ühinemisest tingitud riigieelarveliste toetuste vähenemise kompenseerimine“;

5) paragrahvi 6 lõige 3 tunnistatakse kehtetuks;

6) paragrahvi 6 lõike 6 teises lauses asendatakse sõna „kaheksa“ sõnaga „nelja“;

7) paragrahvi 7 täiendatakse lõikega 5 järgmises sõnastuses:

„(5) Käesoleva seaduse §-s 51 nimetatud ühinemistoetust makstakse ka kohaliku omavalitsuse

üksuste ühinemise korral, kes moodustusid 2025. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu

valimistulemuste väljakuulutamise päeval.“.

§ 3. Seaduse jõustumine

Käesolev seadus jõustub 2026. aasta 1. märtsil.

Lauri Hussar

Riigikogu esimees

Tallinn, 2025

Algatab Vabariigi Valitsus ……

(allkirjastatud digitaalselt)

1

Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse ja kohaliku

omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse muutmise

seaduse eelnõu seletuskiri

1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Eelnõu väljatöötamise eesmärk on toetada riigi poolt jätkuvalt kohaliku omavalitsuse üksuste

(edaspidi KOV) võimekuse tõstmist, milleks nähakse seaduseelnõus ette ühinemistoetuse

taastamine KOVidele, kes ühinesid 2025. a KOV volikogu valimiste ajal või kavandavad

ühineda edaspidi.

Eelnõuga kavandatakse teha muudatused kahes seaduses: Eesti territooriumi haldusjaotuse

seaduses (edaspidi ETHS) ja kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduses

(edaspidi KOÜS).

ETHS ja KOÜS mõlemad reguleerivad KOVide haldusterritoriaalse korralduse muutmist.

ETHS näeb ette KOVide haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuste piiride ja nimede

muutmise alused ja korra ning mitmed KOVide ühinemise ja liitumise rakendussätted. KOÜS

sätestab aga haldusüksuste ühinemise soodustamise põhimõtted ja tingimused, sealhulgas

kohaliku omavalitsuse üksuste pakutavate avalike teenuste ühinemisjärgsele kättesaadavusele

esitatavad nõuded, ühinemisega seotud kulude katteks riigieelarvest toetuste eraldamise alused

ning ühinemise järel riigieelarveliste eraldiste vähenemise kompenseerimise põhimõtted.

ETHSis tehtavate muudatustega täpsustatakse haldusterritoriaalse korralduse muutmise viise ja

rakendamise nõudeid (KOVide ühinemise piiritlemine liitumisest ning haldusüksuse piiride

muutmise nõudeid, sealhulgas nimetatakse, milliseid mõjusid peab KOV piirimuudatusi

kavandades arvestama. ETHSis täpsustatakse ka territooriumiosa ühe KOVi koosseisust teise

üleviimisega seonduvaid rakenduslikke sätteid (nt maksukohustuste laekumise osas), mille

vajadus on selgunud senisest KOVide ühinemise ja piirimuudatuste praktikast.

KOÜSist jäetakse välja sätted, mis puudutavad haldusterritoriaalse korralduse muutmise ja

territooriumiosa üleandmise termineid, milleks asjakohasem seadus on ETHS. KOÜSi

reguleerimisalasse jäävad vaid KOVide ühinemise soodustamise sätted. KOÜSis taastatakse

KOV volikogude algatusel toimuvate haldusterritoriaalse korralduse muudatuste ehk

vabatahtlike ühinemiste jõustumisel ühinemistoetuse maksmise sätted (uus § 51). Sarnane

regulatsioon tunnistati haldusreformi seadusega alates 2018. a 1. jaanuarist kehtetuks

(varasemad KOÜS 6 lõiked 1, 2, 4 ja 5).

Eelnõuga tehtavad muudatused jõustuvad 2026. a 1. märtsil.

Eelnõuga kavandatavad muudatused ei suurenda ettevõtjate, kodanikuühenduste ega inimeste

halduskoormust.

1.2. Eelnõu ettevalmistaja

Eelnõu ja seletuskirja on välja töötanud Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi kohalike

omavalitsuste osakonna õigusnõunik Olivia Taluste (58851453, [email protected]), sama

osakonna osakonnajuhataja asetäitja Sulev Liivik (58851471, [email protected]) ja nõunik

2

Kaie Küngas (5885 1370, [email protected]). Eelnõu keelelise ekspertiisi tegi õigusosakonna

peaspetsialist Leeni Kohal (5698 3427, [email protected]).

1.3. Märkused

Eelnõu on seotud Eesti Reformierakonna ja Erakonna Eesti 200 valitsusliidu aluslepingu punkti

275 „Soodustame vabatahtlikku omavalitsuste ühinemist, leppides riigi eelarvestrateegia

protsessis kokku finantsilised stiimulid“ täitmisega1. Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi

2025–2027 (edaspidi VVTP) järgi seatakse regionaal- ja põllumajandusministrile ülesandeks

esitada Vabariigi Valitsusele III kvartaliks 2025. aastaks heakskiitmiseks Eesti territooriumi

haldusjaotuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse

muutmise seaduse eelnõu.2

Eelnõu panustab kaudselt riigi pikaajalise arengustrateegia Eesti 2035 riigivalitsemise eesmärgi

„Avalikud teenused on kvaliteetsed ja kättesaadavad sõltumata elukohast ning suurendavad

inimeste heaolu ja turvalisust“ saavutamisse.

Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõuga ega Euroopa Liidu õiguse rakendamisega.

Eelnõuga muudetakse:

 ETHSi kehtivat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 30.06.2023, 21;

 KOÜSi kehtivat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 04.07.2017, 101.

Eelnõu vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu poolthäälte enamus.

2. Seaduse eesmärk

Seaduseelnõu eesmärgid saab jagada kaheks:

1) tõsta KOVide võimekust, motiveerides neid KOÜSis ühinemistoetuse maksmise sätete

taastamise järel vabatahtlikult ühinema;

2) õigusselguse eesmärgil täpsustada KOVide ühinemisega otseselt seotud

haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuste piiride muudatuste rakendamisega seotud

nõudeid ETHSis.

Seaduseelnõule ei ole koostatud väljatöötamiskavatsust.3 Seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuse

järele ei ole sisulist vajadust. VVTP-s on juba otsustatud vajadus töötada välja asjakohane

seaduseelnõu, mis aitaks soodustada vabatahtlikku omavalitsuste ühinemist, leppides riigi

eelarvestrateegia protsessis kokku finantsilised stiimulid. Ka valitsuskabineti 6. veebruari 2025

nõupidamisel otsustati põhimõtteliselt toetada ja soodustada omavalitsuste vabatahtlikku

ühinemist. Kabinetis tehti regionaal- ja põllumajandusministrile ülesandeks esitada riigi

eelarvestrateegia 2026–2029 koostamisel ettepanek ühinemise soodustamise kohta, sh

käimasolevate ühinemisprotsesside kohta ning töötada välja vajalike seaduste muutmise

seaduse eelnõud.

1 https://valitsus.ee/valitsuse-eesmargid-ja-tegevused/valitsemise-alused/koalitsioonilepe-2025-

2027/regionaalareng-pollumajandus-ja-toidutootmine. 2 https://valitsus.ee/valitsuse-eesmargid-ja-tegevused/valitsemise-alused/tegevusprogramm-0. 3 Juba Vabariigi Valitsuse 2019. a 19. detsembri kabinetinõupidamisel otsustati, et Rahandusministeerium peab

esitama ETHS ja KOÜS muutmise seaduse eelnõu Vabariigi Valitsusele väljatöötamiskavatsust koostamata.

Nimetatud kabinetinõupidamisel nõustuti vajadusega taastada ühinemistoetus KOVide ühinemiseks. Senini on

eelnõu esitamine jäänud eelarveläbirääkimiste tõttu ootele, kuna ei ole leitud selleks riigieelarvest rahastust.

3

Analoogne eelnõu, mille sisu oli käesolevast eelnõus mõnevõrra laiem ja ühinemistoetuse

määrad olid praeguse eelnõuga võrreldes kõrgemad, läbis 2020. aastal ka ministeeriumite

kooskõlastusringid, kuid toona eelnõu esitamiseni Vabariigi Valitsuse istungile

ühinemistoetuseks riigieelarveliste toetusvahendite kokkulepete puudumise tõttu ei jõutud.4

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõu koosneb kolmest paragrahvist. Eelnõu §-ga 1 muudetakse ETHSi, §-ga 2 KOÜSi.

Eelnõu § 3 sätestab seaduse jõustumise.

Eelnõu § 1 - ETHSi muutmine

Eelnõu § 1 punkt 1

Eelnõu § 1 punktiga 1 täiendatakse ETHS § 7 lõigetega 11 ja 12, milles avatakse haldusüksuste

haldusterritoriaalse korralduse muutmise viiside termini selgitused – KOVide ühinemine ja

liitumine.

Olgugi, et ETHS § 1 lõike 1 järgi sätestatakse selles haldusterritoriaalse korralduse muutmise

ning haldusüksuste piiride ja nimede muutmise alused ja kord, ei reguleeri kehtiv ETHS, kuidas

eristatakse KOVide haldusterritoriaalse korralduse muutmise viise – ühinemist ja liitumist,

mille puhul on muutmisega kaasnevad tagajärjed erinevad. Sarnaselt haldusreformi seaduse §

2 lõikega 1 ja KOÜS § 3 lõikega 1 on eelnõuga kavandatavas täienduses selgitatud ühinemise

ja liitumise termineid.

Eelnõuga kavandatava ETHS § 7 uue lõike 11 järgi on haldusüksuste ühinemine kahe või enama

kohaliku omavalitsuse üksuse ühinemise tulemusena uue kohaliku omavalitsuse üksuse

moodustamine. Haldusüksuste liitumine on ühe kohaliku omavalitsuse üksuse suurenemine,

kui sellega liitub üks või mitu piirnevat kohaliku omavalitsuse üksust.

Seoses kavandatud ETHSi muudatusega tunnistatakse KOÜS § 3 kehtetuks. Arvestades ETHSi

reguleerimisala on kohane haldusterritoriaalse korralduse muutmise põhiterminid avada

ETHSis.

KOÜSi ja haldusreformi seaduse rakendamisel tekitas küsimusi, kas KOVide ühinemise kohta

sätestatut kohaldatakse ka KOVide liitumise puhul. Selleks, et vältida igakordselt seaduse

tekstis sõnaliselt ühinemise ja liitumise koos märkimist, kui nende eristamine ei ole vajalik,

sätestatakse eelnõuga uues kavandatavas ETHS § 7 lõikes 12 põhimõte, et KOVide liitumise

osas kohaldatakse KOVide ühinemist käsitlevaid sätteid, kui seadus ei sätesta liitumisele

konkreetseid erisusi.

Eelnõu § 1 punkt 2

Eelnõu § 1 punktiga 2 muudetakse ETHS § 7 lõike 2 punkti 1, mis sätestab haldusüksuse piiride

muutmise viisid. Õigusselguse huvides kavandatakse haldusüksuse piiride muutmisel, kui see

toimub territooriumiosa üleandmisega, täpsustada, et territooriumiosa on võimalik üle anda ühe

haldusüksuse koosseisust teise temaga vahetult piirneva haldusüksuse koosseisu ehk üleantaval

4 Rahandusministeeriumis 2020. a välja töötatud Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse ja kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse muutmise ning kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse

kehtetuks tunnistamise seadus. Kättesaadav: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/8711eddf-9694-

4305-b13c-4fed2d2f6462. Nimetatud eelnõus kavandati erinevalt praegusest eelnõust maksta lisatoetust KOVide

maakonnasuuruseks ühinemisel, näha ette haldusüksuse liigi muutmine ka KOVide ühinemisest eraldiseisvas

menetluses ja tuua senine KOÜS regulatsioon tervikuna üle ETHSi ning tunnistada KOÜS kehtetuks.

4

territooriumiosal peab olema ühine piir territooriumiosa nn vastuvõtva KOViga. Sätte eesmärk

on vältida nn enklaavide teket, kus ühe haldusüksuse territooriumil paiknevad teise

haldusüksuse territooriumiosad. Taoline korraldus ei tagaks haldusüksuse territooriumil

arengu- ega planeerimistegevuse mõistlikku kavandamist ega haldusüksuse terviklikku

käsitlemist. Kuna KOVide ühinemisega kaasneb sageli ka mõne territooriumiosa üleandmine

ühineva või ühineva KOViga piirneva KOVi koosseisu (näiteks põhjusel, et antud

territooriumiosa elanikud on teenuspiirkonna mõttes seotud rohkem teise KOViga), on vajalik

lisada eelnõusse ka nimetatud muudatus.

Eelnõu § 1 punkt 3

Eelnõu § 1 punkti 3 muudatusega sätestatakse, et KOVide ühinemisel arvestatavaid ETHS § 7

lõikes 5 nimetatud avalduvaid mõjusid arvestatakse ka haldusüksuse piiride muutmisel, kui see

toimub territooriumiosa üleandmisega. Territooriumiosa üleandmine võib toimuda nii koos

KOVide ühinemisega kui ka eraldiseisvas menetluses.

Kehtiv ETHS näeb selgesõnaliselt ette ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludega arvestamise

vaid haldusüksuste (nii maakonnad kui KOVid) haldusterritoriaalse korralduse muutmise

korral, samas võib ka haldusüksuse piiride muutmisega, kui sellega kaasneb mõne haldusüksuse

territooriumiosa üleandmine teise haldusüksuse koosseisu, kaasneda olulised muudatused

näiteks KOVide pakutavate avalike teenuste korraldamisel. Territooriumiosa üleandmine vajab

KOVide vahelist koostööd ja kokku leppimist haldusüksuste piiride muutmisega kaasnevate

organisatsiooniliste ning eelarveliste ja muude varalisi kohustusi ja õigusi käsitlevate küsimuste

lahendamise kohta.

Haldusüksuse piiride muutmine on ETHS § 7 lõike 1 punkti 2 alusel võimalik ka siis, kui

haldusüksuste piire korrigeeritakse vastavalt maakorraldus- ja ehitusplaneerimisvajadustele.

Sel juhul ei ole aga muudatusega kaasnevad mõjud niivõrd olulised, mistõttu sel juhul ei ole

ETHS § 7 lõike 5 kohase analüüsi koostamine hädatarvilik.

Muudatuste jõustumisel tuleks ka territooriumiosa üleandmisel ühe haldusüksuse koosseisust

teise sarnaselt haldusterritoriaalse korralduste muutmisele (haldusüksuste ühinemine või

liitumine) analüüsida järgmiste asjaoludega arvestamist: 1) ajaloolist põhjendatust; 2) mõju

elanike elutingimustele; 3) elanike ühtekuuluvustunnet; 4) mõju avalike teenuste osutamise

kvaliteedile; 5) mõju haldussuutlikkusele; 6) mõju demograafilisele situatsioonile; 7) mõju

transpordi ja kommunikatsiooni korraldusele; 8) mõju ettevõtluskeskkonnale; 9) mõju

hariduslikule olukorrale ja 10) omavalitsusüksuse organisatsiooniliselt ühtse

teenusepiirkonnana toimimist.

Eelnõu § 1 punkt 4

Eelnõu § 1 punkti 4 muudatusega täiendatakse ETHS § 71 lõikega 31, millega nähakse ette

erisus haldusüksuse piiride muutmisel katastriüksuse üleandmisega ühe KOVi koosseisust

teise. Kui haldusüksuse piiride muutmine puudutab vaid üksiku katastriüksuse, mitte aga

tervikliku asustusüksuse (nt küla, alev, alevik) üleandmist teise haldusüksuse koosseisu, mis

muudatus vormistatakse Vabariigi Valitsuse määrusega ETHS § 7 lõike 3 alusel, siis ei ole

otstarbekas sama muudatust asustusüksuste lahkmejoonte osas kinnitada omakorda üle

valdkonna eest vastutava ministri kehtestatava asustusüksuste nimistu kinnitamise ning nende

lahkmejoonte määramise määruse5 muudatusega. Asustusüksuste piiride muutmine kantakse

automaatselt haldusüksuse piiride muutmisega Maa- ja Ruumiameti poolt maakatastri kaardile.

5 https://www.riigiteataja.ee/akt/130052025022.

5

Tegu on hetkel kehtiva õiguse tekitatud asjatu bürokraatiaga, kuna ministri määrusega

kinnitatakse üle juba Vabariigi Valitsuse määrusega kindlaks määratud juriidiline fakt.

Eelnõu § 1 punkt 5

Eelnõu § 1 punktiga 5 täiendatakse ETHS § 91 lõikega 31, millega sätestatakse KOVide

ühinemisel ühinemislepingule lisatava investeeringute kavandamine ühinemistoetusest.

Analoogne säte sisaldus varem koos viitega KOÜSile ETHS § 91 lõikes 3, kuid see tunnistati

haldusreformi seadusega 1. jaanuarist 2018. a kehtetuks. Samal ajal muutusid kehtetuks ka

KOÜSi ühinemistoetuste maksmist käsitlevad sätted. Arvestades, et eelnõuga taastatakse

KOVidele ühinemistoetuse maksmine (eelnõuga KOÜSi lisatav uus § 51), on vajalik ka

ühinemistoetusest rahastatavate investeeringute kavandamise sätte taastamine. Erinevalt varem

kehtinud ETHS § 91 lõike 3 regulatsioonist ei nõuta KOVidelt enam investeeringu vajaduse

põhjendamist. Oluline on teada, millised on ühinemistoetusest rahastatavad objektid ja mis on

nende prognoositav maht kokku. Ühinemistoetus ei ole taotluspõhine raha, seetõttu ei ole

vajadust KOVidelt nõuda selle investeeringuteks kasutamiseks täiendavate põhjenduste

esitamist. Ühinemistoetusest rahastatavate investeeringuprojektide valik ja nende otstarbekus

on KOVide enda otsustada.

Ühinemislepingud jõustuvad volikogude valimiste tulemuste väljakuulutamise päeval ning

need kehtivad järgmise kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste tulemuste

väljakuulutamiseni. Selle nelja-aastase perioodi jooksul tuleks ühinemislepingus sätestatu ellu

viia (ühinemislepingu elluviimise periood on lühem, kui ühinemised toimuvad volikogu

korraliste valimiste vahelisel perioodil). Kui ühinemislepingu elluviimine ei ole näiteks

muutunud sotsiaalmajanduslikku olukorda või kohalike omavalitsuste tegelikku

finantsvõimekust arvestades võimalik, tuleks seda avalikkusele ja huvigruppidele selgelt

kommunikeerida ja algatada ühinemislepingu muutmine.

Rahandusministeerium on ühinemistoetusest investeeringute tegemist selgitanud KOVidele

2018. a saadetud märgukirjas, milles juhiti tähelepanu vajadusele järgida ühinemislepingus

sätestatut ning selle elluviimise võimatuse korral lepingut muuta:

https://adr.rik.ee/ram/dokument/6075973.

Investeeringu prognoositava maksumuse muudatus ei ole ühinemislepingu muutmise aluseks.

Küll aga tuleks ühinemislepingut muuta, kui investeeringuobjekt ja investeeringu eesmärk

oluliselt muutub.

Eelnõu § 1 punkt 6

Eelnõu § 1 punktiga 6 muudetakse ETHS § 10 lõike 3 sõnastust, täpsustades, kuidas ühinevad

KOVid peavad omavahel kokku leppima võlakohustuste võtmises. Ühinejate vahel varaliste

kohustuste võtmise kooskõlastamine on seaduses ebaselge ja võimaldab liiga laia tõlgendust.

Sätte sõnastus muudetakse sarnaseks haldusreformi seaduse sõnastusega (vt haldusreformi

seaduse § 25). Kehtivas ETHSis kasutatav mõiste „varaline kohustus“ jätab liiga laia

tõlgendamise võimaluse, võimaldades ühineval KOVil näiteks pikaajalistest kasutusrendi

tehingutest teist ühinemispartnerit informeerimata jätta. Sätte eesmärk on enne volikogude

valimisi vältida mõne ühinemispartneri pahatahtlikku tegevust täiendavate võlakohustuste

võtmisel, mis võib uue ühinemise järgselt moodustuva KOVi finantsolukorra keeruliseks muuta

ning suur võlakoormus võib hakata takistama uue KOVi arengut. Kui võlakohustuste võtmine

on kavandatud aasta eelarves või nt renditehingu puhul on eelarvestrateegia kinnitamisel antud

valla- või linnavalitsusele volitus leping sõlmida, ei pea KOVid sellise kohustuse võtmisest

6

partnereid teavitama, sest selline info on teada ühinemisläbirääkimiste ajal. Kui kavandatakse

võtta varem mitte teada olnud võlakohustusi, peavad ühinevad KOVid nende võtmise

kavatsusest partnereid informeerima. Nt võib see toimuda asjaomaste volikogude esimehi

teavitades. Nt võivad ühinemisgrupi KOVid kokku leppida, et ühinemisläbirääkimiste ajal

mitte teada olnud võlakohustuste võtmised tuleb eelnevalt teiste volikogude poolt

kooskõlastada. Iga ühinemisgrupp otsustab ise, kuidas infovahetus toimub ning seadusega

täpsemaid reegleid ette ei kirjutata. Küll aga osundatakse eelnõuga kavandatavas ETHS § 10

lõike 3 muudatuses, et informeerida tuleb kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise

seaduse § 34 lõike 2 punktides 1‒3, 52 ja 7 ning lõikes 7 nimetatud võlakohustuse ja muu

tulevastel eelarveaastatel raha väljamaksmist nõudva pikaajalise kohustuse võtmise

kavatsusest. Nendeks on võetud laenud, kapitalirendi- ja faktooringukohustused, emiteeritud

võlakirjad, toetuste andmise kohustused, teenuste kontsessioonikokkuleppest tekkivad

kohustused ja bilansiväliselt kajastatud järgmiste perioodide rendikohustused

mittekatkestatavatest kasutusrendilepingutest mittekatkestatava perioodiga üle ühe aasta.

Eelnõu § 1 punkt 7

Eelnõu § 1 punkti 7 muudatusega täpsustatakse ETHS 3. peatüki pealkirja.

ETHS §-d 14–142 sisaldavad mitmeid KOVide ühinemiste ja haldusüksuse piiride muutmise

jõustumise järgseid tegevusi. Olemuslikult ei ole tegemist seaduse rakendussätetega, vaid

KOVide ühinemisjärgsete või piirimuudatuste järgsete kohustustega. Kuna mitmed senised

KOÜSi sätted integreeritakse ETHSi, siis sõnastatakse seaduse 3. peatükk ümber, et see annaks

senisest pealkirjast „Lõppsätted“ paremini edasi regulatsiooni sisu. 3. peatükk sõnastatakse

õigusselguse huvides ümber „Haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise

järgsed tegevused“.

3. peatüki sätted kohalduvad nii KOV volikogude kui ka Vabariigi Valitsuse algatusel

toimuvate haldusterritoriaalse korralduse muutmise juhtudel.

Eelnõu § 1 punkt 8

Eelnõu § 1 punktiga 8 muudetakse ETHS § 141 pealkirja „Rakendussätted“, sõnastades selle

ümber järgmiselt: „§ 141. Haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muudatuse

rakendamine“.

ETHS § 141 sisaldab mitmeid KOVide ühinemiste jõustumise järgseid tegevusi. Olemuslikult

ei ole tegemist aga seaduse rakendussätetega, vaid KOVide ühinemisjärgsete kohustustega.

Seetõttu muudetakse paragrahvi pealkirja, et see ei oleks eksitav, vaid annaks paremini edasi

sätte sisu.

Eelnõu § 1 punkt 9

Eelnõu § 1 punktiga 9 täiendatakse ETHS § 141 lõiget 41 uue lausega, mille kohaselt ei pea

KOVide liitumise tulemusena moodustunud KOVi (ühe KOVi territoorium on suurenenud

temaga liituva KOVi võrra) kehtestama uusi õigusakte, vaid moodustunud KOV võib vajadusel

muuta selle KOVi õigusakte, kellega avalik-õigusliku juriidilise isikuna tegevuse lõpetanud

kohaliku omavalitsuse üksused liitusid.

ETHS § 141 lõike 41 kohaselt kehtivad ühinenud KOVi (ühinemisel avalik-õigusliku juriidilise

isikuna tegevuse lõpetanud senine KOV) õigusaktid kuni haldusterritoriaalse korralduse

7

muutmise tulemusena moodustunud KOV õigusaktide kehtestamiseni selle KOVi

territooriumil, kus need valdade ja linnade ühinemiseni kehtisid. Liitumise tulemusena

moodustunud KOVi puhul on aga otstarbekam juhinduda selle KOVi õigusaktidest, kes

liitumisel avalik-õigusliku juriidilise isikuna säilis ehk kelle külge teised KOVid liitusid. Seega

võib liitumise tulemusena moodustunud KOV uute õigusaktide kehtestamise asemel seniste

liitunud KOVide aktid kehtetuks tunnistada ja muuta liitumisel tegevuse lõpetanud KOVide

üldõigusjärglasena vajadusel olemasolevaid nn oma õigusakte, et arvestada neis liitumise arvel

suurenenud territooriumiga. Praktikas võib siiski olla vajadus kehtestada ka liitumise

tulemusena moodustunud KOVis uued õigusaktid, kui näiteks senist korraldust ja teenuste

osutamist oluliselt liitunud KOVide eelneva kokkuleppe tõttu muudetakse. Liitunud KOVide

senised aktid võib uue liitumisel moodustunud KOVi uue õigusakti tervikteksti kehtestamisel

või senise muutmisel tunnistada kehtetuks.

Eelnõu § 1 punkt 10

Eelnõu § 1 punktiga 10 täiendatakse ETHS § 141 lõiget 14 teise ja kolmanda lausega, millega

sätestatakse KOVide liitumise tulemusena moodustunud KOVide ametiasutuste tegevuse

erisused.

Kehtiva ETHS § 141 lõike 14 järgi alustavad volikogu korraliste valimiste käigus toimunud

haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse

üksuse moodustatavad uued ametiasutused tööd ühinemisele järgneva aasta 1. jaanuaril.

Regulatsioon ei näe ette erisusi liitumise tulemusena moodustunud KOVide osas, kes ei pea

tingimata uusi ametiasutusi moodustama, vaid saab jätkata selle KOVi, kelle juurde teised

liitusid, ametiasutuste tööd. Vajadusel muudetakse liitumise tulemusena senise KOV struktuuri

ja teenistuskohtade koosseisu. Seaduses tehakse vastav erisus.

KOVid peavad siiski ise esitama registripidajale taotluse liitunud KOVi ametiasutuse tegevuse

lõpetamiseks ehk kande kustutamiseks.

Eelnõu § 1 punkt 11

Eelnõu § 1 punktiga 11 muudetakse ETHS § 142, täpsustades selles maksude ja toetuste

ülekandmist pärast KOVide ühinemist ning lisatakse ka regulatsioon territooriumiosa

üleandmisega kaasnevate maksude ja toetuste ülekandmise kohta.

Ühinemise käigus moodustunud KOVi volikogu valimiste tulemuste väljakuulutamise päevast

kuni eelarveaasta lõpuni jäävaks perioodiks ei võeta vastu ühinemise käigus moodustunud

KOVi jaoks uut ühinemispartnerite numbrite alusel kokku liidetud eelarvet. Eelarve täitmist

peetakse ühinemise aastal ühinenud KOVide lõikes eraldi ning iga ühinenud KOVi kohta

koostatakse eraldi ühinemise aasta majandusaasta aruanne. Seetõttu jäävad kõik maksurahad ja

toetused laekuma ühinenud KOVidele, kelle eelarved ja arvelduskontod jäävad eelarveaasta

lõpuni veel eraldiseisvana avatuks.

Kehtivas ETHSis puudub reegel rahade ülekandmise kohta, kui KOV territooriumiosa antakse

üle ühest KOVist teise. Kui territooriumiosa antakse üle, siis jätkub maksude ja toetuste

ülekandmine KOVile, kes territooriumiosa teisele KOVile ära andis. Reeglina on näiteks

külade ühest KOVist teise liikumisel summad väikesed ning asulate põhine täiendav arvestus

ei tasu ära. Nt tasandusfondi raha ei ole üldse võimalik asulate kaupa arvutada. Uue

eelarveaasta algusest hakatakse makse ja toetusi kandma uuele moodustunud KOVile või

territooriumiosa nn üle võtnud KOVile. Kui on tegu suuremate toetussummadega, saavad

KOVid ise kokku leppida, et territooriumiosa loovutanud KOV annab kaasa mingi rahasumma

8

territooriumiosa vastuvõtvale KOVile.

Eelnõu § 1 punkt 12

Eelnõu § 1 punktiga 12 täiendatakse ETHSi §-ga 143, mis reguleerib enne territooriumiosa

üleandmist tekkinud maksukohustuste laekumist.

ETHS täiendamine §-ga 143 on vajalik praktikast tulenevate olukordade lahendamiseks. ETHS

§ 81 lõike 10 järgi esitatakse territooriumi ühe haldusüksuse koosseisust teise haldusüksuse

koosseisu arvamisel volikogu otsus nõutava dokumentatsiooniga hiljemalt kuus kuud enne

kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste valimiste päeva Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumile, kes vormistab KOV taotlusest juhindudes ETHS § 71 lõike 3

alusel Vabariigi Valitsusele heaks kiitmiseks haldusüksuse piiride muutmiseks asjakohase

Vabariigi Valitsuse määruse. Praktikas on haldusüksuse piiride muudatused (kui need tehakse

lahus KOVide ühinemisest) kavandatud jõustuma aasta algusest. KOVide ühinemisel aga

kavandatakse haldusüksuste piirimuudatused koos haldusterritoriaalse korralduse

muudatustega, mis ETHS § 10 lõike 1 järgi ei või jõustuda hiljem kui 90 päeva enne kohaliku

omavalitsuse volikogu korraliste valimiste päeva. Seega võib Vabariigi Valitsuse asjakohase

määruse vastuvõtmisest kuni jõustumiseni jääda mõnel juhul nii 90 päeva kui ka pool aastat.

Samas kehtivas ETHSis ja KOÜSis puudub reegel selle kohta, missugusele KOVile kanda üle

enne territooriumiosa üleandmist arvestatud maksukohustustelt laekunud maksuraha. Kui

mõnelt territooriumiosalt jääb maks laekumata, tuleb avalikke teenuseid territooriumiosa

elanikele pakkuda teistest piirkondadest laekunud maksuraha arvelt. Seetõttu peab

territooriumiosa teise KOVi koosseisu viimisel maksuvõlgadelt raha laekuma sellele KOVile,

kes territooriumiosa üle andis. Lisaks on oluline arvesse võtta, et laekumised maksuvõlgadelt

on väikesed ning ei oleks mõistlik välja arendada kulukat infotehnoloogilist lahendust, mis

võimaldaks maksukohustusi arvestada asustusüksuste kaupa. Säte on sõnastatud haldusreformi

seaduse § 26 analoogina.

Eelnõu § 1 punkt 13

Eelnõu § 1 punktiga 13 täiendatakse seadust enne §-i 15 neljanda peatükiga, mis sõnastatakse

„Lõppsätted“. Kuna eelnõuga kavandatakse senise 3. peatüki pealkirja ja sisu muuta, et need

vastaksid paremini paragrahvide sisule (st 3. peatükk reguleerib KOVide ühinemise ja piiride

muutmise rakendamist), siis on vajalik ETHSi rakendussätted arvata uude peatükki

„Lõppsätted“.

Eelnõu § 2 - KOÜS muutmine

Eelnõu §-s 2 nähakse ette KOÜSi muutmine.

KOÜSiga kavandatav keskne muudatus (eelnõu § 2 punkt 3) puudutab riigipoolse

ühinemistoetuse maksmise sätete taastamist.

Haldusreformiga6, mille läbiviimist reguleeris eriseadusena haldusreformi seadus ja millega

pakuti ühinemise tulemusena moodustuvatele KOVidele vabatahtliku ühinemise korral olulisi

riigipoolseid rahalisi stiimuleid, vähenes KOVide arv märkimisväärselt 213lt 79le KOVile.

Seoses Jõhvi valla ja Toila valla ühinemisega (ühinemine jõustub 2025. a volikogu valimiste

6 2017. a haldusreformi protsessi ja mõjude kohta saab lähemalt lugeda Rahandusministeeriumi eestvedamisel

2018. a koostatud artiklikogumikust „Haldusreform 2017“ ja 2022. a valminud haldusreformi seireraportist „Viis

aastat haldusreformist“. Vt ka https://www.agri.ee/haldusreform-2015-2017#analuusid-seirerapo.

9

tulemuste väljakuulutamisega7, mille tulemusena väheneb KOVide arv 79-lt 78-le), on taas

teravalt kerkinud päevakorda KOVide ühinemist soodustava ühinemistoetuse maksmise

regulatsiooni taastamise vajadus. Riigipoolne ühinemistoetus on olnud praktikas üks olulisim

vabatahtlikke ühinemisi motiveeriv stiimul ning ilma riigipoolse toeta ei ole tulevikus ette näha

olulist KOVide huvi oma võimekuse tõstmiseks ühineda. Ühinemisprotsessiga kaasnevad

paratamatult ka erinevad üleminekukulud (arendused, lahkumishüvitised, koondamised jne),

mille osas on riigipoolne tugi KOVidele vajalik. Sellest tulenevalt kavandatakse eelnõuga teha

vajalikud muudatused KOÜSis, mis võimaldaks 2025. a volikogu valimistulemuste

väljakuulutamisel moodustunud KOVile ja edaspidi volikogude algatusel ehk vabatahtlikult

ühinevatele KOVidele maksta ühinemistoetust, mis võimaldaks neil ühinemisega paratamatult

kaasnevaid kulusid katta.

Jätkuvalt kehtib KOÜS § 1 ehk seaduse eesmärgi säte – seaduse eesmärk on soodustada

KOVide ühinemist ja territooriumi haldusjaotuse korrastumist, millega kaasneb KOVide

haldussuutlikkuse ja edukate projektitaotluste koostamise suutlikkuse tõus, KOVide poolt tema

territooriumil pakutavate avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi paranemine ning

KOVide koostöövõime arenemine. Nimetatud eesmärkide saavutamine on jätkuvalt vajalik ja

aktuaalne ning eelnõuga pakutavad muudatused aitavad nende saavutamisele kaasa.

Eelnõu § 2 punkt 1

Eelnõu § 2 punktiga 1 tunnistatakse kehtetuks KOÜS § 3, mis näeb ette KOVide ühinemise ja

territooriumiosa üleandmise terminite selgitused KOÜSi tähenduses. KOVide ühinemise,

liitumise ja territooriumiosa üleandmise terminite avamiseks on õigem koht ETHS. ETHS § 1

lõike 1 järgi sätestatakse ETHSis muuhulgas haldusterritoriaalse korralduse muutmise ja

haldusüksuste piiride muutmise alused ja kord, mistõttu on paslik viia KOÜS § 3 regulatsioon

ETHSi üle. KOÜSi § 3 tunnistatakse kehtetuks, kuna ei ole oluline tuua välja eraldi

territooriumiosa üleandmise terminit ühinemise käigus. ETHS § 9 lõige 10 lubab ühinemise

käigus muuta ka KOVi piire.

Vt ka eelnõu § 1 punktiga 1 kavandatavat ETHS § 7 lõike 11 selgitust.

Eelnõu § 2 punkt 2

Eelnõu § 2 punktiga 2 muudetakse kohustust tagada ühinemise või liitumise tulemusena

moodustunud KOVis avalike teenuste asukohapõhist kättesaadavust, tunnistades kehtetuks

KOÜS § 4 lõike 2.

Kehtiv KOÜS § 4 lõige 1 näeb ette nõude, et ühinemise tulemusel moodustunud kohaliku

omavalitsuse üksus peab tagama valla või linna elanikele avalike teenuste kättesaadavuse ja

kvaliteedi vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste ühinemist. Kehtiva KOÜS

§ 4 lõikega 2 piiritletakse, millisest füüsilisest asukohast tuleb avalike teenuste osutamist

korraldada: avalike teenuste osutamist korraldatakse kõikides asustusüksustes, kus enne

ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused.

Reeglina on KOVide ühinemise praktikas jäetud ühinemise järel seniste ühinenud KOVide

territooriumil avatuks teeninduskohad, kus KOV elanikud saavad teha erinevaid

registritoimikuid, saada nõu, anda üle paberdokumente. Praktikas on selgunud, et seaduses ei

ole vajalik ega mõistlik lausaliselt nõuda, et avalike teenuste osutamist korraldatakse kõigis

asustusüksustes, kus enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused (eeskätt mõeldud

7 https://www.riigiteataja.ee/akt/106052025001.

10

vallamaju, linnavalitsuse esindushoonet). Ühinemise tulemusena moodustunud KOVides on

kohati teeninduspunktide säilitamine osutunud ebavajalikuks, kuna muredega pöördutakse

valdavalt ikka valla- või linnavalitsuse (ametiasutusena) poole, mitte piirkondlikesse

teeninduspunktidesse. Paljud avalikud teenused on taodeldavad ka elektrooniliselt. Oluline on

KOVide ühinemise järgselt täita nõue, et avalike teenuste kvaliteet ja kättesaadavus ei langeks

võrreldes ühinemiseelse ajaga. Iga KOV saab läbi mõelda, milline on avalike teenuste

osutamiseks uues ühinemisel moodustunud vallas või linnas parim mudel.

Eelnõu § 2 punkt 3

Eelnõu § 2 punktiga 3 täiendatakse KOÜSi §-ga 51, mis näeb ette ühinemistoetuse arvestamise

ja maksmise alused.

Eelnõuga kavandatava KOÜS uue § 51 lõigetes 1–3 sätestatakse KOV ühinemisel ja

territooriumiosa üleandmisel makstava pearahapõhise ühinemistoetuse suurus ning

maksimaalne toetuse suurus ning erinevate toetuste summeerimise arvestuse reegel.

Uue KOÜS § 51 lõike 1 kohaselt eraldatakse riigieelarvest ühinemise tulemusel moodustunud

kohaliku omavalitsuse üksusele ühinemistoetust 30 eurot elaniku kohta ja mitte rohkem kui

700 000 eurot (ühinemisel moodustunud KOVi kohta). Ühinemistoetuse suuruse arvestamise

aluseks on võetud 2017. a haldusreformi raames Vabariigi Valitsuse algatusel läbi viidud

KOVide ühendamise otsesed kulud8. Maksimumpiir on vajalik, sest mida suuremad KOVid

ühinevad seda väiksem osakaal on koondamiskuludel kogu tööjõukulust. 700 000 euroga on

võimalik ka suuremate KOVide ühinemisel katta ühinemisega seotud otsesed kulud.

Kui KOVide ühinemisega koos toimub mõne teise antud ühinemise protsessis mitte osaleva

KOVi territooriumiosa üleandmine, võetakse kavandatava uue KOÜS § 51 lõikega 2 selle

territooriumiosa elanike arv arvesse ühinemistoetuse suuruse arvutamisel ehk see liidetakse

ühinemisel moodustunud KOVide elanike arvule. Ühinemise käigus võidakse üle anda ka mõni

KOV territooriumiosa ühineva KOV territooriumi koosseisu, kui see on vajalik loogiliste

piiridega KOVi moodustamiseks. Ühinemise käigus peaks kõikide vahenditega soodustama

loogiliste haldusüksuste teket, et mitte tulevikus tekkinud ebakõlasid (nt osade piirkondade

elanike jaoks ei ole nende nn koduomavalitsus tõmbekeskuseks) lahendama hakata. Kui

territooriumiosa üleandmisega ühinemistoetust ei kaasneks, võiks uue moodustuva KOVi jaoks

territooriumiosa ülevõtmine muutuda vähe motiveerivaks. Kui territooriumiosa üleandmine

ühe KOVi territooriumi koosseisust teise koosseisu toimub lahus ühinemistest, siis seda riik

rahaliselt ei toeta. Antud protsess on piiride korrastamine, mitte KOVide ühinemine ja sel juhul

on kaasnevate kulude hüvitamises KOVide omavahelise kokkuleppe esemeks.

Eelnõuga kavandatava KOÜS uues § 51 lõikes 3 nimetatakse kululiigid, milleks KOV võib

ühinemistoetust kasutada. Ühinemistoetust makstakse ühinemiskulude katmiseks

(koondamised, IT lahenduste ühtlustamine, sildid, viidad jne) ja kohapealseteks

kokkuleppelisteks investeeringuteks (koolid, lasteaiad, teed, tänavad jne) analoogselt 2018. a

1. jaanuarini kehtinud KOÜS § 6 redaktsiooniga.

8 Arvutuse aluseks on võetud 2017. a sundühendamisel moodustunud KOVide detailsed kuluaruanded.

Koondamiste, rahvaküsitluse, siltide vahetamise ja IT ümberkorralduste kulu oli keskmiselt 5 eurot ühendatud

KOVi elaniku kohta. Arengukava ja üldplaneeringu kulu oli mõne näite kohaselt 10 eurot ühendatud KOVi elaniku

kohta. Perioodil 2017–2023. a on KOVide tööjõukulud suurenenud 1,7 korda. See teeks kulu per elanik suuruseks

25,5 eurot. Ca 4,5 eurot per inimene oleks puhverraha.

11

Eelnõuga kavandatava KOÜS uue § 51 lõikes 4 sätestatakse, et ühinemise tulemusel

moodustunud KOVile ühinemistoetuse arvutamisel võetakse aluseks elanike arv

rahvastikuregistri andmetel ühinemise tulemusel moodustunud KOV ühinemise aastale

järgneva aasta 1. jaanuari seisuga. Ühinemistoetus arvutatakse 1000 euro täpsusega.

Ühinemistoetus makstakse kavandatava KOÜS § 51 lõike 5 järgi välja ühinemisele järgneva

aasta I poolaastal. Selleks ajaks on selgunud uue KOVi struktuur ja on ära otsustatud

võimalikud koondamised. Rahvaküsitluse, siltide vahetamise ja IT süsteemide

ümberkorraldamise kulud on KOV ühinemistoetuse väljamaksmise ajaks ära teinud. Uue

arengukava ja üldplaneeringu kulud selguvad ühinemise järgsel aastal. Haldusreformi perioodil

ja enne seda oli riiklikult prioriteetne KOVe motiveerida ühinema nn ühinemispreemiaga, mille

abil oli võimalik arvestatavaid investeeringuid ellu viia. Haldusreformi tulemusel KOVide

süsteem korrastus ja KOVide investeerimisvõimekus on märgatavalt paranenud ning seetõttu

ei ole hädavajalik ühinemise teel moodustunud KOVide investeeringute toetamine. Arvestades

riigieelarve keerulist olukorda, siis võeti eesmärk eelkõige tulla KOVidele appi ühinemisega

seotud otseste kulude katmisel.

Ühinemistoetust on mõistlik maksta ühinemisest osa võtnud KOV elanike arvu järgi ehk

pearahapõhiselt, sest see motiveerib KOVi säästlikult tegutsema ning nt otsestest kuludest üle

jääva osa saab suunata väikeinvesteeringute kulude katteks. Bürokraatia vältimiseks on mõistlik

KOVe mitte kohustada esitama kuludokumente. Siiski tuleks KOVil ära näidata suuremate

kululiikide lõikes esialgne ühinemise kulude kalkulatsioon.

Haldusreformi kavandamisel määrati minimaalseks elanike arvu kriteeriumiks 5000, sellise

suuruse juures oleks tagatud piisav võimekus omavalitsuslike ülesannete täitmiseks9. Alla 5000

elanikuga KOVis on keeruline teenistujatel spetsialiseeruda, leida vahendeid projektide

omafinantseeringuks jne. Rakenduse minuomavalitsus.ee kohaselt alla 5000 elanikuga KOVid

täidavad kõikidest kriteeriumitest 58,41%, aga üle 5000 elanikuga omavalitsused 63,03%10.

Suurema elanike arvuga KOVid suudavad tegutseda efektiivsemalt kui väiksemad KOVid, sest

neil on võimalik teenustega seotud asutuste võrku suuremal määral optimeerida11. Samuti

paraneb KOVide elanike arvu suurenedes projektide kirjutamise ja investeerimissuutlikkus

ning väheneb valitsemiskulude osakaal kogukuludes12.

Seireraportis „Viis aastat haldusreformist“ pidas ca 60% KOVidest ühinemistoetust oluliseks

ühinemist soodustavaks teguriks. Seireraport esitas järgmised poliitika soovitused:

 soodustada väikeste (alla 5000 elaniku) ja/või haldusreformi tulemusena tekkinud

funktsionaalselt väheseotud ja ebaloogiliste omavalitsuste edasist ühinemist;

 taastada riiklikud ühinemistoetused, et stimuleerida vabatahtlikke ühinemisalgatusi

kohalikes omavalitsustes, kus selleks on nende valmisolek ja võimalused.

Ühinemistoetust on KOVidele ühinemise korral makstud alates esimestest ühinemistest 1990-

ndate aastate lõpus, kui aluseks oli vastav valitsuskabineti otsus13. Olenemata ühinemistoetuse

9 Haldusreformi seaduse eelnõu (200 SE) seletuskiri: https://www.riigikogu.ee/download/83c176bc-12dd-40d6-

82de-d27fa8a420a9. 10 https://minuomavalitsus.ee/ 11 Üle 16 000 elanikuga KOVides on ruutmeetreid elaniku kohta 3,0 ja alla 8000 elanikuga KOVides ca 5,0

ruutmeetrit elaniku kohta https://minuomavalitsus.ee/muud-toolauad/kinnisvara-ulevaade. 12 Vt „Seire raport - Viis aastat haldusreformist“, 2022. https://www.fin.ee/haldusreform-0#haldusreformi-seirer 13 Vabariigi Valitsuse 16.06.1998. a protokolliline otsus “Kohalike omavalitsusüksuste ühinemise toetamise

põhimõtted”. Esimesena maksti ühinemistoetust Abja-Paluoja linna ja Abja valla ühinemisel Abja vallaks.

12

seadusliku aluse puudumisest maksis Vabariigi Valitsus ühinemistoetust 1999. a ja 2002. a

ühinemiste puhul.

2004. a võeti vastu KOÜS, mis nägi ette ühinemise tulemusel moodustunud KOVile

ühinemistoetuse maksmise. Seaduse eesmärk oli eelkõige ühinemistoetusega motiveerida

KOVe vabatahtlikult ühinema, millega kaasneb haldussuutlikkuse ja edukate projektitaotluste

koostamise suutlikkuse tõus ning pakutavate avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi

paranemine. Ühinemistoetus kattis ühinemisega seotud otseste toimingute kulud ning ka

osaliselt ühinemisest tulenevad investeeringute kulud.

Haldusreformi seadusega tunnistati alates 2018. a 1. jaanuarist kehtetuks KOÜSi sätted, et

stimuleerida KOVe kahekordses määras ühinemistoetusega14 ühinema haldusreformi käigus

vähemalt 5000 elanikuga KOViks.15 Suurema õigusselguse tagamiseks koostati eraldi

haldusreformi seadus, et vältida erinevate ühinemisega seotud regulatsioonide hajutatust

erinevates seadustes, mis võiks tekitada kohaldamisel tõlgendusprobleeme (näiteks, milline on

KOV ühinemiste korral üldnorm ja mis haldusreformi ühekordne erinorm). Haldusreformi

seadusest tulenevalt kehtiv KOÜS seetõttu ühinemistoetuse maksmist enam ette ei näe.

Eelnõus arvutatakse ühinemistoetust ühinemise järgselt moodustunud uue KOVi elanike arvu

alusel. Haldusreformi raames oli sama põhimõte 11 000 elanike arvu piiri ületamisel, kui maksti

täiendavat toetust 500 000. Haldusreformi aegse tavapärase ühinemistoetuse 100 eurot elaniku

kohta koos miinimumsuurusega 300 000 eurot oli ühinemistoetuse subjekt ära ühinenud KOV

ning ära ühinenud KOVide ühinemistoetused summeeriti. Eesmärgiks oli eelkõige väiksemaid

KOVe motiveerida ühinema ning iga KOViga anti kaasa raha ühinemise tulemusel

moodustunud KOVile n-ö preemiaks. Praegusel juhul on eelnõu eesmärk toetada ühinemise

tulemusel moodustunud KOVi ühinemisega seotud otseste kulude katmisel. Samas ei ole

välistatud, et ühinemistoetusest võidakse kavandada ka teatud ulatuses investeeringuid, milles

lepitakse ühinevate KOVide poolt kavandatava ETHS § 91 lõike 31 järgi ühinemislepingus

kokku.

Tabel 1 Ühinemistoetuse suurused

Eelnõu

ühinemistoetus

eurot

Haldusreformi

ühinemistoetus

eurot

Enne

haldusreformi

ühinemistoetus

eurot

Pearaha ühineva KOVi elaniku

kohta 100 50

Ühineva KOVi kohta

ühinemistoetuse minimaalne

suurus16

300 000 150 000

14 Vt haldusreformi seaduse § 20 ja 21. Haldusreformi seaduses sätestatut kohaldati vaid aastatel 2016‒2018

haldusreformi rakendamise käigus valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muudatuste ettevalmistamisel

ja elluviimisel. 15 Haldusreformi seaduse järgi (§ 3) loeti et kohaliku omavalitsuse üksus on võimeline tagama seadusest tulenevate

ülesannete korraldamiseks vajaliku professionaalse võimekuse ja osutama kõigile kohaliku omavalitsuse üksuse

elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid, kui kohaliku omavalitsuse üksuses elab vähemalt 5000 elanikku. 16 Minimaalne suurus oli vajalik, et väiksema elanike arvuga KOV saaks ühinemisel arvestatava rahasumma.

Vastasel juhul ei oleks naaberomavalitsused ühinemisest huvitatud.

13

Ühineva KOVi kohta

ühinemistoetuse maksimaalne

suurus17

800 000 400 000

Ühinemise tulemusena

moodustunud üle 11 000 elanikuga

KOVi täiendav toetus18

500 000 -

Pearaha suurus ühinemise

tulemusena moodustunud

KOVi elaniku kohta

30

Ühinemise tulemusena

moodustunud KOVi kohta

ühinemistoetuse maksimaalne

suurus

700 000

2025. a volikogu valimiste järgselt ühinevad Jõhvi vald ja Toila vald uueks Jõhvi vallaks. Antud

ühinemiskaasusele laieneks õigus eelnõuga taastatavale ühinemistoetusele (eelnõu § 2 punktiga

8 kavandatav rakendussäte KOÜS § 7 lõike 5).

KOVide vabatahtlikud ühinemised toimuvad reeglina volikogude korraliste valimiste aastal.

Ühinemine valimiste vahelisel perioodil tingiks tahes tahtmata selle, et KOVides keskendutaks

intensiivsemalt valimiskampaaniale, selmet täie koormusega KOVi elu sisuliselt korraldada.

Lisaks tooks see ka kaasa täiendavad kulud ühinevate valla ja linna eelarvetele. Seetõttu ei ole

ka tulevikus eeldada huvi ühineda valimistevahelisel perioodil. Pärast Jõhvi ja Toila valdade

ühinemist saaksid toimuda järgmised võimalikud KOVide ühinemised mitte enne 2029. a

volikogude valimisi. 2029. a ja 2033. a volikogu valimiste järgselt võib prognoosida 2-4

ühinemisjuhtumit. Riigieelarves on ühinemistoetuse raha vaja ette näha ühinemise järgsel aastal

nagu näiteks 2030. a ja 2034. a. Võimalik vajadus ühinemistoetuseks on enne vastava aasta

riigieelarve vastu võtmist teada, sest ETHS § 9 lõike 12ckohaselt esitatakse haldusterritoriaalse

korralduse muutmisel Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumile volikogu otsus nõutava

dokumentatsiooniga hiljemalt kuus kuud enne volikogu korraliste valimiste päeva. Info

võimalikest ühinemistest on teada juba varem, sest ühinemise algatamiseks tuleb volikogudel

võtta vastu ametlikud otsused läbirääkimiste alustamiseks, misjärel toimuvad

ühinemisläbirääkimised ning selgitatakse välja elanike arvamus. Nt Jõhvi ja Toila vald alustasid

ühinemisläbirääkimistega 2022. a sügisel ehk umbes kaks aastat enne ühinemist19.

Endiselt on mitmetes piirkondades KOVide võimekus ebaühtlane20. Riigi strateegiline huvi on

jätkuvalt suuremate ja võimekamate KOVide teke, kes suudavad tõhusamalt kohalikku elu

korraldada ning oleksid tulevikus ka võimelised võtma riigilt täitmiseks täiendavaid ülesandeid.

Paljud KOVide ülesanded on seotud mastaabiefektiga (nt jäätmekäitlus, ühistranspordi

korraldamine) ja näiteks alla 5000 elanikuga KOVid ei suuda seda ülesannet tingimata

iseseisvalt kvaliteetselt täita. Selle eesmärgi täitmiseks tuleb motiveerida KOVe ühekordse

ühinemistoetuse maksmisega vabatahtlikult ühinema. Suuremad ja võimekamad KOVid

vähendavad survet ette näha riigieelarves erinevaid toetusmeetmeid KOVide eelarvete

tugevdamiseks.

17 Maksimaalne suurus oli vajalik, et suurema elanike arvuga KOV ei hakkaks ühinema vaid toetuse saamise pärast. 18 Haldusreformi strateegiline eesmärk oli vähemalt 11 000 elanikuga KOVide moodustumine. Seetõttu eraldati

sellisele KOVile täiendav ühinemistoetus 500 000 eurot. 19 Ühinemisläbirääkimised - Jõhvi vallavalitsus. 20 Vt ka võrdlevaid andmeid KOVide kohta: https://minuomavalitsus.ee/.

14

Eelnõu § 2 punktid 4–7

Eelnõu § 2 punktid 4–6 puudutavad KOÜS § 6 muudatusi, mis on seotud riigieelarvest

eraldatavate toetustega.

Eelnõu § 2 punkt 4 näeb ette KOÜS § 6 pealkirja ajakohastamise. Kehtiva KOÜS § 6 pealkiri

on „Riigieelarvest eraldatavad toetused“. Eelnõuga asendatakse see paragrahvi sisu arvestades

sobivama sõnastusega „Ühinemisest tingitud riigieelarveliste toetuste vähenemise

kompenseerimine“.

Kehtiv KOÜS § 6 käsitleb toetuste eraldamisega seonduvat vaid kaudselt lõikes 3, mis näeb

ette, et riigieelarvest või struktuurivahenditest investeeringutoetuse andmisel võetakse KOVide

ühinemine võimaluse korral arvesse ühe täiendava ja toetuse andmist eelistava asjaoluna, kui

see ei lähe vastuollu meetme eesmärkidega.

KOÜS § 6 ühinemistoetuse maksmise regulatsioon ühinemise tulemusel moodustunud

KOVidele tunnistati 2018. aasta 1. jaanuarist kehtetuks. Eelnõuga luuakse ühinemistoetuse

põhimõtete ja korra reguleerimiseks uus § 51. KOÜS § 6 põhisisu on toodud lõigetes 6–9, mis

käsitlevad riigieelarvest KOVidele kompensatsiooni eraldamise põhimõtteid, kui KOVi

riigieelarvelised toetused ühinemise tulemusena vähenevad, ja kompensatsiooni lõpetamise

erisusi. Seetõttu on sobivam ka paragrahvi pealkiri viia paremini kokku selle sisuga.

Eelnõu § 2 punktis 5 nähakse ette KOÜS § 6 lõike 3 kehtetuks tunnistamine, mis sätestab

riigieelarveliste või struktuuritoetuste maksmisel võimaluse korral ühinenud KOVide

eelistamise. Nimelt kehtiva KOÜS § 6 lõike 3 kohaselt võetakse riigieelarvest või

struktuurivahenditest investeeringutoetuse andmisel KOVide ühinemine võimaluse korral

arvesse ühe täiendava ja toetuse andmist eelistava asjaoluna, kui see ei lähe vastuollu meetme

eesmärkidega. Arvestades, et 2017. aasta haldusreform puudutas suuremat osa KOVidest, ei

ole taoline säte enam vältimatult vajalik. Meetmete sihtrühmad võidakse seada piirkondlikel

või muudel alustel (näiteks sihistades meetmeid KOVide tulukuse järgi), mille puhul ei pruugi

varasem KOVide ühinemine olla oluline argument.

KOÜS § 6 lõike 3 kehtetuks tunnistamine ei tingi samas olukorda, kus meetme väljatöötaja ei

saaks vajadusel ette näha näiteks boonuspunkte ühinemisel moodustunud KOVidele või peaks

olemasolevaid meetme tingimusi muutma, välistades ühinemise tulemusena moodustunud

KOVide projektide eelistatuse.

Eelnõu § 2 punktiga 6 tehakse täpsustus KOÜS § 6 lõikes 6, mis käsitleb ühinemisest tingitud

riigieelarveliste toetuste vähenemise kompenseerimist.

KOÜS § 6 lõike 6 muudatusega asendatakse KOVile ühinemisest tulenenud kompensatsiooni

maksmise senine kaheksa ühinemisjärgse aasta kehtivus neljale aastale.

Kehtivate KOÜS § 6 lõigete 6 ja 7 eesmärk on tagada, et ühinemise käigus moodustunud KOVi

rahaline olukord ühinemise järgselt ei halvene. Riigieelarvest antavate toetuste suuruse

vähenemine ühinemisel moodustunud KOVile demotiveerib ühinemist. Lisaks on

kompensatsiooni andmine teatud perioodil oluline, et uuel KOVil oleks piisav ajavaru näiteks

koolivõrgu korrastamiseks. Ühinemisest kui eraldiseisvast sündmusest tingitud toetuste

vähenemise kompenseerimise kohustus kehtib kõikide valemipõhiste toetusliikide suhtes,

kaasa arvatud ühinemise järgsel aastal antavate uute toetuste suhtes. Tulenevalt riigieelarve

seadusest peavad kõik KOVidele antavad toetused olema teada riigi eelarvestrateegia ajaks ning

jaotusvalemid riigieelarve vastuvõtmise ajaks. Seega ühinemise järgsel aastal võimalik

toetusraha vähendamine mõjutab üheselt KOVide ühinemisotsuseid. Reegel ei kehti

15

juhtumipõhiste toetuste suhtes riigieelarve seaduse § 50 tähenduses, sest neid antakse

taotluspõhiselt konkreetsele projektile olenemata KOVide ühinemisest.

Kui ühinemise käigus moodustunud KOVi kohta ühinemise aastale järgneval aastal on

riigieelarvest eraldatav toetus väiksem võrreldes toetuste summaga, mida oleksid ühinenud

KOVid saanud samadel tingimustel eraldiseisvatena, siis kompenseeritakse riigieelarvest

eraldatava toetuse vähenemine täies mahus. Kompensatsiooni suuruse välja arvutamiseks tuleb

teha kaks arvutust: toetuse suurus uuele ühinemise tulemusena moodustunud KOVile ja toetuse

suurus iga ühinenud KOVi kohta eraldi, mis liidetakse kokku. Ühinemise aastale järgneval

aastal ühekordselt arvutatud kompensatsioon liidetakse tavapärase valemi alusel arvutatud

toetuse summale ühinemise aastale järgneva nelja aasta jooksul. Järgnevatel aastatel

ümberarvutusi ei tehta. Kui riigieelarvest eraldatava toetuse vähenemine on väiksem kui 0,5%

ühinemises osalenud KOVi ühinemise aasta eelarvete põhitegevuse tulude kogusummast,

millest on maha arvatud riigieelarvest tehtavad juhtumipõhised toetused, siis ei rakendata 4-

aastast ülemineku-mehhanismi. Selline reegel on vajalik, et mitte tegeleda väiksete summade

kompenseerimisega. Sätet ei kohaldata riigieelarvest antava haridustoetuse suhtes, sest

koolivõrgu korrastamine võtab aega mitu aastat. Iga euro on oluline õpetajatele palga

väljamaksmiseks.

Ühinemisest tingitud toetuse vähenemise kompensatsiooni andmine lõpetatakse, kui

kompenseerimise perioodil lõpetatakse riigieelarvest vastava toetuse andmine ning kui

ühinemisest tingitud toetuse vähenemise kompensatsiooni andmise perioodil mõnel aastal

ühinemise tulemusel moodustunud KOV ei täida toetuse saamise tingimusi. Kui mõni toetuse

liik kaotatakse riigieelarvest ära, ei oleks mõistlik toetuse vähenemise kompenseerimist jätkata,

sest ühinenud KOVid eraldiseisvatena ei oleks seda raha samuti saanud. Kui ühinenud KOV

paneb kompensatsiooni perioodil näiteks kooli kinni ja õpilasi enam ei ole, siis ei ole samuti

alust kompensatsiooni saada.

Eelnõu § 2 punkt 7

Eelnõu § 2 punktiga 7 täiendatakse KOÜS § 7 rakendussätete regulatsiooni lõikega 5. Uue

KOÜS § 7 lõike 5 kohaselt makstakse KOÜSi §-s 51 nimetatud ühinemistoetust KOVidele, kes

moodustusid KOVide ühinemise korral 2025. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu

valimistulemuste väljakuulutamise päeval ehk enne seaduse jõustumist.

2025. aasta sügisel KOV volikogu valimuste ajal moodustub Jõhvi valla ja Toila valla

ühinemise tulemusena uus Jõhvi vald. Moodustuva Jõhvi valla suhtes võimaldab KOÜS

kavandatav rakendussäte ühinemistoetuse regulatsiooni tagasiulatuvalt kohaldada.

Lähima paari aasta perspektiivis ei ole ka realistlik eeldada, et mõni KOV võiks soovida

ühineda KOV volikogu korraliste valimiste vahelisel perioodil. Realistlikum on eeldada, et

edasised KOV volikogude algatatud ühinemised võiksid toimuda alles 2029. aasta KOV

volikogu valimiste ajal. Küll aga annab seaduse vastuvõtmine KOVidele kindluse, et neil on

võimalik KOVide ühinemiseks asuda aegsasti ühinemisläbirääkimisi pidama ja nende

positiivse lõppemise korral saab riik eraldada moodustunud KOVile riigieelarvest

ühinemistoetust.

Eelnõu § 3 - seaduse jõustumine

Eelnõu §-s 3 nähakse ette seaduse jõustumine 2026. aasta 1. märtsil.

16

Seaduse jõustumise võimalik aeg 2026. aasta 1. märtsil on välja pakutud arvestades üldist

seaduseelnõude menetlemise aega Vabariigi Valitsuses ja Riigikogus.

4. Eelnõu terminoloogia

Eelnõuga ei ole kasutusele võetud uusi, kehtivas seaduses kasutamata termineid.

5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Eelnõul puudub otsene seos Euroopa Liidu õigusega. Kohaliku omavalitsuse korralduse ja

haldusterritoriaalse korralduse küsimused on liikmesriigi pädevuses.

6. Seaduse mõjud

6.1 Kavandatav muudatus: ühinemistoetuse taastamine (uus KOÜS § 51)

Eelnõuga kavandatakse taastada KOVide vabatahtliku ühinemise korral makstav

ühinemistoetus. Eelnõu kohaselt on ühinemistoetuse suuruseks 30 eurot ühinemise teel

moodustunud KOVi elaniku kohta ja mitte rohkem kui 700 000 eurot moodustunud KOVi

kohta.

Senine KOVide ühinemise praktika on näidanud, et ühinemistoetus on olnud KOVidele heaks

ühinemise motivaatoriks. Nii haldusreformi eel kui ka ajal oli ühinemistoetus KOVidele

suureks abiks vajalike investeeringute elluviimisel ja avalike teenuste kättesaadavuse

tagamiseks, kui ka otseste ühinemisega kaasnenud kulude katmisel.

Konkreetse ühinemisega kaasnevad mõjud selguvad aga alles KOVide ühinemise järgselt, sest

sõltuvad ühinemise tulemusena moodustunud KOVi edasistest sammudest - kas suudetakse

realiseerida ühinemisega võetud eesmärgid ja ellu viia ühinemislepingus kokkulepitu. Neid

võimalikke avalduvaid mõjusid on keeruline riigi tasandil seaduseelnõuga abstraktselt ette

prognoosida ja sihtrühma suurust või võimalike mõjutatud isikute arvu arvuliselt välja tuua.

Alljärgnevalt on analüüsitud ühinemise mõjusid laiemalt ja terviklikult, sest ühinemistoetus on

mõeldud KOVide vabatahtlike ühinemiste motiveerimiseks ega ei ole sellest eraldiseisvalt

käsitatav.

6.1.1 Mõju KOV teenustele ja töökorraldusele

Selles peatükis analüüsitakse üldisemalt mõju KOV teenustele ja töökorraldusele. Edaspidi

analüüsitakse mõju KOVi hariduse- ja sotsiaalteenustele.

Ühinemise ettevalmistamine (ühinemisläbirääkimiste pidamine ja ETHSis ette nähtud

haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmisega seonduvate toimingute

läbiviimine) ning pärast KOVide ühinemist uue KOVi tegevuse käivitamine on aja- ja

ressursimahukas tegevus, mis kasvatab KOVide töökoormust hüppeliselt ja märkimisväärselt.

KOVide ühinemise järgselt tuleb nt kehtestada uued KOV õigusaktid, kujundada avalike

teenuste pakkumise reeglid ümber, vaadata üle lepingud ja käskkirjad, teha muudatusi

ametiasutuste struktuuris jne.

KOVide ühinemine mõjutab mõnevõrra neis tööl olevate ametnike ja töötajate töökohtasid, mis

võivad ühinemise järgselt muutuda ning mille arv tõenäoliselt väheneb. Varasemate ühinemiste

kogemuse põhjal võib välja tuua, et eelkõige muutub ühinemise järgselt ametikohtade

17

spetsialiseeritus ja struktuur ning KOVide ühinemiste tagajärjel võib töötajate arv väheneda

järk-järgult omavalitsuse tööjaotuse ümberkujundamisel ühinemisele järgnevatel aastatel.

Ühinemise hetkel mõjutab ametikoha kaotus eelkõige neid omavalitsusjuhte ja teenistujaid

(vallavanemad, linnapead, vallasekretärid, osakonnajuhid, talituste juhid, tugiteenuste

spetsialistid - nt raamatupidajad), kes ei osutu uues KOVis samas ametis jätkavaks. Teiste

teenistujate jätkamine sõltub eelkõige uue ühinemisel moodustunud KOVi volikogu ja valitsuse

otsustest omavalitsuse struktuuri ja korralduse osas. 2019.a läbi viidud ühinemisjärgsete

ametiasutuste struktuuride analüüs näitas, et võrreldes ühinemise eelselt kehtinuga vähenesid

ühinemise tulemusena moodustunud KOVide teenistujate koosseisud 335 teenistuskoha võrra,

mis tegi vähenemise suuruseks 9%. Kõige enam vähenes linnapeade ja vallavanemate, linna-

ja vallasekretäride ning raamatupidajate ametikohtade arv21.

KOVide ühinemisega kaasneb KOV teenistujate professionaliseerumine, millel on positiivne

mõju omakorda KOV pakutavate teenuste ja elanike nõustamise kvaliteedile. Haldusreformi

2022. a seireraportis tuuakse välja, et ühinemisel moodustunud KOVides on näha mõningast

suuremat spetsialiseerumist. Peamised valdkonnad, kus spetsialiseerumine toimus, on

sotsiaalvaldkond, arendustegevus, keskkonna ning varade ja hangete valdkond22. Näiteks

lastekaitses ning sotsiaalvaldkonnas üldisemalt, kus universaalsetele sotsiaalvaldkonna

nõunikele või spetsialistidele lisaks eristus juhtimise tasand ning lisandusid konkreetsema

profiiliga ametikohad23. Ühinemiste tulemusel tekkis võimalus katta töötajatega

spetsiifilisemaid valdkondi, mida varem ei olnud võimalik täita kas töötajate puudumisel või

teenust vajava sihtrühma vähesusest tulenevalt24. Näiteks juristid, IT-juhid, varahalduse

spetsialistid, sisekontrolörid ja/või järelevalve ametnikud, personalitöötajad, avalike suhete ja

kommunikatsioonijuhid25. Ühinenud omavalitsustes liiguti lähemale professionaalsemale ja

kvaliteetsemale teenuste korraldamisele26.

Haldusreformi 2022. a seireraporti koostamisel läbi viidud omavalitsusjuhtide küsitluses

nõustus 66% vastanutest, et erinevate KOVide poolt pakutavate teenuste kvaliteet on

ühinemistega paranenud ja üldse ei nõustunud 4% vastanutest27. Samas enam kui 2/3 vastajatest

märkis, et teenused on elanikest ühinemiseelse ajaga võrreldes kaugemad. See on olnud ka

ühinemiste võrdlevas kogemuses üsna paratamatu trend, sest tekivad uued ja kvaliteetsemad

teenused, kuid need asuvad ruumiliselt elanikest kaugemal28.

 Mõju sihtrühm on väike. Ühinevate omavalitsuste töötajad ja ametnikud, 2025.a on teada

kahe omavalitsuse ühinemine - Jõhvi ja Toila vald. Pärast 2025.a Jõhvi ja Toila valla

ühinemist toimuksid järgmised võimalikud KOVide ühinemised eeldatavalt mitte enne

2029. a volikogude valimisi. 2029. a ja 2033. a volikogu valimiste järgselt võib prognoosida

2-4 ühinemisjuhtumit. Kuna KOVide volikogude algatatud ühinemine on nende

21 https://blogi.fin.ee/2019/06/uhinenud-omavalitsustes-toimunud-muutuste-trend-naitab-haldusreformi-

positiivset-efekti/ 22 Haldusreformi seireraport 2022. Viis aastat hiljem. Rahandusministeerium; lk 58. Kättesaadav:

https://agri.ee/sites/default/files/documents/2023-06/seireraport-2022-haldusreform-2017-viis-aastat-hiljem.pdf. 23 Haldusreformi seireraport 2022. Viis aastat hiljem. Rahandusministeerium; lk 56. Kättesaadav:

https://agri.ee/sites/default/files/documents/2023-06/seireraport-2022-haldusreform-2017-viis-aastat-hiljem.pdf. 24 Haldusreformi seireraport 2022. Viis aastat hiljem. Rahandusministeerium; lk 56. Kättesaadav:

https://agri.ee/sites/default/files/documents/2023-06/seireraport-2022-haldusreform-2017-viis-aastat-hiljem.pdf. 25 Haldusreformi seireraport 2022. Viis aastat hiljem. Rahandusministeerium; lk 56. Kättesaadav:

https://agri.ee/sites/default/files/documents/2023-06/seireraport-2022-haldusreform-2017-viis-aastat-hiljem.pdf. 26 Haldusreformi seireraport 2022. Viis aastat hiljem. Rahandusministeerium; lk 6-7. Kättesaadav:

https://agri.ee/sites/default/files/documents/2023-06/seireraport-2022-haldusreform-2017-viis-aastat-hiljem.pdf. 27 Haldusreformi seireraport 2022. Viis aastat hiljem. Rahandusministeerium; lk 39. Kättesaadav:

https://agri.ee/sites/default/files/documents/2023-06/seireraport-2022-haldusreform-2017-viis-aastat-hiljem.pdf. 28 Haldusreformi seireraport 2022. Viis aastat hiljem. Rahandusministeerium; lk 39. Kättesaadav:

https://agri.ee/sites/default/files/documents/2023-06/seireraport-2022-haldusreform-2017-viis-aastat-hiljem.pdf.

18

enesekorraldusõiguslik otsus, on keeruline prognoosida võimalikke juhtumite arvu pikemas

ajahorisondis.

 Mõju ulatus on väike. Ühinemisel endal on suur mõju eelkõige KOVide töökorraldusele,

sest kehtestatakse uus juhtimisstruktuur. Kaasneb keskmine mõju avalike teenuste

pakkumisele ning ära ühinenud KOVide osas hakkavad teenustasemed aja jooksul

ühtlustuma (kohe ühinemisjärgselt ei suudeta uue KOVi piirides kõiki teenuseid ja toetusi

ühtlustada, kuid reeglina proovitakse neid osutada kõrgema taseme järgi).

Ühinemise toetuse maksimaalne toetussumma 700 000 eurot rakendub 23 000 elaniku

juures. Sellise suurusega KOVi põhitegevuse tulud on ca 45 mln eurot. Ühinemistoetus

moodustab 1,5% näites toodud KOVi põhitegevuse tuludest. Ühinemistoetus aitab katta nt

ühinemise järgsed koondamiskulud, uue üldplaneeringu ja arengukava koostamise kulud.

 Mõju avaldamise sagedus on väike ehk kord nelja aasta jooksul. KOVide vabatahtlikud

ühinemised toimuvad reeglina volikogude korraliste valimiste aastal.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike. Omavalitsuste ühinemine toob kaasa

suurema töökoormuse ning vajaduse uue ühinenud omavalitsuse piires õigusaktide, töö- ja

teenuskorralduse ühtlustamiseks ühinemise hetkel. Kuid eelnõuga ei muudeta omavalitsuste

põhiolemust ega ülesandeid, pigem on tegemist KOV ühinemise järgsel üleminekuperioodil

esinevate võimalike probleemidega, kus tuleb erinevaid kordi ja praktikaid ühtlustada.

6.1.2 Mõju sotsiaalhoolekandele

KOVide võimekuse tõstes läbi KOVide ühinemise kaasneb eelduslikult positiivne mõju

teenuste, sh sotsiaalhoolekandeteenuste pakkumisel KOV elanikele. Suuremate omavalitsuste

laiem ametnike profiil võimaldab spetsialiseeruda ning sihistada tegevusi eri tüüpi

sihtrühmadele29, samuti pakutavaid teenuseid mitmekesistada. Haldusreformi seireraportis ei

analüüsitud eraldi haldusreformi mõju sotsiaalteenustele. Ühinemistoetus motiveerib KOVe

ühinema ega mõjuta iseseisvalt sotsiaalteenuste kättesaadavust ja kvaliteeti.

 Mõju sihtrühm on väike. KOVide sotsiaalteenuste saajate arv ühinemisjärgselt ei ole

teada. Kuna ühinemisjuhtumeid tuleb harva ette, siis mõjutatud sihtrühm võib olla

potentsiaalselt mõnituhat teenuse saajat ühinenud KOVis.

 Mõju ulatus on väike. Ühinemise tulemusel ei muutu sotsiaalteenuste pakkumise kvaliteet

drastiliselt. Pigem suurem spetsialiseerumine parandab mõnevõrra teenuste kvaliteeti.

 Mõju avaldamise sagedus on väike ehk kord nelja aasta jooksul.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike. Omavalitsuste ühinemine eeldatavasti ei

halvenda sotsiaalteenuste kättesaadavust, aga kindlasti parandab kvaliteeti.

6.1.3 Mõju haridusele

KOVi üks põhiülesanne on alus-, põhiharidus ja noorsootöö korraldus. Riik on loonud igasse

maakonda KOVidega kokkuleppel vähemalt ühe gümnaasiumi. Haridusvaldkonna arengukava

näeb ette keskhariduse tervikvaate. Vabariigi Valitsuse ning Eesti Linnade ja Valdade Liidu

vahelises hariduse- ja noorsootöö eelarve läbirääkimiste töörühmas on lisaks arutatud võimalusi

töötada välja ettepanekud/meetmed/mudelid, mis motiveeriks KOVe looma ja pidama

maakonna- ja valdkonnapõhiseid integreeritud ühisasutusi/kompetentsikeskuseid.

29 Sootla, G., Kattai, K. (2013). Ekspertarvamus. Omavalitsuste ühinemiste ja mastaabi mõjud nende valitsemise

kvaliteedile ja tõhususele. Tallinna Ülikool; lk 17. Kättesaadav: https://agri.ee/sites/default/files/documents/2025-07/ekspertarvamus_sootla_omavalitsuste-uhinemiste-

mojudest_09-09-2013.pdf.

19

Väikevallad suudavad tagada kvaliteetse hariduse jätkusuutliku finantseerimise vaid

piirkondliku hariduse korralduse ja finantseerimise abil. Need probleemid on omased

väikevaldade koolidele, seda probleemi aitab lahendada ka KOVide ühinemiste teel saavutatav

mastaabiefekt.30

2022. a koostatud haldusreformi seireraportis tõdetakse, et haldusreformist on möödas liialt

vähe aega (5 aastat), et hinnata suuremaid muutusi hariduses. Üldiselt saab öelda, et KOVide

haridusvaldkonna planeerimise võimekus on haldusreformi järgselt kasvanud, kuid otsuste ja

rakenduseni ei ole paljudes kohtades 5 a jooksul jõutud.31 Paljuski tulenes see ka sellest, et

ühinemislepingutes lepiti sageli kokku, et asutuste võrgustikus nelja ühinemisjärgse aasta

jooksul muudatusi, asutuste sulgemisi ei kavandata.

 Mõju sihtrühm on väike. Kuna ühinemisjuhtumeid tuleb harva ette, siis mõjutatud

sihtrühm võib olla potentsiaalselt mõnituhat teenuse saajat ühinemise tulemusena

moodustunud KOVis.

 Mõju ulatus on väike. Ühinemise tulemusel ei muutu haridusteenused drastiliselt.

Muudatused koolivõrgus võtavad aega. Eeldatavasti hariduse kvaliteet paraneb.

 Mõju avaldamise sagedus on väike ehk kord nelja aasta jooksul.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike. Omavalitsuste ühinemine eeldatavasti ei

halvenda haridusteenuste kättesaadavust, aga kindlasti parandab kvaliteeti.

6.1.4 Mõju kodanikuühiskonnale

Võimuorganite kaugenemine ja ääremaastumine on üks KOVide ja nende elanike keskseid

hirme ühinemiste kavandamisel. Samas on ääremaalised vallad ääremaad juba enne ühinemist

ning seda tendentsi on võimalik vaid mõnevõrra pidurdada. Võimude kaugenemist valla- või

linnavalitsuse asukohast ruumilises mõttes aitab teiste kaasamisvormide kõrval leevendada

osavaldade ja linnaosade või teeninduskeskuste moodustamise võimalus.

Senised KOVide ühinemise analüüsid näitavad, et ühinemise tulemusena moodustuvas suures

KOVis koos võimaliku võimude kaugenemise ja ääremaastumisega külad aktiveeruvad ja

kasvab kogukondade ühtsustunne. Ühinemiste tulemusena suureneb kodanike teadlikkus

kodanikuaktiivsusest ja –organiseerumisest ja selle tähtsusest, hoogustub külaliikumine ja

suureneb kodanikeühenduste poolt täidetavate ülesannete olulisus. Samuti mõjutavad

organiseeritud kodanikud edukamalt omavalitsuste poliitikat, mitte üksnes üksikute

probleemide lahendamist. Küsitluse tulemused kinnitavad, et vastajate hinnangul kogukondade

ühtsustunne on pärast omavalitsuste ühinemist suurenenud.32 Organiseerunud ja valitud

liidritega külad on valdade liitumisel tugevamad ning suudavad külaelanike huve paremini

esindada, see on aktuaalne eelkõige just valdade ühinemise üleminekuperioodil.33

30 Sootla, G., Kattai, K. (2013). Ekspertarvamus. Omavalitsuste ühinemiste ja mastaabi mõjud nende valitsemise

kvaliteedile ja tõhususele. Tallinna Ülikool, lk 15–17. Kättesaadav aadressil:

https://agri.ee/sites/default/files/documents/2025-07/ekspertarvamus_sootla_omavalitsuste-uhinemiste-

mojudest_09-09-2013.pdf. 31 Haldusreformi seireraprot 2022. Viis aastat hiljem. Rahandusministeerium; lk 64. Kättesaadav:

https://agri.ee/sites/default/files/documents/2023-06/seireraport-2022-haldusreform-2017-viis-aastat-hiljem.pdf. 32 Sootla, G., Kattai, K. (2013). Ekspertarvamus. Omavalitsuste ühinemiste ja mastaabi mõjud nende valitsemise

kvaliteedile ja tõhususele. Tallinna Ülikool, lk 29. Kättesaadav aadressil:

https://agri.ee/sites/default/files/documents/2025-07/ekspertarvamus_sootla_omavalitsuste-uhinemiste-

mojudest_09-09-2013.pdf. 33

Külaliikumine Kodukant. Projekt „Eesti külad 2013. Katusorganisatsioonid valdades – potentsiaali loomine

elanike huvi kaitseks“. Kättesaadav aadressil:

http://www.kodukant.ee/files/0502bff9ac505fd9aa94d2546972aabe.pdf

20

Ühinemise tulemusena moodustunud KOVides kasvab konkurents volikogu kohtadele ja

elanikel tekivad suuremad valikuvõimalused, milliseid kandidaate ja nimekirju toetada. See

omakorda laiendab kohalikku demokraatiat ja võimalusi eri arvamuste tasakaalustamiseks.

Selge muutus on ühendvaldade poliitilise pluralismi kasv. See tähendab, et kui väikevaldades

domineeris sageli väga tugevalt üks valimisnimekiri, mis sai valimistel üle poole mandaatidest,

siis ühinenud valdades sai valimiste võitja ca ühe kolmandiku häältest, s.t et ühinenud valdades

moodustatakse koalitsioone ning ühe nimekirja domineerimine ei ole võimalik.34

Haldusreformi seireraporti35 raames läbi viidud küsitluse kohaselt oli 72% vastajatest nõus, et

haldusreformi järgselt on kasutusele võetud enam piirkondliku või valdkondliku kaasamise

praktikaid. Samas nõustus 54% vastanutest väitega, et elanikel on rohkem võimalusi osaleda

kohaliku poliitika kujundamises. Külavanemate ja asumiseltside rolli suurenemist kohaliku elu

korraldamises tajusid 56% vastajatest. Samas mittetulundus- ja erasektorile teenuste osutamise

delegeerimise suurendamisega nõustus alla kolmandiku vastajatest. Linna- ja vallavalitsuse

kaugenemisega elanikest ja juhtidega suhtlemise võimaluste vähenemisega olid nõus pisut

enam kui pooled (52%) vastanutest.

 Mõju sihtrühm on väike. Mõjutatud on ühinevate omavalitsuste elanikud ja

kodanikuühendused. Ühinemisjuhtumeid on pigem üksikuid ja ühinemistoetus ei ole

suunatud kodanikuühiskonnale.

 Mõju ulatus on väike kuna puudutab kaudselt konkreetsete ühinevate omavalitsuste

elanikke ja kodanikuühendusi.

 Mõju avaldamise sagedus on väike ehk kord nelja aasta jooksul. KOVide vabatahtlikud

ühinemised toimuvad reeglina volikogude korraliste valimiste aastal.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike kuna ühinemistoetus ei ole suunatud

kodanikuühiskonnale, vaid KOV ühinemisest tulenevate otseste kulude katmisele.

6.1.5 Majanduslik mõju

Eelnõuga rahastatakse eelkõige ühinemise läbiviimisega otseselt seotud omavalitsuse (linna-

või vallavalitsuse) kulusid, mistõttu ei avaldu seaduse rakendumisega otsest majanduslikku

mõju. Ühinemistoetuse maksimaalne toetussumma 700 000 eurot rakendub 23 000 elanikuga

KOVi juures. Sellise suurusega KOVi põhitegevuse tulud on ca 45 mln eurot. Ühinemistoetus

moodustab 1,5% näites toodud KOVi põhitegevuse tuludest. Kui KOV saab riigilt toetust, jääb

tal rohkem oma eelarveraha muude kulude tegemiseks, teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi

parandamiseks ning vajalike investeeringute kavandamiseks.

KOV elanikud saavad investeeringute elluviimisest kaudselt kasu läbi paranenud avalike

teenuste kvaliteedi ja kättesaadavuse.

Majanduslik mõju on ühinemistoetuse taastamisel pigem kaudne ning oleneb konkreetse

ühinemisel moodustunud KOVi edasistest tegevustest.

6.1.6. Mõju regionaalarengule

34 Sootla, G., Kattai, K. (2013). Ekspertarvamus. Omavalitsuste ühinemiste ja mastaabi mõjud nende valitsemise

kvaliteedile ja tõhususele. Tallinna Ülikool, lk 30. Kättesaadav aadressil: Kättesaadav aadressil:

https://agri.ee/sites/default/files/documents/2025-07/ekspertarvamus_sootla_omavalitsuste-uhinemiste-

mojudest_09-09-2013.pdf. 35 Haldusreformi seireraport 2022. Viis aastat hiljem. Rahandusministeerium; lk 39. Kättesaadav:

https://agri.ee/sites/default/files/documents/2023-06/seireraport-2022-haldusreform-2017-viis-aastat-hiljem.pdf.

21

KOVide ühinemine leiab eeldatavasti aset väljaspool Tallinna ja Tartu linnaregioone. Samuti

võib eeldada, et ühinemisi ei toimu Ida-Viru suuremate linnade osalusel. Ühinemistoetusega

motiveeritud ühinemine aitab kaasa kahaneva elanike arvuga piirkondades konsolideerumise

abil KOVide võimekust parandada. Ühinemistoetus aitab suunata KOVide arengut mõnevõrra

ühtlasema regionaalse tasakaalu suunas. Samas ei lahenda ühinemine majanduses olevaid

struktuurseid probleeme, mis väljendub suures palgalõhes üheltpoolt Tallinna ja Tartu

linnaregioonide ja ülejäänud Eesti vahel.

Elanike arvu vähenemisel ning elanike vananemisel ja ümberpaiknemisel on otsene mõju

omavalitsuste jätkusuutlikkusele.36 Ühinemise tulemusena tekkivates suuremates KOVides

rahvastiku sooline ja vanuseline koosseis tasakaalustub, tasandades eriti ekstreemseid olukordi,

kus näiteks muidu on rahvastikust oluline osa vanemaealised, mistõttu sõltub KOV tulubaas ka

ühinemise järgselt valdavalt riiklikest toetustest.

Ühinemistoetuse taastamisega seonduvad kavandatavad muudatused aitavad kaasa KOV

vahelise konkurentsi vähendamisele, sh väheneb regionaalsete toetusrahade killustatud

jaotamise risk. Omavalitsuste ühinemine suudab kohalike infrastruktuuriinvesteeringute

tegemisel n-ö suure pildi vaatamist ning loob palju soodsamad eeldused regionaalpoliitika

detsentraliseeritud korraldamiseks joined-up government põhimõttel.37 Suurem territoorium ja

paremate spetsialistide kaasamine annavad KOVidele paremad hoovad piirkonna arengut

mõjutada.

 Mõju sihtrühm on väike: Üksikud piirkonnad väljaspool Tallinna ja Tartu linnaregioone

ning Ida-Virumaa linnasid.

 Mõju ulatus on väike. Kuigi igal üksikul ühinemisel ei ole laiemat regionaalset mõju, siis

ühinemistoetuse taastamine soodustab omavalitsusi ühinemistega jätkama ning pikemas

vaates võib mõju ulatus laieneda. Samas ei lahenda ühinemised majanduse ja rahvastiku

struktuurseid erinevusi suuremate linnaregioonide ja maapiirkondade võrdluses.

 Mõju avaldamise sagedus on väike ehk kord nelja aasta jooksul. KOVide vabatahtlikud

ühinemised toimuvad reeglina volikogude korraliste valimiste aastal.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest ühinemine ja seda toetav

ühinemistoetus ei oma märkimisväärset majanduslikku mõju regioonidele ega mõjuta oluliselt

piirkondade regionaalset tasakaalu. Teenuste kvaliteet ühinemise tulemusena moodustunud

KOVides võib paraneda, mis võib omavalitsuslikke teenuseid kogu regioonis mõnevõrra

edendada.

6.2 Ülejäänud kavandatavad muudatused

Ülejäänud eelnõuga kavandatavad muudatused on juba seaduses olevate regulatsioonide

täpsustamine ja KOVide ühinemise ning haldusüksuse piiride muudatuste rakendumine, mis

aitavad kaasa KOVide ühinemisele. Koondavalt seisneb nende muudatuste mõju KOVide

ühinemiste tõhusamal rakendumisel ja õigusselguse tagamisel, kuidas piiritleda

ühinemismenetlust KOVide liitumisest, millised tagajärjed on erinevatel haldusterritoriaalse

36 Noorkõiv, R (2013). KOVi reformi mõjude analüüs (asustuse, rahvastiku, sotsiaalsfääri (turvalisus, sidusus),

teenuste ja inimeste liikumistega seonduvate mõjude osas). Kättesaadav aadressil:

https://agri.ee/sites/default/files/documents/2025-07/ekspertarvamus_rivo-noorkoiv_reformi-mojud.pdf. 37 Sootla, G., Kattai, K. (2013). Ekspertarvamus. Omavalitsuste ühinemiste ja mastaabi mõjud nende valitsemise

kvaliteedile ja tõhususele. Tallinna Ülikool, lk 14. Kättesaadav aadressil:

https://agri.ee/sites/default/files/documents/2025-07/ekspertarvamus_sootla_omavalitsuste-uhinemiste-

mojudest_09-09-2013.pdf.

22

korralduse muutmise viisidel KOV õigusaktidele, millise KOVi eelarvesse laekuvad

territooriumiosa üleandmisega seonduvalt maksud ja riigieelarvest antavad toetused.

Eraldi analüüsiti nende mõju KOVide ja riigiasutuste töökorraldusele.

Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi ning Vabariigi Valitsuse töökoormus KOVide

ühinemise dokumentatsiooni ettevalmistamisel ega ühinemistoetuse eraldamisel ei ole väga

suur. Maa- ja Ruumiameti koormus registrites muudatuste tegemisel märkimisväärselt ei kasva,

kuna seadusemuudatuste jõustumisel ei ole oodata hüppelist KOVide ühinemiste kasvu.

Eelnõuga kavandatavad muudatused riigi julgeolekule ja välissuhetele, elu- ja

looduskeskkonnale otsest mõju ei avalda.

7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad

kulud ja tulud

KOV ühinemistoetuse taastamisega seonduvad kulud kavandatakse riigieelarvest. Kuna

ühinemistoetust makstakse eelnõu kohaselt ühinemise järgsel aastal, tuleb vahendid kavandada

2026. a, 2030. a jne riigieelarvesse.

Kui pearahapõhiseks toetuseks oleks 30 eurot elaniku kohta ja toetussummaks mitte üle

700 000 euro ühinemisel moodustuva KOVi kohta oleks perioodi 2026-2034. a riigieelarve

kuluks hinnanguliselt 0,5-2 mln eurot. Eelduseks on, et mõned alla 5000 elanikuga KOVid

kavandavad mingil ajahetkel ühineda. Praegu ei ole asjakohane eeldada maakonnasuuruste

KOVide tekkimist.

2025. a volikogu valimistega ühinevad Jõhvi ja Toila vallad. 2026. a välja makstava

ühinemistoetuse suuruseks oleks ca 480 000 eurot38.

8. Rakendusaktid

Eelnõu jõustumisega ei kaasne rakendusakti kehtestamise ega muutmise vajadust.

9. Seaduse jõustumine

Seadus on kavandatud jõustuma 2026. aasta 1. märtsil.

Seaduse jõustumise võimalik aeg 2026. aasta 1. märtsil on välja pakutud arvestades üldist

seaduseelnõude menetlemise aega Vabariigi Valitsuses ja Riigikogus.

10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon

Varasem eelnõu versioon esitati kooskõlastamiseks ministeeriumitele ning Eesti Linnade ja

Valdade Liidule 2020. aastal.

Haridus- ja Teadusministeerium, Maaeluministeerium, Siseministeerium ning Eesti Linnade ja

Valdade Liit kooskõlastasid eelnõu märkustega, Keskkonnaministeerium ja

38 Täpne ühinemistoetuse suurus selgub kui on teada ühinemisel moodustuva uue Jõhvi valla elanike arv

01.01.2026. seisuga.

23

Sotsiaalministeerium märkusteta. Justiitsministeerium saatis eelnõule mitteametlikud

märkused. Ülejäänud ministeeriumid kooskõlastasid eelnõu vaikimisi. Arvestades, et

käesolevas eelnõu versioonis on loobutud KOÜSi kehtetuks tunnistamisest, paljudest toona

eelnõuga kavandatud muudatustest on üldse loobutud (haldusüksuse liigi muutmine KOVide

ühinemisprotsessist lahus, maakonnasuuruseks KOViks ühinemisel täiendava ühinemistoetuse

maksmine), osad sätted on viidud Riigikogu menetluses olevasse kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõusse39 (688 SE40)

ning mitmed 2020. aasta kooskõlastusringil esitatud märkuste selgitused on lisatud seletuskirja

teksti, ei ole asjakohane eelnõule lisada 2020. a kooskõlastusringil esitatud

kooskõlastusmärkuste tabelit.

Eelnõu varasem kooskõlastuskäik on kättesaadav järgmiselt lingilt:

https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/71860d03-b6ca-4c3a-9272-583243d4796c.

Eelnõu esitatakse uueks kooskõlastamiseks ministeeriumitele ning Eesti Linnade ja Valdade

Liidule.

___________________________________________________________________________

Algatab Vabariigi Valitsus ……..

(allkirjastatud digitaalselt)

39 KOVile kavandatakse KOKSi muudatusega panna kohustus korraldada enne rahvaalgatusel esitatud

territooriumiosa teise KOVi koosseisu andmise arutelu volikogu elanike arvamuse väljaselgitamiseks küsitlus. 40 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/3011a1fa-2760-4ae2-90ef-57f68128bff8/kohaliku-

omavalitsuse-korralduse-seaduse-ja-sellega-seonduvate-seaduste-muutmise-seadus/.