Arvamus konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (384 SE) kohta

Lisa 1

1/3

Riigikohtu arvamus1 Riigikogus 19. veebruaril 2024 algatatud konkurentsiseaduse

muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (384 SE) kohta

Riigikohus on eelnõu kohta korduvalt arvamust avaldanud. Praegune arvamus keskendub

üksnes eelnõu varasemate variantidega võrreldes uudsele lahendusele, mille kohaselt määrab

trahvi konkurentsijärelevalve asjades halduskohus Konkurentsiameti taotlusel. Varasemates

eelnõu variantides määras trahvi Konkurentsiamet oma haldusaktiga, mida sai halduskohtus

tavapärases korras vaidlustada. Esmalt on arvamuses selgitatud eelnimetatud uudse

lahendusega seonduvaid probleeme. Seejärel on välja toodud küsimused, millele tähelepanu

pöörata juhul, kui seadusandja otsustab sellise lahenduse juurde jääda.

Trahvi määramine kohtus vs. haldusaktiga

Tuleks tõsiselt kaaluda, kas eelnõu viimases variandis valitud mudel on põhjendatud.

Soovitatav oleks jääda mudeli juurde, kus trahvi määramise otsuse teeb Konkurentsiamet, kelle

otsust saab halduskohtus vaidlustada. Seejuures saaks halduskohus Konkurentsiameti otsuse

suhtes läbi viia täiemahulise kontrolli, st tuvastada kõik tähtsust omavad asjaolud ja kohaldada

õigust (sh sisustada määratlemata õigusmõisteid) Konkurentsiametist sõltumatult. Selline

mudel oleks ökonoomsem, võib tagada parema põhiõiguste kaitse ning on paremini ühildatav

Eesti halduskohtumenetlusega.

Menetlus, milles Konkurentsiamet määraks trahvid ise, oleks ökonoomsem võrreldes kohtus

trahvide määramisega, sest sellisel juhul tuleks kohtus lahendada üksnes need

konkurentsitrahviasjad, kus trahviotsust vaidlustatakse. Praeguses eelnõus ettenähtud variandis

peaks kohtud aga menetlema kõiki konkurentsitrahviasju. Seejuures pole usutav, et trahvi

määramine halduskohtumenetluses vähendaks kuigivõrd Konkurentsiameti läbi viidava

menetluse mahtu ja kulusid, sest Konkurentsiamet peaks kohtule esitama põhjendatud taotluse

koos tõenditega keelatud teo toimepanemise kohta. Pealegi saab Konkurentsiamet alles pärast

kohase menetluse läbiviimist otsustada, kas konkreetses asjas tuleks taotleda trahvi määramist

või mitte. Trahvi määramise taotluse koostamine oleks sisult ja töömahult võrreldav trahvi

määrava haldusakti koostamisega.

Trahvi määramine haldusaktiga ning seejärel selle vaidlustamine halduskohtus võib tagada

parema põhiõiguste kaitse võrreldes trahvi määramisega halduskohtus, sest niisugusel juhul

kontrollib halduskohus üle kõik asjassepuutuvad Konkurentsiameti tuvastatud faktid ja antud

õiguslikud hinnangud. Trahvi määramisel (isegi kui see toimub Konkurentsiameti põhjendatud

taotluse alusel) tuvastab kohus osa fakte ja kohaldab osa asjas olulist õigust esmakordselt,

mistõttu väheneb kohtumenetluses vigade kõrvaldamise võimalus (see oleks võimalik vaid

apellatsiooni- ja kassatsiooniastmes). Kui kohus viib iga kord (vs. üksnes trahviotsuse

vaidlustamise korral) läbi Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK)

art 6 kriminaalõigusliku poole nõuetele vastava menetluse (nii nagu see toimub

kriminaalkohtumenetluse käigus), siis väheneb küll vigade tõenäosus, kuid ühtlasi kaob sellega

1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti ainult

kohtuasjade menetlemisel Riigikohtus.

Lisa 1

2/3

haldustrahvide kohaldamise efektiivsus ja ökonoomsus. Just need on aga põhjused, miks

direktiivi 2019/12 art 13 lg 1 kohaselt ei tohi trahve määrata kriminaalkohtumenetluses.

Kehtiv halduskohtumenetluse seadustik (HKMS) on üles ehitatud eeskätt juba toimunud

haldustegevuse õiguspärasuse kontrollimiseks. Niisugune kohtulik järelkontroll toimub selle

isiku kaebuse alusel, kelle hinnangul haldustegevusega tema õigusi rikutakse. HKMS § 2 lg-s

1 on halduskohtumenetluse ülesanne sätestatud ühemõtteliselt: selleks on eelkõige isikute

õiguste kaitse õigusvastase tegevuse eest täidesaatva võimu teostamisel. Kuigi halduskohus

annab seaduses sätestatud juhtudel ka lube isikute õigusi intensiivselt riivavate

haldustoimingute sooritamiseks (HKMS 27. ptk), on tegemist haldusmenetluse tagamiseks

teatud spetsiifilisteks toiminguteks (nt vabaduse võtmiseks) loa andmisega, mitte lõppotsuse

tegemisega haldusorgani asemel, nagu praeguses eelnõus ette nähtud. Eeltoodud probleem ei

ole pelgalt küsimus sellest, kuidas vaadata halduskohtu rolli õiguskorras (isikut koormava

otsuse tegemine vs. tema kaitse õigusvastaselt tehtud koormava otsuse eest). Haldustegevuse

õiguspärasuse kontrollimisele suunatud normistiku kohaldamine iseseisva trahviotsuse

tegemiseks on keeruline ja võib tekitada mitmesuguseid praktilisi probleeme, iseäranis kui

puuduvad piisavalt täpsed erinormid (vt allpool).

Menetlusõiguslikud eeldused trahvi määramiseks kohtus

Kui seadusandja otsustab jääda eelnõus toodud põhilahenduse juurde, tuleks selgemalt

sätestada, mismoodi ja milliste normide alusel trahvi määramise menetlus halduskohtus

toimuma hakkaks. Eelnõus kavandatud HKMS § 2801 ja 2802 näevad ette rahatrahvi määramise

tingimused, kuid ei ütle midagi menetluse läbiviimise kohta. Menetluskorda reguleerivast

HKMS §-st 2803 tulenevad järgmised elemendid: menetlus algab Konkurentsiameti taotlusega;

trahv määratakse kohtumäärusega; määruse vorminõuded ja selle avaldamine;

edasikaebeõigus; kohtualluvus ja menetlusosaliste ring. Ülejäänud küsimuste kohta tuleb vastus

leida juba kehtivatest menetlusnormidest.

Iseenesest ongi erimenetluse puhul otstarbekas reguleerida üksnes neid küsimusi, mis tuleb

lahendada menetlusseadustiku üldregulatsioonist teisiti. Praegusel juhul tekitab eelnõus

sätestatu siiski hulgaliselt küsimusi, sest pole selge, milline osa üldregulatsioonist üldse

kohaldub.3 Ka seaduseelnõu seletuskiri on selles osas vastuoluline. Ühest küljest märgitakse

seletuskirja lk-l 162, et Konkurentsiameti taotluse lahendamise menetlus on analoogne

haldustoiminguks loa andmise menetlusega.4 Teisalt on seletuskirja ülejärgmises lauses

märgitud, et halduskohus viib Konkurentsiameti poolt esitatud rahatrahvi määramise taotluse

lahendamisel menetlust läbi lähtudes kõikidest kehtivatest tavapärastest halduskohtumenetluse

reeglitest. Need seisukohad ei ole ühildatavad. Eelnõu tekst ei anna otsest tuge aga neist

kummalegi.

Kuigi iseenesest saab kohus täita lüngad analoogia korras kaebuse menetlemist puudutavate

sätete alusel, muudab selle keerulisemaks asjaolu, et eelnõu kohaselt lahendab kohus

Konkurentsiameti taotluse määrusega ja vaidlustada saab seda määruskaebemenetluses.

2 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2019/1, mille eesmärk on anda liikmesriikide

konkurentsiasutustele volitused, et tulemuslikumalt tagada konkurentsinormide täitmine ja et tagada siseturu

nõuetekohane toimimine. 3 Vrd HKMS § 256 lg 2 ja § 260 lg 3, kus on see selgelt sätestatud. 4 Haldustoiminguks loa andmise menetlus on lihtmenetlus (HKMS § 264 lg 4), mida üldjuhul kohaldatakse

kohtuasjades, milles vaidlusaluse varalise hüve väärtus ei ületa 1000 eurot (vt HKMS § 133 lg 1).

Lisa 1

3/3

Kohtumäärus on üldjuhul vahend menetlusosaliste menetluslike taotluste lahendamiseks ning

menetluste juhtimiseks ja korraldamiseks (HKMS § 178 lg 1). Kohtumäärusega ei lahendata

halduskohtumenetluses vaidlust sisuliselt. Kohtumäärusele kohaldatavad vorminõuded on

võrreldes kohtuotsusega madalamad.5 Eelnõus esitatud kujul selguksid mitmed trahvi

määramise menetluses olulised küsimused (sh selle põhielemendid nagu tõendite esitamise ja

kogumise kord) alles pärast aastatepikkust kohtupraktikat. Arvestades võimalikku õiguste riive

intensiivsust (trahvide suurust) ei ole selline olukord kooskõlas määratuse põhimõttega

(PS § 13 lg 2) ega taga põhiõigust menetlusele ja korraldusele (PS § 14).

Nagu eelpool viidatud, on eelnõu seletuskirjas märgitud, et Konkurentsiameti trahvi määramise

taotluse lahendamise menetlus on analoogne haldustoiminguks loa andmise menetlusega.

Selline lihtsustatud menetlus on aga konkurentsitrahviasjas välistatud. On kahtluseta selge, et

tulenevalt konkurentsitrahvi karistuslikust iseloomust ja trahvide suurusest kohaldub nende

puhul EIÕK art 6 karistusõiguslik pool. Seetõttu tuleb tagada kõik EIÕK artiklis 6 nimetatud

garantiid vähemalt Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas kujundatud miinimumstandardeid

järgides. See tähendab näiteks, et trahvi määramise menetluses peab saama küsitleda mõlema

poole tunnistajaid. Kui trahvi määraks kohtu asemel haldusorgan, oleks nõutav kohtuliku

kontrolli võimalus, kus kohtul oleks täielik pädevus otsust muuta nii faktilistes kui ka õiguslikes

küsimustest.6 Selline oleks olukord olnud eelnõu eelmiste variantide korral. Menetluses, kus

trahvi määrab kohus ise, peab halduskohus samuti läbi viima EIÕK art 6 nõuetele vastava

menetluse ega saa piirduda pelgalt taotluse ja sellele esitatud kirjalike vastuväidete põhjal trahvi

määramise otsustamisega.

Järelikult on hädavajalik, et juhul, kui trahvi määrab kohus, tuleb üldjoontes kohaldada kogu

tavapärast halduskohtumenetluse korda (HKMS-i I—V peatükid), nähes ette vajalikud erisused

sarnaselt HKMS-i 25. ja 26. peatükis sätestatud erimenetlustega. Iseenesest on selleks eelnõus

kavandatud HKMS-i 281. peatükk normitehniliselt sobiv koht. Seal peaks olema selgelt

sätestatud, milline osa HKMS-i üldregulatsioonist kohaldub ja erisuste korral olema ette nähtud

erisätted (nt erisus §-st 5, mis ei sisalda volitust trahvi määramiseks).

5 Vrd HKMS § 160-166 vs. eelnõu järgi (ja kehtiva HKMS § 178 lg 2 alusel) kohaldatav TsMS § 465. 6 EIK otsus asjas Grande Stevens jt vs. Itaalia, 18640/10, 18647/10, 18663/10, 18668/10 ja 18698/10, p 139.

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected]

www.riigikohus.ee

Riigikogu

[email protected]

Arvamuse avaldamine

Saadame arvamuse konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste

muutmise seaduse eelnõu (384 SE) kohta.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Liina Reisberg

Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja

Lisa 1: Riigikohtu arvamus Riigikogus 19. veebruaril 2024 algatatud konkurentsiseaduse

muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (384 SE) kohta

Teie nr

Meie 11.03.2024 nr 6-6/24-15