Kaasamise teekaart Euroopa Liidu asjades

Stenbocki maja / Rahukohtu 3 / 15161 Tallinn / Estonia / registrikood 70004809 +372 693 5555 / [email protected] / www.riigikantselei.ee

Ministeeriumid Riigikogu Kantselei Riigikohus Riigikontroll Õiguskantsleri Kantselei Vabariigi Presidendi Kantselei Eesti Pank Eesti Linnade ja Valdade Liit

Meie: 08.03.2024 nr 4-2/24-00420-1

      Kaasamise teekaart Euroopa Liidu asjades

      Edastan teile „Kaasamise teekaardi Euroopa Liidu asjades“, millega on täiendatud riigisekretäri 25.02.2021 antud Euroopa Liidu asjade menetlemise juhiseid (juhised on leitavad Riigikantselei veebilehel). Teekaart on valitsuse seisukohtade kujundamisel ja ELi õigusloomes osalemisel praktiliseks abimeheks ELi õigusloomet puudutava kaasamise korraldamiseks Eestis. Teekaart on kooskõlastatud Euroopa Liidu koordinatsioonikogus ja tehakse kättesaadavaks ka Riigikantselei veebilehel.     Lugupidamisega     (allkirjastatud digitaalselt) Taimar Peterkop Riigisekretär     Lisad: Kaasamise teekaart Euroopa Liidu asjades, 17 lehel   Elen Nurme 693 5201 [email protected]

Kaasamistegevused EL asjad: teekaart

EL asjade menetlemise juhiste lisa 2: Kaasamise teekaart EL asjades

Kaasamistegevused EL asjad: teekaart

KONTEKST

• EL õigusaktide osakaal õigusloomes on järjest suurem ning kasvab horisontaalsete algatuste arv, mis puuduta- vad mitut valdkonda või teemat ja mõjutavad seega laia ringi huvigruppe.

• Riigi seisukoha ettevalmistusaeg on piiratud, seega nii ametnike kui huvigruppide koormus lühikeses ajaraamis on suur.

• Kaasamine EL asjades toimib, kujunenud praktikast on näiteid toodud käesolevasse teekaarti. Kui tegevusi laiendada, siis tuleb selles arvestada lisaressursi vajadust.

• Teekaart jagab soovitusi, kuidas kaasamist praktikas korraldada.

KUJUNENUD PRAKTIKA

• Kaasamise ulatus ja valitud kaasamisviisid peaksid lähtuma eelnõu iseloomust - selle ulatusest ja mõjust. Kõigi eelnõude puhul ei ole optimaalne kasutada samu kaasamisviise, sest nii ei saa ka huvigrupid kvaliteetset sisendit anda.

• Kaasamiskutses esitatav info algatuse kohta, sh eelnõu sisukirjeldus ja esmane mõjuhinnang ei rahulda huvigruppe;

• Seisukoha koostamise käigus kogutud arvamused, neile antud tagasiside ja kujundatud seisukohad ei ole huvigruppidele ja avalikkusele lihtsalt leitavad;

• EL tasandi töövormides toimuv menetluskäik ja eelnõu sisulised muutused ei ole huvigruppidele hästi jälgitavad.

2

Olukorra kirjeldus, mis tingis teekaardi koostamise

3Kaasamistegevused EL asjad: teekaart

Teekaart on järg Avatud valitsemise teekaardile, mis koondab ettepanekud avatuse, kaasamise ja koosloome põhimõtete rakendamiseks riigivalitsemises laiemalt.

Käesolev dokument toetab EL asjade menetlemise juhiste rakendamist praktikas:

10. Kaasamise põhimõte: Eesti seisukohtade kujundamisel tagab vastutav ministeerium asjaomaste huvirühmade kaasamise kooskõlas kaasamise hea tavaga. Selline koos- töö hõlmab nii Eesti seisukohtade väljatöötamist, eelnõu edasist menetlemist EL läbirääkimisprotsessis kui ka EL asja hilisemat rakendamist.

18. Arvamuse saamine, huvirühmade kaasamine ja seisukohtade kooskõlastamine

1. Enne EL asja esitamist EL koordinatsioonikogule ja valitsusele tuleb see esitada arvamuse saamiseks teistele ministeeriumidele, Riigikantseleile ja põhi- seaduslikele institutsioonidele, kui neile on eelnõus ette nähtud kohustusi või kui esitatav EL asi puudutab nende valitsemisala või ülesandeid. Samuti tuleb eelnõu esitada arvamuse saamiseks kohaliku oma- valitsuse üksuste üleriigilistele liitudele, kui EL asi puudutab kohaliku omavalitsuse õigusi, kohustusi ja ülesandeid või kohaliku elu korraldust.

2. Peavastutaja kaasab seisukohtade kujundamisel ka asjaomaseid huvirühmi, võttes aluseks kaasamise hea tava. Kokkuleppel peavastutajaga võib oma valitsemis- ala piires kaasamise korraldada kaasvastutav ministeerium.

3. Peavastutaja kooskõlastab EL asja kohta kujundatud seisukohad mitteametlikult kõigi kaasvastutajatega enne esitamist EL koordinatsioonikogule ja informeerib kaasatud huvirühmasid. Erimeelsuste korral esitatakse EL koordinatsioonikogule arutamiseks valikvariandid.

EL asjade menetlemise juhised

4Kaasamistegevused EL asjad: teekaart

32. Osalemine Euroopa Liidu Nõukogu või Euroopa Komisjoni töörühmades

(2) Töörühma kohtumise ettevalmistuste käigus koos- kõlastatakse seisukohad teiste asjaomaste ministeeriumidega ja konsulteeritakse korrapäraselt huvirühmadega.

33. Aruandlus Euroopa Liidu Nõukogu istungite, Euroopa Liidu Nõukogu või Euroopa Komisjoni töörühma käigu ja tulemuste kohta

(5) Aruanne edastatakse teadmiseks Riigikantseleile ning teistele asjaomastele ministeeriumidele ja asutustele ning lisatakse EISi vastava töörühma sarja. Seisukohtade koostamisel osalenud huvirühmi hoitakse kursis töörühmas toimunud oluliste suundumustega.

EL asjade menetlemise juhised (jätk)

Kaasamistegevused EL asjad: teekaart 5

Oluline põhimõte 1: kaasamine EL poliitikakujundamise varases faasis

EL asjade juhistes toodud põhimõtte rakendamisel toimuvad kaasamistegevused (sh ettevaatav informeerimine ja konsultatsioonid huvirühmadega võimalike mõjude hindamiseks) võimalikult vara, et mõjutada EL õigusloomet Eesti huve arvestavas suunas.

Kaasamistegevused EL asjad: teekaart 6

Oluline põhimõte 2: : info jagamine EL asja menetluse kohta kuni õigusakti vastu võtmiseni ELis

EL asjade ettevalmistamisel ja valitsusele esitamisel koostatakse seisukohad ja seletuskiri üldjuhul avaliku teabena.

Selle EL asjade juhiste põhimõtte rakendamisel:

• asja menetlev peavastutaja koostab kaasatavate huvigruppide ja asutuste nimekirja võimalikult ulatuslikult ja eri huvisid arvestavalt, hõlmates kaasvastutaja ettepanekul ka nende valdkonna huvirühmi;

• peavastutaja või kokkuleppe korral kaasvastutaja, informeerib kaasatavaid huvigruppe proaktiivselt menetluse käigust ja tulemustest.

• peavastutaja, või kokkuleppe korral ka kaasvastutaja, annab huvigruppidele infot Eesti seisukohtade kaitsmise käigust ELi tasandil

7Kaasamistegevused EL asjad: teekaart

Kaasamise etapid EL asjades

Komisjoni algatuse ettevalmistus

Valitsuse EL poliitika prioriteetide kujundamine

Valitsuse seisukoha kujundamine EK algatuse kohta

Eelnõu menetlus EL tasandil

Kaasamise teekaardi juhised ja soovitused puudutavad 4 etappi,

mis kuuluvad valitsuse pädevusse ning on EL asjade

menetlemise skoobis.

Seisukoha menetlus Riigikogus

Õigusakti ülevõtmine Eesti

õigusesse

8Kaasamistegevused EL asjad: teekaart

1. ETAPP: Valitsuse EL poliitika prioriteetide kujundamine

ETAPI VÄLJUND KAASAMISTEGEVUSED TEGEVUSTE KIRJELDUS KOMMENTAARID

Valitsuse EL poliitika prioriteetide kokku leppimine

ELS kohtumised huvigruppidega prioriteetide konsulteerimiseks

Riigikantselei ELS saadab huvigruppidele aruteluküsimused, mille kohta soovib tagasisidet.

Toimuvad kahepoolsed kohtumised organisatsioonide esindajatega. Riigikantselei ELS tutvustab huvi- gruppidele seisukohtade kavandit enne valitsusele esiitamist.

Valitsuses heaks kiidetud prioriteedid saadetakse huvirühmadele teadmiseks.

Eeldusena on tehtud huvigruppide nimekiri, kellega konsultatsioonid toimuvad.

Heaks kiidetud prioriteetide avaldamine

9Kaasamistegevused EL asjad: teekaart

2. ETAPP: Komisjoni algatuse ettevalmistus

ETAPI VÄLJUND KAASAMISTEGEVUSED TEGEVUSTE KIRJELDUS KOMMENTAARID

EL ülesed avalikud konsultatsioonid

Kodanikel, organisatsioonidel ja huvigruppidel on võimalus osaleda avalikul konsultatsioonil ning esitada arvamusi.

Juhul, kui EL ülese avaliku konsultatsiooni käigus otsustab riik esitada oma seisukoha, toimuvad kaasamistegevused etapis 3 kirjeldatud viisil.

Kõik huvilised saavad algatusi jälgida EK portaalis.

Arvamuste avaldamist ministeeriumid sel juhul ei vahenda. Soovitav on aga informeerida oma valdkonna huvigruppe konsultatsioonil osalemise võimalusest.

EL-ülese konsultatsiooni kokkuvõte on üks sisenditest ametnikule, et koostada sisukirjeldus ja esmane mõjuhinnang (vt 2.etapp, Eesti seisukoha kujundamine)

NÄIDE: ministeeriumi kiri huvigruppidele konsultatsioonil osalemise võimalusest

Regulaarne infovahetus huvigruppidega

Huvigruppe teavitatakse eelolevate alga- tuste osas proaktiivselt erinevatel kaasa- misüritustel, näiteks püsivates otsustus- kogudes, infoseminaridel, konverentsidel. Sealhulgas osalevad ametnikud ka üritus- tel, mille korraldab huvigrupp.

Ministeerium jagab asjaomastele huvigruppidele regulaarselt, nii kirjalike teavituste kaudu kui ürituste ja kohtumiste käigus, eelinfot olulisemate algatuste kohta oma valdkonnas.

Kui ministeerium koostab ja avaldab ettevaatava kaasamisplaani, võib lisada info EL algatuste kohta

Eeldusena on ministeeriumis koostatud huvigruppide nimekiri igas valdkonnas. Soovitav on luua huvigrupile võimalus anda endast märku kui eelnõust huvitatud huvirühmast, kes soovib olla kaasatud.

Vt Avatud valitsemise teekaardi soovitus: “Igal ministeeriumil on koostatud ja asjakohaselt kinnitatud aastane kaasamis- plaan. Kaasamisplaanis on kirjeldatud iga olulise mõjuga eelnõu eesmärk ja kaasata- vad osapooled”

NÄIDE: REM keskne kaasamisplaan Näide ei sisalda infot EL asjade kohta

Kaasamistegevused EL asjad: teekaart

• Kaasamisviisi valikul on soovitav juhinduda põhimõttest, et mida suurema mõjuga on tehtav otsus, seda suurem peaks olema osalemisvõimalus. Kõige olulisema mõjuga, valdkonna arengut kujundavad otsused vajavad põhjalikku arutelu ja seda võimaldavaid kaasamistegevusi.

• Samade tegevuste plaanimine väikese mõjuga, rutiinsete otsuste puhul oleks põhjendamatu ning tähendaks aja ja tähelepanu raiskamist nii ametnike kui huvigruppide jaoks. Sellistel juhtudel piisab enamasti informeerimisest.

• Juhul, kui seisukoha koostamise käigus selgub uut infot eelnõu mõju ulatuse kohta, muudetakse ka kaasamistegevusi vastavalt.

• Kaasamise meetodite valikut nõustab ministeeriumi kaasamise koordinaator. Meetodite soovitusi leiab kaasamise käsiraamatust ptk7

10

Kaasamise ulatuse ja kaasamisviiside valiku soovitused

11Kaasamistegevused EL asjad: teekaart

Kaasamise viisi valiku kriteeriumid

EL ASI KRITEERIUMID KAASAMISVIISI VALIKUKS KAASAMISTEGEVUSED

Kaasamistegevused käivitatakse, kui esineb

vähemalt üks loetletud kriteeriumitest

• horisontaalne algatus, mis mõjutab mitut valdkonda (nt keskkond, haridus vm)

• olulise mõjuga (nt majanduslik mõju) algatus ühes valdkonnas

• algatus, mille osas on palju eri huvidega huvigruppe • algatus, milles ilmneb vastuoluline mõju eri

huvirühmadele, • algatus, mis eeldab riigi õigusaktides olulisi muutusi • algatus, mis toob kaasa olulise kulu riigieelarvele • algatus, mis toob kaasa halduskoormuse olulise

tõusu sektori organisatsioonidele

Koostatakse kaasamiskutse, selles sisaldub nn üksleht ehk algatuse lühikokkuvõte, esmane mõjuhinnang ning küsi- mused, millele sisendit oodatakse. Kaasamiskutse sisaldab tegevuste kava, mille hulgas valida näiteks

• Tutvustav seminar/vebinar • Kirjaliku tagasiside kogumine • Konsulteerimine püsivates otsustuskogudes

Kaasamiskutse saadetakse välja 10 tööpäeva jooksul peavastutaja kokku leppimisest EL koordinatsioonikogus või hiljemalt 5 tööpäeva jooksul resolutsiooni saamisest.

Info seminari toimumise aja kohta võib huvigruppidele saata ka enne kaasamiskutse tervikpaketi välja saatmist.

• Algatuse mõju avaldub ühe valdkonna teatud aspektides

• puudutab väheseid turuosalisi ja huvigruppe

Kaasamiskutse kirjalike arvamuste kogumiseks sisaldab algatuse lühikokkuvõtet ja küsimusi, millele sisendit oodatakse

• muutused on tehnilist laadi, väikese mõjuga Huvigruppide informeerimine kirjalikult või kohtumiste käigus (tagasisidestamist ei eeldata, kuid see on soovi korral võimalik

12Kaasamistegevused EL asjad: teekaart

3. etapp/slaid 1: Eesti seisukoha kujundamine

ETAPI TEGEVUSED JA VÄLJUND KAASAMISTEGEVUSED TEGEVUSTE KIRJELDUS KOMMENTAARID

Koordinatsioonikogus lepitakse kokku valitsuse seisukohtade koostamine, määratakse peavastutaja ja kaas- vastutajad. Esineb juhtusid, kus EL asjas seisukohtade koostamise algatab vastutav ministeerium. Koostatakse resolutsioon.

Koostatakse faktileht, mis sisaldab: sisu kirjeldus, märge EL asja olulisuse kohta, soovitused kaasatavate osapoolte kohta

Peavastutaja koostab ja rakendab kaasamistegevuste kava, milles on valitud kaasamisviisid vastavalt EL asja iseloomustavatele kriteeriumitele

Peavastutaja koostab kaasamiskutse, koostab kaasatavate nimekirja valdkonna ja teemaga puutumuse alusel. Kaasamiskutses sisaldub:

• algatuse lühikokkuvõte ja esmane mõjuhinnang;

• nimetatakse huvigrupid, keda kutsutakse osalema;

• märgitakse need küsimused, mille kohta oodatakse huvigruppide seisukohti;

• nimetatakse tagasiside andmise viisid ja tähtaeg;

• kirjeldatakse kaasamise tegevusi ja algatuse edasist menetlust;

• luuakse huvigruppidele võimalus saada infot edasise menetluse käigu kohta (kuidas kontakti võtta)

Kaasatavate nimekiri tekib ELSi soovituste, peavastutaja ja kaasvastutajate koostöös. Vajadusel kogub peavastutaja kaasvastutaja- telt osapoolte kontaktid või delegeerib osapooltega suhtlemise teisele ministeeriu- mile/ametile.

Vastavalt kaasamise heale tavale võib huvigrupiks võib olla nii füüsiliste isikute kogum kui ka juriidiline isik või mittefor- maalne ühendus, keda kavandatav otsus võib mõjutada, kes osalevad otsuse raken- damisel või kellel on selgelt väljendatud huvid otsustatavas valdkonnas. Kaasamisel on oluline tagada huvide tasakaalustatud esindatus.

NÄIDE 1 NÄIDE 2

13Kaasamistegevused EL asjad: teekaart

3. etapp/slaid 2: Eesti seisukoha kujundamine (jätk.)

ETAPI TEGEVUSED JA VÄLJUND KAASAMISTEGEVUSED TEGEVUSTE KIRJELDUS KOMMENTAARID

Kaasamise sisendi koondamine, VV seisukoha kooskõlastamine EL koordinatsioonikogus, seisukoha heakskiitmine Vabariigi Valitsuses, toimiku üleandmine Riigikogu menetlusse

Soovitav on kõikidest sisenditest koondi koostamine, kaasamistabeli vormistamine ja selle kättesaadavaks tegemine kaasatud huvirühmadele.

Valitsuses heaks kiidetud seisukohtade teadmiseks saatmine huvigruppidele koos infoga edasise menetluse kohta

Peavastutaja teeb ülevaate kõikide kaasamisviiside kaudu saadud tagasi- sidest, sh kaasvastutaja läbi viidud kaasamistegevuste tulemustest (kaasamistabel, kus on esitatud põhjendused arvamustega arvestamise või mitte-arvestamise kohta)

Peavastutaja tutvustab seisukohtade kavandit huvirühmadele.

VV esitatud eelnõu materjalid, sh kaasamistabel ja võimalusel kaasatavate esitatud arvamused on dokumendiregistris ja eelnõude infosüsteemis avaldatud.

NÄIDE: Huvigruppide nimekiri ja kaasamistabel

Vastavalt VV otsusele tuleb ministeeriumil teha nimetatud seisukohad teatavaks huvirühmadele, kes olid kaasatud seisukohtade kujundamisesse.

14Kaasamistegevused EL asjad: teekaart

4. etapp: Seisukoha menetlus Riigikogus *etapi kirjeldus, ei ole teekaardi juhiste osa

ETAPI TEGEVUSED JA VÄLJUND KAASAMISTEGEVUSED KES TEEB/MILLAL TEEB KOMMENTAARID

Valitsuses kinnitatud seisukoha ja menetluse käiku dokumenteeriva kausta sh kaasamistabeli avaldamine Riigikogu dokumendiregistris EL asja toimiku koosseisus

Teemakomisjon v ELAK võib kutsuda eelnevas etapis osalenud või uued huvigrupid aruteludele, küsida arvamusi kirjalikult. Need lisatakse “asja” toimikusse

vastavalt Riigikogu töökorraldusele

ELAKi poolt kinnitatud seisukohad liidetakse “asja” toimikusse Riigikogu dokumendiregistris ja EISis

Info jagamine huvigruppidele: Eesti lõplikud seisukohad

vastavalt Riigikogu töökorraldusele NÄIDE

15Kaasamistegevused EL asjad: teekaart

5. etapp: EL tasandil: läbirääkimised töögruppides ja Nõukogus, seisukoha kujundamine Euroopa parlamendis, triloogid

ETAPI TEGEVUSED JA VÄLJUND KAASAMISTEGEVUSED TEGEVUSTE KIRJELDUS KOMMENTAARID

Eesti seisukoha kaitsmine EL läbirääkimistel

Huvigruppide teavitamine olulisemate eelnõude puhul: teha vahe- kokkuvõte, kui läbirääkimisfaasis olulised muutused või vajalik koguda täiendavalt sektori seisukohti ja mõju hinnangut täpsustada.

Ministeerium saadab vahekokkuvõtte sektori huvigruppidele ja/või korraldab infoseminari, et tutvustada menetluse seisu ja eelnõu peamisi muutusi

Kirjalik tagasiside kogumine konkreetsete küsimuste alusel ja/või aruteluseminar/ vebinar muutuste tutvustamiseks ja aruteluks

Vahekokkuvõtte, sh teavitus(t)e saatmise või tagasiside kogumise ajastus sõltub EL nõukogu läbirääkimiste ajakavast.

NÄITED: VAHEKOKKUVÕTE, KUTSE ARVAMUSE ESITAMISEKS,

KIRJALIK KOKKUVÕTE EL ASJA MENETLUSE SEISUST

KUTSE INFOSEMINARILE

EL nõukogu kokkulepe (üldine lähenemisviis)

EP seisukohad Lõplik kokkulepe

Ministeerium avaldab kodulehel vastu- võtmise kohta kohta info ning saadab huvigruppidele selle kohta teavituse, koos viitega dokumentidele EK portaalis.

Pressisuhtlus (ministri sõnavõtud)

Ministeeriumis kokku lepitud vastutaja (nt kommunikatsiooniosakond) tegeleb avaliku teavitusega

16Kaasamistegevused EL asjad: teekaart

6. etapp: Õigusaktide ülevõtmine siseriiklikult *etapi kirjeldus, ei ole teekaardi soovituste osa

ETAPI TEGEVUSED JA VÄLJUND KAASAMISTEGEVUSED TEGEVUSTE KIRJELDUS KOMMENTAARID

EL õigusakti ülevõtmine või rakendamine

Eelneva menetluse põhjal kirjeldada sisu; koostada mõjuhinnang, määratleda kaasatavad osapooled

• Kaasamiskutse koostamine, selles eelnõu sisu kirjeldus, mõjuhinnang ja kaasamisürituste plaan, nt

• Tutvustav seminar/vebinar • Kirjaliku tagasiside kogumine • Konsulteerimine püsivates

otsustuskogudes

Kõikidest sisenditest koondi koostamine; kaasamistabeli vormistamine

Koondsisendi jagamine huvigruppidele (meiliringis ja EISi kaudu)

Vastutav ministeerium koostab kaasamis- kutse, koostab kaasatavate nimekirja. Soovitus kaasata direktiivi ülevõtmisel vähemalt samad huvirühmad, keda seisukoha kujundamisel kaasati.

Vastutaja koostab ja rakendab kaasamisplaani ning teeb ülevaate saadud tagasisidest (kaasamistabel)

Arhusi konventsioon HÕNTE HÕNTE käsiraamat Kaasamise hea tava Avatud valitsemise teekaart

Kaasamise meetodide valik on ühine nii EL asjade kui riigisisese poliitika kujundamise puhul. Näiteid leiab kaasamise käsiraamatust

Kaasamistegevused EL asjad: teekaart

2023Tööd finantseeriti Euroopa Liidu Sotsiaalfondist rahastatud ühtekuuluvusfondide 2014-2020 rakenduskava prioriteetse suuna 12 „Haldusvõimekus“ meetmest 12.2 „Poliitikakujundamise kvaliteedi arendamine“.