Otsuse edastamine

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-25-14

Otsuse kuupäev 10. oktoober 2025

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Oliver Kask, Saale Laos,

Vahur-Peeter Liin ja Heili Sepp

Kohtuasi Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seaduse ja kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 5 lg 2

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus Kohtla-Järve Linnavolikogu 1. juuli 2025. a taotlus

Menetlusosalised Riigikogu

Kohtla-Järve Linnavolikogu

Õiguskantsler

Justiits- ja digiminister

Vabariigi Valitsus, esindaja justiits- ja digiminister

Eesti Linnade ja Valdade Liit

Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RIIGIKOHUS OTSUSTAB

Jätta Kohtla-Järve Linnavolikogu taotlus rahuldamata.

KOHTLA-JÄRVE LINNAVOLIKOGU TAOTLUS

1. Kohtla-Järve Linnavolikogu esitas 1. juulil 2025 Riigikohtule taotluse, milles palub tunnistada Eesti

Vabariigi põhiseaduse muutmise seaduse (põhiseaduse muutmise seadus, RT I, 11.04.2025, 1)

põhiseadusvastaseks osas, milles see võtab kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel hääleõiguse

kolmandate riikide kodanikelt ja kodakondsuseta isikutelt. Alternatiivselt palub Kohtla-Järve

Linnavolikogu tunnistada põhiseaduse muutmise seaduse põhiseadusvastaseks liiga kiire jõustumise

tõttu. Teiseks taotleb Kohtla-Järve Linnavolikogu 9. juulil 2025 jõustunud kohaliku omavalitsuse

volikogu valimise seaduse (KOVVS) § 5 lg 2 põhiseadusvastaseks tunnistamist.

2. Põhiseaduse muutmise seadus riivab põhiseadusvastaselt kohaliku omavalitsuse (KOV)

põhiseaduslikke tagatisi, peaasjalikult Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-st 154 tulenevat

enesekorraldusõigust. Kolmandate riikide kodanikelt ja kodakondsuseta isikutelt hääleõiguse

äravõtmise tagajärjel on KOV-i volikogud moonutatud, iseäranis olukorras, kus hääleõiguseta jääb

5-25-14

2(8)

ligi pool alalistest elanikest (Kohtla-Järvel kolmandate riikide kodanikke 28,78%; koos

kodakondsuseta isikutega kokku 48,32%). See on sisuliselt KOV-i autonoomia ja demokraatliku

legitiimsuse tühistamine.

3. Hääleõiguse äravõtmine püsielanikelt, kes on seni saanud valimisprotsessis osaleda ning kellel on

seaduslik ja pikaajaline side kohaliku kogukonnaga, ei ole kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.

Selline piirang ei ole põhjendatud, vältimatult vajalik taotletava eesmärgi saavutamiseks ega

tasakaalus tekkivate kahjulike mõjudega. Seadusandja ei ole esitanud usaldusväärset mõjuanalüüsi

ega hinnanud muudatuste sotsiaalseid, poliitilisi ega põhiseaduslikke tagajärgi.

4. Muudatuste menetlemisel rikuti põhimõtteid, mille kohaselt ei tohi olulisi valimisi puudutavaid

norme muuta vähem kui aasta enne valimisi. Seejuures ei eelnenud muudatustele avalikku arutelu ega

kaasatud sihtrühmasid. Kiirkorras jõustuvad muudatused rikuvad OSCE/ODIHR-i ja Veneetsia

Komisjoni heakskiidetud valimisseaduste stabiilsuse ja kaasavuse põhimõtteid.

5. Valimisõiguse piiramine mõjutab negatiivselt ka Eesti kodanikke, kelle seaduslikud esindajad

jäävad hääleõigusest ilma. Seeläbi väheneb mh Eesti kodanike tegelik võimalus KOV-i

esindusorganeid kujundada, mis mõjutab kaudselt nende õiguste ja huvide esindatust. Ühtlasi

kahjustavad muudatused oluliselt usaldust avaliku võimu vastu ning lõhuvad KOV-i ja elanikkonna

vahelise sideme. Demokraatliku kohaliku omavalitsuse põhialused on usaldus, kaasatus ja esindatus.

Ilma nendeta on KOV vaid formaalsus.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

6. Kolleegium esitas menetlusosalistele vastamiseks järgmised küsimused.

1) Kas põhiseaduse muutmise seadus, millega piiratakse mittekodanike aktiivset valimisõigust

kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel, riivab kohalike omavalitsuste põhiseaduslikke tagatisi,

sh kiire jõustumise tõttu?

2) Kas Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus (536 SE) on kooskõlas põhiseaduse

aluspõhimõtetega?

Riigikogu

7. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et Kohtla-Järve Linnavolikogu taotlus tuleks jätta läbi

vaatamata, kuna põhiseaduse muutmise seadusega ei riivata ühtki KOV-i põhiseaduslikku tagatist.

Enesekorraldusõigus tähendab KOV-i õigust otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi

iseseisvalt, kuid valimissüsteem ja sellest tulenevad valimiste korda puudutavad küsimused ei kuulu

kohaliku elu sfääri. Vaidlusalused muudatused ei kitsenda volikogu liikmete võimalusi langetada

kohaliku elu küsimuste kohta otsuseid sõltumatult riigi keskvõimust ja riigi sekkumiseta

otsustusprotsessi. Olukorras, kus KOV-i põhiseaduslikke tagatisi ei riivata, ei saa seaduse

jõustumisaeg mõjutada muudatuse lubatavust. Põhiseaduse muutmise seadus järgib PS §-s 167

sätestatud nõutavat kolmekuist vacatio legis’t.

8. Põhiseaduse muutmise seadus oleks põhiseadusega vastuolus juhul, kui tehtud muudatused ei oleks

kooskõlas põhiseaduse aluspõhimõtetega. Põhiseadus ei sisalda aluspõhimõtete ammendavat

kataloogi. Riigikohtu praktikale ja õiguskirjanduses pakutule tuginedes võib esitada järgmise loetelu:

inimväärikuse, demokraatia, õigusriigi, sotsiaalriigi ja rahvusriigi põhimõtted. Põhiseaduse muutmise

seadus ei riku ühtki neist põhimõtetest.

5-25-14

3(8)

9. Taotleja väide, et valijate osakaal alaliste elanike arvust langeb drastiliselt, on hüpoteetiline.

2025. aastal kaotavad hääleõiguse vaid kolmandate riikide kodanikud. Järgmisteks kohalikeks

valimisteks on mittekodanikel võimalik taotleda Eesti kodakondsust. Kui põhiseaduse muudatus

motiveerib inimesi Eesti kodakondsust taotlema, on see positiivne nii inimese enda kui riigi jaoks.

Üksnes kodanikud on poliitilise kogukonna täieõiguslikud liikmed, kellele samas laienevad

kodanikukohustused.

10. Põhiseadusandja on vaba otsustama, kellele ta annab hääleõiguse kohalikel valimistel. Eestil ei

ole ühtki rahvusvahelist kohustust, mis kohustaks andma hääleõiguse kohalikel valimistel kõigile

Eesti elanikele. Põhiseaduse teksti ette valmistades lähtus Põhiseaduse Assamblee mittekodanikele

kohalikel valimistel hääleõiguse andmisel tollastest faktilistest oludest, mitte ei näinud seda

põhiseaduse muutmatu aluspõhimõttena. Praeguses julgeolekuolukorras on Riigikogu leidnud, et

hääleõigust kohalikel valimistel tuleks piirata Eesti ja Euroopa Liidu kodanikega. Riigikogu on

põhiseadust muutes teinud otsuse, mida ta peab olevaks Eesti riigi huvides. Poliitiliste otsuste

otstarbekuse hindamine ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse ülesanne.

Kohtla-Järve Linnavolikogu

11. Taotleja jääb varem esitatud seisukohtade juurde. Enesekorraldusõigus eeldab volikogu

kujunemist kogukonna vabal tahtel ja võimalikult laia valijaskonna alusel. Liiga kiire jõustumise tõttu

ei saa KOV kohandada oma tegevust ega poliitilisi prioriteete läbipaistval ja etteaimataval viisil, mis

on vastuolus õiguskindluse ja etteaimatavuse põhimõttega. Põhiseaduse muutmise seadus ei ole

kooskõlas põhiseaduse aluspõhimõtetega. Olukord, kus ligi pooled KOV-i alalised elanikud kaotavad

hääleõiguse, riivab demokraatia põhimõtet (PS § 1). Samuti riivavad muudatused õigusriigi ja

õiguspärase ootuse põhimõtet (PS § 10) ning õõnestavad KOV-i enesekorraldusõigust (PS § 154).

Õiguskantsler

12. Kohtla-Järve Linnavolikogu taotlus on lubatav, kuid tuleb jätta rahuldamata. Riigikogu tehtav

põhiseadusemuudatus ei tohi olla vastuolus vaid rahvahääletusel muudetavate põhiseaduse sätetega.

PS §-s 1 nimetatud demokraatia põhimõttele ei saa tugineda KOV-i volikogu, sest praegusel juhul ei

ole KOV-i põhiseaduslikke tagatisi piiratud. Aktiivne valimisõigus on poliitiline põhiõigus.

Hääleõiguse kui põhiõiguse isikulise kaitseala kindlaks määramine põhiseaduses ja KOVVS-is on

olemuselt riigielu küsimuse lahendamine. KOV-il ei ole õigust esitada põhiseaduslikkuse järelevalve

taotlust teiste isikute subjektiivsete õiguste kaitseks.

13. PS § 154 lg-st 1 tuleneva enesekorraldusõiguse põhisisuks on otsustus- ja valikudiskretsioon

kohaliku elu küsimuste lahendamisel. Valimissüsteemi alustest lähtuva üksiksasjaliku valimiskorra

kehtestamine kuulub KOV-i välisesse korraldusse ja on riigielu küsimus, millele enesekorraldusõigus

ei laiene. Kohaliku elu küsimuseks on volikogu valimiste korraldamine. Siiski on Riigikohus passiivse

valimisõiguse puhul leidnud, et kohalikel valimistel kandideerimispiirangute kehtestamine võib

piirata ka KOV-i enesekorraldusõigust (RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05, p 17). See ei ole aga iga

kandideerimispiirangu puhul nii – kohtul tuleb iga kord hinnata, kas konkreetne kandideerimispiirang

piirab enesekorraldusõigust või mitte (RKPJKm 22.12.2009, 3-4-1-16-09, p 34). Põhiseaduse

muutmise seadus ja KOVVS § 5 lg 2 ei reguleeri kandideerimisõigust, vaid hääleõigust.

14. Põhiseaduse põhimõtted ei ole otseselt KOV-i põhiseaduslike tagatiste osa. Seadusandja peab aga

KOV-i ja riigi vaheliste suhete reguleerimisel põhiseaduse põhimõtteid arvestama ning KOV saab

neile tugineda. Kui volikogu taotleb õigustloova akti kehtetuks või põhiseadusvastaseks tunnistamist

5-25-14

4(8)

põhjusel, et see on vastuolus põhiseaduse põhimõtetega, peab ta selgitama, kuidas selline vastuolu

kahjustab mõnda KOV-i põhiseaduslikku tagatist.

15. Põhiseadus määratleb demokraatia põhimõtte normatiivse sisu väga üldisel kujul. Demokraatia

põhimõte on suunatud avaliku võimu legitiimsusele, hõlmates riigiorganite moodustamist,

legitimeerimist ja kontrolli ning mõjutades kõiki poliitilise tahte kujundamise astmeid. PS § 156 lg 1

kohaselt valitakse volikogu neljaks aastaks vabadel, üldistel, ühetaolistel ja otsestel valimistel salajase

hääletamise teel. Tegu on valimisõiguse demokraatlike põhimõtetega.

16. Valimisõiguse põhimõtteist ei tulene õigusi KOV-idele, vaid üksikisikutele. Nende põhimõtete

eesmärk on kaitsta isikute subjektiivseid valimisõigusi. KOV-i esindusorgani moodustamise

demokraatlikkuse põhimõte on suunatud sellele, et organ oleks piisavalt representatiivne.

Valijaskonna piiramise tulemusena väheneb ka volikogu representatiivsus. Demokraatia põhimõte ei

takista aga subjektiivsete valimisõiguste mõistlikku piiramist ega kohusta andma põhiseaduses

volikogu valimise õigust mittekodanikele. Hääleõiguslike isikute ringi piiramine põhiseaduses ei

muuda KOV-i olemust. Ka varasemast väiksema valijaskonna valitav volikogu saab lahendada

kohaliku elu küsimusi sõltumatult riigi keskvõimust.

17. Püsielanikelt hääleõiguse äravõtmine volikogude valimise aastal ei järgi põhimõtet, et

valimisõiguse põhielemente ei muudeta vähemalt aasta enne valimisi. See asjaolu ei muuda aga

põhiseaduse muudatust põhiseadusvastaseks. Olukorda, kus valimisõigust piiratakse

valimisseadusega, tuleb eristada olukorrast, kus piirang kehtestatakse põhiseadusega. PS § 166

kohaselt eeldab põhiseaduse muutmine ühe Riigikogu koosseisu poliitiliste jõudude ulatuslikku

üksmeelt. Ka Veneetsia Komisjon on seisukohal, et valimistele eelneval aastal valimisõiguse

põhielementide mittemuutmisele ei saa tugineda juhul, kui tegu on valitsuse ja opositsiooni ulatusliku

konsensusega ning toimuvad laiad ühiskondlikud konsultatsioonid.

Justiits- ja digiminister

18. Justiits- ja digiminister esitas arvamuse ka Vabariigi Valitsuse nimel. Taotlus tuleks jätta läbi

vaatamata, sest vaidlustatud sätted reguleerivad riigielu, mitte KOV-i enesekorraldusõiguse hulka

kuuluvat küsimust. Põhiseaduse muutmise seadus ei saa riivata KOV-i põhiseaduslikke tagatisi.

Seaduse jõustumise aeg võib riivata isikute subjektiivseid valimisõigusi, kuid volikogul ei ole õigust

esitada põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust isikute subjektiivsete õiguste kaitseks.

19. Põhiseaduse aluspõhimõtetest on konkreetse põhiseaduse muudatuse puhul asjakohased eelkõige

demokraatia ja õigusriigi, sh õiguspärase ootuse, õiguskindluse, legaalsuse ja proportsionaalsuse

põhimõtted. Riigikogu on vaba otsustama, millistele isikute kategooriatele anda õigus osaleda

volikogu valimistel. Eestil ei ole rahvusvahelisest õigusest tulenevat kohustust anda hääleõigus

kohalikel valimistel kõigile Eesti elanikele. Kohalikel valimistel hääleõiguslike isikute ringi

muutmine ei lähe vastuollu põhiseaduse aluspõhimõtetega.

Eesti Linnade ja Valdade Liit

20. PS § 156 eeldab, et KOV-i esindusorgani on demokraatlikult moodustanud kohalik elanikkond

ning see peegeldab võimalikult täpselt KOV-i elanikkonna koosseisu, vajadusi ja arusaamu. PS § 154

tagab kohaliku võimu teostamise kohaliku kogukonna huvides ja osalusel. Valimisõigus on seejuures

võtmetähtsusega, sest valimistel realiseerub kogukonna võimalus mõjutada neid otsuseid, mis

kujundavad nende igapäevast elukeskkonda. Seega riivab vaidlusalune hääleõiguse piirang otseselt

KOV-i autonoomia põhisisu.

5-25-14

5(8)

21. Riigikohus on varem märkinud, et vahetult enne valimisi tehtud ulatuslikud muudatused võivad

tekitada põhiseaduslikke probleeme valijatele ja kandideerijatele. Praegusel juhul jäi kolmandate

riikide kodanikele äärmiselt lühike aeg soovi korral Eesti kodakondsuse taotlemiseks või muul moel

oma poliitilise osaluse ümberkorraldamiseks. Kodakondsuseta isikutele realiseerub muudatuse mõju

enam kui nelja aasta pärast, mis ei ole kiire jõustumine. Põhiseaduse muutmise materiaalsete

piirangute eiramine pole vastuolus põhiseaduse XV peatüki sätetega, kuid on vastuolus põhiseaduse

mõttega. Vastuolu põhiseaduse mõttega väljendub aluspõhimõtete kahjustamises, millega

õõnestatakse põhiseaduse tuuma.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

22. Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seaduse §-d 1 ja 2:

„§ 1. Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmine

Eesti Vabariigi põhiseaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 156 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: ”Kohaliku omavalitsuse volikogu

valimistel on seaduses ettenähtud tingimustel hääleõiguslikud selle omavalitsuse maa-alal püsivalt

elavad Eesti kodanikud ja kodakondsuseta isikud, kes on vähemalt kuusteist aastat vanad.”;

2) paragrahvi 156 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: ”Kohaliku omavalitsuse volikogu

valimistel on seaduses ettenähtud tingimustel hääleõiguslikud selle omavalitsuse maa-alal püsivalt

elavad Eesti kodanikud, kes on vähemalt kuusteist aastat vanad.”.

§ 2. Seaduse jõustumine

(1) Käesoleva seaduse § 1 punkt 1 jõustub kolm kuud pärast käesoleva seaduse väljakuulutamist.

(2) Käesoleva seaduse § 1 punkt 2 jõustub 2026. aasta 1. märtsil.“

23. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 5 lg 2:

„§ 5. Hääletamis- ja kandideerimisõigus

[---]

(2) Hääletamisõigus on kodakondsuseta isikul, kes vastab käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud

tingimustele ja elab Eestis pikaajalise elaniku elamisloa või alalise elamisõiguse alusel.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

(I) Taotluse lubatavus

24. Kohtla-Järve Linnavolikogu pöördus Riigikohtusse põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse (PSJKS) §-s 7 sätestatud menetluses. PSJKS § 7 alusel esitatud taotlus on

lubatav, kui samal ajal on täidetud kaks tingimust: 1) taotluse on esitanud KOV-i volikogu oma

koosseisu häälteenamusega ja 2) taotluses on väidetud õigustloova akti või selle sätte vastuolu

KOV-i põhiseaduslike tagatistega (viimati RKPJKo 30.06.2025, 5-24-33/25, p 43).

5-25-14

6(8)

25. Kohtla-Järve Linnavolikogu võttis 26. juunil 2025 koosseisu häälteenamusega vastu otsuse

nr 216, millega kiitis heaks Riigikohtule esitatud taotluse teksti. Taotleja väidab enesekorraldusõiguse

kui PS §-st 154 tuleneva KOV-i põhiseadusliku tagatise rikkumist. Taotluse lubatavuse eeldused on

praegusel juhul täidetud.

(II) Taotluse põhjendatus

26. Taotleja hinnangul riivab tema enesekorraldusõigust PS § 156 lg 2 ja KOVVS § 5 lg 2 muutmine

selliselt, et kohaliku omavalitsuse volikogu 2025. aasta valimistel ei ole kolmandate riikide kodanikud

enam hääleõiguslikud ning pärast 1. märtsi 2026 kaotavad aktiivse valimisõiguse kohalikel valimistel

ka kodakondsuseta isikud. Alternatiivselt taotleb Kohtla-Järve Linnavolikogu 9. juulil 2025 jõustunud

muudatuste tunnistamist põhiseadusega vastuolus olevaks nende liiga kiire jõustumise tõttu enne

19. oktoobri 2025. a kohaliku omavalitsuse volikogu valimisi.

27. PSJKS §-st 7 ei tulene kohaliku omavalitsuse volikogule õigust esitada Riigikohtule

põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust isikute subjektiivsete õiguste kaitseks (RKPJKo 09.06.2009,

3-4-1-2-09, p 36), vaid üksnes enda põhiseaduslike tagatiste kaitseks. Niisiis tuleb hinnata, kas

vaidlustatud sätted ka tegelikult KOV-i enesekorraldusõigust riivavad.

28. PS § 154 lg 1 järgi otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud

omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Kohaliku omavalitsuse autonoomia on

põhiseadusliku tagatisena ette nähtud kaitsmaks KOV-i iseseisvust kohaliku elu küsimuste

lahendamisel kohaliku kogukonna huvides riigi keskvõimu meelevaldse sekkumise eest

(RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05, p 17).

29. Käesoleva põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasja keskmes on Riigikogu vastuvõetud

muudatused põhiseaduses ehk aktiivse valimisõiguse kitsendamine KOV-i volikogu valimistel

põhiseadusega.

30. KOV-i volikogu valimistel hääleõigust sätestav PS § 156 lg 2 on osa KOV-e puudutavast

põhiseaduslikust regulatsioonist. Põhiseadusliku normina mõjutab PS § 156 samal ajal ka ise KOV-i

autonoomia põhimõtte (PS § 154) sisustamist. Korrakohast menetlust järgides võib põhiseadusandja

ümber kujundada omavalitsusi puudutavaid norme põhiseaduses. Seega saab põhiseaduse muudatuse

vastuolu põhiseadusega seisneda eelkõige põhiseaduse muutmise korra rikkumises.

31. Põhiseaduse muutmise korra sätestab põhiseaduse XV peatükk. Põhiseaduse muutmise seadus,

mille eelnõu ei ole korrakohaselt menetletud, vastu võetud või välja kuulutatud, on

põhiseadusvastane. Põhiseaduse muutmise seadus, mille võtab vastu Riigikogu, on formaalselt

põhiseadusvastane ka siis, kui muudatuse tulemusel muutub sisuliselt mõni põhiseaduse I peatükis

„Üldsätted“ või XV peatükis „Põhiseaduse muutmine“ sätestatud (alus)põhimõte või norm.

Nimetatud põhiseaduse peatükke saab muuta ainult rahvahääletusega (PS § 162). PS § 156 asub

põhiseaduse XIV peatükis, mille muutmise seaduse vastuvõtmine on Riigikogu pädevuses.

32. PS § 161 kohaselt on põhiseaduse muutmise algatamise õigus vähemalt viiendikul Riigikogu

koosseisust. PS § 163 lg 1 p 3 järgi võib Riigikogu võtta vastu põhiseaduse muutmise seaduse

kiireloomulisena. Otsus eelnõu käsitlemiseks kiireloomulisena võetakse vastu Riigikogu

neljaviiendikulise häälteenamusega ning põhiseaduse muutmise seadus võetakse sel juhul vastu

Riigikogu koosseisu kahekolmandikulise häälteenamusega (PS § 166). Põhiseaduse muutmise

seaduse eelnõu arutatakse Riigikogus kolmel lugemisel, kusjuures esimese ja teise lugemise vahet on

5-25-14

7(8)

vähemalt kolm kuud ning teise ja kolmanda lugemise vahet vähemalt üks kuu (PS § 163 lg 2 esimene

lause). Põhiseaduse muutmise viis otsustatakse kolmandal lugemisel (PS § 163 lg 2 teine lause).

33. Vaidlusaluse põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu (536 SE, Riigikogu XV koosseis)

mittekodanike valimisõiguse piiramiseks kohalikel valimistel algatasid 61 Riigikogu liiget

7. novembril 2024. Eelnõu esimene lugemine Riigikogu täiskogu istungil toimus 20. novembril 2024.

Teine lugemine toimus 25. veebruaril 2025, s.o enam kui kolm kuud pärast esimest lugemist. Eelnõu

kolmas lugemine Riigikogus toimus 26. märtsil 2025, s.o enam kui kuu pärast teist lugemist.

Riigikogu põhiseaduskomisjon tegi ettepaneku käsitleda põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu

PS § 163 lg 1 p 3 ja § 166 järgi kiireloomulisena. Selle poolt hääletas 92 ja vastu 7 Riigikogu liiget.

Seega sai ettepanek vajaliku neljaviiendikulise häälteenamuse. Lõpphääletusel oli põhiseaduse

muutmise seaduse poolt 93 ehk rohkem kui nõutavad vähemalt 68 Riigikogu liiget, vastu oli

7 Riigikogu liiget.

34. PS § 167 kohaselt jõustub põhiseaduse muutmise seadus seaduses eneses määratud tähtajal, kuid

mitte varem kui kolm kuud pärast väljakuulutamist. Põhiseaduse muutmise seaduse § 2 lg 1 näeb ette,

et kolmandate riikide kodanike valimisõigust puudutav muudatus jõustub kolm kuud pärast seaduse

väljakuulutamist. Vabariigi President kuulutas põhiseaduse muutmise seaduse välja 8. aprillil 2025

ning see jõustus kolmandate riikide kodanike valimisõiguse osas 9. juulil 2025. Formaalselt on

järgitud põhiseaduses lubatud lühimat vacatio legis’t.

35. Otsesõnalist keeldu teha valimisreeglistikus olulisi muudatusi vahetult enne valimisi põhiseadus

ei sätesta. Riigikohus on aga varem korduvalt selgitanud, et miinimumnõudeks valimisreeglistiku

muutmisel on see, et olulist muudatust kavandav seadus tuleb võtta vastu arvestusega, et see saaks

jõustuda aegsasti enne valimisi (RKPJKo 14.10.2005, 3-4-1-11-05, p 23; 15.07.2002,

3-4-1-7-02, p 27). Selle nõude eesmärk on kaitsta õiguskindlust ja usaldust demokraatlike valimiste

suhtes ning hoida ära ebademokraatlikke mõjutusi valimistulemustele. Demokraatlikuks ei saa pidada

selliseid vahetult enne valimisi valimisreeglistikus tehtud muudatusi, mis võivad oluliselt mõjutada

valimistulemusi ühe või teise poliitilise jõu kasuks (viidatud 3-4-1-7-02, p 27).

36. Euroopa Nõukogu Veneetsia Komisjoni valimiste hea tava koodeksi

(Code of Good Practice in Electoral Matters, arvutivõrgus:

https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2002)023rev2-cor-

e) punkti II.2.b kohaselt ei tohiks valimisseaduses teha olulisi muudatusi vähem kui aasta enne

valimisi või vastavad muudatused tuleks teha põhiseaduses või lihtseadusest kõrgemal tasemel.

Vähem kui aasta enne valimisi põhiseaduses tehtud valimisõiguse muudatus võib sõltuvalt asjaoludest

olla demokraatlikus ühiskonnas aktsepteeritav. Valimiste hea tava koodeksi viidatud punkti tõlgendab

2024. a heaks kiidetud deklaratsioon (Revised Interpretative Declaration on the Stability of Electoral

Law, arvutivõrgus: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-

AD(2024)027-e). Deklaratsiooni punkt 2 lubab hilisemaid muudatusi valimisreeglites vaid

põhiseaduskohtute otsuste täitmiseks või rahvusvaheliste organisatsioonide soovituste järgimiseks või

parlamendis konsensuse olemasolul valitsuserakonna või -erakondade ja opositsiooni vahel ning

ühiskonnagruppide piisaval kaasamisel, kui muudatus on kooskõlas demokraatlike valimiste

standarditega.

37. Kolleegiumi hinnangul ei ole nendest rahvusvahelistest soovitustest kõrvalekaldumine siiski

piisav, et lugeda vaidlusalust põhiseaduse muudatust formaalselt lubamatuks. Kolleegium nõustub

menetlusosalistega, kelle hinnangul tuleb eristada olukorda, kus valimisõiguse piirangud

kehtestatakse valimisseadusega, olukorrast, kus muudatused nähakse ette põhiseadusega. Põhiseaduse

muutmiseks ette nähtud range menetluskord eeldab tehtavale muudatusele Riigikogu liikmete seas

laia poliitilist toetust. See aitab tagada, et ka valimisõiguse põhiseadusliku regulatsiooni muutmisel

5-25-14

8(8)

on ulatuslik ühiskondlik poolehoid ning seda ei tehta üksnes mõne, eeskätt muudatuste tegemise ajal

võimul oleva poliitilise jõu huvides. Vähem kui aasta enne valimisi tehtava muudatuse võimalikku

negatiivset mõju avalikkuse usaldusele aitab leevendada avatud ja laialdane ühiskondlik debatt.

Näiteks kaasas Riigikogu põhiseaduskomisjon eelnõu arutamisse Tartu Ülikooli ja Tallinna Ülikooli

teadlasi, riigi valimisteenistuse, õiguskantsleri ja Vabariigi Valitsuse. Oluline on seegi, et põhiseaduse

muutmise seaduse eelnõu sai vastuvõtmisel Riigikogu liikmete ülekaaluka toetuse ning seadus võeti

vastu ligi seitse kuud enne lähimaid kohaliku omavalitsuse volikogu valimisi, mitte vahetult valimiste

eel.

38. Põhiseaduse muutmise seadus ei ole vastuolus ka põhiseaduse sätetega, mida saab muuta üksnes

rahvahääletusel. PS § 156 näeb ette kohalikul tasandil iseotsustamist teostava esindusorgani ning

selle, kuidas ja millistel tingimustel see organ moodustatakse, määrates sealjuures ka hääleõiguslike

isikute ringi kohalikel valimistel. Valimisõiguse andmine üksnes kodanikele ei ole oma olemuselt

demokraatia põhimõttega (PS § 1) vastuolus. Valimisõigus on poliitiline põhiõigus ning Eestil ei ole

rahvusvahelisest õigusest tulenevat kohustust (vt PS § 3 lg 1 teine lause) anda hääleõigust

mittekodanikele (nt Euroopa kohaliku omavalitsuse harta kohaliku omavalitsuse üksuse tegevuses

osalemise õigust käsitleva lisaprotokolli art 1 lg-d 4.1 ja 4.2; Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni

kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti art 25; vt ka RKPJKo 02.10.2013,

3-4-1-44-13, p 16).

39. Kuivõrd põhiseadust muudeti korrakohaselt, tuleb KOV-i tagatisi sisustada PS §-st 156 lähtudes.

Seega ei riiva vaidlusalune põhiseaduse muutmise seadus KOV-i enesekorraldusõigust.

40. Taotleja on palunud põhiseadusvastaseks tunnistada ka 9. juulil 2025 jõustunud KOVVS § 5 lg 2.

KOVVS § 5 lg 2 muudatus on kooskõlas põhiseaduse muutmise seadusega ning peegeldab otseselt

samal kuupäeval jõustunud PS § 156 lg-s 2 sisalduvat. Seetõttu ei riiva ka vaidlustatud valimisseaduse

muudatus KOV-i enesekorraldusõigust.

41. Kuna vaidlustatud sätted ei ole vastuolus KOV-i põhiseaduslike tagatistega PSJKS § 7 tähenduses,

jätab kolleegium Kohtla-Järve Linnavolikogu taotluse PSJKS § 15 lg 1 p 6 alusel rahuldamata.

(allkirjastatud digitaalselt)

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected]

www.riigikohus.ee

Riigikogu 10.10.2025 nr 5-25-14/16

Kohtla-Järve Linnavolikogu PSJV nr 5-25-14

Õiguskantsleri Kantselei

Justiits- ja Digiministeerium

Vabariigi Valitsus

Eesti Linnade ja Valdade Liit

Kohtuotsuse saatmine

Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10. oktoobri 2025. a otsuse

põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-25-14.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

Riigikohtu sekretär

Lisa:

- kohtuotsus, 8 lk

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-25-14

Otsuse kuupäev 10. oktoober 2025

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Oliver Kask, Saale Laos,

Vahur-Peeter Liin ja Heili Sepp

Kohtuasi Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seaduse ja kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 5 lg 2

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus Kohtla-Järve Linnavolikogu 1. juuli 2025. a taotlus

Menetlusosalised Riigikogu

Kohtla-Järve Linnavolikogu

Õiguskantsler

Justiits- ja digiminister

Vabariigi Valitsus, esindaja justiits- ja digiminister

Eesti Linnade ja Valdade Liit

Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RIIGIKOHUS OTSUSTAB

Jätta Kohtla-Järve Linnavolikogu taotlus rahuldamata.

KOHTLA-JÄRVE LINNAVOLIKOGU TAOTLUS

1. Kohtla-Järve Linnavolikogu esitas 1. juulil 2025 Riigikohtule taotluse, milles palub tunnistada Eesti

Vabariigi põhiseaduse muutmise seaduse (põhiseaduse muutmise seadus, RT I, 11.04.2025, 1)

põhiseadusvastaseks osas, milles see võtab kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel hääleõiguse

kolmandate riikide kodanikelt ja kodakondsuseta isikutelt. Alternatiivselt palub Kohtla-Järve

Linnavolikogu tunnistada põhiseaduse muutmise seaduse põhiseadusvastaseks liiga kiire jõustumise

tõttu. Teiseks taotleb Kohtla-Järve Linnavolikogu 9. juulil 2025 jõustunud kohaliku omavalitsuse

volikogu valimise seaduse (KOVVS) § 5 lg 2 põhiseadusvastaseks tunnistamist.

2. Põhiseaduse muutmise seadus riivab põhiseadusvastaselt kohaliku omavalitsuse (KOV)

põhiseaduslikke tagatisi, peaasjalikult Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-st 154 tulenevat

enesekorraldusõigust. Kolmandate riikide kodanikelt ja kodakondsuseta isikutelt hääleõiguse

äravõtmise tagajärjel on KOV-i volikogud moonutatud, iseäranis olukorras, kus hääleõiguseta jääb

5-25-14

2(8)

ligi pool alalistest elanikest (Kohtla-Järvel kolmandate riikide kodanikke 28,78%; koos

kodakondsuseta isikutega kokku 48,32%). See on sisuliselt KOV-i autonoomia ja demokraatliku

legitiimsuse tühistamine.

3. Hääleõiguse äravõtmine püsielanikelt, kes on seni saanud valimisprotsessis osaleda ning kellel on

seaduslik ja pikaajaline side kohaliku kogukonnaga, ei ole kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.

Selline piirang ei ole põhjendatud, vältimatult vajalik taotletava eesmärgi saavutamiseks ega

tasakaalus tekkivate kahjulike mõjudega. Seadusandja ei ole esitanud usaldusväärset mõjuanalüüsi

ega hinnanud muudatuste sotsiaalseid, poliitilisi ega põhiseaduslikke tagajärgi.

4. Muudatuste menetlemisel rikuti põhimõtteid, mille kohaselt ei tohi olulisi valimisi puudutavaid

norme muuta vähem kui aasta enne valimisi. Seejuures ei eelnenud muudatustele avalikku arutelu ega

kaasatud sihtrühmasid. Kiirkorras jõustuvad muudatused rikuvad OSCE/ODIHR-i ja Veneetsia

Komisjoni heakskiidetud valimisseaduste stabiilsuse ja kaasavuse põhimõtteid.

5. Valimisõiguse piiramine mõjutab negatiivselt ka Eesti kodanikke, kelle seaduslikud esindajad

jäävad hääleõigusest ilma. Seeläbi väheneb mh Eesti kodanike tegelik võimalus KOV-i

esindusorganeid kujundada, mis mõjutab kaudselt nende õiguste ja huvide esindatust. Ühtlasi

kahjustavad muudatused oluliselt usaldust avaliku võimu vastu ning lõhuvad KOV-i ja elanikkonna

vahelise sideme. Demokraatliku kohaliku omavalitsuse põhialused on usaldus, kaasatus ja esindatus.

Ilma nendeta on KOV vaid formaalsus.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

6. Kolleegium esitas menetlusosalistele vastamiseks järgmised küsimused.

1) Kas põhiseaduse muutmise seadus, millega piiratakse mittekodanike aktiivset valimisõigust

kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel, riivab kohalike omavalitsuste põhiseaduslikke tagatisi,

sh kiire jõustumise tõttu?

2) Kas Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus (536 SE) on kooskõlas põhiseaduse

aluspõhimõtetega?

Riigikogu

7. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et Kohtla-Järve Linnavolikogu taotlus tuleks jätta läbi

vaatamata, kuna põhiseaduse muutmise seadusega ei riivata ühtki KOV-i põhiseaduslikku tagatist.

Enesekorraldusõigus tähendab KOV-i õigust otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi

iseseisvalt, kuid valimissüsteem ja sellest tulenevad valimiste korda puudutavad küsimused ei kuulu

kohaliku elu sfääri. Vaidlusalused muudatused ei kitsenda volikogu liikmete võimalusi langetada

kohaliku elu küsimuste kohta otsuseid sõltumatult riigi keskvõimust ja riigi sekkumiseta

otsustusprotsessi. Olukorras, kus KOV-i põhiseaduslikke tagatisi ei riivata, ei saa seaduse

jõustumisaeg mõjutada muudatuse lubatavust. Põhiseaduse muutmise seadus järgib PS §-s 167

sätestatud nõutavat kolmekuist vacatio legis’t.

8. Põhiseaduse muutmise seadus oleks põhiseadusega vastuolus juhul, kui tehtud muudatused ei oleks

kooskõlas põhiseaduse aluspõhimõtetega. Põhiseadus ei sisalda aluspõhimõtete ammendavat

kataloogi. Riigikohtu praktikale ja õiguskirjanduses pakutule tuginedes võib esitada järgmise loetelu:

inimväärikuse, demokraatia, õigusriigi, sotsiaalriigi ja rahvusriigi põhimõtted. Põhiseaduse muutmise

seadus ei riku ühtki neist põhimõtetest.

5-25-14

3(8)

9. Taotleja väide, et valijate osakaal alaliste elanike arvust langeb drastiliselt, on hüpoteetiline.

2025. aastal kaotavad hääleõiguse vaid kolmandate riikide kodanikud. Järgmisteks kohalikeks

valimisteks on mittekodanikel võimalik taotleda Eesti kodakondsust. Kui põhiseaduse muudatus

motiveerib inimesi Eesti kodakondsust taotlema, on see positiivne nii inimese enda kui riigi jaoks.

Üksnes kodanikud on poliitilise kogukonna täieõiguslikud liikmed, kellele samas laienevad

kodanikukohustused.

10. Põhiseadusandja on vaba otsustama, kellele ta annab hääleõiguse kohalikel valimistel. Eestil ei

ole ühtki rahvusvahelist kohustust, mis kohustaks andma hääleõiguse kohalikel valimistel kõigile

Eesti elanikele. Põhiseaduse teksti ette valmistades lähtus Põhiseaduse Assamblee mittekodanikele

kohalikel valimistel hääleõiguse andmisel tollastest faktilistest oludest, mitte ei näinud seda

põhiseaduse muutmatu aluspõhimõttena. Praeguses julgeolekuolukorras on Riigikogu leidnud, et

hääleõigust kohalikel valimistel tuleks piirata Eesti ja Euroopa Liidu kodanikega. Riigikogu on

põhiseadust muutes teinud otsuse, mida ta peab olevaks Eesti riigi huvides. Poliitiliste otsuste

otstarbekuse hindamine ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse ülesanne.

Kohtla-Järve Linnavolikogu

11. Taotleja jääb varem esitatud seisukohtade juurde. Enesekorraldusõigus eeldab volikogu

kujunemist kogukonna vabal tahtel ja võimalikult laia valijaskonna alusel. Liiga kiire jõustumise tõttu

ei saa KOV kohandada oma tegevust ega poliitilisi prioriteete läbipaistval ja etteaimataval viisil, mis

on vastuolus õiguskindluse ja etteaimatavuse põhimõttega. Põhiseaduse muutmise seadus ei ole

kooskõlas põhiseaduse aluspõhimõtetega. Olukord, kus ligi pooled KOV-i alalised elanikud kaotavad

hääleõiguse, riivab demokraatia põhimõtet (PS § 1). Samuti riivavad muudatused õigusriigi ja

õiguspärase ootuse põhimõtet (PS § 10) ning õõnestavad KOV-i enesekorraldusõigust (PS § 154).

Õiguskantsler

12. Kohtla-Järve Linnavolikogu taotlus on lubatav, kuid tuleb jätta rahuldamata. Riigikogu tehtav

põhiseadusemuudatus ei tohi olla vastuolus vaid rahvahääletusel muudetavate põhiseaduse sätetega.

PS §-s 1 nimetatud demokraatia põhimõttele ei saa tugineda KOV-i volikogu, sest praegusel juhul ei

ole KOV-i põhiseaduslikke tagatisi piiratud. Aktiivne valimisõigus on poliitiline põhiõigus.

Hääleõiguse kui põhiõiguse isikulise kaitseala kindlaks määramine põhiseaduses ja KOVVS-is on

olemuselt riigielu küsimuse lahendamine. KOV-il ei ole õigust esitada põhiseaduslikkuse järelevalve

taotlust teiste isikute subjektiivsete õiguste kaitseks.

13. PS § 154 lg-st 1 tuleneva enesekorraldusõiguse põhisisuks on otsustus- ja valikudiskretsioon

kohaliku elu küsimuste lahendamisel. Valimissüsteemi alustest lähtuva üksiksasjaliku valimiskorra

kehtestamine kuulub KOV-i välisesse korraldusse ja on riigielu küsimus, millele enesekorraldusõigus

ei laiene. Kohaliku elu küsimuseks on volikogu valimiste korraldamine. Siiski on Riigikohus passiivse

valimisõiguse puhul leidnud, et kohalikel valimistel kandideerimispiirangute kehtestamine võib

piirata ka KOV-i enesekorraldusõigust (RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05, p 17). See ei ole aga iga

kandideerimispiirangu puhul nii – kohtul tuleb iga kord hinnata, kas konkreetne kandideerimispiirang

piirab enesekorraldusõigust või mitte (RKPJKm 22.12.2009, 3-4-1-16-09, p 34). Põhiseaduse

muutmise seadus ja KOVVS § 5 lg 2 ei reguleeri kandideerimisõigust, vaid hääleõigust.

14. Põhiseaduse põhimõtted ei ole otseselt KOV-i põhiseaduslike tagatiste osa. Seadusandja peab aga

KOV-i ja riigi vaheliste suhete reguleerimisel põhiseaduse põhimõtteid arvestama ning KOV saab

neile tugineda. Kui volikogu taotleb õigustloova akti kehtetuks või põhiseadusvastaseks tunnistamist

5-25-14

4(8)

põhjusel, et see on vastuolus põhiseaduse põhimõtetega, peab ta selgitama, kuidas selline vastuolu

kahjustab mõnda KOV-i põhiseaduslikku tagatist.

15. Põhiseadus määratleb demokraatia põhimõtte normatiivse sisu väga üldisel kujul. Demokraatia

põhimõte on suunatud avaliku võimu legitiimsusele, hõlmates riigiorganite moodustamist,

legitimeerimist ja kontrolli ning mõjutades kõiki poliitilise tahte kujundamise astmeid. PS § 156 lg 1

kohaselt valitakse volikogu neljaks aastaks vabadel, üldistel, ühetaolistel ja otsestel valimistel salajase

hääletamise teel. Tegu on valimisõiguse demokraatlike põhimõtetega.

16. Valimisõiguse põhimõtteist ei tulene õigusi KOV-idele, vaid üksikisikutele. Nende põhimõtete

eesmärk on kaitsta isikute subjektiivseid valimisõigusi. KOV-i esindusorgani moodustamise

demokraatlikkuse põhimõte on suunatud sellele, et organ oleks piisavalt representatiivne.

Valijaskonna piiramise tulemusena väheneb ka volikogu representatiivsus. Demokraatia põhimõte ei

takista aga subjektiivsete valimisõiguste mõistlikku piiramist ega kohusta andma põhiseaduses

volikogu valimise õigust mittekodanikele. Hääleõiguslike isikute ringi piiramine põhiseaduses ei

muuda KOV-i olemust. Ka varasemast väiksema valijaskonna valitav volikogu saab lahendada

kohaliku elu küsimusi sõltumatult riigi keskvõimust.

17. Püsielanikelt hääleõiguse äravõtmine volikogude valimise aastal ei järgi põhimõtet, et

valimisõiguse põhielemente ei muudeta vähemalt aasta enne valimisi. See asjaolu ei muuda aga

põhiseaduse muudatust põhiseadusvastaseks. Olukorda, kus valimisõigust piiratakse

valimisseadusega, tuleb eristada olukorrast, kus piirang kehtestatakse põhiseadusega. PS § 166

kohaselt eeldab põhiseaduse muutmine ühe Riigikogu koosseisu poliitiliste jõudude ulatuslikku

üksmeelt. Ka Veneetsia Komisjon on seisukohal, et valimistele eelneval aastal valimisõiguse

põhielementide mittemuutmisele ei saa tugineda juhul, kui tegu on valitsuse ja opositsiooni ulatusliku

konsensusega ning toimuvad laiad ühiskondlikud konsultatsioonid.

Justiits- ja digiminister

18. Justiits- ja digiminister esitas arvamuse ka Vabariigi Valitsuse nimel. Taotlus tuleks jätta läbi

vaatamata, sest vaidlustatud sätted reguleerivad riigielu, mitte KOV-i enesekorraldusõiguse hulka

kuuluvat küsimust. Põhiseaduse muutmise seadus ei saa riivata KOV-i põhiseaduslikke tagatisi.

Seaduse jõustumise aeg võib riivata isikute subjektiivseid valimisõigusi, kuid volikogul ei ole õigust

esitada põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust isikute subjektiivsete õiguste kaitseks.

19. Põhiseaduse aluspõhimõtetest on konkreetse põhiseaduse muudatuse puhul asjakohased eelkõige

demokraatia ja õigusriigi, sh õiguspärase ootuse, õiguskindluse, legaalsuse ja proportsionaalsuse

põhimõtted. Riigikogu on vaba otsustama, millistele isikute kategooriatele anda õigus osaleda

volikogu valimistel. Eestil ei ole rahvusvahelisest õigusest tulenevat kohustust anda hääleõigus

kohalikel valimistel kõigile Eesti elanikele. Kohalikel valimistel hääleõiguslike isikute ringi

muutmine ei lähe vastuollu põhiseaduse aluspõhimõtetega.

Eesti Linnade ja Valdade Liit

20. PS § 156 eeldab, et KOV-i esindusorgani on demokraatlikult moodustanud kohalik elanikkond

ning see peegeldab võimalikult täpselt KOV-i elanikkonna koosseisu, vajadusi ja arusaamu. PS § 154

tagab kohaliku võimu teostamise kohaliku kogukonna huvides ja osalusel. Valimisõigus on seejuures

võtmetähtsusega, sest valimistel realiseerub kogukonna võimalus mõjutada neid otsuseid, mis

kujundavad nende igapäevast elukeskkonda. Seega riivab vaidlusalune hääleõiguse piirang otseselt

KOV-i autonoomia põhisisu.

5-25-14

5(8)

21. Riigikohus on varem märkinud, et vahetult enne valimisi tehtud ulatuslikud muudatused võivad

tekitada põhiseaduslikke probleeme valijatele ja kandideerijatele. Praegusel juhul jäi kolmandate

riikide kodanikele äärmiselt lühike aeg soovi korral Eesti kodakondsuse taotlemiseks või muul moel

oma poliitilise osaluse ümberkorraldamiseks. Kodakondsuseta isikutele realiseerub muudatuse mõju

enam kui nelja aasta pärast, mis ei ole kiire jõustumine. Põhiseaduse muutmise materiaalsete

piirangute eiramine pole vastuolus põhiseaduse XV peatüki sätetega, kuid on vastuolus põhiseaduse

mõttega. Vastuolu põhiseaduse mõttega väljendub aluspõhimõtete kahjustamises, millega

õõnestatakse põhiseaduse tuuma.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

22. Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seaduse §-d 1 ja 2:

„§ 1. Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmine

Eesti Vabariigi põhiseaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 156 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: ”Kohaliku omavalitsuse volikogu

valimistel on seaduses ettenähtud tingimustel hääleõiguslikud selle omavalitsuse maa-alal püsivalt

elavad Eesti kodanikud ja kodakondsuseta isikud, kes on vähemalt kuusteist aastat vanad.”;

2) paragrahvi 156 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: ”Kohaliku omavalitsuse volikogu

valimistel on seaduses ettenähtud tingimustel hääleõiguslikud selle omavalitsuse maa-alal püsivalt

elavad Eesti kodanikud, kes on vähemalt kuusteist aastat vanad.”.

§ 2. Seaduse jõustumine

(1) Käesoleva seaduse § 1 punkt 1 jõustub kolm kuud pärast käesoleva seaduse väljakuulutamist.

(2) Käesoleva seaduse § 1 punkt 2 jõustub 2026. aasta 1. märtsil.“

23. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 5 lg 2:

„§ 5. Hääletamis- ja kandideerimisõigus

[---]

(2) Hääletamisõigus on kodakondsuseta isikul, kes vastab käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud

tingimustele ja elab Eestis pikaajalise elaniku elamisloa või alalise elamisõiguse alusel.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

(I) Taotluse lubatavus

24. Kohtla-Järve Linnavolikogu pöördus Riigikohtusse põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse (PSJKS) §-s 7 sätestatud menetluses. PSJKS § 7 alusel esitatud taotlus on

lubatav, kui samal ajal on täidetud kaks tingimust: 1) taotluse on esitanud KOV-i volikogu oma

koosseisu häälteenamusega ja 2) taotluses on väidetud õigustloova akti või selle sätte vastuolu

KOV-i põhiseaduslike tagatistega (viimati RKPJKo 30.06.2025, 5-24-33/25, p 43).

5-25-14

6(8)

25. Kohtla-Järve Linnavolikogu võttis 26. juunil 2025 koosseisu häälteenamusega vastu otsuse

nr 216, millega kiitis heaks Riigikohtule esitatud taotluse teksti. Taotleja väidab enesekorraldusõiguse

kui PS §-st 154 tuleneva KOV-i põhiseadusliku tagatise rikkumist. Taotluse lubatavuse eeldused on

praegusel juhul täidetud.

(II) Taotluse põhjendatus

26. Taotleja hinnangul riivab tema enesekorraldusõigust PS § 156 lg 2 ja KOVVS § 5 lg 2 muutmine

selliselt, et kohaliku omavalitsuse volikogu 2025. aasta valimistel ei ole kolmandate riikide kodanikud

enam hääleõiguslikud ning pärast 1. märtsi 2026 kaotavad aktiivse valimisõiguse kohalikel valimistel

ka kodakondsuseta isikud. Alternatiivselt taotleb Kohtla-Järve Linnavolikogu 9. juulil 2025 jõustunud

muudatuste tunnistamist põhiseadusega vastuolus olevaks nende liiga kiire jõustumise tõttu enne

19. oktoobri 2025. a kohaliku omavalitsuse volikogu valimisi.

27. PSJKS §-st 7 ei tulene kohaliku omavalitsuse volikogule õigust esitada Riigikohtule

põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust isikute subjektiivsete õiguste kaitseks (RKPJKo 09.06.2009,

3-4-1-2-09, p 36), vaid üksnes enda põhiseaduslike tagatiste kaitseks. Niisiis tuleb hinnata, kas

vaidlustatud sätted ka tegelikult KOV-i enesekorraldusõigust riivavad.

28. PS § 154 lg 1 järgi otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud

omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Kohaliku omavalitsuse autonoomia on

põhiseadusliku tagatisena ette nähtud kaitsmaks KOV-i iseseisvust kohaliku elu küsimuste

lahendamisel kohaliku kogukonna huvides riigi keskvõimu meelevaldse sekkumise eest

(RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05, p 17).

29. Käesoleva põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasja keskmes on Riigikogu vastuvõetud

muudatused põhiseaduses ehk aktiivse valimisõiguse kitsendamine KOV-i volikogu valimistel

põhiseadusega.

30. KOV-i volikogu valimistel hääleõigust sätestav PS § 156 lg 2 on osa KOV-e puudutavast

põhiseaduslikust regulatsioonist. Põhiseadusliku normina mõjutab PS § 156 samal ajal ka ise KOV-i

autonoomia põhimõtte (PS § 154) sisustamist. Korrakohast menetlust järgides võib põhiseadusandja

ümber kujundada omavalitsusi puudutavaid norme põhiseaduses. Seega saab põhiseaduse muudatuse

vastuolu põhiseadusega seisneda eelkõige põhiseaduse muutmise korra rikkumises.

31. Põhiseaduse muutmise korra sätestab põhiseaduse XV peatükk. Põhiseaduse muutmise seadus,

mille eelnõu ei ole korrakohaselt menetletud, vastu võetud või välja kuulutatud, on

põhiseadusvastane. Põhiseaduse muutmise seadus, mille võtab vastu Riigikogu, on formaalselt

põhiseadusvastane ka siis, kui muudatuse tulemusel muutub sisuliselt mõni põhiseaduse I peatükis

„Üldsätted“ või XV peatükis „Põhiseaduse muutmine“ sätestatud (alus)põhimõte või norm.

Nimetatud põhiseaduse peatükke saab muuta ainult rahvahääletusega (PS § 162). PS § 156 asub

põhiseaduse XIV peatükis, mille muutmise seaduse vastuvõtmine on Riigikogu pädevuses.

32. PS § 161 kohaselt on põhiseaduse muutmise algatamise õigus vähemalt viiendikul Riigikogu

koosseisust. PS § 163 lg 1 p 3 järgi võib Riigikogu võtta vastu põhiseaduse muutmise seaduse

kiireloomulisena. Otsus eelnõu käsitlemiseks kiireloomulisena võetakse vastu Riigikogu

neljaviiendikulise häälteenamusega ning põhiseaduse muutmise seadus võetakse sel juhul vastu

Riigikogu koosseisu kahekolmandikulise häälteenamusega (PS § 166). Põhiseaduse muutmise

seaduse eelnõu arutatakse Riigikogus kolmel lugemisel, kusjuures esimese ja teise lugemise vahet on

5-25-14

7(8)

vähemalt kolm kuud ning teise ja kolmanda lugemise vahet vähemalt üks kuu (PS § 163 lg 2 esimene

lause). Põhiseaduse muutmise viis otsustatakse kolmandal lugemisel (PS § 163 lg 2 teine lause).

33. Vaidlusaluse põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu (536 SE, Riigikogu XV koosseis)

mittekodanike valimisõiguse piiramiseks kohalikel valimistel algatasid 61 Riigikogu liiget

7. novembril 2024. Eelnõu esimene lugemine Riigikogu täiskogu istungil toimus 20. novembril 2024.

Teine lugemine toimus 25. veebruaril 2025, s.o enam kui kolm kuud pärast esimest lugemist. Eelnõu

kolmas lugemine Riigikogus toimus 26. märtsil 2025, s.o enam kui kuu pärast teist lugemist.

Riigikogu põhiseaduskomisjon tegi ettepaneku käsitleda põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu

PS § 163 lg 1 p 3 ja § 166 järgi kiireloomulisena. Selle poolt hääletas 92 ja vastu 7 Riigikogu liiget.

Seega sai ettepanek vajaliku neljaviiendikulise häälteenamuse. Lõpphääletusel oli põhiseaduse

muutmise seaduse poolt 93 ehk rohkem kui nõutavad vähemalt 68 Riigikogu liiget, vastu oli

7 Riigikogu liiget.

34. PS § 167 kohaselt jõustub põhiseaduse muutmise seadus seaduses eneses määratud tähtajal, kuid

mitte varem kui kolm kuud pärast väljakuulutamist. Põhiseaduse muutmise seaduse § 2 lg 1 näeb ette,

et kolmandate riikide kodanike valimisõigust puudutav muudatus jõustub kolm kuud pärast seaduse

väljakuulutamist. Vabariigi President kuulutas põhiseaduse muutmise seaduse välja 8. aprillil 2025

ning see jõustus kolmandate riikide kodanike valimisõiguse osas 9. juulil 2025. Formaalselt on

järgitud põhiseaduses lubatud lühimat vacatio legis’t.

35. Otsesõnalist keeldu teha valimisreeglistikus olulisi muudatusi vahetult enne valimisi põhiseadus

ei sätesta. Riigikohus on aga varem korduvalt selgitanud, et miinimumnõudeks valimisreeglistiku

muutmisel on see, et olulist muudatust kavandav seadus tuleb võtta vastu arvestusega, et see saaks

jõustuda aegsasti enne valimisi (RKPJKo 14.10.2005, 3-4-1-11-05, p 23; 15.07.2002,

3-4-1-7-02, p 27). Selle nõude eesmärk on kaitsta õiguskindlust ja usaldust demokraatlike valimiste

suhtes ning hoida ära ebademokraatlikke mõjutusi valimistulemustele. Demokraatlikuks ei saa pidada

selliseid vahetult enne valimisi valimisreeglistikus tehtud muudatusi, mis võivad oluliselt mõjutada

valimistulemusi ühe või teise poliitilise jõu kasuks (viidatud 3-4-1-7-02, p 27).

36. Euroopa Nõukogu Veneetsia Komisjoni valimiste hea tava koodeksi

(Code of Good Practice in Electoral Matters, arvutivõrgus:

https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2002)023rev2-cor-

e) punkti II.2.b kohaselt ei tohiks valimisseaduses teha olulisi muudatusi vähem kui aasta enne

valimisi või vastavad muudatused tuleks teha põhiseaduses või lihtseadusest kõrgemal tasemel.

Vähem kui aasta enne valimisi põhiseaduses tehtud valimisõiguse muudatus võib sõltuvalt asjaoludest

olla demokraatlikus ühiskonnas aktsepteeritav. Valimiste hea tava koodeksi viidatud punkti tõlgendab

2024. a heaks kiidetud deklaratsioon (Revised Interpretative Declaration on the Stability of Electoral

Law, arvutivõrgus: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-

AD(2024)027-e). Deklaratsiooni punkt 2 lubab hilisemaid muudatusi valimisreeglites vaid

põhiseaduskohtute otsuste täitmiseks või rahvusvaheliste organisatsioonide soovituste järgimiseks või

parlamendis konsensuse olemasolul valitsuserakonna või -erakondade ja opositsiooni vahel ning

ühiskonnagruppide piisaval kaasamisel, kui muudatus on kooskõlas demokraatlike valimiste

standarditega.

37. Kolleegiumi hinnangul ei ole nendest rahvusvahelistest soovitustest kõrvalekaldumine siiski

piisav, et lugeda vaidlusalust põhiseaduse muudatust formaalselt lubamatuks. Kolleegium nõustub

menetlusosalistega, kelle hinnangul tuleb eristada olukorda, kus valimisõiguse piirangud

kehtestatakse valimisseadusega, olukorrast, kus muudatused nähakse ette põhiseadusega. Põhiseaduse

muutmiseks ette nähtud range menetluskord eeldab tehtavale muudatusele Riigikogu liikmete seas

laia poliitilist toetust. See aitab tagada, et ka valimisõiguse põhiseadusliku regulatsiooni muutmisel

5-25-14

8(8)

on ulatuslik ühiskondlik poolehoid ning seda ei tehta üksnes mõne, eeskätt muudatuste tegemise ajal

võimul oleva poliitilise jõu huvides. Vähem kui aasta enne valimisi tehtava muudatuse võimalikku

negatiivset mõju avalikkuse usaldusele aitab leevendada avatud ja laialdane ühiskondlik debatt.

Näiteks kaasas Riigikogu põhiseaduskomisjon eelnõu arutamisse Tartu Ülikooli ja Tallinna Ülikooli

teadlasi, riigi valimisteenistuse, õiguskantsleri ja Vabariigi Valitsuse. Oluline on seegi, et põhiseaduse

muutmise seaduse eelnõu sai vastuvõtmisel Riigikogu liikmete ülekaaluka toetuse ning seadus võeti

vastu ligi seitse kuud enne lähimaid kohaliku omavalitsuse volikogu valimisi, mitte vahetult valimiste

eel.

38. Põhiseaduse muutmise seadus ei ole vastuolus ka põhiseaduse sätetega, mida saab muuta üksnes

rahvahääletusel. PS § 156 näeb ette kohalikul tasandil iseotsustamist teostava esindusorgani ning

selle, kuidas ja millistel tingimustel see organ moodustatakse, määrates sealjuures ka hääleõiguslike

isikute ringi kohalikel valimistel. Valimisõiguse andmine üksnes kodanikele ei ole oma olemuselt

demokraatia põhimõttega (PS § 1) vastuolus. Valimisõigus on poliitiline põhiõigus ning Eestil ei ole

rahvusvahelisest õigusest tulenevat kohustust (vt PS § 3 lg 1 teine lause) anda hääleõigust

mittekodanikele (nt Euroopa kohaliku omavalitsuse harta kohaliku omavalitsuse üksuse tegevuses

osalemise õigust käsitleva lisaprotokolli art 1 lg-d 4.1 ja 4.2; Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni

kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti art 25; vt ka RKPJKo 02.10.2013,

3-4-1-44-13, p 16).

39. Kuivõrd põhiseadust muudeti korrakohaselt, tuleb KOV-i tagatisi sisustada PS §-st 156 lähtudes.

Seega ei riiva vaidlusalune põhiseaduse muutmise seadus KOV-i enesekorraldusõigust.

40. Taotleja on palunud põhiseadusvastaseks tunnistada ka 9. juulil 2025 jõustunud KOVVS § 5 lg 2.

KOVVS § 5 lg 2 muudatus on kooskõlas põhiseaduse muutmise seadusega ning peegeldab otseselt

samal kuupäeval jõustunud PS § 156 lg-s 2 sisalduvat. Seetõttu ei riiva ka vaidlustatud valimisseaduse

muudatus KOV-i enesekorraldusõigust.

41. Kuna vaidlustatud sätted ei ole vastuolus KOV-i põhiseaduslike tagatistega PSJKS § 7 tähenduses,

jätab kolleegium Kohtla-Järve Linnavolikogu taotluse PSJKS § 15 lg 1 p 6 alusel rahuldamata.

(allkirjastatud digitaalselt)

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected]

www.riigikohus.ee

Riigikogu 10.10.2025 nr 5-25-14/16

Kohtla-Järve Linnavolikogu PSJV nr 5-25-14

Õiguskantsleri Kantselei

Justiits- ja Digiministeerium

Vabariigi Valitsus

Eesti Linnade ja Valdade Liit

Kohtuotsuse saatmine

Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10. oktoobri 2025. a otsuse

põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-25-14.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

Riigikohtu sekretär

Lisa:

- kohtuotsus, 8 lk