Laeva lipuõiguse ja laevaregistrite seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamine

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected]/ www.justdigi.ee Registrikood 70000898

Kliimaministeerium [email protected] Laeva lipuõiguse ja laevaregistrite seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamine Austatud minister Kliimaministeerium on saatnud Justiits- ja Digiministeeriumile kooskõlastamiseks laeva lipuõiguse ja laevaregistrite seaduse (LaevaRS) ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse (VTK). Justiits- ja Digiministeerium kooskõlastab VTK järgmiste märkustega.

1. VTK p 1.3.1 – VTK kohaselt tuleb LaevaRS-i muudatusena täpsustada, et laevaregistrit

hakkab pidama Transpordiamet ja vastutavaks töötlejaks saab Kliimaministeerium. Sellest

tulenevalt hakkab nii laeva registreerimise avalik-õiguslikku kui ka eraõiguslikku funktsiooni

täitma Transpordiamet ning senine kohtulik register muutub haldusorgani peetavaks

haldusregistriks. Juhime tähelepanu, et kui seadusega pannakse kohustus pidada registrit

Transpordiametile, siis on Transpordiamet registri (ehk andmekogu) ja isikuandmete vastutav

töötleja, mitte Kliimaministeerium.

2. VTK p 1.3.1.1.2 – VTK kohaselt tuleb LaevaRS-i regulatsioon kavandada nii, et ka

laevaregister oleks avalik, sh peavad olema avalikud andmed registreeritud laeva,

omandiõiguse ja koormatise kohta. Juhime tähelepanu, et avaliku ülesande täitmise käigus

tekkinud kogu teave on avaliku teabe seaduse (AvTS) kohaselt avalik teave, kuniks selle

suhtes ei ole kehtestatud juurdepääsupiirangut. Kui laeva omanikuks on eraisik, siis tema

andmed on üldjuhul AvTS § 35 alusel tunnistatud asutusesiseseks kasutamiseks. Kui aga

eelnõu kirjutamisel leitakse, et sellised andmed peavad olema avalikustatud, siis tuleb

seaduses näha ette eraldi säte, milles on välja toodud, milliseid isikuandmeid avalikustatakse

ning mis eesmärgil.

3. VTK p 1.3.1.3 – kirjeldatakse kohalduvat menetluse liiki ja kaebuste lahendamist ning

pakutakse välja, et registri haldamise üleandmisel Transpordiametile muutub kaebuste

lahendamise kord ja kui praegu lahendavad registripidamisel tekkivaid ja olemuselt

tsiviilõiguslikke vaidlusi kohtud, mis lahendavad ka muid tsiviilvaidlusi, siis haldusorgani poolt

peetava registri puhul hakkaks otsuste vaidlustamine toimuma halduskohtumenetluses.

Selgitatakse õigesti, et selline lahendus tähendaks, et halduskohus hakkaks lahendama

olemuslikult tsiviilõiguse küsimusi (millist kogemust halduskohtul ei ole). VTK mõjude osas

Teie 22.08.2025 nr 1-4/25/3762, KLIM/25- 0927/-1K

Meie 21.10.2025 nr 8-2/6996

2

sisuliselt nenditakse, et selline loodav lahendus tooks kaasa paralleelse kohtupraktika,

vastandlike õiguslike käsitluste ja vastandlike kohtulahendite ohu, seega õigusliku ebaselguse

ja õiguskindlusetuse; sellega tuleb nõustuda. Välistatud ei ole ka alluvusvaidlused.

Kirjeldatud riske käsitletakse VTK punktis 1.5.1.6, mille pealkiri on „Mõju riigiasutuste

korraldusele“. Kirjeldatud riskide mõju näol ei ole tegemist mõjuga riigiasutuste korraldusele,

vaid mõjuga menetlusosalistele, kes edaspidi võivad hakata saama erinevatest kohtutest

samades küsimustes erinevaid seisukohti. Mõju on laiem – mõju õiguskindlusele ja

õigusselgusele kui põhiseaduslikele väärtustele ning õigussüsteemile laiemalt.

4. VTK p 1.3.1.4 – VTK kohaselt on Transpordiamet arvamusel, et säilitada tuleks kehtivale

korrale võimalikult lähedane kord, kus laevade ja ehitatavate laevade kohta peetakse eraldi

registrit. Lisaks on LaevaRS-is reguleeritud veel mitu laevadega seotud registrit. Justiits- ja

Digiministeerium palub kaaluda, kas mitme eraldi andmekogu pidamine on põhjendatud või

oleks mõttekas kehtestada üks laevaregistri regulatsioon, mis täidab kõigi laevadega seotud

registrite eesmärke, kuid sisaldab erinevaid andmestikke (või alamregistreid) vastavalt iga

ülesande eripärale.

5. VTK p 1.3.1.5 – VTK kohaselt tuleb laevaregistri ja ehitatavate laevade registri üleandmisel

Transpordiametile ette näha mõistlik ja selge protsess registreeritud laevade üleviimiseks.

Protsess ei tohiks tekitada laevaomanikele liigseid suuri kulusid ega halduskoormust. Justiits-

ja Digiministeerium on seisukohal, et riigisisene andmekogude ümberkorraldus ei tohi

laevaomanikele mingeid kulusid kaasa tuua.

6. VTK p 1.3.2 – VTK kohaselt on Eestis rahvusvahelise laevaregistri loomise eesmärk

tugevdada riigi positsiooni rahvusvahelises merenduses, võimaldades Eesti lipu all sõitvate

laevade arvu suurenemist ja edendades laevandussektori konkurentsivõimet. VTK-st ei selgu,

miks peab register olema eraldi register. Justiits- ja Digiministeerium teeb ettepaneku näha

ette üks laevaregister, millel on vajadusel erinevad andmestikud (või alamregistrid) erinevate

seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks.

7. VTK p 1.4 – juhime tähelepanu, et laevaregistrite pidamisel on puutumus ka Eesti Vabariigi

põhiseaduse (PS) §-ga 26, mis näeb ette eraelu puutumatuse, kuna nendes registrites

töödeldakse ka isikuandmeid ning igasugune isikuandmete töötlemine kujutab endast eraelu

puutumatuse riivet.

8. Täitemenetluse seadustiku (TMS) § 2 lg 1 p 19 kohaselt on täitedokumendiks ka notariaalselt

tõestatud kokkulepe, mis näeb ette kinnisasja või laevakinnistusraamatusse kantud laeva

omaniku või registerpandiga koormatud eseme omaja kohustuse alluda kohesele

sundtäitmisele hüpoteegiga, laevahüpoteegiga või registerpandiga tagatud nõude

rahuldamiseks.

Kooskõlastamiseks esitatud VTK kohaselt on plaanis loobuda nimetatud täitedokumendi

puhul notariaalse tõestamise nõudest, s.t edaspidi oleks õigustatud poolel võimalik esitada

kohtutäiturile sundtäitmiseks notariaalselt kinnitatud kokkulepe kohesele sundtäitmisele

allumiseks.

Pöörame tähelepanu asjaolule, et TMS § 2 lg 1 p 19 nimetatud täitedokumendi eripära seisneb

selles, et seda saab esitada otse kohtutäiturile sundtäitmiseks, ilma et kohus (või muu vaidlusi

lahendav organ) oleks sundtäitmise eelduste täitmist kontrollinud või poolte vahelist vaidlust

läbi vaadanud. Selline privileegitud staatus eeldab, et täitedokument pärineb õiguskindlast

allikast.

Riigikohus on selgitanud lahendis 3-2-1-138-13 (p 14), et „seadusandja on eeldanud, et

dokumendid pärinevad õiguskindlast allikast. Siiski võib õiguskindluse määr olla erinev.

Õiguskindluse seisukohalt on kõige vähem problemaatilised kohtute lahendid.

3

Problemaatilisemad on aga notariaalsed lepingud kui täitedokumendid ning erinevad

haldusaktid ja kohtuvälise menetleja otsused kui täitedokumendid. Nende täitedokumentide

korral ei ole ükski sõltumatu vaidlusi lahendav organ sundtäitmise eelduste täitmist

kontrollinud ega poolte vahelist vaidlust läbi vaadanud.“

Eelviidatud Riigikohtu seisukohast järeldub, et juba notariaalsed lepingud on otse

sundtäitmisele esitamise seisukohalt problemaatilised. Notariaalselt kinnitatud nõusolek

alluda kohesele sundtäitmisele ei pruugi üldse ületada seadusandja poolt täitedokumendile

seatud õiguskindluse lävendit. On vähetõenäoline, et sellises vormis täitedokumendi

esitamine otse sundtäitmisele oleks kooskõlas seadusandja tahtega.

Siinkohal juhime tähelepanu, et eelnõus viidatud asjaolu, mille kohaselt hakkaksid selliseid

kokkuleppeid koostama laevaomanikest spetsialistid, kes on niikuinii teadlikud tehingu

õiguslikest tagajärgedest, ei ole Riigikohtu loogika kohaselt määravaks kriteeriumiks.

Otsustavaks on hoopis see, kas pooled said enne nõude sundtäitmisele esitamist anda

võimalikele lahkarvamustele kohtulik kontroll.

Lisaks tuleb arvestada täitemenetluses kehtiva formaliseerituse põhimõttega. Kohtutäituri

õigused täitedokumendi täitmisele võtmisest keeldumisel on äärmiselt piiratud. Siiski peab

kohtutäitur veenduma täitedokumendi ehtsuses. Notariaalselt kinnitatud dokumendi otse

sundtäitmisele allutamine vähendab võimalust selle ehtsust kontrollida.

Eeltoodust tulenevalt teeb ministeerium ettepaneku loobuda VTK-s välja toodud kavatsusest

loobuda notariaalse tõestamise nõudest TMS § 2 lg 1 p 19 nimetatud täitedokumendi puhul.

Alternatiivina teeme ettepaneku kehtestada VTK-s käsitletud nõuete puhul TMS § 2 lg 1 p-le

18 sarnane erand, mille kohaselt kuuluks sundtäitmisele notariaalselt tõestatud kokkulepe

laevaregistrisse kantud registerpandiga tagatud nõude rahuldamiseks, mille alusel on võlgnik

pärast nõude sissenõutavaks muutumist andnud nõusoleku alluda kohesele sundtäitmisele.

Sel juhul säiliks põhilepingu vormivabadus, kuid sundtäitmisele allumise kokkulepe säilitaks

otse sundtäitmisele esitatava täitedokumendi õiguskindluse.

9. Laeva asjaõigusseaduse (LAÕS) § 9 kohaselt on omandi tekkimiseks laevale vaja

notariaalselt tõestatud kokkulepet omandi ülemineku kohta ja kannet laevakinnistusraamatus.

See tähendab, et notariaalse tõestamise käigus kontrollib notar mh tehingus osalejate tausta

(sh esindusõiguse olemasolu; sanktsioonide nimekirjades esinemist; tegelikku kasusaajat;

raha päritolu jm). Kui kõik liigub Transpordiameti pädevusse, siis kas ja kuidas hakkab

Transpordiamet täitma neid hoolsuskohustusi, mis seni olid notari ülesanneteks?

10. VTK p 7 – küsimuse 1.1. kohaselt palutakse arvamust ettepanekule muuta laevaregister

deklaratiivseks registriks. Juhime tähelepanu, et isegi, kui tegemist on deklaratiivse registriga,

mille kanded ei oma õiguslikku tähendust, siis andmekogu vastutav töötleja vastutab

andmekogusse kantud andmete õigsuse eest.

11. Toetame laevakinnistusraamatu vastutava töötlejana ja infosüsteemi tellijana

laevakinnistusraamatu üleandmist Transpordiametile. Oleme varasemalt Tartu Maakohtu

kinnistusosakonna, Registrite ja Infosüsteemide Keskuse, Kliimaministeeriumi kui ka

Transpordiametiga püüdnud laevaregistrite erinevaid probleeme ja kitsaskohti lahendada ning

jõudnud arvamusele, et kõige otstarbekam on riigil pidada laevadega seotud registreid ühes

ametiasutuses.

Transpordiametil on teadmised Eesti ja rahvusvahelisest merendusõigusest, mis on oluline

laevade registreerimise ja nendega seotud toimingute korrektsel läbiviimisel. Nende

kompetents hõlmab ka tehnilisi teadmisi laevade ehitusest ja ohutusnõuetest, mis on vajalikud

laevade andmete hindamisel registrisse kandmisel. Transpordiamet teeb tihedat koostööd ka

teiste riigiasutuste ja rahvusvaheliste organisatsioonidega.

Laevaregistrite regulatsioon tuleb ajakohastada ning viia vastavusse rahvusvahelise

merendusõiguse praktika ja nõuetega.

4

12. Laevaregistri muutmine deklaratiivseks registriks – toetame ettepanekut muuta

laevaregister deklaratiivseks registriks. See vastab rahvusvahelisele merenduse praktikale (nt

Norra, Taani) ja võimaldab paindlikumat tsiviilkäivet. Omandiõiguse üleminek lepingu ja

valduse alusel, mitte registrikande kaudu, kiirendab tehinguid ja vähendab bürokraatiat.

Registri õiguskindlus säilib, kui tagatakse andmete avalikkus ja registripidaja sõltumatus.

Siiski peaks sätestama selgelt, et avalikkus ja kolmandad isikud saavad tugineda vaid

registrikannetele. Seega peaks laevaomanik viima registrikanded vastavusse tegeliku

olukorraga nii kiiresti kui võimalik.

13. Registriteenuse ja järelevalvefunktsiooni eraldamine – Transpordiametis peaks olema

registriteenus ja järelevalvefunktsioon korraldatud eraldi. Registripidaja peab tegutsema

sõltumatult, eriti koormatiste ja omandiõiguse muutmisel.

14. Teisaldatavad ujuvvahendid – teisaldatavad ujuvvahendid võiks kanda laevaregistrisse. Kui

neile kehtivad rahvusvahelised nõuded (IMO), tuleks neile väljastada ka liputunnistus. See

suurendab registri usaldusväärsust ja vastavust rahvusvahelistele standarditele.

Laevaregister võib koosneda alamregistritest.

15. Registri üleandmine ja laevaomanike halduskoormus – registri üleandmine peab toimuma

võimalikult automatiseeritult. RIK edastab andmed turvaliselt Transpordiametile.

Kinnistusosakond, RIK ja Transpordiamet teostavad andmekontrolli. Riik vastutab

laevakinnistusraamatu pidaja üleminekuga seotud kahjude eest.

Laevaomanikele ei tohiks kaasneda täiendavaid kohustusi ega kulutusi. Neid tuleb küll

teavitada ning anda võimalus andmete parandamiseks, kuid see ei tohi olla seotud

laevaandmete kehtivuse ja õigsusega. Üleminekuperiood võiks kesta 1–3 kuud, mil toimub

registris olevate andmete üleandmine ja migreerimine laeva infosüsteemi. Andmekontroll

peaks toimuma nii kiiresti kui võimalik, kuid mitte hiljem kui ühe kuu jooksul. Laevaomanikele

tuleks anda aega andmete ülevaatamiseks samuti paar kuud.

16. Laevahüpoteek ja registerpant (regulatsiooni muutmise vajadus) – laevaregistri

kontseptsiooni muutmisel, mil laeva käsitletakse edaspidi vallasasjana, on mõistlik asendada

laevahüpoteek registerpandiga. See lihtsustab menetlust, vähendab vorminõudeid ja vastab

rahvusvahelisele praktikale. Registerpant võimaldab digiallkirjastamist ja notariaalset

kinnitamist, mis on laevaomanikele oluliselt mugavam. Samas tuleb tagada olesolevate

hüpoteekide kehtivus. Justiits- ja Digiministeerium on seisukohal, et olemasolevad hüpoteegid

peaksid jääma hüpoteekideks ning neid ei peaks ümber registreerima registerpandiks. See

annab hüpoteegipidajale kindluse tagatava nõude osas ning väldib võimalikke kulutusi ja vigu.

Hüpoteegid kantakse uude registrisse üle ning elavad nn oma eluaja lõpuni. Uued õigused

kantakse sisse registerpantidena. Vajalik on kehtestada vastavad rakendussätted.

17. Laevahüpoteek ja registerpant (olemasolevad kasutusvaldused ja muud

õigused/märked) – hetkel on laevakinnistusraamatus kaks kehtivat kasutusvaldust. Üks

kasutusvaldus on olnud tähtajaline ning selle tähtaeg on lõppenud. Teise kasutusvalduse

kasutusvaldaja on 2011. aastal äriregistrist kustutatud juriidiline isik. Kehtiva regulatsiooni järgi

peab kasutusvalduse kustutamiseks esitama laevaomanik avalduse. Kui omanik(ud) seda

enne registri üleandmist ei tee, võiks kehtestada rakendussätte ning uude registrisse

kasutusvaldusi üle ei kanta.

Laevakinnistusraamatus on hetkel 16 kehtivat keelumärget ja kolm eelmärget. Ka need

kehtivad õigused tuleb uude registrisse üle tuua.

5

Lisaks peab otsustama, kuidas kuvada ajaloolisi (kehtetuid kandeid) andmeid.

Laevakinnistusraamatu paberdokumendid on digiteeritud ning üle antud Rahvusarhiivile.

Transpordiametile peab üle andma ka digitaalsed laevatoimikud.

18. Kui korraldatakse ümber praegu toimivaid andmekogusid, siis tuleks seda arutada Justiits- ja

Digiministeeriumi arhitektuurinõukogus.

19. Laevregistri(te)s menetluste lihtsustamine ja kiirendamine peab olema pidev eesmärk. Selleks

on lisaks teenuse kasutajamugavusele vaja kriitiliselt üle vaadata nõutavate andmete ja

dokumentide koosseis. Võimalikult palju tuleks eeltäita andmevälju andmetega, mis on riigil

juba olemas. Riigilõivude puhul tuleb kindlasti kaaluda seda, et riigilõiv oleks madalam, kui

taotletav toiming tehakse elektrooniliselt iseteeninduses ja ametnikud peavad menetlusele

vähem ressursse kulutama. Riigilõiv võiks olla väiksem korduva toimingu (nt pikendamine)

puhul.

20. Eelnõu seletuskirja etapis soovitame määratleda muudatuste eesmärgid võimalusel lisaks

kvantitatiivselt. Eelkõige on aluseks Eesti riigi lipu all sõitvate laevade arv ning hinnang, milline

oleks soovitav tulemus – hetkel on VTK-s üldsõnaliselt märgitud üksnes laevade arvu kasv.

Muudatuste edukust võib hinnata ka muude näitajate, nt merendussektori osakaalu järgi Eesti

SKP-st, millele VTK-s viidatud oli. Konkreetsema eesmärgi püstitamine on selle võrra

olulisem, kuna teadaolevalt ei ole samasuunalised muudatused varasemalt soovitud tulemust

toonud.

21. Mitmed VTK-s käsitletud võimalikud muudatused on kantud eesmärgist vähendada ettevõtjate

halduskoormust, mistõttu võiks hetkel eeldada, et selle põhjal koostatav eelnõu võiks olla

kooskõlas hea õigusloome ja normitehnika (HÕNTE) 2025. a jõustunud muudatustega, mille

kohaselt tuleb halduskoormust kasvatavate nõuete korral alati ette näha ka muudatused, mis

koormust vähendavad. Juhime tähelepanu, et kuigi eeldatavad muudatused on suunatud

eelkõige laevaomanike halduskoormuse vähendamisele, mainiti VTK-s siiski mõnel korral ka

vastassuunalist mõju – eelkõige küll ajutise koormuse kasvuna nt olemasoleva registri

üleviimisel Transpordiametisse või pankade vajadusena vormistada ümber olemasolevad

lepingud. Märgime, et tulevase eelnõu seletuskirjas peab andma halduskoormuse muutumise

kohta lühiülevaate seletuskirja sisukokkuvõttes (HÕNTE § 41 lg 2 p 3) ning laiendama seda

mõjuanalüüsi osas. Täpsemalt vt halduskoormuse tasakaalustamise reegli juhendist1.

22. VTK-ga kavandatavate muudatuste üheks selgeks mõjuks on mitmete ametiasutuste

(eelkõige Transpordiameti) töökoormuse kasv. Seetõttu palume eelnõu seletuskirjas analüüsi

täiendada mõjutatud ametikohtade (ligikaudse/hinnangulise) arvuga või suhestatuna

ametkonna koosseisu.

23. VTK näeb ette muudatuse kohtute rollis: praegu peab laevakinnistusraamatut Tartu

Maakohus, kuid VTK-ga plaanitakse registripidamine anda üle Transpordiametile. Sellega

kaotatakse laevakinnistusraamat senisel kujul ning kohtulik register muutub haldusorgani

hallatavaks registriks. Seetõttu muutuvad registritoimingud osaks haldusmenetlusest ning

vaidlustamine hakkab toimuma halduskohtumenetluses, mitte enam tsiviilkohtumenetluses.

VTK-s märgitakse, et selle tulemusel hakkab halduskohus lahendama olemuslikult

tsiviilõiguslikke küsimusi. VTK ei käsitle sisuliselt halduskohtute töökoormuse võimalikku

suurenemist ega seda, millist mõju avaldab tsiviilõiguslike küsimuste lahendamise viimine

1 https://www.justdigi.ee/sites/default/files/documents/2025- 06/Halduskoormuse%20tasakaalustamise%20juhis.pdf

6

halduskohtumenetluse alla. Registripidamise üleviimisel Transpordiametile väheneb küll Tartu

Maakohtu koormus, kuid vaidlustamine liigub halduskohtusse, kus kohtunikud peavad

hakkama lahendama ka keerukaid tsiviilõiguslikke elemente sisaldavaid vaidlusi. VTK-s

puudub mõjuhinnang, kui palju hinnanguliselt selliseid vaidlusi halduskohtutesse lisandub ning

millist mõju see halduskohtu koormusele avaldab. Palume täiendada tulevase eelnõu

seletuskirja mõjuanalüüsiga halduskohtutele lisanduva koormuse kohta, eriti arvestades

olemuselt tsiviilõiguslike vaidluste lahendamise aspekti.

24. Eelnõu seletuskirjas palume lähemalt selgitada, milles seisneb tegelikult laevandusettevõtete

ja laevaomanike käitumise muutus kui register läheb üle Transpordiametile. VTK mainib nimelt

märkimisväärset käitumise muutust (VTK p 1.5.1.4). Selles kontekstis tuleks ka võimalikke

ebasoovitava mõju tegureid ja maandamismeetmeid lähemalt analüüsida, sest VTK-s ei

välistata, et ebasoovitava mõjuna võivad praegused laevaomanikud muudatuste järel oma

laevu ka välisriigis registreerima hakata.

25. VTK-s esitletud muudatustega soovitakse tõsta Eesti kui mere- ja laevandusriigi

rahvusvahelist mainet. Samas võivad kavandatud muudatustega kaasneda riskid, sh risk

omandada selle asemel nn mugavuslipu riigi maine. Palume eelnõu seletuskirjas analüüsida

selle riski võimalikke maandamismeetmeid ehk millega saab suurendada registri

õiguskindlust. VTK-s on küll mainitud tugevat riiklikku järelevalvet, registripidaja kohustusi ja

meetmete rakendamist dokumentide kontrollimiseks, kuid paraku jääb see liiga üldsõnaliseks.

26. Kuna VTK-ga kavandatavate muudatuste mõju ulatub otsapidi notariteni, siis palume eelnõu

seletuskirja etapis märkida nii selle sihtrühma suurus kui ka laevadega tehtud notariaalsete

tehingute arv/maht võrrelduna kõigi notariaalsete tehingutega.

27. Palume eelnõu seletuskirja mõju analüüsis keskenduda rohkem sotsiaalsele mõjule ehk

mõjule tööturule ja tööhõivele. Nimelt tähendaks Eesti laevandussektori konkurentsivõime

kasv ühtlasi positiivset mõju kogu sektorile ja seda teenindavatele sektoritele. Mõju avalduks

tööjõumaksude laekumise paranemises. Võimalusel siduda see nt soovitavate kvantitatiivsete

eesmärkidega.

Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liisa-Ly Pakosta justiits- ja digiminister Markus Ühtigi 5191 4873 [email protected]

7

Stella Johanson Kadri Laud Aleksandr Logussov Rina Sillandi Silja Tammeorg Alar Teras Helen Uustalu Joel Kook