Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja muutmise väljatöötamiskavatsus

1

Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsus Sisukord Sissejuhatus ............................................................................................................... 1

1. Väljatöötamiskavatsus ......................................................................................... 2

2. Mõju hindamise nõuded seletuskirjas .................................................................. 4

3. Järelhindamise nõuded HÕNTE-s ....................................................................... 7

4. Põhiseaduspärasuse analüüsi sisunõuded ja asukoht seletuskirjas ................. 10

5. Seaduseelnõude ja nende seletuskirjade keeletoimetamine ............................. 12

6. EL-i õigusakte puudutavad nõuded seletuskirjale ............................................. 14

6.1. Seletuskirja 5. osa „Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele“ ....................... 14

6.2. Eesti seisukohtade info seletuskirjas.............................................................. 15

6.3. EL-i õigusaktide vastavustabel ka EL-i määrustele ........................................ 15

7. Mõju................................................................................................................... 16

8. Edasine väljatöötamine ..................................................................................... 19

Sissejuhatus

Vabariigi Valitsuse kehtestatud Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja (HÕNTE)

eesmärk on luua eeldused läbipaistvaks, kaalutud ja põhjendatud, selgeks ning

põhiseadusega kooskõlaliseks õigusloomeks. Koos Riigikogu heaks kiidetud otsusega

„Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ kehtestab HÕNTE hea õigusloome

standardi.

HÕNTE kehtib 2012. aastast ning seda on sisuliselt täiendatud üks kord, 2025. a

kevadel, kui õigusloomes muudeti kohustuslikuks halduskoormuse tasakaalustamise

reegli rakendamine.

Valdavalt toimub õigusloome HÕNTE reeglite alusel. Teisalt on HÕNTE-s ka sätteid,

mis ei ole algselt kavandatud viisil rakendunud või mille täitmine on aja jooksul

muutunud.

HÕNTE ajakohastamine on ette nähtud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammis.

HÕNTE muutmise vajaduse täpsustamiseks saatis justiits- ja digiministri 8. augustil

2024 ministeeriumidele, Riigikantseleile, Riigikontrollile ja õiguskantslerile vastava

üleskutse.

2

Samaaegselt HÕNTE muutmisega valmistatakse ette ka mõju hindamise metoodika

(MHM) muudatusi. MHM reguleerib õigustloovate aktide ja arengukavade mõju

hindamist.

Käesolevas HÕNTE muutmise väljatöötamiskavatsuses on esitatud seitse

arutelupunkti. Käsitletud on väljatöötamiskavatsuste koostamise sisunõudeid, mõju

hindamise nõudeid, järelhindamist, põhiseaduspärasuse analüüsimist,

keeletoimetusega seonduvat ning Euroopa Liidu õigusaktide ülevõtmise eelnõude

seletuskirjale esitatavaid nõudeid.

1. Väljatöötamiskavatsus

Probleem

HÕNTE § 1 järgi tuleb enne konkreetsete muudatuste sõnastamist koostada

väljatöötamiskavatsus (VTK). VTK on õigusloomeprotsessi esimene etapp, mille

eesmärk on kirjeldada lahendamist vajavat probleemi, sõnastada eesmärk ning

analüüsida võimalikke lahendusi ja nende mõju. VTK aitab tagada põhimõtet, et

õigusloome oleks läbipaistev, et kaasamine toimuks võimalikult varases etapis ja et

seadusi ei muudetaks kergekäeliselt.

HÕNTE-s sätestatud VTK sisunõuete järgi peaks juba VTK-s olema esitatud

regulatsiooni üksikasjalik kirjeldus, selle ülesehitus. Kogu nõutav teave ei ole alati

kõikide probleemide puhul rakendatav ega lahenduste valiku seisukohalt määrava

tähtsusega.

Sellised nõuded võivad panna eelnõu koostajaid otsima võimalusi VTK-st üldse

loobumiseks või täitma seda formaalselt, huvirühmi sisuliselt kaasamata.

Eesmärk

VTK on kompaktne ja ülevaatlik aruteludokument, mida kasutatakse

poliitikakujundamise varases etapis. Hästi koostatud VTK aitab kaardistada

huvirühmadega koostöös probleeme, eesmärke ja võimalikke lahendusi, hinnata

lahenduste mõju ja võimalikke avalduvaid riske ning loob aluse teadlikeks ja

läbipaistvateks poliitikavalikuteks. VTK-l on väärtus ka siis, kui koostajal on välja

kujunenud eelistatud lahendusvariant.

Lahendus

Võimaliku muudatusena võiks vähendada kohustusliku teabe esitamist. VTK

sisunõuded peaksid olema arutelukesksed ja keskenduma probleemi ning

lahendusvariantide sisulisele analüüsile. Samuti tuleks võimaldada senisest suuremat

paindlikkust, et arvestada teema või probleemi iseloomu ja vajadusi.

Kvaliteetse, andmepõhise ja läbimõeldud seadusloome jaoks peab HÕNTE järgi VTK

käsitlema järgmist teavet: probleem, sihtrühm, eesmärk, võimalikud lahendused ja

mõjuanalüüs.

3

Alljärgnevas tabelis on esitatud loetelu nõuetest ning JDMi esmane hinnang

muutmisvõimaluse kohta.

Tabel 1. VTK sisunõuded vs. kavandatavad VTK sisunõuded

HÕNTE Kas teabe esitamine VTK-s on edaspidi kohustuslik (JDM esmane hinnang)

Selgitus

valdkond või lahendamist vajav probleem (edaspidi ka küsimus) ja sihtrühm

JAH Valdkond või lahendamist vajav probleem ja sihtrühm See on lähtekoht, sest ilma probleemi ja sihtrühma selge määratluseta ei ole võimalik hinnata vajalikkust ega sobivaid lahendusi.

eesmärk JAH Eesmärk Probleemi määratlemisele peab järgnema eesmärgi seadmine, see aitab suunata lahenduste analüüsi, eesmärgita ei saa hinnata meetmete sobivust.

küsimuse võimalikud lahendused, võimalike lahenduste võrdlus ja eelistatav lahendus

JAH Küsimuse võimalikud lahendused, nende võrdlus ja eelistatav lahendus Hea õigusloome eeldab erinevate lahendusvariantide kaalumist. Aitab vältida seadusandlikku üle- või alareguleerimist ning diskussioonis huvirühmadega põhjendatud valikuid teha.

valitud lahenduse sobivus kehtivasse õiguskorda

EI Võib lisada kavandatava regulatsiooni punkti, vajadusel analüüsi osa.

küsimuse lahendus Eestiga sarnase ühiskonnakorralduse ja õigussüsteemiga riikides

EI Võrdlus võib olla kasulik, kuid mitte kõigi probleemide puhul rakendatav ega otseselt määrav. Võib lisada võimalike lahenduste põhjenduste, analüüsi juurde.

kavandatava regulatsiooni kirjeldus ja ülesehitus, sealhulgas regulatsiooni tasandi kindlaksmääramine, eelnõu eeldatav

EI VTK võib sisaldada esialgse regulatsiooni kirjeldust, kuigi praktikas see täpsustub alles eelnõu koostamisel ning pärast huvirühmadega arutelu. Võib

4

valmimise aeg ja regulatsiooni soovitav kehtivusaeg

piirata huvirühmade pakutavaid lahendusi.

millised olulised mõjud, lähtudes nende esinemise sagedusest, ulatusest, sihtrühma suurusest ja ebasoovitavate mõjude riskist, võivad seaduse rakendamisega kaasneda

JAH Oluline mõju (sh sagedus, ulatus, sihtrühm, riskid), hinnata vähemalt eelistatud lahenduse puhul Mõju kaalumine on õigusloome kvaliteedi keskne osa. See suunab tähelepanu võimalikele riskidele ja aitab hinnata proportsionaalsust.

kuidas kaasnevat olulist mõjus analüüsitakse ja põhjendus, milliseid kaasnevaid mõjusid ei analüüsita

JAH Mõju analüüsimise viis ja põhjendus, mida ei analüüsita See aitab tagada analüüsi usaldusväärsuse ja vältida kallutatust ning annab huvirühmadele teabe, milline mõju on hindamata.

seaduseelnõu edasise väljatöötamise tegevuskava

EI Tegevuskava on osa töökorraldusest, see on pigem kasulik lisainfo, ei pea olema eraldi kohustuslik nõue.

muu küsimuse lahendamisel tähtsust omav asjaolu

EI Muu küsimuse kategooria võib olla kasulik, aga ei loo konkreetseid nõudeid ega ole kontrollitav.

2. Mõju hindamise nõuded seletuskirjas

Probleem

Mõjuanalüüs on tarbetult liigendatud, tekst kordav ja väheinformatiivne.

Seaduseelnõu koostamisel hinnatakse seletuskirjas selle võimalikku mõju. Eelnõu

mõju hindamist reguleerivad eelkõige HÕNTE §-d 46 ja 47. Kehtiva õiguse kohaselt

tuleb seletuskirja mõju osas selgitada mõju valdkondade kaupa, näiteks mõju riigi

julgeolekule ja välissuhetele, majandusele, regionaalarengule jne. Kokku on määruses

nimetatud kuus mõjuvaldkonda, kuid loetelu on jäetud lahtiseks – hinnata tuleb ka

muid, määruses nimetamata otsesest ja kaudset mõju.

Mõjuvaldkonnad annavad esmase indikatsiooni, millest mõju hindamisel lähtuda.

Probleem on aga asjaolu, et alati ei ole taoline valdkonnapõhine liigendamine

otstarbekas, arvestades, et üks muudatus võib avaldada mõju mitmes valdkonnas ja

eri sihtrühmadele. Näiteks muudatus, millega kehtestatakse uus riigilõiv

kliimavaldkonnas, võib kaasa tuua nii majandusliku mõju ettevõtjale, rahalise mõju

riigieelarvele kui ka mõju looduskeskkonna vaatest. Samuti võivad ilmneda näiteks

5

piirkondlikud erinevused ehk regionaalne mõju. Mõjuanalüüsi selguse huvides ei oleks

sellisel juhul valdkondade eristamine mõttekas, piisaks andmete ja prognooside

väljatoomisest ning mõju selgitamisest erinevate osapoolte seisukohast.

Lisaks on mõjuvaldkonnad praegu loetletud erineva üldistustasemega, näiteks

nimetatakse sotsiaalse mõju juures spetsiifiliselt demograafilist mõju ning julgeoleku

kõrval on eraldi nimetatud mõju välissuhetele. Samas on mõni horisontaalne valdkond

– näiteks mõju inimeste põhiõigustele või digiarengule – üldse nimetamata.

Ministeeriumid on probleemina nimetanud ka asjaolu, et HÕNTE §-s 46 loetletud

mõjuvaldkonnad ei ühti abimaterjalina loodud mõju määratlemise

kontrollküsimustikuga. Kontrollküsimustikus on lai ring eri teemasid ning selle eesmärk

on tagada, et spetsiifilisemad teemad ei jääks õigusakti mõju hindamisel tähelepanuta.

HÕNTE § 46 lg 2 näeb ette, et kui nimetatud valdkondades olulist mõju ei tuvastata,

märgitakse see seletuskirjas. Nõue on kaasa toonud selle, et seletuskirja tekstis

tuuakse eraldi välja, et muudatus ei mõjuta näiteks regionaalarengut või elu- ja

looduskeskkonda. Sellised lause oluliseks lisaväärtuseks üldjuhul ei ole.

HÕNTE § 46 lg 3 näeb praegu ette kohustuse lisada seletuskirjale mõjuanalüüsi

aruanne, kui seaduse rakendamisega kaasneb eeldatavasti oluline mõju. Mõju

olulisuse tuvastamist selgitatakse omakorda mõjude hindamise metoodikas, mis on

Vabariigi Valitsuse kinnitatud juhendmaterjal. Praktikas taolisi mõju analüüsi aruandeid

ei koostata. Ministeeriumid teevad ja tellivad poliitikakujundamise käigus

mitmesuguseid uuringuid ja analüüse, mõne neist õigusloome etapis, suure osa juba

varem. Taolise mõjuanalüüsi aruande kohustus ei ole praktikas rakendunud nii, nagu

HÕNTE koostamisel kavandati.

Küsimusi on tekitanud HÕNTE §-de 46 ja 47 osaline kattuvus. Mõju osas tuleb muu

hulgas selgitada mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele (HÕNTE §

46 lg 1 p 6). Samas näeb HÕNTE § 47 lg 1 ette, et seletuskirja osas „Seaduse

rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja

tulud“ antakse riigiasutuste kaupa ülevaade seaduse rakendamiseks vajalikest

tegevustest ja kõikidest seaduse rakendamiseks eeldatavalt vajalikest kuludest.

Praktikas tuleb seetõttu sageli ette, et info, mis puudutab mõju avaliku sektori

asutustele, esitatakse seletuskirja eri osades. See omakorda toob kaasa tekstikordusi

ja info killustumist.

Eesmärk

Eesmärk on viia mõju hindamisele esitatavad nõuded paremini vastavusse tegeliku

vajadusega. Eelnõu seletuskirjas esitatud mõjuanalüüs peab andma otsustajatele – nii

Vabariigi Valitsuse kui ka Riigikogu tasandil – selge ja objektiivse ülevaate, keda ja

kuidas eelnõuga kavandatavad muudatused mõjutavad. Mõjuanalüüs on oluline ka

kaasatavatele. Õigusakti eelnõu etapis koostatud mõjuanalüüsi näol on igal juhul

tegemist prognoosiga, tegelikku mõju saab hinnata üksnes tagantjärele pärast nende

rakendumist (eristatakse ex-ante ja ex-post hindamist). Seda piirangut tuleks mõju

hindamise nõuete kujundamisel arvestada.

6

Kitsam eesmärk on tagada, et HÕNTE-s oleks reguleeritud vaid peamised ja kõige

olulisemad nõuded mõju hindamisele, mis on asjakohased iga eelnõu seletuskirja

puhul. Täpsemad selgitused ja abiinfo saab esitada mõjude hindamise metoodikas või

kontrollküsimustikus.

Lahendused

Mõju hindamise nõuete sõnastamine vajab laiemat arutelu ministeeriumide vahel ning

samuti halduse välist vaadet, et tõhususe ja kiiruse eesmärkide varjus ei jääks

tagaplaanile analüüside kvaliteet.

Ühe võimaliku muudatusena HÕNTE §-s 46 võib kaaluda, et mõjuvaldkondadena

oleks loetletud vaid kolm üldist kategooriat – majanduslik mõju, sotsiaalne mõju ja

keskkonnamõju – ning täpsem jaotus oleks esitatud abimaterjalides. Mõneti sarnast

lähenemist kasutavad enda mõju hindamise süsteemis näiteks Euroopa Komisjon[1]

ning Soome[2]. Samuti võib kaaluda lahendust, mille puhul tuleb määratleda

konkreetsed sihtrühmad ning kirjeldada eelnõuga kavandatud muudatuste mõju

sihtrühmade kaudu.

Teise võimaliku muudatusena võib kaaluda §-de 46 ja 47 selgemat eristamist nii, et

seletuskirja mõju osas kajastatakse üksnes haldusvälist mõju (ehk mõju elanikkonnale,

ettevõtlusele, looduskeskkonnale, vabaühendustele jne) ning §-s 47 mõju avalikule

sektorile, sh nii valitsusasutustele, KOV-idele kui ka riigieelarvele. Kuigi lahendus

suurendaks seletuskirja selgust ja muudaks info paremini leitavaks, tekitaks see

vaidlusi olukordades, kus sihtrühm võib õiguslikult olla nii era- kui ka avalikus omandis,

näiteks haridus- või kultuuriasutuste puhul.

Alternatiivina võib kaaluda nõuet, et HÕNTE §-s 47 esitatakse info üksnes

riigieelarvelise mõju kohta ning mõju avaliku sektori asutustele jääks endiselt osaks

mõjuanalüüsist.

HÕNTE § 46 lg-s 3 sätestatud mõjuanalüüsi aruande kohustus on tõenäoliselt

otstarbekas kaotada, sest praktikas selle järele vajadust ei ole. Samuti vajab

ümbermõtestamist mõju olulisuse tuvastamise nõue ja senine lähenemine olulisuse

hindamisele, mistõttu uuendatakse peale HÕNTE ka mõjude hindamise metoodikat,

mille eest vastutavad kahasse Justiits- ja Digiministeerium ning Riigikantselei.

Kaaluda võib mõju hindamise nõuete sätestamist põhimõtete või eesmärkide kaudu.

Olulised põhimõtted, millele mõju hindamine peab vastama, on näiteks andme- ja

teadmuspõhisus, tasakaalustatus, terviklikkus ja eesmärgipärasus. Sellisel juhul oleks

eelnõu koostaja vastutada, et olenemata analüüsi ülesehitusest või metoodikast peab

mõju hindamine vastama kokkulepitud põhimõtetele või eesmärkidele.

Mõju hindamise süsteemi edasiarendamisel tuleb arvestada tehisaru kasutamise

võimalusega. Võimalikud kokkupuutepunktid on näiteks kontrollküsimustik (tehisaru

kontroll, kas kõik asjakohased mõjuvaldkonnad on kaardistatud) ning teatud ulatuses

ka seletuskirja HÕNTE-le vastavuse kontroll. Samuti suudab tehisaru seletuskirja

põhjal üsna edukalt välja tuua eelnõu olulisemad järeldused (olenevalt vajadusest

7

näiteks riskid, mõjutatud sihtrühmad, puutumus põhiõigustega, sisulised muudatused

jm).

Edasist arutelu vajab, kas õigusloome korralduse vahenditega saaks suunata

poliitikakujundajaid süstemaatiliselt leidma viise tehisaru laialdasemaks kasutamiseks

– näiteks avalike teenuste pakkumisel, õigusaktides sätestatud nõuete täitmisel või

järelevalves.

3. Järelhindamise nõuded HÕNTE-s

Probleem ja hetkeolukorra kirjeldus

Järelhindamine on poliitikakujundamise tsükli viimane osa, mis seob omavahel

probleemi, mida soovitakse lahendada, ning saavutatud tulemuse. Sageli on vaja

poliitikaotsuste elluviimiseks õiguslikku sekkumist. Järelhindamist tehakse ka muude

poliitikakujundamise protsesside raames, näiteks arengukavade elluviimisel ja

struktuurivahenditest rahastatud poliitika rakendamisel. Vabariigi Valitsuse

õigusloomes reguleerib järelhindamist HÕNTE.

Kui õigusakti eelnõu mõjuanalüüs (ex-ante) hindab seda, milline on plaanitud

muudatustega kaasnev soovitud ja soovimatu mõju, siis õigusakti mõju järelhindamine

(ex-post) on vajalik selleks, et mõista, kas kehtestatud normid on oma eesmärgi täitnud

või mitte. Järelhindamine on justkui eelnõu koostamise käigus tehtud mõjuanalüüside

tagasisidesüsteem. Kui õigusakti väljatöötamise käigus koostatud mõjuhinnangus

prognoositakse tulevikus avalduvat mõju, siis järelhindamine võimaldab

tõenduspõhiselt ja objektiivselt avaldunud mõju analüüsida. Seetõttu on

järelhindamine väärtuslik sisend uute andmepõhiste poliitikaotsuste tegemisel.

Õigusaktide järelhindamise olulisust on rõhutanud nii Euroopa Komisjon kui ka OECD.

Järelhindamine on muu hulgas üks indikaator riikide õigusloome läbipaistvuse

hindamisel (õigusaktide mõju hindamise ja huvirühmade kaasamise kõrval). Ka

Riigikogu otsusega vastu võetud „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ seab

ühe arengusuunana ette järelhindamise osakaalu suurenemise õigusloomes.

Vaatamata sellele, et järelhindamise instituut kehtestati HÕNTE-s juba eeskirjaga

aastal 2012, ei ole järelhindamise süsteem soovitud kujul Eestis rakendunud. Alates

2016. aastast on järelhindamise sätteid eelnõudesse kavandatud vaid 31 korral.[4] Kui

üleüldise õigusloome läbipaistvuse ja mõjuhindamise süsteemi poolest oleme

maailmas pigem eesrindlikud, siis järelhindamise poolest napilt üle OECD keskmise

(määruste järelhindamise poolest alla OECD keskmise).1

Järelhindamise vähesusel võib olla mitu põhjust. Peamiselt käsitlevad järelhindamist

HÕNTE § 1 ja § 46. HÕNTE § 1 näeb ette, et:

1 OECD Regulatory Policy Outlook 2025 (EN)

8

järelhindamisel tuleb juhinduda järelhindamise tegevuskavast, kuid alati esitatakse

seaduse eesmärk ja selle saavutamise hindamiskriteeriumid, mõjude analüüs ja

hinnang eesmärkide saavutamisele, huvirühma tagasiside ja edasine tegevuskava.

Samal ajal ei selgu, mida mõeldakse järelhindamise tegevuskava all. HÕNTE §-st 46

võib välja lugeda, et järelhindamise kohustus sätestatakse mõjude analüüsi aruandes.

Viimane tuleb lisada eelnõu seletuskirjale, kui seaduse rakendamisega kaasnevad

olulised mõjud. Sõnastusest võib järeldada, et järelhindamine tuleb koostada üksnes

olulise mõjuga regulatsioonide puhul, ent samas on kerkinud küsimus, mida pidada

oluliseks mõjuks. Praktikas ei koostata eelnõule eraldi mõjuhindamise aruannet, vaid

mõjuanalüüs esitatakse juba eelnõu seletuskirjas endas.

Seega ei anna olemasolev regulatsioon eelnõu koostajatele selget vastust, miks ja

millistel juhtudel tuleb järelhindamine teha, kuidas järelhindamise sätet

olemasolevasse eelnõusse sõnastada, millele peab see sisuliselt vastama ja mis

vormis seda koostada. Ehkki JDM on järelhindamise regulatsiooni paremaks

mõistmiseks koostanud järelhindamise juhendi, ei lahenda see ebaselgust

normitehnika eeskirjas. Võib oletada, et osaliselt on järelhindamise vähesuse põhjus

selgete suuniste puudumine, kuna eelnõude koostajad pole olnud teadlikud

järelhindamise kavandamise tähtsusest juba konkreetse eelnõu väljatöötamise hetkel.

Teisalt pole soovitud järelhindamise kohustust eelnõusse lisada ka siis, kui JDM on

HÕNTE järelhindamise regulatsiooni ministeeriumidele selgitanud või seaduseelnõu

kooskõlastamise käigus sellekohase soovituse teinud. Põhjuseks tuuakse suur

töökoormus või et regulatsioonide täitmist jälgitakse niigi regulaarselt. Mõned

ministeeriumid on väljendanud, et senine HÕNTE järelhindamise regulatsioon on liialt

piirav ning formaalseid nõudeid sellele pole vaja.

Tavapäraselt kavandatakse järelhindamise tegemise ajaks kolm kuni viis aastat pärast

õigusnormi(de) jõustumist, kuid esineb ka pikemaid tähtaegasid.

Eesmärk

Järelhindamine võiks kujuneda õigusloomeprotsessi loomulikuks osaks.

Jälgides parema õigusloome poliitika rahvusvahelisi suundi ning teadmuspõhisema

poliitikakujundamise arenguid, oleks järelhindamise nõudest loobumine õiguspoliitikas

tagasikäik. Värskes OECD raportis seisab, et paljud riigid on viimastel aastatel

edenenud järelhindamise süsteemi juurutamise suunas. Samas raportis tehakse muu

hulgas ka Eestile soovitus muuta järelhindamine süsteemsemaks ja tugevdada

järelhindamise kvaliteedi kontrolli. Järelhindamise nõude HÕNTE-st kaotamine

vähendab järelhindamise osakaalu õigusloomes veelgi ning seega ka seadusloome ja

andmepõhise poliitikakujundamise kvaliteeti.

Järelhindamine on otstarbekas kavandada juba eelnõu koostamise etapis. See tagab

järelhindamisel kindluse ja süsteemsuse ka siis, kui ministeeriumi vastutavad

ametnikud vahetuvad. Järelhindamise kavandamine eelnõu koostamise etapis on

oluline ka seetõttu, et see aitab läbi mõelda ja sõnastada eelnõule selge mõõdetava

9

eesmärgi. Konkreetselt sõnastatud eesmärgi abil saab hakata kavandama vajalike

andmete kogumist ja analüüsimist. Regulatsiooni või poliitika tagantjärele hindamine

ilma sobilike andmeteta võib osutuda võimatuks või hindamisest tehtud järeldused

subjektiivseks.

Selleks, et saavutada järelhindamise süsteemsus ja suurendada selle osakaalu

õigusloomes, on mõistlik järelhindamise regulatsioon HÕNTE-s säilitada. Küll aga

peaks senine korraldus muutuma õigusselgemaks ja õigusakti koostajale lihtsamini

jälgitavaks.

Lahendus

JDM nõustub, et kõikides eelnõudes ei ole mõistlik järelhindamise kohustust sätestada

ning see ei ole ka mõeldav. Näiteks ei ole seda asjakohane nõuda tehniliste ja

üksiktegevust reguleerivate nõuete puhul või olukordades, kus nagunii toimub

regulaarne seire (nt liiklusõnnetuste statistika, keskkonnaseire). Ka mitmesuguste

suuremate reformide ja olulise mõjuga muudatuste puhul ei pruugi järelhindamine alati

olla õigustatud. Näiteks poliitikavaldkondades, mida reguleerib mitu õigusakti, on vaid

ühe seaduseelnõu eesmärgi saavutamise hindamine liiga kitsas ega võimalda poliitika

mõju terviklikult analüüsida.

Samuti ei pruugi järelhindamine olla mõttekas mõne väärtuspõhise otsuse puhul, kus

eesmärk ei ole üheselt mõõdetav ning regulatsioon ja tulemus ei ole kausaalses

seoses. Järelhindamisest tulenev lisandväärtus võib osutuda küsitavaks ka

olukordades, kus seaduses reguleeritakse ühekordseid või tähtajalisi tegevusi.

Seetõttu on oluline, et järelhindamise üle otsustamine oleks paindlik ning selle vajadus

sõltuks konkreetse eelnõu valdkonnast ja eesmärgist.

Järelhindamise reguleerimiseks HÕNTE-s võib pakkuda kahte lahendust.

Üks võimalus, kuidas õigusaktide järelhindamine õigusselgemaks muuta, on sätestada

HÕNTE-s, et järelhindamine tehakse olulise mõjuga seaduseelnõudele, ning lähtuda

Riigikogus kinnitatud õigusloomepoliitika põhialustest, milles öeldakse, et alati

nähakse järelhindamiskohustus ette siis, kui olulise mõjuga seaduseelnõu

väljatöötamiskavatsus on erandlikult jäetud kiireloomulisuse tõttu koostamata. See

väljendab ootust, et järelhindamine on tähtis osa õigusloomest ning seda tuleks

planeerima asuda juba konkreetse eelnõu väljatöötamise hetkel. Samal ajal jätab see

eelnõu autorile piisava paindlikkuse otsustada, millistele eelnõudele järelhindamist

kavandada.

Teisalt väljendab see ka eeldust, et eelnõu mõju hindamine on alati osa kvaliteetsest

õigusloomest. Praktika on näidanud, et nn kiireloomuliste eelnõude puhul, millele ei

ole väljatöötamiskavatsust eelnenud, on mõjuhinnangud sageli puudulikud.

Olukordades, kus probleem, eesmärk ning võimalikud riskid on jäetud põhjalikult

kaalumata, on järelhindamine garantii, mis tagab, et seaduseelnõu muudatus

vaadatakse mingi aja pärast uuesti üle ning vajaduse korral tehakse õigusaktis

muudatused. Kusjuures „olulisuse“ määratlus jääb eelnõu koostajate kui valdkonna

asjatundjate kaalutlusõiguseks. Muudatuse olulisus ühiskondlikul tasandil võib sõltuda

10

näiteks sihtrühma suurusest, mõju ulatusest, eelarvelistest kuludest, regulatsiooni

kehtivusest jms.

Teine võimalus on järelhindamise vajalikkuse üle otsustada riskipõhiselt. Mis tahes

seaduseelnõu mõju hindamine on ennustus tulevikus toimuva kohta. Tõenduspõhiselt

on võimalik saavutatud otsest ja kaudset mõju hinnata üksnes pärast muudatuste

rakendumist. Iga seaduseelnõu mõju analüüsimisel tuleb hinnata muudatuste

võimalikke soovimatuid tagajärgi. Soovimatute tagajärgede ettenägemine ja nende

leevendamine ei pruugi olla kerge kõikide muudatuste puhul. Mida uuendusmeelsem

ja ulatuslikum on kavandatav regulatsioon, seda enam kaasneb sellega riske ja

määramatust. Kui järelhindamine kavandada eelnõude puhul, millega kaasnevad

võimalikud märkimisväärsed riskid, annab see avalikkusele ja seadusandjale kindluse,

et mingi aja pärast vaadatakse otsused uuesti üle ja vajaduse korral sekkutakse.

Olenevalt valdkonnast ja eelnõust võib järelhindamise ulatus olla erinev. JDM ei pea

vajalikuks kindlat etteantud metoodikat HÕNTE-s kehtestada. Järelhindamise ulatus

ja metoodika sõltuvad vastavast teemast ja ministeeriumi ressursist. JDM ei pea

otstarbekaks nõuda järelhindamise tellimist haldusväliselt eksperdilt (sõltumatuse

nõue), kuivõrd selle hankimine võib olla ministeeriumi jaoks liialt kulukas. Ministeerium

võib otsustada, kas teeb järelhindamise ise või tellib analüüsi väliselt partnerilt.

Kindlasti tuleks eelnõusse lisada aasta täpsusega tähtaeg, millal järelhindamine

hiljemalt kavandatakse. Selleks tuleks lisada HÕNTE-sse täpsustus, millises vormis

järelhindamise sätet eelnõusse sõnastada. Praegu nähakse juhises ette, et

järelhindamise kohustus peab olema määratud eelnõu rakendussätetes ning sätte

sõnastamisel tuleks kasutada ühetaolist lähenemist.

Konkreetsete sisunõuete etteandmine HÕNTE-s on liialt piirav, kuid sõltumata

valdkonnast peaks järelhindamise aruanne minimaalselt vastama küsimusele, kas

kehtestatud regulatsioon on oma eesmärki täitnud ning milliste hindamiskriteeriumide

põhjal selline järeldus tehti. Samuti võiks järelhindamise aruanne sisaldada infot,

kuidas analüüsitulemusi edaspidi kasutatakse, sh kas ministeerium plaanib saadud

teadmiste põhjal kavandada õiguslikke muudatusi. Lisaks võiks säilida HÕNTE-s

toodud suunis, et järelhindamise aruande koostanud ministeerium saadab aruande ka

puudutatud huvirühma esindajale ning Justiits- ja Digiministeeriumile.

4. Põhiseaduspärasuse analüüsi sisunõuded ja

asukoht seletuskirjas

Probleem

Eesti Vabariigi põhiseaduse § 3 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse

ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Selleks, et loodavad seadused oleksid

PS-iga kooskõlas, peab iga seaduseelnõu seletuskiri HÕNTE § 43 lg 1 p 5 kohaselt

sisaldama analüüsi eelnõu kooskõla kohta põhiseadusega. Järjekindlama ja sisukama

põhiseaduspärasuse analüüsi vajadust on aasta-aastalt toonitanud kõik õiguspoliitika

11

põhialuste täitmise kohta arvamuse andnud Eesti Teaduste Akadeemia riigiõiguse

sihtkapitali eksperdid2.

HÕNTE nõuab põhiseaduspärasuse analüüsi esitamist seletuskirjas, kuid praktikas on

tekitanud küsimusi analüüsi sisunõuded, vormistus ja asukoht, näiteks kas analüüs

tuleb esitada seletuskirja eraldi osana, seletuskirja 3. osa alaosana või konkreetse

sätte juures.

Eesmärk

Selleks, et tagada loodavate seaduste kooskõla põhiseadustega, peab

põhiseaduspärasuse analüüs õigusloomeprotsessis olema süsteemne. HÕNTE

nõuded ja muud juhendmaterjalid aitavad kaasa, et seletuskirjas oleks

põhiseaduspärasuse analüüs esitatud alati, kui see on sisuliselt kohane, säilitades

samal ajal eelnõu koostaja jaoks vajaliku paindlikkuse.

Lahendus

Kehtiva HÕNTE § 43 lg 1 p 5 näeb ette, et põhiseaduspärasuse analüüs peab

sisalduma seletuskirja 3. osas („Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs“). Põhjalik

põhiseaduspärasuse analüüs ei pruugi olla iga kord vajalik, sest selle ulatus sõltub

konkreetse eelnõu sisust. Näiteks kui eelnõuga korraldatakse ümber riigiasutuste

tegevust ning eelnõu ei sisalda isikutele ega ettevõtjatele suunatud kohustusi, siis ei

ole ka põhiõiguse riivet, mida analüüsida. Inimestele ja juriidilistele isikutele suunatud

kohustuste kehtestamisel tuleb aga iga kord hinnata riive intensiivsust. Põhjalik

analüüs on liigne, kui riive on ilmselgelt väheoluline.

Eelnõu koostaja peab leidma hea tasakaalu, kus seletuskirjas on olemas riive

põhiseaduspärasuse hindamiseks vajalik info, kuid samal ajal ei ole seletuskirja

koormatud ilmselgete asjaolude kirjeldamisega. See, millises mahus põhiseadusele

vastavuse analüüs esitada, tuleb otsustada iga eelnõu kohta eraldi, lähtudes eelnõu

sisust. Lähtekohaks, kuidas hinnata analüüsi koostamise vajalikkust, saab võtta lihtsad

küsimused: kas keegi kaotab midagi, mida ta kaotab, kas see on proportsionaalne?

Põhjalik põhiseaduspärasuse analüüs tuleb igal juhul esitada, kui eelnõuga

kavandatav põhiõiguste riive on intensiivne või võib näida ebaproportsionaalne. Mida

intensiivsem on riive, seda põhjalikum peab olema analüüs.

Selleks, et suunata eelnõu koostajat alati põhiseadusega kooskõla hindama, kaalume

HÕNTE täiendamist nõudega, et seletuskirjas tuleb alati esitada kokkuvõtlik hinnang

eelnõu kooskõla kohta põhiseadusega. Selline kokkuvõtlik hinnang võiks asuda

seletuskirja 3. osa viimases jaotises.

Üksnes põhiseaduspärasuse deklaratsioonist eelnõu seletuskirjas siiski ei piisa. Peale

väite, et eelnõu on põhiseadusega kooskõlas, peaks seletuskiri sisaldama ka

mõttekäiku, kuidas selle järelduseni jõuti ning milliste põhiseaduse sätetega kooskõla

on hinnatud. Selguse ja ülevaatlikkuse huvides on hea, kui hinnang eelnõu

2 ÕPPA 2030 rakendamise kohta koostatud eksperdiarvamused on leitavad veebilehelt Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030 | Justiits- ja Digiministeerium

12

põhiseaduspärasuse kohta koos sisulise argumentatsiooniga esitatakse seletuskirja

eraldi alaosas. Samas võib riive põhiseaduspärasust põhjalikumalt analüüsida ka seda

riivet sisaldava sätte selgituse juures, eriti juhul, kui analüüsiväärseid riiveid on eelnõus

palju. Info riive intensiivsuse kohta võib välja tulla ka seletuskirja mõjuanalüüsi osast.

Niisugustel juhtudel tuleks põhiseaduspärasuse terviklikku hinnangut sisaldavas

seletuskirja alaosas viidata põhjalikuma analüüsi asukohale seletuskirjas.

Palume tagasisidet selle kohta, millised küsimused ja probleemid on

põhiseaduspärasuse analüüside koostamisel esile kerkinud ja millele

põhiseaduspärasuse analüüside juhisest vastuseid oodatakse.

5. Seaduseelnõude ja nende seletuskirjade

keeletoimetamine

Probleem ja hetkeolukorra kirjeldus

Õigusloomeprotsessi ühe piduri ja liigse bürokraatia allikana seaduseelnõude

mitmekordset keeletoimetamist. Peamine kriitika on seisnenud selles, et

keeletoimetamisele kulub niigi napist menetlusajast liiga palju aega ning

keeletoimetajate seisukohad sageli ei kattu, mille tulemusel toimetatakse tekste

menetluse jooksul korduvalt tagasi algsesse või kolmandasse vormi. Välja on pakutud,

et piisaks kahest keeletoimetamise etapist: algatavas ministeeriumis enne avalikku

konsultatsiooni ja seejärel Riigikogu Kantseleis.

Keeletoimetamine on üldjuhul siiski väike osa kogu eelnõu koostamisele ja

menetlemisel kuluvast ajast, kuid seda tehakse tõepoolest mitmes etapis. Valitsuses

algatatud seaduseelnõul on praegu neli keeletoimetamise etappi, milles osaleb kolm

toimetajat:

1) algatav ministeerium enne avalikule konsultatsioonile saatmist;

2) algatav ministeerium peale kaasamist ja kooskõlastusringe;

3) Justiits- ja Digiministeerium (keelekontroll ja õigusanalüüs);

4) Riigikogu Kantselei (viimistlus ja lisandunud sätete toimetamine).

Riigikantselei seaduseelnõusid ei keeletoimeta. Keeletoimetamise vajadus on siiski

suur, sest paljud eelnõud ja seletuskirjad ei vasta enne toimetamist eesti kirjakeele

normile. Tekstid on sageli kirjutatud kiirustades ja on seetõttu viimistlemata. Eelnõu

sätted on raskesti mõistetavad; seletuskirjad on sageli üle lugemata, sisu- ja

loogikavigadega, poolikute lausetega, kantseliitlikus stiilis ja ebaühtlased; seletuskirja

tekst ei vasta vahel eelnõu tekstile. Tekstid muutuvad aina pikemaks ja

sõnaohtramaks, eriti kui nende ettevalmistamisel kasutatakse tehisaru abi.

Kuigi ministeeriumide ettepanekutest jäi kõlama väide, et keeletoimetamisele kulub

liiga palju aega niigi napist menetlusajast, on eelnõude ja seletuskirjade toimetamiseks

antavad tähtajad nende kvaliteeti ja pikkust arvestades olnud üldiselt hoopis liiga

13

lühikesed. Nii eelnõude kui ka seletuskirjade mahud on ajas aina kasvanud, mistõttu

nende läbitöötamine ja neile tagasiside andmine, sh keeletoimetamine, võtabki aega.

Eesmärk

Seaduseelnõude keeletoimetuse korraldus peab tagama õigusaktide keelelise

kvaliteedi ja ühtsuse. Seaduseelnõu ja selle seletuskirja iseärasus võrreldes muude

tekstidega on nende muutlikkus – eelnõu ja seletuskirja tekst muutuvad

õigusloomeprotsessi igas etapis. Samal ajal peab seaduseelnõude ja seletuskirjade

keelekasutus vastama eesti kirjakeele normile ning olema selge, ühetähenduslik ja

täpne. Valitav lahendus peab olema optimaalne, arvestades ühelt poolt riigi nappe

ressursse ja teiselt poolt vajadust, et keeletoimetus ei pikendaks põhjendamatult

eelnõu menetlemise aega, tagades samal ajal õigusaktide ja seletuskirjade keelelise

kvaliteedi ja ühtsuse.

Lahendus

Praegune seaduseelnõude keeletoimetuse korraldus on optimaalne. ning ei vasta

tõele väide, et täpsemalt sama teksti toimetab üle mitu toimetajat.

1. Kui keeletoimetamist tehtaks vaid kahes etapis, jõuaksid avalikkuse ja

huvirühmadeni eelnõude ja seletuskirjade poolikult toimetatud versioonid, mis oleks

nende rühmade suhtes lugupidamatu, samuti tekitaks see mainekahju eelnõu

algatanud ministeeriumile ja valitsusele tervikuna. Kuna kõik avalikkuse ette jõudvad

tekstid saavad osaks eesti keele ühendkorpusest, mõjutaks see lahendus ka

ühendkorpuse kvaliteeti, sest avalikuks saaks rohkem viimistlemata tekste.

2. On oluline, et oleks üks asutus, kes peamiselt vastutab seaduskeele ja -terminite

süstemaatilise kasutuse eest. Praegu on selleks Justiits- ja Digiministeerium ning on

otstarbekas see nii jätta, sest ministeeriumis on olemas piisav kogemus ning eraldi

normikontrolli üksuses (õigusloome korralduse talitus) töötab ka viis keeletoimetajat,

kes teevad tihedat koostööd juristide ja mõjuanalüütikutega.

3. Seaduseelnõude keelekontrolli etapp Justiits- ja Digiministeeriumis on oluline, et

kooskõlastusringile ja hiljem valitsuse istungile saadetav Riigikogus algatatav

seaduseelnõu on tervikuna keeletoimetatud. On ministeeriume, kus oma toimetajat ei

olegi, teenus tellitakse väljast. Igat eelnõusse kavandatud muudatust toimetaja üle ei

vaata.

4. Kui koondada eelnõude lõpptoimetamine Riigikogu Kantseleisse, oleks vaja oluliselt

suurendada Riigikogu Kantselei keeletoimetajate arvu ja põhjalikult ümber korraldada

nende töökorraldus.

5. Koosloomekeskkonna kasutuselevõtt tulevikus kindlasti lihtsustab eelnõude

koostamist, võimalike vigade maht võib väheneda ja lühendab menetlusaega, kuid ei

vähendaks keeletoimetamisetappide arvu.

Üks võimalik alternatiivne lahendus keeletoimetuse etapi kiirendamiseks on seada piir

seletuskirja mahule.

14

6. EL-i õigusakte puudutavad nõuded seletuskirjale

6.1. Seletuskirja 5. osa „Eelnõu vastavus Euroopa Liidu

õigusele“

Probleem

HÕNTE § 45 sätestab nõuded sellele, kuidas kajastada seletuskirjas seaduseelnõu

seosed Euroopa Liidu õigusega. Praktikas on seletuskirja 5. osas sageli üksnes

loetletud eelnõuga puutumuses olevad, eelnõuga ülevõetavad või rakendatavad

Euroopa Liidu õigusaktid ning olemasolu korral nimetatud vastavustabeli olemasolu.

Küsimusi on tekitanud ka seos seletuskirja osaga 1.3 „Märkused“, kus HÕNTE § 41 lg

4 p 2 kohaselt tuleb nimetada eelnõu seotus Euroopa Liidu õiguse rakendamisega.

Paljudel juhtudel kordab seletuskirja 5. osa juba märkuste osas nimetatut ning lisainfot

ei sisalda.

Samas on EL-i õigust üle võtvate eelnõude seletuskirjadest keeruline leida ülevaatlikku

teavet selle kohta, kas ülevõetav Euroopa Liidu õigusakt on minimaalselt harmoneeriv

või täielikult harmoneeriv, kas ja milliseid valikukohti on liikmesriigile jätnud, millised

valikud on Eesti nende suhtes teinud.

Samuti on seletuskirjadest keeruline leida infot selle kohta, kas ja milliseid riigisisesest

vajadusest tingitud sätteid eelnõu sisaldab. „Ametniku Euroopa Liidu käsiraamatus“ on

kirjas keeld lisada EL-i õigust üle võtvasse seadusesse riigisisesest vajadusest kantud

sätted. Samas ei ole seda nõuet praktikas alati järgitud. See on kaasa toonud olukordi,

kus riigisisesest sättest tulenevad vaidlused takistavad EL-i õiguse õigel ajal

ülevõtmist.

Eesmärk

Seletuskiri peaks otsustajatele andma ülevaatliku teabe, mis aitab vältida

ülereguleerimist ning võimaldab täita EL-i nõuded ilma liigsete riiklike lisandusteta. See

aitab tagada õigusselgust, vähendada halduskoormust ja toetada tõhusat

poliitikakujundamist.

Lahendus

Esmalt peaks seletuskirja Euroopa Liidu õigust puudutava osa puhul selgelt eristama

nõudeid eelnõudele, mis on suunatud EL-i õigusaktide ülevõtmisele või

rakendamisele, ning eelnõudele, mis on tingitud riigisisesest vajadusest, aga mida EL-

i õigus siiski reguleerib.

Euroopa Liidu õigust üle võtva eelnõu puhul tuleks seletuskirja 5. osas esitada info

selle kohta, kas ja milliseid Euroopa Liidu õigusakte eelnõuga üle võetakse või

rakendatakse, millises ulatuses ülevõtmist EL-i õigusakt ette näeb (minimaalne vs.

täielik harmoneerimine või midagi vahepealset), millised on liikmesriigi võimalikud

valikukohad, millised valikud on eelnõu koostaja neis küsimustes teinud, samuti kas ja

15

millised sätted EL-i õigust üle võtvas eelnõus ei ole otseselt EL-i õigusega seotud.

Viimane võimaldaks vajaduse korral suuremat riigisisest vaidlust tekitavad sätted

eelnõust välja jätta. Üks võimalus seda ülevaatlikult näidata on vastavalt kohandatud

vastavustabel.

6.2. Eesti seisukohtade info seletuskirjas

Probleem

EL-i direktiivi ülevõtmine või EL-i määruse rakendamine on EL-i õigusloomeprotsessi

viimane osa ning üle võtva või rakendava seaduseelnõu seletuskiri ei anna sageli

piisavalt infot selle kohta, kuidas on kulgenud kogu eelnev EL-i õigusakti menetlus,

millised on olnud Eesti seisukohad ning kas ja kuivõrd on neid EL-i õigusaktis arvesse

võetud.

Eesmärk

Euroopa Liidu õigust üle võtva seaduseelnõu seletuskiri peaks andma hea ülevaate

selle kohta, kuidas on kulgenud ülevõetava EL-i õigusakti menetlus.

Lahendus

Kaalume HÕNTE täiendamist nõudega, et seletuskirjas tuleb esitada info Eesti

seisukohtade kujundamise etapis otsustatu kohta, samuti selle kohta, kas ja mil määral

EL-i õigusakt vastab Eesti seisukohtadele ning kui palju EL-i õigusakt on pärast Eesti

seisukohtade heakskiitmist muutunud. Seletuskirjas tuleks esitada viited varasemale

menetlusele, sh mõjuanalüüsile. Kui Eesti on olnud EL-i õigusaktis kavandatu vastu

või toonud välja riskid, siis tuleks seletuskirjas näidata, kuidas on see EL-i õigusaktis

lahenenud ning kas ja kuidas neid riske on võimalik riigisisese õigusega või muude

meetmetega leevendada.

6.3. EL-i õigusaktide vastavustabel ka EL-i määrustele

Probleem

HÕNTE kohaselt on vastavustabel kohustuslik vaid siis, kui võetakse üle direktiiv

(HÕNTE § 45 lg 2). EL-i määruste puhul vastavustabelit koostama ei pea, samas on

otsekohalduvad määrused muutumas põhiliseks EL-i õiguse instrumendiks. Ka EL-i

määruste rakendamiseks on sageli vaja teha riigisiseses regulatsioonis muudatusi,

kuid selliste eelnõude puhul on olnud puudu kokkuvõtlik ülevaade selle kohta, millised

EL-i määruse normid on vaja Eesti õigusesse üle võtta ja kas seda on tehtud piisaval

määral.

Eesmärk

Seletuskiri (või selle lisad) peavad andma hea ülevaate Eesti õigusesse ülevõetavatest

normidest ka EL-i määruse puhul, kui see on asjakohane.

Lahendus

Kaalume HÕNTE täiendamist selliselt, et ka EL-i määruse rakendamisel tuleb

koostada vastavustabel. Vastavustabel aitaks selgitada seoseid EL-i määruse normide

16

ja üle võtva riigisisese õigusakti vastavate osade vahel. Samuti oleks vastavustabel

eelnõu koostaja jaoks kontrollmehhanism, kas EL-i määruse kõiki aspekte on

analüüsitud ja need üle võetud.

[1] Ka Euroopa Komisjon nimetab laiade mõjukategooriatena sotsiaalse, majandusliku ja

keskkonnamõju, mida abimaterjalides täiendatakse loeteluga kitsamatest teemadest (nt mõju

loodusressurssidele, kultuurile, VKE-dele, konkurentsivõimele, siseturule jne). Euroopa Komisjoni mõju

hindamise tööriistakast: Better regulation toolbox - European Commission. Mõju valdkondi on täpsemalt

käsitletud tööriistas nr 18. [2] Soome valitsuse mõju hindamise juhendmaterjal: Guidelines for Impact Assessment in Law Drafting [3] OECD Regulatory Policy Outlook 2025 https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2025/04/oecd-regulatory-policy-

outlook-2025_a754bf4c/56b60e39-en.pdf [4] Seadustes kavandatud järelhindamise statistika: Järelhindamiste tabel seisuga 07.05.2024.xlsx [5] Justiits- ja Digiministeeriumi avalik dokumendiregister [6]Justiits- ja Digiministeeriumi avalik dokumendiregister [7] https://adr.rik.ee/jm/dokument/16305208

7. HÕNTE muutmise mõju HÕNTE muutmisel on vahetu mõju õigusloomega tegelevatele ametnikele

ministeeriumides ja Riigikantseleis. Olenemata muudatuste sisust, tähendab see neile

uute nõuetega kohanemist ja praktikas rakendamist. Poliitikakujundamine, sh

õigusaktide ettevalmistamine, on ministeeriumide põhiülesanne ning muudatused

õigusloome korralduses puudutavad kõiki ametnikke, kes õigusaktide eelnõusid

koostavad.

Muudatus, mis seisneb väljatöötamiskavatsuse sisunõuete lihtsustamises, on

ametnike töökoormust aluseks võttes soodsa mõjuga. Vähem nõudeid tähendab

väiksemat ajakulu dokumendi koostamisel ning suuremat paindlikkust. Laiem eesmärk

on kujundada väljatöötamiskavatsusest niivõrd paindlik instrument, et õigusloojad

näeksid sellest saadavat kasu suuremana kui dokumendi koostamiseks kuluvat aega.

Ülereguleerimise ennetamise vaatest on head näited need, kus

väljatöötamiskavatsuse tulemusena loobutakse eelnõu koostamisest – järelikult ei

olnud riigi õiguslik sekkumine üleüldse vajalik.

On siiski tõenäoline, et osa kavandatavaid muudatusi õigusloomega kaasnevat

koormust suurendavad (eelkõige EL-i õigusakti puudutavate nõuete lisandumine

seletuskirja). Samas on need vajalikud seletuskirja kvaliteedi ja menetluse

läbipaistvuse tagamiseks. EL-i õigusakti puudutavat infot on Justiits- ja

Digiministeerium palunud seletuskirjas kajastada ka siiani, näiteks infot liikmesriigile

jäetud kaalutlusruumi kohta või riigisiseste muudatuste selget eristamist.

Õigusloomega tegelevate ametnike arv ei ole täpselt teada, kuid hinnanguliselt on

ministeeriumides ametis ligikaudu paarsada ametnikku, kes puutuvad õigusaktide

ettevalmistamisega kokku regulaarselt.

17

Joonis 1. HÕNTE muutmisest otseselt ja kaudselt mõjutatud sihtrühmad.

HÕNTE-s sisalduvad nõuded kohalduvad Vabariigi Valitsuse õigusloomele ehk

valitsuse algatatavatele seaduseelnõudele ning ministri ja Vabariigi Valitsuse

määruseelnõudele. Samas ei piirdu muudatustest mõjutatud sihtrühm üksnes

täitevvõimuga. Riigikogu menetluses kohaldub Riigikogus menetletavate eelnõude

normitehnika eeskiri, mis on seaduseelnõu ja seletuskirja puudutavas osas praegu

vastavuses HÕNTE-ga. Sõltuvalt kavandatavatest muudatustest, võib HÕNTE

muutmine tingida vajaduse muuta ka Riigikogu normitehnika eeskirja.

Seaduseelnõu seletuskirjale esitatud nõuete muutmine mõjutab seletuskirja kvaliteeti

– eesmärk on muu hulgas tagada selgem põhiseaduspärasuse hindamine

seletuskirjas, parandada mõjuanalüüsi järelduste esitamist ning tagada, et oluline info

EL-i õigusakti kohta oleks seletuskirjas olemas ning kergesti leitav.

Seega puudutab HÕNTE muutmine kõiki osapooli, kes eelnõude menetlemisega

kokku puutuvad: peale Riigikogu ka väliseid huvirühmi (nt ettevõtlus- ja

esindusorganisatsioonid), õiguse rakendajaid (nt valitsuse ja kohaliku tasandi

asutused, vabakutsete esindajad, normide adressaadid), põhiseaduslikke

institutsioone (nt õiguskantsler, Riigikohus) ning kohtuid. Ka kohaliku omavalitsuse

üksused juhinduvad oma õigustloovate aktide vormistamisele nõuete kehtestamisel

just HÕNTE nõuetest.

18

Joonis 2. Kokkuvõttev ülevaade HÕNTE muudatustega kaasnevast soovitud mõjust

ja võimalikest riskidest.

Justiits- ja Digiministeerium vastutab valitsuse õigusloome koordineerimise eest.

Seega tähendab HÕNTE muutmine Justiits- ja Digiministeeriumile lisakoormust

seoses muudatuste elluviimise, rakendamise toetamise ja hiljem seirega.

Arvulised mõõdikud, mille abil on kavas tulevikus muudatuste mõju seirata, on

väljatöötamiskavatsuste arv ning seaduses kavandatud järelhindamiste arv (pikemas

ajaraamis võiksid mõlemad näitajad suureneda). 2024. aastal esitati

kooskõlastamiseks 32 väljatöötamiskavatsust, seejuures 41%-le möödunud aasta

seaduseelnõudest eelnes väljatöötamiskavatsuse koostamine (vähemalt osaliselt).

Järelhindamise säte kavandati eelnõusse kaheksal korral.

Seoses õigusloomepoliitika põhialuste aastani 2030 elluviimisega teeb justiits- ja

digiminister igal aastal Riigikogu ees ettekande, kus antakse ülevaade

19

õigusloomepoliitika arengusuundadest möödunud aastal. Selle raames on võimalik

hinnata ka käesolevate muudatuste rakendumist.

Kokkuvõttes võib öelda, et HÕNTE muudatused puudutavad kaudselt laia sihtrühma,

kuid otsene mõju avaldub eelkõige ministeeriumide töökorraldusele. Tervikuna ei ole

tegemist ühiskonna seisukohalt olulise mõjuga. Muudatused ei mõjuta inimeste ega

ettevõtjate halduskoormust. Võimalik sotsiaalne mõju on kaudne ning avaldub

peamiselt selles, et huvirühmade võimalused õigusloomes kaasa rääkida paranevad

(nt VTK-de osakaalu suurenemine ja vormi lihtsustumine, EL-i õigusloome suurem

selgus).

8. Edasine väljatöötamine Kaasatavad: ministeeriumid, Riigikantselei (sh Riigikantselei Euroopa Liidu

sekretariaat), Riigikogu Kantselei, õiguskantsler, Riigikontroll, Vabariigi Presidendi

Kantselei, Eesti Linnade ja Valdade Liit, Riigi Tugiteenuste Keskus, Vabaühenduste

Liit, Eesti Koostöö Kogu, Eesti Kaubandus-Tööstuskoda, Eesti Infotehnoloogia ja

Telekommunikatsiooni Liit, Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioon, Tartu

Ülikooli õigusteaduskond, sotsiaalteaduslike rakendusuuringute keskus (RAKE),

Ragnar Nurkse innovatsiooni ja valitsemise instituut, Praxis, Centar, Arenguseire

Keskus.

Edasine ajakava:

November 2025 – HÕNTE VTK kooskõlastusring, konsultatsioonid

Detsember 2025 – HÕNTE muutmise eelnõu kooskõlastamine

Kontaktisik: Katariina Kärsten 54440407 [email protected]

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected]/ www.justdigi.ee Registrikood 70000898

Ministeeriumid Riigikantselei Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja muutmise väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks esitamine Esitame ministeeriumidele kooskõlastamiseks ja huvirühmadele arvamuse avaldamiseks hea õigusloome ja normitehnika eeskirja (HÕNTE) muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsuse, milles käsitletakse õigustloova akti eelnõule, eelnõu seletuskirjale ja väljatöötamiskavatsusele esitatavaid nõudeid. Olete oodatud ka HÕNTE võimalike muudatuste arutelule 12.11.2025 kell 10.00-12.00 ministeeriumide ühishoones Suur-Ameerika 1. Palume, et annate oma osalemisest teada hiljemalt 10.11.2025 registreerimisvormi kaudu: HÕNTE muudatuste arutelu 12. novembril 2025. Samaaegselt HÕNTE muudatustega valmistatakse ette ka muudatused Vabariigi Valitsuse reglemendi § 5 lõike 2 alusel kinnitatud mõjude hindamise metoodikas. Ootame tagasisidet, millised kitsaskohad on ilmnenud mõjude hindamise metoodika rakendamisel. Palume esitada kooskõlastus, arvamused ja ettepanekud hiljemalt 18.11.2025. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liisa-Ly Pakosta justiits- ja digiminister Lisa: HÕNTE muutmise VTK /*Lisaadressaadid: Riigikogu Kantselei Õiguskantsleri Kantselei Vabariigi Presidendi Kantselei Eesti Linnade ja Valdade Liit Riigikontroll Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku kantselei Vabaühenduste Liit Eesti Koostöökogu Eesti Kaubandus-Tööstuskoda

Meie 05.11.2025 nr 8-1/8941-1

2

Tartu Ülikooli õigusteaduskond Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit Ragnar Nurkse Innovatsiooni ja Valitsemise Instituut Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioon Sotsiaalteaduslike rakendusuuringute keskus RAKE Mõttekoda Praxis Eesti rakendusuuringute keskus Centar Arenguseire Keskus Riigi Tugiteenuste Keskus Katariina Kärsten 54440407 [email protected]