Arvamuse edastamine

Liisa-Ly Pakosta

Justiits- ja Digiministeerium

[email protected]

Teie 05.11.2025 nr JDM/25-1228/-1K, 8-

1/8941-1

Meie 12.11.2025 nr 18-2/252337/2508181

HÕNTE väljatöötamiskavatsus

Austatud minister

Tänan, et tegelete õigusloome raamistiku korrastamisega. Palun võimalusel kaaluda järgnevaid

muudatusi – need võiksid vähendada kulusid, tõstes samal ajal loodavate normide taset.

Väljatöötamiskavatsuse vajalikkus

Väljakujunenud õiguskorras võiks eelistada probleemi lahendamist võimalikult kiiresti

konkreetse, selgelt sõnastatud õigusakti muudatusega, millele lisatakse seletuskirjas üksnes olulist

sisaldav mõjuanalüüs. Juhtudel, mil tuleb parandada seaduses ilmnenud viga või lahendada esile

kerkinud probleem, võiks väljatöötamiskavatsuse (VTK) koostamise asendada arusaadavalt

sõnastatud väikesemahulise eelnõu ja seletuskirja koostamisega ning anda neile, keda muudatus

puudutama hakkab, piisavalt aega esitada konkreetseid ettepanekuid eelnõu parandamiseks.

Nõnda hoitaks kõikide asjaosaliste aega kokku.

Teisisõnu: kui on näha, et probleemi lahendamiseks on vaja olukorda reguleerida õigusaktiga, kuid

tegemist ei ole uudse lahendusega ning kui eelnõu koostamine võtab eeldatavasti vähem aega kui

VTK koostamine, siis tulekski kohe alustada eelnõu tegemist ning VTK-st loobuda. On arusaadav,

et kui ei ole veel teada, kas eelnõu keskne lahendus (millest lähtuvalt tuleb kehtestada ka muud

normid) saab piisava toetuse, püütakse hoiduda eelnõu kõigi vajalike sätete väljatöötamisest.

Sellises olukorras võiks VTK koostamise asemel tutvustada eelnõu keskset sätet ja selle juurde

lisada seletuskirja, milles antaks teada, et muud muutmist ja lisamist vajavad normid (sh

rakendussätted) esitatakse järgmises kooskõlastusringis.

Osalemine Euroopa Liidu õigusloomes

Euroopa Liidu (EL) õiguse põhiseaduspärase ülevõtmise tähtsust on raske üle hinnata. Seetõttu on

väga oluline, et HÕNTE näeks ette raamistiku, mis suunab vastavalt eelnõu koostajat.

Kavandatavad muudatused on selle juures kindlasti abiks. Samas võivad probleemid, mille tõttu

on eelnõus keeruline või isegi võimatu leida põhiseaduspärast lahendust, olla sellised, mida saab

vältida ainult veel varasemas etapis – EL õigusakti eelnõu läbirääkimistel.

Palun Teil mõelda, kas kuidagi oleks võimalik regulatiivsete vahenditega aidata kaasa sellele, et

võimalikud vastuolud Eesti Vabariigi põhiseadusega tuvastataks juba läbirääkimiste ajal, mil on

võimalik EL õigusakti eelnõu muuta.

2

Oluline on, et Euroopa Liidu õiguse kujundamisel osalevad ametnikud lähtuksid läbirääkimistel

Eesti Vabariigi põhiseadusest ning püüaksid saavutada tulemuse, mis oleks kooskõlas

põhiseadusega. Kui tegemist on alles EL-i õigusakti eelnõuga, ei saa selle põhiseaduspärasuse

hindamisel tugineda põhiseaduse täiendamise seadusele. Ametnikul ei ole voli kujundada lõplikku

seisukohta küsimuses, kas mõni põhiseaduse säte kujutab endast põhiseaduse aluspõhimõtet või

mitte, ega ka küsimuses, kuidas tõlgendada põhiseadust kooskõlas Euroopa Liidu õigusega.1 Selle

volituse annab Eesti õiguskord Riigikohtule. Seega tuleb ametnikul läbirääkimistel osaledes

toimida alalhoidlikult ning püüda läbirääkimistel saavutada õigusakti võimalikult suur kooskõla

kõigi põhiseaduse sätetega, millele Riigikohus ei ole andnud teistsugust tõlgendust. Sel eesmärgil

on vaja Euroopa Liidu seadusandlike algatuste põhiseaduspärasust pidevalt ja terviklikult

analüüsida. Kui ilmneb, et kavandatava Euroopa Liidu õigusakti säte võib olla mõne Eesti

Vabariigi põhiseaduse normiga vastuolus, tuleb sellest teatada nii Vabariigi Valitsust kui ka

Riigikogu.

Kõik Euroopa Liidu õigusaktides tehtavad valikud ei ole Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise

seaduse (PSTS) kaudu põhiseadusega automaatselt ühitatavad. See, et mõne valdkonna

reguleerimine on Euroopa Liidu pädevuses, ei tähenda, et selles valdkonnas kaotab põhiseadus

tervikuna oma tähenduse. Eesti Vabariigi põhiseaduse järgimine Euroopa Liidu õigusaktide

koostamisel ja hiljem ülevõtmisel ei ole vastuolus Euroopa Liidu õigusega. Vastupidi, see toetab

paremini Eestis rakenduva Euroopa Liidu õiguse loomist.

Selleks, et tagada põhiseaduse rakendumine, on oluline, et analüüsitaks kõigi Euroopa Liidu

õiguslike algatuste kooskõla põhiseadusega. See analüüs on vajalik, et kindlaks teha:

a) kas põhiõiguste kaitse on tagatud sellisel moel, nagu põhiseadus ette näeb. Muu hulgas tuleb

kontrollida, kas kavandatavad põhiõiguste piirangud − näiteks võimalikud lisanduvad karistused,

aruandluskohustus või ettevõtlusvabaduse kitsendamine − oleksid rakendudes Eesti oludes

proportsionaalsed;

b) kas Euroopa Liidu õigusakti saab rakendada, järgides põhiseaduslike institutsioonide ülesehitust

ja toimimisloogikat;

c) kas Euroopa Liidu õigusakti saab rakendada ilma põhimõttelist laadi muudatusteta riigielu

korralduses;

d) kas juhul, kui Euroopa Liidu õigusakti eelnõu läbirääkimistel ei õnnestu saavutada kooskõla

kõigi põhiseaduse normidega, saaks tugineda PSTS §-dele 1 ja 2.

Siin ei ole silmas peetud seda, et kõigi Euroopa Liidu õiguslike algatuste kõiki sätteid tuleb

kirjalikus vormis võrrelda kõigi Eesti põhiseaduse sätetega. See poleks mõistlik, vajalik ega

tegelikult võimalik. Oluline on lihtsalt, selgelt ja lühidalt kirja panna algatuse või planeeritava akti

tuum – mida see toob kaasa Eesti isikutele ja institutsioonidele – ning seejärel keskenduda

muudatuse põhiseaduspärasuse hindamisele.

Kui analüüsimisel selgub, et Euroopa Liidu õigusliku algatusega on oht minna vastuollu

põhiseaduse mõne sättega, siis tuleb analüüsis näidata, milles seisneb vastuolu põhiseaduse

normiga, ning selgitada, millised juhised saab ametnik läbirääkimisteks (nt tuleks saavutada

1 „Sellest, et sätted on Euroopa Liidu õigusega kooskõlas, ei saa järeldada, et samad sätted on kooskõlas ka Eesti

Vabariigi põhiseadusega“ (RKÜKo, nr 3-2-1-71-14 , p 81). „Eesti seadused, sh vaidlusalused normid, peavad olema

kooskõlas nii EL-i õigusega kui ka põhiseadusega ning ei ole põhjust jätta nende põhiseaduspärasust hindamata

ainuüksi põhjusel, et need võivad olla ühtlasi vastuolus EL-i õigusega“ (RKPJKo, nr 5-20-10, p 42). „Kui EL-i õigus

annab liikmesriigile eesmärgi, kuid vahendid selle saavutamiseks jäävad liikmesriigi kehtestada, peavad valitud

vahendid olema kooskõlas nii EL-i õigusega kui ka vastama Eesti põhiseadusele“ (RKPJKo, nr 3-4-1-5-08, p 36).

3

algatuse muutmine või liikmesriigile valikuvõimalus või erand). Teadaolevalt on Euroopa Liidu

põhiõiguste hartat toodud põhjuseks, miks tuleks/võiks jätta kõrvale mõni põhiseaduse säte, mis

kaitseb põhiõigust hartaga võrreldes ulatuslikumalt. Euroopa Liidu põhiõiguste harta muutus

õiguslikult siduvaks Lissaboni lepingu jõustumisega 1. detsembril 2009. Lissaboni leping jõustati

Eesti suhtes välislepingu ratifitseerimisega. Teisisõnu ei ole seda vormistatud Eesti Vabariigi

põhiseaduse II peatüki „Põhiõigused, vabadused ja kohustused“ muutmise seadusena, mille

menetlusele kohalduks vastavad erinormid (vt PS XV ptk; RKKTS 13. ptk). Ka harta artiklis 53

on rõhutatud, et harta sätteid ei või tõlgendada nii, et need kitsendavad või kahjustavad riigi

põhiseadusega tunnustatud inimõigusi või põhivabadusi. Seega ei tohi hartat põhjuseks tuues jätta

kõrvale põhiseadust.

Riigikogule tuleb selgelt teada anda, kui vastuvõetud Euroopa Liidu õigusaktis on normid, mille

kooskõla Eesti põhiseadusega on vaieldav. Kui tegemist on Euroopa Liidu õigusaktiga, mille

ülevõtmiseks on vaja Eestis vastu võtta seadus, tuleb seletuskirjas näidata, millised õigusakti

ülevõtmiseks algatatud seaduseelnõu sätted on vastuolus Eesti põhiseadusega ja milles vastuolu

seisneb. Kui seaduseelnõu koostajad leiavad, et vastuolu tõttu saab tugineda PSTS-ile, peab

seletuskirjas esitama selle kohta analüüsi.

Eelnõu põhiseaduspärasuse analüüs

Eelnõu põhiseaduspärasuse analüüs on lisaks EL õiguse ülevõtmisele vääramatult vajalik ka

riigisiseses õigusloomes. Praktika on selle osas seni paraku ebaühtlane vaatamata sellele, et

korraldate tänuväärselt ka asjakohaseid koolitusi. Loodetavasti on võimalik kavandatavate

muudatustega suunata eelnõu koostajaid senisest enam eelnõu põhiseaduspärasust analüüsima

ning ka analüüsi kvaliteeti parandada.

Olemasolevaid põhiseaduspärasuse analüüse uurides on jäänud näiteks silma, et näiteks piirangu

proportsionaalsust hinnates kiputakse keskenduma sellel, kui oluline on põhiõiguse piiramise

eesmärk. Näiteks selgitatakse pikalt seda, kui oluline on võidelda kuritegevuse vastu või kaitsta

looduskeskkonda. Seejuures libisetakse üle aga sellest, milline põhiõiguse piirang eelnõuga

kaasneb ning kas ja miks konkreetsel juhul on just see põhiõiguse piirang sobiv, vajalik ja

mõõdukas. Seega jääb teadmata, miks peab omandit või privaatsust piirama just sellisel moel nagu

eelnõu ette näeb.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Evelin Lopman 693 8431

[email protected]