Eelnõu kooskõlastamine

Majandustegevustiku seaduse üldosa seaduse ja riigilõivu seaduse täiendamise seaduse

(eksperimenteerimisprojekt) eelnõu seletuskirja Lisa 1

Viide MsÜS-ile valdkondlikus eriseaduses

MsÜS-i muudatustega loodud üldine eksperimenteerimisraamistik võimaldab teha erandeid

kehtivatest nõuetest, kuid igas valdkonnas peab selle võimaluse selgelt ette nägema

asjassepuutuvas eriseaduses. Selleks, et siduda konkreetne eriseadus MsÜS-i loodava

eksperimenteerimisraamistikuga, on vaja eriseadust täiendada viitega MsÜS-i asjakohastele

sätetele. MsÜS sätestab eksperimenteerimisprojekti mõiste, taotlemise ja menetlemise korra ning

tingimused, mille alusel erandlik tegevus on lubatav. Eriseaduse sätetega peaks:

1) viitama, et kõnealuses valdkonnas rakendatakse eksperimenteerimisprojekti puhul MsÜS-is

sätestatud korda;

2) vajaduse korral sätestama valdkondlikud lisatingimused, nt rangemad nõuded taotlejale,

halduslepingu sõlmimisest keeldumise alused, lisakriteeriumid taotluse hindamisele vms;

3) määratlema asutuse, kes on pädev projekti taotlust menetlema ja selle üle järelevalvet tegema,

et anda konkreetsele asutusele selge volitus lubada erandkorras uusi lahendusi katsetada;

4) vajaduse korral kehtestama järelevalvetasu maksmise kohustuse, alused ja suuruse.

Kui eriseaduses sätestatakse valdkondlikke lisatingimusi, peab valitsusasutus nende tingimuste

vastuvõtmisest teavitama ka Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumit, et ministeerium teaks

taotlusele esmast hinnangut andes neid eritingimusi arvesse võtta.

Näide võimalikust viitest eriseaduses.

Tervishoiuteenuste korraldamise seadus

§ X. Eksperimenteerimisprojekt tervishoiusektoris

(1) Terviseamet võib halduslepinguga lubada tervishoiuteenuse osutajal ellu viia

eksperimenteerimisprojekti majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse §-des 281–285 sätestatud

alustel ja korras.

(2) Halduslepinguga võib innovaatilise tervishoiutoote, -teenuse või -tehnoloogia katsetamise

eesmärgil teha ajutise erandi käesoleva seaduse või selle alusel antud õigusakti nõudest, eeldusel

et eksperimenteerimisprojekti elluviimisel on tagatud erandi aluseks oleva nõude eesmärgi

saavutamine alternatiivsete meetmete abil.

(3) Halduslepingus sätestatakse asjakohased meetmed patsientide ohutuse tagamiseks ning

järelevalvekorra rakendamiseks eksperimenteerimisprojekti ajal. Projekt ei tohi seada ohtu

patsientide tervist ega turvalisust ning peab olema suunatud innovatsiooni edendamisele

tervishoiusektoris.

Majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse ja riigilõivu seaduse täiendamise seaduse (eksperimenteerimisprojekt) eelnõu seletuskiri Lisa 2 10.11.2025

1

EELNÕU

10.11.2025

Majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse ja riigilõivuseaduse

täiendamise seadus (eksperimenteerimisprojekt)

§ 1. Majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse täiendamine

Majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse 2. peatükki täiendatakse 3. jaoga järgmises

sõnastuses:

„3. jagu

Majandustegevus eksperimenteerimisprojektina

§ 281. Eksperimenteerimisprojekt

Selleks, et ettevõtja saaks turul testida uudset toodet või teenust, mille turule laskmist kehtivad

õigusaktid piiravad või millega seotud majandustegevuse nõuetele ettevõtja ei vasta, võib

majandushaldusasutus lubada ettevõtjal ajutiselt uudse toote või teenuse turule tuua (edaspidi

eksperimenteerimisprojekt, ka projekt) ning majandushaldusasutusel on õigus otsustada, et

projekti takistava õigusnormi kohaldamise asemel täidab ettevõtja asjassepuutuva õigusnormi

eesmärgid muul viisil, kui:

1) vastavas valdkondlikus õigusaktis on sätestatud tingimused eksperimenteerimisprojektide

läbiviimiseks;

2) toode või teenus on innovaatiline ning selle valmidusaste on projekti elluviimiseks piisav;

3) projekti elluviimisel on positiivne mõju Eesti ühiskonnale või majandusele ning selle

läbiviimine pole vastuolus avaliku korra või heade kommetega;

4) projekti elluviimisega seonduv võimalik kasu on eelduslikult suurem sellega kaasnevast

võimalikust kahjust ning muuhulgas pole ohtu inimese elule, tervisele, varale või keskkonnale,

avalikule julgeolekule ega häiri elutähtsate teenuste toimepidevust või üldhuviteenuse

toimimist.

§ 282. Eksperimenteerimisprojekti taotlus

(1) Juriidiline isik või juriidilised isikud ühiselt (edaspidi taotleja) esitavad kirjaliku

eksperimenteerimisprojekti taotluse Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile.

(2) Taotlus peab lisaks haldusmenetluse seaduse § 14 lõikes 3 sätestatule sisaldama:

1) taotleja registrikoodi ja kontaktandmeid;

2) taotleja juhtorgani liikmete ja tegelike kasusaajate nimesid, sünniaegu ja teavet, kas tegemist

on riikliku taustaga isikutega;

3) projekti esemeks oleva toote või teenuse kirjeldust, sealhulgas selle valmidusastet ja

innovaatilisust;

4) projekti elluviimise eesmärki, kestust ja geograafilist ulatust;

5) õigusnorme, mis projekti elluviimist takistavad, koos takistust käsitava analüüsiga;

6) meetmed, mida taotleja kavatseb rakendada, et tagada projekti ajal punktis 5 kirjeldatud

õigusnormide eesmärkide täitmine muul viisil;

7) projekti eeldatavat mõju Eesti ühiskonnale ja majandusele.

(3) Taotlusele tuleb lisada riskide maandamise plaan, milles kirjeldatakse projekti elluviimisega

kaasneda võivaid riske ning antakse ülevaade meetmetest, mida taotleja plaanib rakendada, et

tagada projekti esemeks oleva toote või teenusega kokku puutuvate isikute teavitamine projekti

elluviimisest ning nende elu, tervise, vara ja keskkonna ohutus.

2

§ 283. Eksperimenteerimisprojekti taotluse menetlus

(1) Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium kontrollib taotluse vastavust käesoleva

seaduse §-s 282 sätestatud nõuetele ning annab taotlusele oma hinnangu, kas:

1) projekti esemeks oleva toote või teenuse testimist pärsib taotluses märgitud õigusnorm;

2) projekti esemeks olev toode või teenus on innovaatiline ning selle valmidusaste projekti

elluviimiseks piisav;

3) projekti elluviimine on avalikes huvides, sealhulgas millist positiivset mõju võiks projekt

Eesti riigile, ühiskonnale ja/või majandusele pakkuda;

4) projekti elluviimisel saab täita asjassepuutuva õigusnormi eesmärgi muul viisil nii, et oleks

jätkuvalt tagatud kolmandate isikute, vara ja keskkonna ohutus ning asjassepuutuvate isikute

põhiõiguste kaitse;

5) projekti elluviimise potentsiaalne kasu on eelduslikult suurem sellega kaasnevast

võimalikust kahjust;

6) projekti esemeks oleva toote või teenuse testimist reguleeriv eriseadus võimaldab projekte

ellu viia.

(2) Kui taotlus ei vasta käesoleva seaduse §-s 282 esitatud nõuetele või kui taotluse

läbivaatamiseks on vaja esitada lisaandmeid, määrab Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeerium taotlejale vähemalt 15-tööpäevase tähtaja taotluse

parandamiseks või täiendamiseks. Nimetatud tähtaega võib Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeerium taotleja põhjendatud taotluse alusel pikendada. Kui taotleja

puudusi tähtpäevaks ei kõrvalda või vajalikke lisaandmeid ei esita, jäetakse taotlus läbi

vaatamata ja tagastatakse taotlejale.

(3) Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium annab taotlusele eelhinnangu 15 tööpäeva

jooksul pärast nõuetekohase taotluse kättesaamist. Kui taotluse läbivaatusel selgub, et taotlust

on vaja parandada või täiendada, hakkab tähtaeg taotluse läbivaatamiseks kulgema pärast

kõikide puuduste kõrvaldamist ja lisaandmete ja dokumentide esitamist. Taotluse hindamise

tähtaega võib Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium sellekohase põhjendatud teatega

pikendada.

(4) Kui Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium leiab taotlust hinnates, et

eksperimenteerimisprojekt ei täida mõnd käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud nõuet võib

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumil taotluse rahuldamata jätta.

(5) Positiivse eelhinnangu korral käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud eeltingimuste

täitmise kohta teeb Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium taotlejale oma eelhinnangu

teatavaks ning edastab taotluse 15 tööpäeva jooksul pädevale majandushaldusasutusele, kelle

vastutusalas on järelevalve taotletava eksperimenteerimisprojektiga elluviidava

majandustegevuse üle.

(6) Pädev majandushaldusasutus hindab Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi poolt

edastatud taotluse menetlemisel, kas:

1) meetmed, mida taotleja kavatseb rakendada, et tagada eksperimenteerimisprojekti ajal

asjassepuutuva õigusnormi eesmärgi täitmine muul viisil, on piisavad;

2) meetmed (riskide maandamise plaan), mida taotleja kavatseb rakendada, et tagada

eksperimenteerimisprojektiga kokku puutuvate kolmandate isikute teavitamine projekti

elluviimisest ning nende isikute, vara ja keskkonna ohutus, on piisavad;

3) eksperimenteerimisprojekti esemeks oleva toote, teenuse või tehnoloogia testimist

reguleeriva eriseaduse kohaselt on eksperimenteerimisprojekti elluviimine lubatud;

3

4) esineb vajadus teostada eksperimenteerimisprojekti elluviimise ajal lisaks taotleja poolt

rakendatavatele meetmetele ohutuse tagamiseks ka täiendavat regulaarset riiklikku järelevalvet.

(7) Kui pädeva majandushaldusasutuse hinnangul on taotluses kirjeldatud meetmed

asjassepuutuva õigusnormi eesmärgi täitmiseks, kolmandate isikute teavitamiseks või ohutuse

tagamiseks ebapiisavad või kui taotlusele juurde on vaja esitada lisaandmeid või dokumente,

on pädeval majandushaldusasutusel õigus määrata taotlejale vähemalt 15-tööpäevane tähtaeg

taotluse täiendamiseks. Nimetatud tähtaega võib majandushaldusasutus taotleja põhjendatud

taotluse alusel pikendada. Kui taotleja taotlust määratud tähtajaks nõuetekohaselt ei täienda,

jäetakse taotlus rahuldamata.

(8) Pädev majandushaldusasutus kooskõlastab taotluse 15 tööpäeva jooksul pärast taotluse

kättesaamist. Kui taotluse läbivaatusel selgub, et taotlust on vaja parandada või täiendada,

hakkab tähtaeg taotluse läbivaatamiseks kulgema pärast kõikide puuduste kõrvaldamist ning

lisa andmete ja dokumentide esitamist. Taotluse menetlemise tähtaega võib pädev

majandushaldusasutus põhjendatud teatega pikendada.

(9) Kui pädeva majandushaldusasutuse hinnangul ei täida eksperimenteerimisprojekt mõnda

käesoleva paragrahvi lõike 6 punktides 1–3 sätestatud tingimust võib majandushaldusasutus

jätta taotluse kooskõlastamata.

(10) Taotluse majandushaldusasutuse kooskõlastamise korral langetab Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeerium menetluse osas otsuse 15 tööpäeva jooksul. Seejärel sõlmib

pädev majandushaldusasutus taotlejaga halduslepingu, milles lepitakse kokku tingimused,

mille täitmise korral on taotlejal lubatud eksperimenteerimisprojekt ellu viia.

(11) Halduslepingus sätestatakse vähemalt järgmine:

1) juriidiline isik või juriidilised isikud, kes eksperimenteerimisprojekti elluviimise eest

vastutavad;

2) majandushaldusasutus(ed), kes vastutavad valdkondlikust õigusaktist tulenevalt

eksperimenteerimisprojekti järelevalve ja lepingu tingimuste täitmise kontrolli eest;

3) lepingu kehtivusaeg, mis ei tohi ületada kahte aastat alates halduslepingu sõlmimisest, kuid

mida võib käesolevas seaduses sätestatud tingimustel pikendada;

4) õigusnormid, mille kohaldamise viisi eksperimenteerimisprojekt mõjutab, ning meetmed,

mida taotleja kohustub rakendama, et tagada projekti ajal nende õigusnormide eesmärkide

täitmine muul viisil;

5) projekti elluviimise eritingimused, sealhulgas võimalikud piirangud, ohutusnõuded ja

aruandluskohustus;

6) kohustus teavitada kolmandaid isikuid eksperimenteerimisprojektist ja teavitamise viis;

7) halduslepingu tähtaja pikendamise ja ennetähtaegse ülesütlemise alused, tingimused ja

protseduur.

(11) Halduslepinguga ette nähtud erand ei laiene nõuetele, mis tulenevad vahetult Euroopa

Liidu õigusest või Eesti Vabariigi rahvusvahelistest kohustustest, kui asjakohane õigusakt seda

ei võimalda. Kui see on asjassepuutuvate õigusaktide kohaselt nõutav või vajalik, peab pädev

majandushaldusasutus või asjaomane valitsusasutus tagama asjakohase suhtluse asjaomaste

Euroopa Liidu või rahvusvaheliste institutsioonidega.

(12) Pärast halduslepingu sõlmimist avaldab Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium

kokkuvõtliku teabe eksperimenteerimisprojekti elluviimise kohta oma veebilehel.

4

§ 284. Eksperimenteerimisprojekti elluviimine ja lõpetamine

(1) Projekti ellu viiv ettevõtja teavitab avalikkust projekti elluviimisest viisil, mis juhib

projektiga kokku puutuvate isikute tähelepanu asjaolule, et tegu on

eksperimenteerimisprojektiga, ning annab teavet selle kohta, kuhu saab probleemide korral

pöörduda.

(2) Projekti ellu viiv ettevõtja esitab projekti elluviimiseks loa andnud majandushaldusasutusele

perioodilisi aruandeid halduslepingu tingimustes ettenähtud mõistlikus mahus ja tähtaegadel.

Aruanded peavad sisaldama teavet projekti kulgemise, saavutatud tulemuste ning aset leidnud

vahejuhtumite kohta, samuti andmeid, mis võimaldavad hinnata projekti eesmärkide täitumist.

Ettevõtja esitab koopia aruandest teadmiseks ka Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumile.

(3) Vajaduse korral võib pädev majandushaldusasutus halduslepingut ühepoolselt muuta või

selle lõpetada enne tähtaega haldusmenetluse seaduse §-s 102 sätestatu alusel.

(4) Lisaks haldusmenetluse seaduse §-s 102 sätestatule on pädeval majandushaldusasutusel

õigus halduslepingut ühepoolselt muuta või lõpetada enne tähtaega muuhulgas ka juhul, kui:

1) ilmnevad uued asjaolud, mis oleks halduslepingu sõlmimise hetkel välistanud selle

sõlmimise;

2) ettevõtja rikub oluliselt halduslepingu tingimusi või on taotluse menetlemisel andnud või

annab lepingu täitmisel Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile või pädeva(te)le

majandushaldusasutus(t)ele ebaõiget teavet;

(5) Kui eksperimenteerimisprojekti elluviimise käigus ilmneb, et projekti eesmärkide

saavutamine eeldab pikemat aega, kui on halduslepingus sätestatud tähtaeg, võib pädev

majandushaldusasutus projektis osaleva ettevõtja põhjendatud kirjaliku taotluse alusel

halduslepingu kehtivust pikendada korraga kuni üheks aastaks.

(6) Lepingu tähtaja pikendamise taotlus tuleb esitada pädevale majandushaldusasutusele

kirjalikult hiljemalt 30 kalendripäeva jooksul enne halduslepingu kehtivuse lõppemist. Taotlus

peab sisaldama ülevaadet eksperimenteerimisprojekti senisest käigust ja põhjendust, miks

projekti eesmärke ei olnud võimalik saavutada halduslepingus sätestatud aja jooksul ning

kuidas tähtaega pikendades kavatsetakse need eesmärgid saavutada. Pädev

majandushaldusasutus otsustab halduslepingu pikendamise üle kümne tööpäeva jooksul

pikendamise taotluse saamisest.

(7) Eksperimenteerimisprojekti ellu viinud ettevõtja ja projekti elluviimise üle järelevalvet

teostanud majandushaldusasutus esitavad 30 kalendripäeva jooksul halduslepingu kehtivuse

lõppemisest arvates Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile teabe, mille alusel

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium koostab 60 kalendripäeva jooksul halduslepingu

kehtivuse lõppemisest projekti kokkuvõtva aruande. Aruanne sisaldab ülevaadet projekti

käigust, saavutatud tulemustest ja mõjudest ning hinnangut asjassepuutuva õigusnormi

muutmise vajadusele projekti esemeks oleva toote, teenuse või tehnoloogia kasutusele

võtmiseks pärast projekti lõppemist.

(8) Kokkuvõtte projekti tulemustest avalikustab Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium

oma veebilehel.

§ 285. Riigilõiv eksperimenteerimisprojekti taotluse läbivaatamise eest ning

järelevalvetasu

5

(1) Kui Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium annab taotlusele positiivse eelhinnangu,

teavitab ta sellest taotlejat, esitades koos sellega taotlejale juhised riigilõivu tasumiseks taotluse

läbivaatamise eest. Taotleja tasub riigilõivu riigilõivuseaduses sätestatud määras.

(2) Kui see on eriseaduses ette nähtud ning projekti elluviimiseks vajalik, tasub taotleja

pädevale majandushaldusasutusele projekti elluviimise järelevalve eest järelevalvetasu.“.

§ 2. Riigilõivuseaduse täiendamine

Riigilõivuseaduse 17. peatüki 4. jagu täiendatakse §-ga 3451 järgmises sõnastuses:

„§ 3451. Eksperimenteerimisprojekti taotluse läbivaatamine

Eksperimenteerimisprojekti taotluse läbivaatamise eest tasutakse riigilõivu 1200 eurot.“.

Lauri Hussar Riigikogu esimees

Tallinn, 2025

Algatab Vabariigi Valitsus 2025

(allkirjastatud digitaalselt)

1

Majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse ja riigilõivuseaduse

täiendamise seaduse (eksperimenteerimisprojekt) eelnõu seletuskiri

1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Uute tehnoloogiate arendamise ja turule toomisega kaasneb kasvav vajadus nende testimiseks tegelikele

oludele vastavas keskkonnas. Selleks, et Eesti säilitaks oma innovatsioonivõime ning tõuseks Euroopa

juhtivaks digitaalseks ühiskonnaks, on Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (edaspidi MKM)

koostöös Justiits- ja Digiministeeriumiga (edaspidi JDM) välja töötamas riiklikku

eksperimenteerimisraamistikku. Selle eesmärk on luua ettevõtetele suunatud valitsusülene regulatiivne

standard, mis toetab innovatsiooni, võimaldades testida tehnoloogiaid ja ärimudeleid katsekeskkonnas

mugandatud reeglite alusel ehk nn regulatiivsetes liivakastides.

Eksperimenteerimisraamistik põhineb nn regulatiivliivakasti kontseptsioonil, mis on turvaline

testimiskeskkond, kus riik lubab õigusaktides sätestatud nõuetele mittevastavate uuenduslike toodete,

teenuste ja tehnoloogiate katsetamist kindlatel tingimustel ja regulaatori järelevalve all.

Finantsinspektsiooni Innovatsioonikeskusel on juba kasutusel regulatiivliivakastilaadne testkeskkond1, kuid

lisaks finantstehnoloogiale on Eestis juba varem regulatiivliivakasti vajalikkuse üle arutatud ja arutatakse

ka praegu mitmes valdkonnas. Näiteks on eksperimenteerimise vajadusele viidatud transpordivaldkonnas2,

Accelerate Estonia projektide3 hulgas on ootel projekte tervishoiuvaldkonnast kaitsetööstuseni.

Regulatiivliivakasti tingimused

Regulatiivliivakastis osaleda soovivad ettevõtted läbivad esmase kontrollimise MKM Accelerate Estonia

programmi kaudu, kus hinnatakse ärimudeli majanduslikku mõju ja regulatiivse takistuse olemasolu ning

seejärel esitatakse taotlus vastutavale majandushaldusasutusele. Kui eriseaduses puudub veel viide

eksperimenteerimisraamistikule, tuleb esmalt teha eriseaduses selline muudatus. Kui valdkondlik eriseadus

1 Finantsinspektsiooni testkeskkond, https://www.fi.ee/et/finantsinspektsioon/innovatsioonikeskus/testkeskkond.

2 „Transpordi ja liikuvuse arengukava 2021-2035“, lk 17, https://www.valitsus.ee/sites/default/files/documents/2021-

11/Transpordi%20ja%20liikuvuse%20arengukava%202021%E2%80%932035.pdf. 3 Accelerate Estonia projektid, https://accelerate.ee/et/projektid/.

Joonis 1 Eksperimenteerimisraamistikku selgitav skeem. Eksperimenteerimisraamistik on üldine valdkondadeülene raamistik,

mille all on võimalik luua regulatiivliivakaste, mille sees omakorda luuakse eksperimenteerimisprojekte (üksikuid ja ühiseid).

2

juba sätestab eksperimenteerimisprojektide läbiviimise tingimused ning viitab

eksperimenteerimisraamistikule MsÜS-is, saab MKM pädeva majandushaldusasutuse kooskõlastuse korral

kohe teha otsuse eksperimenteerimisprojekti lubamiseks kaalutlusõigusest lähtudes (HMS § 4), kui ettevõte

on esitanud põhjendatud testimisvajaduse, ja riskimaandamismeetmete toel.

Testida soovivale ettevõttele kehtib riigilõiv/tasu. Katse kestuse ja geograafilise asukoha lepivad ettevõte ja

majandushaldusasutus omavahel kokku halduslepinguga, misjärel saab ettevõte alustada katsega.

Ettevõttele kehtib aruandluskohustus katse vältel ning seejärel esitavad majandushaldusasutus ja ettevõte

MKM-ile teabe, mille põhjal ministeerium avaldab lõppraporti, mis on ühtlasi aluseks piirava õigusnormi

püsiva muutmise analüüsimiseks ja otsustamiseks.

Eesmärk on sätestada 2026. aastal eksperimenteerimisraamistik õigusaktides, vähemalt ühes valdkondlikus

eriseaduses, mis võimaldaks uudse tehnoloogia testimist ning omakorda analüüsida raamistiku toimivust.

Protsessijoonis on visualiseeritud seletuskirja lisas 2.

Rahvusvaheline kogemus

Samalaadne n-ö valdkondadeülene eksperimenteerimisraamistik Euroopa Liidus on Saksamaal,

Prantsusmaal, Itaalias ning Madalmaades ning mujal maailmas on lahendus kasutusel Jaapanis ja

Singapuris. Euroopa Komisjoni 2023. a juhendi kohaselt4 esineb kitsama käsitlusega regulatiivseid

eksperimenteerimisraamistikke näiteks Belgias, Taanis, Hispaanias, Prantsusmaal, Horvaatias, Itaalias,

Leedus, Ungaris, Madalmaades, Austrias, Portugalis, Rootsis. Eestit selles nimekirjas ei ole.

Euroopa Liidu tasandil on regulatiivliivakastide loomise vajadust arutatud arvukates valdkondades5. Näiteks

on regulatiivliivakasti loomise võimalusele (kuid mitte kohustusele) viidatud 29. juunil 2024. a jõustunud

nn nullnetotööstuse määruses6 (NZIA). Viidatud määruses on nullnetotehnoloogia regulatiivliivakast

määratletud kui kava, mis võimaldab ettevõtjatel katsetada innovatiivseid nullnetotehnoloogiaid ning muid

innovatiivseid tehnoloogiaid kontrollitud ja tegelikele oludele vastavas keskkonnas konkreetse kava alusel,

mille on koostanud ja mille seiret teeb pädev asutus (art 3 p 22). Artikli 33 (1) kohaselt pidid liikmesriigid

hiljemalt 30.03.2025 looma või määrama nullnetotehnoloogia regulatiivliivakastide loomisel ühe või mitu

kontaktpunkti. Eesti on kontaktpunktiks määranud MKM-i.

Artikli 33 (4) kohaselt katsetatakse, arendatakse ja hinnatakse innovatiivseid nullnetotehnoloogiaid või

muid innovatiivseid tehnoloogiaid pädevate asutuste järelevalve all ja nende toel. Artikli 33 (5) kohaselt

kaaluvad pädevad asutused regulatiivliivakastide eesmärkide saavutamiseks näha riigisiseses õiguses ette

erandeid või vabastusi liidu asjaomase õigusega lubatud ulatuses. Samuti kasutavad pädevad asutused oma

järelevalvevolitusi paindlikult asjakohaste õigusaktide piires, kohandades olemasolevaid reegleid ning

kasutades oma kaalutlusõigust õigussätete rakendamisel ja jõustamisel konkreetse nullnetotehnoloogia

regulatiivliivakasti projekti suhtes, et kõrvaldada tõkked, vähendada regulatiivset koormust ja ebakindlust

ning toetada nullnetotehnoloogiate või muude tehnoloogiate innovatsiooni.

4 COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT. Regulatory learning in the EU. Guidance on regulatory sandboxes, testbeds, and living labs

in the EU, with a focus section on energy (2023, lk 56), https://research-and-innovation.ec.europa.eu/document/download/fc6f35cd-a8d6-4770- aefe-c09ca85cff8c_en?filename=swd_2023_277_f1.pdf. 5 COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Regulatory learning in the EU Guidance on regulatory sandboxes, testbeds, and living labs in

the EU, with a focus section on energy, lk 16-21, https://research-and-innovation.ec.europa.eu/document/download/fc6f35cd-a8d6-4770-aefe-

c09ca85cff8c_en?filename=swd_2023_277_f1.pdf. 6 EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS (EL) 2024/1735,

13. juuni 2024, millega kehtestatakse meetmete raamistik Euroopa nullnetotehnoloogia toodete tootmise ökosüsteemi tugevdamiseks ja muudetakse

määrust (EL) 2018/1724, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/HTML/?uri=OJ:L_202401735.

3

2. augustil 2024 jõustunud EL-i tehisintellekti määrus7 aga juba kohustab liikmesriike looma riiklikul

tasandil vähemalt ühe tehisintellekti regulatiivliivakasti, mis hakkab toimima hiljemalt 2. augustiks 2026

(art 57 (1)). Samas, regulatiivliivakasti võib luua ka koos teise liikmesriigi pädevate asutustega ning

aktsepteeritav on ka olemasolevas regulatiivliivakastis osalemine, kui see tagab osalevatele liikmesriikidele

samaväärse riikliku katvuse. Artikli 57 (5) kohaselt tagavad tehisintellekti regulatiivliivakastid kontrollitud

keskkonna, mis soodustab innovatsiooni ja hõlbustab tehisintellektisüsteemide arendamist, treenimist,

testimist ja hindamist piiratud aja jooksul enne nende turule laskmist või kasutusele võtmist spetsiaalse

regulatiivliivakasti kava kohaselt, milles on kokku leppinud pakkujad või võimalikud pakkujad ja pädev

asutus. Sellised liivakastid võivad hõlmata tegelikes tingimustes testimist, mille üle tehakse järelevalvet

selles liivakastis. Artikli 57 (11) kohaselt ei mõjuta tehisintellekti regulatiivliivakastid järelevalvega

tegelevate pädevate asutuste järelevalvevolitusi. Riikide pädevad asutused kasutavad oma

järelevalvevolitusi asjakohase õigusega ettenähtud piirides, kasutades konkreetse tehisintellekti

regulatiivliivakasti projekti suhtes õigusnormide rakendamisel oma kaalutlusõigust, et toetada

tehisintellektialast innovatsiooni liidus. Artikli 57 (12) kohaselt juhul, kui regulatiivliivakastis osalejad

järgivad konkreetset plaani ja osalemise tingimusi ning järgivad heauskselt riigi pädeva asutuse antud

juhiseid, ei kohalda kõnealused asutused haldustrahve. Ühtlasi sätestab määrus, et vältida killustatust liidus,

võtab komisjon vastu rakendusaktid, milles määratakse kindlaks tehisintellekti regulatiivliivakastide

loomise, arendamise, rakendamise, käitamise ja järelevalve üksikasjalik kord (art 58 (1)).

Seega on liikmesriikidel regulatiivliivakastide eesmärkide saavutamiseks vaja muuta riiklikke

järelevalvenorme selliselt, et need annaksid järelevalveasutustele õigusliku aluse paindlikkuseks (olgu

siis regulatiivliivakasti vms innovaatilise lahenduse katsetamise eesmärgi toetamiseks). Kuni

järelevalveasutustele ei ole riigisisese õigusega jäetud ruumi, et võimaldada innovaatiliste lahenduste

arendajatel oma lahendusi reaalses keskkonnas järelevalveasutuse valve all ja ettenähtud tingimustel

katsetada, ilma et peaksid viima end kohe kõikide valdkonnas kehtivate nõuetega kooskõlla, ei ole võimalik

sellistel ettevõtjatel turule siseneda. Vastasel juhul peaksid ettevõtjad end kohe allutama kõikidele

detailsetele tegevusala reeglitele (koos vajadusega sageli taotleda ka tegevusluba ja viia ennast kõikide selle

väljastamiseks kehtestatud nõuetega kooskõlla juba enne tegevuse alustamist) – järelevalveasutustel puudub

sellisel juhul õiguslik alus muud lähenemist lubada.

1.2. Eelnõu ettevalmistaja

Eelnõu on ette valmistanud Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi innovatsiooni- ja tehnoloogia

osakonna Accelerate Estonia programmi avaliku poliitika juht Greta Elva-Jõemaa (teenistussuhe peatatud),

Accelerate Estonia programmi haldus- ja arendusjuht Joosep Kään ([email protected]), osakonna

juhataja Sigrid Rajalo ([email protected]) ning majanduse ja innovatsiooni asekantsler Sandra Särav-

Tammus (teenistussuhe peatatud).

Eelnõu õigusekspertiisi on teinud Justiits- ja Digiministeeriumi õiguspoliitika osakonna nõunik Henrik

Trasberg (teenistussuhe peatatud) ja advokaadibüroo Walless esindajad Merit Lind-Tsoganoff

([email protected]), Liisa Kolosov ([email protected]) Kaidi Tarros

([email protected]) ja Liina Käis ([email protected]) ning Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumi õigusosakonna juhataja Tiit Rebane ([email protected]).

Eelnõu ja seletuskirja toimetas keeleliselt Justiits- ja Digiministeeriumi õigusloome korraldus talituse

keeletoimetaja Aili Sandre ([email protected]).

7 EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS (EL) 2024/1689, 13. juuni 2024, millega nähakse ette tehisintellekti käsitlevad ühtlustatud

õigusnormid ning muudetakse määruseid (EÜ) nr 300/2008, (EL) nr 167/2013, (EL) nr 168/2013, (EL) 2018/858, (EL) 2018/1139 ja (EL) 2019/2144 ning direktiive 2014/90/EL, (EL) 2016/797 ja (EL) 2020/1828 (tehisintellekti käsitlev määrus); https://eur-lex.europa.eu/legal-

content/ET/TXT/HTML/?uri=OJ:L_202401689.

4

1.3. Märkused

Eelnõukohase seadusega täiendatakse:

1) majandustegevuse seadustiku üldosa seadust (edaspidi MsÜS) avaldamismärkega RT I, 02.01.2025, 26;

2) riigilõivuseadust (edaspidi RLS) avaldamismärkega RT I, 02.10.2025, 9.

Eelnõu ei ole seotud Euroopa Liidu õiguse rakendamisega. Eelnõu koostamisele ei eelnenud

väljatöötamiskavatsust, lähtudes Vabariigi Valitsuse 22.12.2011 määruse nr 180 „Hea õigusloome ja

normitehnika eeskiri“ § 1 lõike 2 punktist 1, mis sätestab, et seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus ei ole

nõutav, kui eelnõu menetlus ja seadusena rakendamine on põhjendatult kiireloomuline.

Eelnõu vastuvõtmiseks Riigikogus on vaja poolthäälte enamust.

Eelnõu on seotud:

1) Vabariigi Valitsuse 05.06.2025 majanduskabineti otsusega;

2) „Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammiga 2025–2027“;

3) „Majanduskasvu kavaga 2025 ja 2026 aastateks“;

4) „E-tervise strateegia rakenduskavaga aastateks 2025–2027“;

5) „Kaitsetööstuspoliitika 2024–2030“ ja selle rakenduskavaga.

2. Seaduse eesmärk

Eelnõu eesmärk on luua MsÜS-i valdkonnaülene eksperimenteerimisraamistik, mis koos vastava

valdkondliku õigusakti viitega võimaldab pädeva haldusorgani järelevalve all ja halduslepingu alusel

ajutiselt ning selgelt piiritletud ulatuses kõrvale kalduda üksikutest kehtivatest nõuetest, et testida

innovaatilisi tooteid, teenuseid või tehnoloogiaid, mida olemasolev õigusraamistik muidu põhjendamatult

pärsiks. Innovatsiooni edendamise eesmärgil on muudatus vajalik, et piisavas valmidusastmes tooteid ja

lahendusi, mis vajavad turule pääsemiseks seadusemuudatust, saaks päriselulises keskkonnas testida, et

saada väärtuslikku andmestikku poliitika kujundamiseks ja toodete parandamiseks. Sektoriülese

eksperimenteerimisraamistiku eesmärk on tagada kõigile ettevõtetele ühetaolised võimalused ja

kriteeriumid, mille alusel nende plaanitavat eksperimenteerimisprojekti hinnata. Testimist soovitakse

võimaldada, et toetada nii Eesti ettevõtlussektori innovatsiooni kui ka pakkuda rahvusvahelistele

ettevõtetele Eestis innovaatiliste toodete lansseerimise võimalust ning sel teel kasvatada majandust. Luues

Euroopas unikaalse ärikeskkonna väärtuspakkumise, soovib Eesti luua nii oma ettevõtlussektorile uue

konkurentsieelise kui ka anda hoogu TA-põhisele majanduskasvule.

2.1. Senine õigus ja eelnõu algatamise vajadus

Eelnõu väljatöötamise eel analüüsiti eksperimenteerimisraamistiku MsÜS-i paigutamise kõrval veel kahte

lahendust: eraldiseisva horisontaalse eksperimenteerimisseaduse loomine ning eksperimenteerimise

reguleerimine üksnes valdkondlikes eriseadustes, kuid jõuti järeldusele, et nn MsÜS-i variant on analüüsitud

võimalustest selgelt parim.

Terviklikult üles ehitatud ja toimiva, kõikidele tegevusaladele laieneva üldseadustiku täiendamisega

kaasneb seadusandjale esiteks kõige väiksem töökoormus – ei ole vaja luua eraldi uut seadust (mis samuti

eeldab kooskõla MsÜS-iga) ega täiemahulisi sätteid valdkondlikesse eriseadustesse. Kuigi ka MsÜS-i

variandiga kaasneb vajadus eriseadusi teataval määral täiendada, hoiavad loodavad üldnormid siiski olulisel

määral ressurssi kokku nii eksperimenteerimisraamistiku kehtestamisel kui ka tulevikus, kui peaks tekkima

vajadus eksperimenteerimise üldpõhimõtteid muuta.

Töökoormusest, mis kaasneb eksperimenteerimisraamistiku kehtestamisega seadusandjale, on aga veelgi

olulisem selle mõju ettevõtjatele, kelle tegevust hakkab kõnealune raamistik puudutama. Lisades

eksperimenteerimisraamistiku MsÜS-i, paigutuvad eksperimenteerimist reguleerivad üldnormid juba

ettevõtjatele tuttavasse majandusõiguse üldseadustikku, mistõttu on reeglid tervikuna hoomatavamad ja

5

kasutajasõbralikumad. Kuna eksperimenteerimisraamistiku kehtestamise üks eesmärke on meelitada ligi

välisettevõtjaid, tuleks reeglistiku kehtestamisel arvestada ka nendega, kellele ei ole Eesti õigussüsteem

tuttav. Selgi kaalutlusel on pigem eelistatum lahendus, millega kehtestatakse eksperimenteerimise

üldreeglid ühes kohas. Erinevalt valdkondlike eriseaduste kaudu reguleerimisest annab ühetaoline ja

etteaimatav õiguslik alus ettevõtjatele turvatunde ja teadmise, et uute lahenduste ja tehnoloogiate

katsetamise lubatavus ei ole üksnes valdkonnaspetsiifiline erand, vaid pigem sektoriülene standard, mida

Eestis soodustatakse ülemäärase bürokraatiata.

Lisaks, kehtivas majanduspoliitika plaanis8 on õigusruumi lihtsust ja selgust toetavate tegevuste puhul välja

toodud, et iga uus norm peaks „olema tehnoloogianeutraalne, arvestama pikaajalise vaatega ja võimalusel

siduma olemasolev õigus üheks tervikuks. Väldime sama valdkonna ja temaatika ülereguleerimist korduvate

õigusaktidega.“. MsÜS-is eksperimenteerimise üldnormide kehtestamisel jääb toimima MSÜS-ist ja

eriseadustest moodustuv terviklik majandustegevusõiguse süsteem, luues samal ajal tulevikku vaatavad

tehnoloogianeutraalsed reeglid ideedele, mida praegu veel ehk ette näha ei osata.

Eksperimenteerimisraamistik on üles ehitatud valdkonnaüleselt – see kehtib koostoimes viidetega

valdkondlikes õigusaktides kõigis raamistiku rakendatud valdkondlike õigusaktide majandustegevuse

kategooriates, pakkudes universaalset mehhanismi innovatsiooni katsetamiseks. See sobitub MsÜS-i

süsteemi, kuna MsÜS ise on horisontaalne üldakt: analoogia põhjal, nagu on praegu MsÜS-is sätestatud

üldnõuded tegevuslubadele, teatamiskohustustele, järelevalvele ja vastutusele, lisatakse nüüd

eksperimenteerimise erikord kui üks majandustegevuse reguleerimise vahend. Tegemist ei ole

kõrvalekaldega MsÜS-i loogikast, vaid tegu on selle täiendusega – uue regulatiivse tööriistaga, mis teenib

ettevõtluse soodustamise eesmärki. MsÜS-i senine loogika, et majandustegevust võib piirata vaid

põhjendatud juhtudel ja minimaalselt vajalikus ulatuses, kandub üle ka eksperimenteerimisprojekti

regulatsiooni: erand antakse vaid juhul, kui see on innovatsiooni seisukohalt vajalik ja kui avalik huvi on

jätkuvalt tagatud.

Eelnõu välja töötades analüüsiti, kas MsÜS-i §-dena 27 (esialgne tegevusluba) ja 28 (tegevusloa eelotsus ja

nõuete täitmise leping) on kehtivas õiguses ehk juba olemas selged abinõud eksperimenteerimisega

alustamiseks ja selle toetamiseks, kuid jõuti seisukohale, et eksperimenteerimisprojekti elluviimiseks §-d

27 ja 28 põhimõtteliselt ei sobi. Esialgse tegevusloa (§ 27) puhul võimaldatakse ettevõtjal teatud tingimuste

täitmisel tegevust alustada enne tegevusloa saamist. Paragrahvi 27 lõike 1 punkti 2 kohaselt on üks neist

tingimustest, et esialgse hinnangu kohaselt on põhjust eeldada, et puuduvad MsÜS-i §-s 25 sätestatud

tegevusloa andmisest keeldumise alused. Kavandatud eksperimenteerimisraamistik on mõeldud aga just

sellistele projektidele, mille elluviimist takistab mõni kehtiv õigusnorm ning majandushaldusasutusel ei

oleks võimalik taolisele projektile ka esialgset tegevusluba anda. Ühtlasi hõlmab see vaid majandustegevuse

valdkondi, kus on kehtestatud tegevusloa nõue, mitte kõiki majandustegevuse valdkondi.

MsÜS-i seletuskirja9 järgi on § 28 „mõeldud eelkõige tegevusalade jaoks, millel tegevuse alustamine eeldab

suuri investeeringuid ning millele on eriseadustes ette nähtud pikemad tegevusloa menetlemise tähtajad

näiteks seoses tavapäraselt kõrgema ohu või kõrgendatud avalikkuse huviga. Siduva hinnangu saamine

vastavuse kohta tegevusloa kontrollieseme teatud nõuetele enne tegevusloa taotluse lõpliku otsustamist

võimaldab ettevõtjal negatiivse otsuse korral vältida asjatuid täiendavaid investeeringuid, positiivse otsuse

korral aga saada suurem kindlus täiendavate investeeringute tegemise otstarbekuse kohta“. Eelnõu

koostajatele ei ole teada, et viidatud säte praktikas kasutust leiaks, kuid analüüsides tegevusloa eelotsuse ja

nõuete täitmise reegli teoreetilist kohaldamisala, järeldub, et § 28 on mõeldud juhtumiteks, mil

majandushaldusasutus on juba tuvastanud tegevusloa esemesse kuuluvate nõuete teoreetilise täitmise ning

tegevusloa eelotsus ja nõuete täitmise leping sõlmitakse eesmärgiga anda ettevõtjale vajalik kindlus

8 Majandusplaan, https://www.mkm.ee/ettevotlus-ja-innovatsioon/majandusplaan/majandusplaan.

9 Majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse 803 SE seletuskiri, https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/ea272fce-517d-efd0-0274-

b1b8247c5de5/, 14.08.2025.

6

projektiga seotud investeeringute tegemiseks. Tegevusloa eelotsuse ja nõuete täitmise lepingu puhul ei ole

ettevõtjal võimalik tegevust varem alustada, vaid enne tuleb siiski saada tegevusluba. Seega ka § 28 ei

võimaldaks ettevõtjal oma innovaatilist toodet, teenust või tehnoloogiat testima hakata olukorras, kus kõik

majandustegevuse nõuded ei ole täidetud.

Samuti on eelnõukohase seadusega kavandatud kehtestada riigilõiv eksperimenteerimistaotluse

läbivaatuseks pädeva majandushaldusasutuse poolt. Riigilõivu eesmärk on katta vähemalt osaliselt pädeva

asutuse menetluskulud ning tagada õiglasem kulude jaotus – eksperimenteerimisprojekti elluviija kui otsene

kasusaaja kannab osa haldusasutuse kulust, mitte maksumaksja.

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõu koosneb kahest paragrahvist: §-ga 1 täiendatakse MsÜS-i ja §-ga 2 riigilõivuseadust (RLS).

3.1. Eelnõu §-ga 1 täiendatakse MsÜS-i 3. jaoga, milles on viis paragrahvi ja mis on paigutatud MsÜS-i

2. peatükki „Majandustegevuse alustamine“. Kuigi eksperimenteerimise vajadus ei pruugi tekkida ettevõtja

majandustegevuse alguses, võib eksperimenteerimist vajavate projektide puhul siiski tinglikult rääkida uue

majandustegevuse alustamisest, mistõttu on eksperimenteerimisraamistik eelnõu koostajate hinnangul kõige

sobivam ning kergemini leitav just MsÜS-i peatükist 2.

Kehtivas redaktsioonis on nimetatud peatükis kaks jagu – majandustegevuse alustamise nõuded on 1. jaos

sätestatud teatamiskohustusega tegevusaladele ja 2. jaos loakohustusega tegevusaladele. Kuna

eksperimenteerimise vajalikkus võib tekkida nii loakohustuslikel, teatamiskohustusega kui ka muudel

tegevusaladel (s.t lisaks tegevusalad, mille puhul peab järgima vaid mõningaid majandustegevuse nõudeid,

kuid ei ole kehtestatud loa- ega teatamiskohustust), luuakse eksperimenteerimisraamistiku jaoks

eraldiseisev 3. jagu „Majandustegevus eksperimenteerimisprojektina“. Selles jaos sätestatakse nõuded

eksperimenteerimisprojekti taotlusele, taotluse nõuetekohasuse kontrollimisele, taotluse sisulise hindamise

kriteeriumid, halduslepingus kokku lepitavad tingimused, aruandekohustus, halduslepingu ühepoolse

lõpetamise asjaolud ja tähtaegse lõppemise järelmid.

Selleks, et vältida MsÜS-isiseste ristviidete ning kõikides eriseadustes olevate MsÜS-i viidete muutmise

vajadust, pidasid eelnõu koostajad parimaks lahendust, mille korral eksperimenteerimisraamistiku

paragrahvid hakkavad kandma järjekorranumbreid 281–285. MsÜS-is käsitletakse §-s 27 esialgset

tegevusluba ning §-s 28 tegevusloa eelotsust ja nõuete täitmise lepingut.

3.1.1. Paragrahv 281. Paragrahvis määratletakse termin eksperimenteerimisprojekt.

Eksperimenteerimisprojektiks loetakse eelnõu kohaselt projekti, mille käigus võimaldatakse testida uudset

toodet, teenust või tehnoloogiat, mille rakendamine toob eelduslikult majanduslikku või sotsiaalset kasu,

kuid mida kehtiv õigusraamistik olulisel määral pärsib. Sellega tuuakse Eesti õiguskorda nn

regulatiivliivakasti kontseptsioon, mis on mõningate erisustega mitmes valdkonnas juba kasutust leidnud,

kuid milleks siiani selge õigusraamistik puudus. Regulatiivliivakast on turvaline ja kontrollitud reaaleluline

testimiskeskkond, kus riik lubab nõuetele mittevastavate lahenduste ajutist katsetamist kindlaksmääratud

tingimustel ja järelevalve all. See võimaldab koguda väärtuslikku tagasisidet õigusaktide täiustamiseks ja

innovatsiooni kiirendamiseks, et riik saaks teha andmetel põhinevaid otsuseid.

Kui vastav valdkondlik õigusakt seda vastava viite olemasolul MsÜS-i 3. jaole võimaldab, võib

majandushaldusasutus eksperimenteerimisprojekti ellu viia sooviva juriidilisest isikust ettevõtjaga sõlmida

halduslepingu (nagu MsÜS-i § 28 nõuete täitmise lepingu puhul), milles sätestatud tingimustel on ettevõtjal

lubatud projekt ellu viia ning majandushaldusasutusel õigus otsustada, et projekti takistava õigusnormi

kohaldamise asemel täidab ettevõtja asjassepuutuva õigusnormi eesmärgid muul viisil. See tähendab, et

eksperimenteerimisprojekti on eelnõu kohaselt põhimõtteliselt võimalik ellu viia üksnes neis

valdkondades, milles selline võimalus eriseaduses selgesõnaliselt ette nähakse (vt lisa 1). Teisisõnu,

tegemist on ajaliselt ja territoriaalselt piiratud ning kindlaks määratud mahus elluviidava majandustegevuse

katseprojektiga, millele võib pädev asutus teha erandi teatud õigusnormide kohaldamisest uuendusliku

7

toote, teenuse või tehnoloogia testimiseks tegelikus elukeskkonnas. Projekte viiakse ellu riigiasutuse

järelevalve all ning loal, luues testijale turvalise ruumi proovida uut lahendust, samal ajal kui

kohaldatavatest nõuetest on ajutiselt loobutud või neid on märkimisväärselt leevendatud.

3.1.2. Paragrahv 282. Paragrahvis sätestatakse nõuded eksperimenteerimisprojekti taotlusele. Taotluse

esitab MKM-ile juriidiline isik või esitavad juriidilised isikud ühiselt (taotlejad). Eelnõus on sätestatud

võimalus esitada taotlus ka mitmel taotlejal ühiselt seetõttu, et uuenduslikku lahendust testitakse sageli

mitme osalise koostöös (nt tehnoloogia omanik ja testimiskeskkonna valdaja/teenuseosutaja). Eelnõu

kohaselt määratakse halduslepingus juriidiline isik või juriidilised isikud ühiselt (taotlejad) (edaspidi

viidatud kui taotleja), kes projekti eest vastutavad, ning sätestatakse täpsed tingimused, piirangud ja

aruandluskohustused. Ühisel taotlemisel saab lepingus reguleerida ka iga osalise rolli (nt tehnoloogia

turvalisus vs. Testimiskoha ohutus ja kliendisuhtlus) lepingu täitmisel, kuid ühistaotlejad kui halduslepingu

pooled vastutavad siiski lepingust tulenevate kohustuste täitmise eest solidaarselt.

Eelnõu kohaselt peab taotlus lisaks projekti keskmes oleva toote, teenuse või tehnoloogia põhjalikule

kirjeldusele sisaldama esiteks ülevaadet õigusnormidest, mis projekti elluviimist takistavad, koos

põhjendusega, miks just need sätted projekti elluviimist takistavad.

Teiseks peab taotluses välja tooma meetmed, mida taotleja kavatseb rakendada, et tagada projekti ajal nende

õigusnormide eesmärkide täitmine muul viisil. See tähendab, et eksperimenteerimisprojektiga ei anta

ettevõtjale täielikku vabastust konkreetse õigusnormi täitmisest, vaid lubatakse õigusnormi eesmärki täita

alternatiivsel moel. Näiteks, kui mõnel tegevusalal tegutsemiseks kehtib nõue, et tegevuskohas peab

füüsiliselt olema kohal müüja, kuid ettevõtja soovib testida iseteeninduslikku tehnoloogiat, peaks ettevõtja

selles taotluse punktis välja tooma lahendused, millega projekti ajal füüsiliselt kohal olevat müüjat

asendatakse. See taotluse element käib käsikäes § 282 lõikega 3, mille kohaselt lisatakse taotlusele ka riskide

maandamise plaan, milles kirjeldatakse projekti elluviimisega kaasneda võivaid ohte ning antakse ülevaade

meetmetest, mida taotleja plaanib rakendada, et tagada projektiga kokku puutuvate kolmandate isikute

teavitamine projektist ning nende isikute, vara ja keskkonna ohutus. Riskide maandamise plaan on taotluse

oluline ja lahutamatu osa, sest eksperimenteerimisprojekt eeldab ajutisi erandeid kehtivatest nõuetest ning

riskide maandamise plaan näitab, kas asjassepuutuvate normide eesmärkide (eelkõige ohutuse ja

põhiõiguste kaitse) saavutamine on alternatiivsete meetmetega tagatud. See võimaldab pädeval asutusel

hinnata erandi proportsionaalsust ja kehtestada vajaduse korral lisatingimusi. Lisaks loob riskide

maandamise plaan aluse järelevalve korraldamiseks ja kolmandate isikute teavitamiseks, vähendades kahju

tekkimise riski ning tagades avalike huvide kaitse kogu projekti vältel.

Kolmandaks peab taotluses välja tooma projekti eeldatava mõju Eesti riigile, ühiskonnale või majandusele.

See on vajalik avaliku huvi ja proportsionaalsuse kaalumiseks: MKM peab saama hinnata, kas

eksperimenteerimisest tekkiv kasu on eelduslikult suurem võimalikust kahjust ning kas erand on

põhjendatud. Ühtlasi loob mõjuinfo lähtepunkti hilisemaks tulemuste hindamiseks ja vajaduse korral

õigusaktides muudatuste ettevalmistamiseks.

Võimaldamaks MKM-il ja pädeval majandushaldusasutusel hinnata, kas toode, teenus või tehnoloogia on

sellises arengufaasis, mis võimaldab seda ohutult ja efektiivselt eksperimenteerimisprojekti käigus

katsetada, peab taotluses selgitama, milline on projekti keskmeks oleva toote, teenuse või tehnoloogia

valmidusaste. Kuivõrd projekti eesmärk on just uudsete ideede testimine, tuleb taotluses ära näidata ka see,

milles seisneb testitava objekti innovaatilisus.

Lisaks lõikes 2 loetletud taotluse pigem sisunõuetele peab taotluses märkima ka taotleja andmed,

projektiperioodi taotletava pikkuse ja geograafilise ulatuse. Eksperimenteerimise erikord kehtib üksnes

piiratud ajal ja kohas.

8

Kuigi keeleseaduse § 10 lõike 1 järgi toimub riigiasutuse asjaajamine eesti keeles, on eelnõu koostajad

teadlikult jätnud eelnõust välja nõude esitada taotlus eesti keeles. Esiteks, eksperimenteerimisraamistiku

kehtestamise üks eesmärke on olla atraktiivne ka välisettevõtjatele ning nende jaoks võib kohustus tõlkida

kõik taotlusega seotu eesti keelde osutuda liiga koormavaks. Ühtlasi võib keerukamate projektide ja/või

võõrkeelte puhul taotluse sisu tõlkes kannatada. Keeleseaduse § 12 lõike 1 kohaselt on asutusel õigus nõuda

dokumendi esitajalt selle tõlget eesti keelde, mis annab taotlust menetlevale organile siiski võimaluse tõlget

nõuda, aga eelduslikult tehakse seda eksperimenteerimisprojektide puhul pigem vajaduse põhjal.

3.1.3. Paragrahv 283. Paragrahvis sätestatakse eksperimenteerimisprojekti taotluse menetlemise nõuded:

hinnatavad kriteeriumid, menetlustähtajad, taotluse rahuldamata jätmise alused ning projekti elluviimiseks

sõlmitava halduslepingu kohustuslikud elemendid. Eelnõu näeb ette, et MKM teeb taotluse esmase vormi-

ja sisukontrolli ning annab põhimõttelise hinnangu. Seejärel liigub nõuetekohane taotlus pädevale

majandushaldusasutusele, kelle vastutusalas on konkreetse valdkonna järelevalve. Kaheetapilise

menetlusega on kõige paremini tagatud, et pädevuse järgi kaalutakse taotluse hindamisel nii avalikku huvi,

majanduslikku mõju ja üldist innovatsioonipoliitikat (MKM) kui ka valdkondlikke erisusi ning riske (pädev

majandushaldusasutus). Ühtlasi võimaldab MKM-i etapp lükata tagasi perspektiivituid taotlusi, vähendades

majandushaldusasutustele lisanduvat töökoormust.

MKM kontrollib, kas taotlus vastab § 282 nõuetele, ning hindab, kas takistav õigusnorm on olemas ja

asjakohane; kas lahendus on innovaatiline ja piisava valmidusastmega; kas projekt teenib avalikku huvi ja

eeldatav kasu ületab võimaliku kahju; kas normi eesmärk on muul viisil saavutatav, tagades ohutuse ja

põhiõigused; kas eriseadus põhimõtteliselt lubab oma valdkonnas eksperimenteerida. Viimase puhul on

oluline rõhutada, et MKM ei anna eriseadusest lähtudes lõplikku hinnangut konkreetse

eksperimenteerimisprojekti lubatavusele, vaid kontrollib üksnes seda, kas valdkondlik õigusakt viitab

MsÜS-i 3. jaole, ehk põhimõtteliselt võimaldab eksperimenteerimisprojekte ellu viia või mitte.

Kui taotlus vajab parandamist-täiendamist, on MKM-il eelnõu kohaselt kohustus määrata vähemalt 15-

tööpäevane tähtaeg puuduste kõrvaldamiseks või lisaandmete esitamiseks. Tähtaega võib põhjendatud juhul

pikendada. Nõuetekohase taotluse korral antakse eelhinnang 15 tööpäeva jooksul. Tähtaega võib

põhjendatud juhul pikendada, tähtaeg hakkab kulgema pärast kõikide puuduste kõrvaldamist ja kõikide

vajalike andmete ja dokumentide esitamist. See suurendab õiguskindlust ja väldib menetluse põhjendamatut

venitamist, puuduste kõrvaldamise võimalus omakorda lähtub üldistest haldusmenetluse põhimõtetest

(HMS § 15).

Kui § 283 lõike 1 eeldused ei ole täidetud, võib MKM taotluse rahuldamata jätta. Positiivse esmahinnangu

korral edastab MKM taotluse 15 tööpäeva jooksul pädevale majandushaldusasutusele kooskõlastamiseks

ning kaasab vajaduse korral ka teisi asjakohaseid asutusi. See tagab, et enne erandi kohaldamist kaalutakse

kõiki mõjutatud valdkondi ja järelevalvepädevust ning välditakse vastuolulist halduspraktikat.

Lõike 6 kohaselt hindab pädev majandushaldusasutus eeskätt, kas taotleja alternatiivsed meetmed tagavad

normi eesmärgi täitmise; kas riskide maandamise plaan ja kolmandate isikute teavitamine on piisavad; kas

eriseadus lubab eksperimenteerida (erinevalt MKM-i etapist peab majandushaldusasutus siinkohal hindama

seda, kas valdkondlikus õigusaktis sätestatud tingimused eksperimenteerimisprojektide elluviimiseks

võimaldavad just nimelt seda konkreetset projekti ellu viia); kas projekti elluviimise ajal on vaja täiendavat

regulaarset riiklikku järelevalvet. Eesmärk on tagada, et erandlik tegevus ei kahjusta projektiga kokku

puutuvate isikute ohutust ja põhiõigusi ning järelevalve intensiivsus vastab projekti riskitasemele, samuti

piiritleda projektiga kaasnevat potentsiaalset haldus- ja töökoormust.

Kui taotluses kirjeldatud meetmed on ebapiisavad või teave puudulik, võib asutus määrata vähemalt 15

tööpäeva taotluse täiendamiseks. Nõuetekohase taotluse korral antakse taotlusele kooskõlastus 15 tööpäeva

jooksul. Sarnaselt MKM-i etapiga saab seda tähtaega vajaduse korral pikendada, tähtaeg hakkab kulgema

pärast kõikide puuduste kõrvaldamist ning lisaandmete ja dokumentide esitamist.

9

Pädeval majandushaldusasutusel on lõike 9 alusel õigus jätta taotlus kooskõlastamata, kui lõike 6

tingimused ei ole täidetud (alternatiivsed meetmed/ ohutus/ eksperimenteerimise lubatavus konkreetses

valdkonnas). See välistab riikliku ressursi kulutamise perspektiivitutele projektidele ja hoiab ära

põhjendamatu riskide võtmise avalike hüvede arvelt.

Taotluse lõplikul rahuldamisel MKM-i poolt sõlmib majandushaldusasutus taotlejaga halduslepingu,

millega määratakse vastutav juriidiline isik või juriidilised isikud (ühistaotlejate puhul) ja

majandushaldusasutus(ed); sätestatakse projekti kehtivusaeg (kuni kaks aastat) ja võimaliku pikendamise

tingimused; kirjeldatakse mõjutatavaid õigusnorme ja taotleja kohustusi normi eesmärgi saavutamiseks

muul viisil; kehtestatakse eritingimused (piirangud, ohutusnõuded, aruandlus) ning kolmandate isikute

teavitamise kord. Eksperimenteerimise tingimuste sätestamiseks kaaluti eelnõu koostamisel halduslepingu

kõrval ka haldusakti vormi (nt ajutine testimisluba), kuid võttes arvesse, et eksperimenteerimise lubatavuse

tingimused ei ole pelgalt haldusorgani ühepoolne otsus, vaid need võiksid toimiva lõpp-tulemuse

saavutamiseks sündida haldusorgani ja ettevõtja vaheliste läbirääkimiste tulemusel, peeti halduslepingut

konteksti arvestades paremaks variandiks.

Eelnõu sätestab, et halduslepinguga ette nähtud erandid ei laiene EL-i õigusest või rahvusvahelistest

kohustustest tulenevatele nõuetele, kui vastav õigusakt seda ei võimalda; vajaduse korral tagatakse suhtlus

EL-i või rahvusvaheliste institutsioonidega. See on õigusriiklikult vältimatu, arvestades EL-i õiguse

ülimuslikkust ja rahvusvaheliste kohustuste siduvust.

Eelnõu näeb ette, et pärast halduslepingu sõlmimist tehakse eksperimenteerimisprojekti kohta kokkuvõtlik

teave avalikkusele kättesaadavaks MKM-i veebilehel, vältides seejuures konfidentsiaalse teabe avaldamist.

Avalikustamise esmane eesmärk on tagada läbipaistvus ning informeerida nii üldsust kui ka teisi turuosalisi

sellest, et konkreetne innovatsiooniprojekt toimub erandliku korra alusel ning millises piiratud mahus ja

tingimustel see on lubatud. Sel viisil välditakse varjatud erandite andmist ning tagatakse, et regulatiivne

liivakast toimib selgete, avalikult kontrollitavate reeglite järgi. Avalikustamine teenib ka võrdse kohtlemise

ja mittediskrimineerimise eesmärki: eksperimenteerimine ei ole eksklusiivne eriõigus ning avalikult

kättesaadav info peab võimaldama ka teistel samas valdkonnas tegutsevatel ettevõtjatel otsustada, kas nad

soovivad ja suudavad samadel tingimustel eksperimenteerida. Kui teine turuosaline täidab samad sisulised

eeldused ning läbib taotluse menetlusetapi edukalt, saab ka tema sama või sisult võrreldava

eksperimenteerimisprojekti heakskiidu. Nõnda välditakse olukorda, kus üksnes ühele ettevõtjale tekib

avalikustamata erandist tulenev põhjendamatu konkurentsieelis, ja tagatakse, et samadel tingimustel

koheldakse kõiki ettevõtjaid võrdselt. Avalikustamise ulatus on piiritletud: avalikustatakse kokkuvõtlik

teave, sh projekti eesmärk, lühikirjeldus, kehtivusperiood, geograafiline ulatus ning normid või nõuded,

mille kohaldamisest erandiga ajutiselt kõrvale kaldutakse või mida täidetakse alternatiivsete meetmetega.

Samal ajal jäetakse avaldamata ärisaladus, isikuandmed ja muu konfidentsiaalne teave, et mitte kahjustada

ettevõtja õigustatud huve ega turu toimimist. Selline tasakaal tagab, et avalikustamine täidab teavitavat ja

võrdsust tagavat eesmärki, kuid ei avalda turule kahjulikku mõju.

3.1.4. Paragrahv 284. Paragrahvis sätestatakse eksperimenteerimisprojekti elluviimise tingimused,

lõppemise alused ja kord.

Lõikes 1 on projekti elluviimise eest vastutavale ettevõtjale seatud kohustus teavitada avalikkust, et tegemist

on eksperimenteerimisprojektiga, ning anda info, kuhu probleemide korral pöörduda. Teavitamine peab

olema arusaadav nii suuliselt kui ka kirjalikult ning suunatud isikutele, kes projektiga kokku puutuvad.

Ajutised erandid tavareeglitest eeldavad läbipaistvust ning eranditega kokkupuutuvate isikute

informeeritust. Teavitamiskohustus tagab, et mõjutatud isikutel on realistlik arusaam toote, teenuse või

tehnoloogia eripärast ja võimalikest kõrvaltingimustest ning vahejuhtumite korral ka info kontaktpunkti

kohta. See vähendab teabe puudusest tulenevaid riske ning aitab paremini kaitsta ka tarbijate õigusi.

Lõike 2 kohaselt peab ettevõtja esitama projekti üle järelevalvet tegevale majandushaldusasutusele

perioodilisi aruandeid halduslepingus sätestatud mahus ja tähtaegadel, koopia neist edastab ettevõtja ka

MKM-ile. Aruanded sisaldavad infot projekti kulgemise, tulemuste ja vahejuhtumite kohta. Süsteemne

10

aruandlus võimaldab riskipõhist järelevalvet ja vajaduspõhist sekkumist. Ühtlasi on see alus nn

regulatiivsele õppimisele – tõenduspõhised andmed võimaldavad hinnata, kas erandi aluseks olnud normi

eesmärgid täituvad alternatiivsete meetmetega ning kas õigusakti muudatused oleksid põhjendatud.

Pädev majandushaldusasutus võib halduslepingut muuta või lõpetada HMS-i § 102 alusel ning lisaks

eelnõus nimetatud juhtudel: ilmnevad uued asjaolud, mis oleks lepingu sõlmimise välistanud; ettevõtja rikub

oluliselt lepingu tingimusi või annab menetluses/lepingu täitmisel ebaõiget teavet. Halduslepingu ühepoolse

lõpetamise sätted annavad riigile kiired ja tõhusad vahendid olukorraks, kus turvalisus või õiguskord satuks

ohtu. Täiendavad lõpetamise alused maandavad spetsiifilisi riske (nt sanktsioonid, valeandmed), mis võivad

realiseeruda või ilmneda alles pärast lepingu sõlmimist.

Kui projekti eesmärkide saavutamiseks on vaja kauem aega, kui halduslepingus on sätestatud, võib pädev

asutus lõike 4 järgi ettevõtja põhjendatud taotluse alusel pikendada halduslepingu kehtivust korraga kuni

üheks aastaks. Projekti pikendamise võimalus on eelnõus ette nähtud seepärast, et sõltuvalt valdkonnast ja

testitavast objektist võib algne kaheaastane maksimumtähtaeg osutuda ebapiisavaks. Samas on eelnõus

selgelt sätestatud, et projekti kestvust võib pikendada korraga kuni üheks aastaks ja sedagi vaid põhjendatud

taotluse alusel. Selge ja lühike pikendamisraamistik väldib lõputuid katseperioode ning säilitab erandi

ajutise iseloomu. Taotlus tuleb esitada vähemalt 30 kalendripäeva enne kehtivuse lõppu, otsus halduslepingu

pikendamise küsimuses tehakse kümne tööpäeva jooksul. Taotluses tuleb esitada ülevaade projekti senisest

käigust, põhjendus, miks eesmärke ei saavutatud esialgse tähtajaga, ja selgitus, kuidas need tähtaega

pikendades saavutatakse.

30 päeva jooksul pärast halduslepingu lõppemist esitavad ettevõtja ja majandushaldusasutus MKM-ile info,

mille põhjal MKM koostab eksperimenteerimisprojekti kokkuvõtva aruande (projekti käik, tulemused,

mõju, hinnang õigusaktides muudatuste tegemise vajadusele). Kokkuvõte avalikustatakse MKM-i

veebilehel, vältides konfidentsiaalse teabe avaldamist. Lõpparuanne võimaldab seadusandjal ja täitevvõimul

teha teadlikke otsuseid normide ajakohastamiseks või lisakaitsemeetmete kehtestamiseks. Avalikustamine

tagab läbipaistvuse ja võrdsed võimalused turuosalistele ning loob pretsedendi selliste projektide

hindamiseks.

3.1.5. Paragrahv 285. Paragrahvis sätestatakse riigilõivu tasumise kohustus taotluse läbivaatuseks ning tasu

regulaarse järelevalve eest.

Paragrahv 285 reguleerib kaht rahalist kohustust: riigilõivu tasumine taotluse läbivaatamise eest ning

järelevalvetasu tasumine regulaarse järelevalve eest, kui see projekti elluviimiseks vajalik ning ette nähtud

valdkonna eriseaduses. Menetluslikult teavitab taotlejat riigilõivu tasumise vajadusest MKM pärast

positiivset esmahinnangut ja taotluse edastamist pädevale asutusele. Nõnda välditakse riigilõivu võtmist

puudulikelt või perspektiivitutelt taotlustelt. Kuivõrd eksperimenteerimisprojektide eesmärk on soodustada

innovatsiooni, tuleb tasud kujundada mõõdukaks ja proportsionaalseks, et need ei muutuks põhjendamatuks

tõkkeks eksperimenteerimisele.

Lõike 1 kohaselt edastab MKM positiivse esmahinnangu korral taotlejale juhised riigilõivu tasumiseks

taotluse läbivaatamise eest. Määr tuleb riigilõivuseadusest. Kuigi praegu ei ole võimalik täpselt

prognoosida, kui suur töökoormus kaasneb eksperimenteerimisprojekti läbivaatusega konkreetses

majandushaldusasutuses, on kehtestatava riigilõivu eesmärk katta kaasnevad kulud vähemalt osaliselt.

Ühtlasi vähendab riigilõiv põhjendamatute taotluste hulka ning motiveerib esitama kvaliteetseid ja sisukalt

põhjendatud projekte. Kuna tasunõue tekib alles pärast MKM-i positiivset eelhinnangut, välditakse

formaalsete puudustega avalduste eest tarbetut riigilõivu küsimist.

Kui eriseadus näeb ette, on majandushaldusasutusel õigus küsida ettevõtjalt järelevalvetasu projekti

regulaarse järelevalve eest. Kuna projektidele tehakse ajutisi erandeid, võib pädev asutus ohutuse

tagamiseks teha tavapärasest tihedamat kontrolli (paikvaatlused, lisatingimuste järelevalve, toote

ohutustestide tegemine vmt). Järelevalvetasu võimaldab siduda järelevalve intensiivsuse ja kulud

11

konkreetse projekti riskiprofiiliga. Järelevalvetasu kehtestamine peaks olema erandlik, vaid keeruliste

situatsioonide jaoks, mitte standardprotseduur.

3.2. Eelnõu §-ga 2 täiendatakse RLS-i §-ga 3451, et kehtestada riigilõivumäär eksperimenteerimisprojekti

taotluse läbivaatuse eest. Riigilõiv on sätestatud, et kompenseerida majandushaldusasutuste suurenevat

töökoormust, mis tekib taotluste läbitöötamisel. Kuna põhiline kulu on tööjõukulu, on määr leitud

riigisektori palgakulu ja hinnangulise ajakulu põhjal. Keskvalitsuse ameti- ja hallatavate asutuste,

põhiseaduslike institutsioonide ja Riigikantselei keskmine põhipalk oli 2023. aastal 2359 €.10 Täistööaega

konverteerituna ja sotsiaalmaksu lisades võrdub see 2359 / 160 * 1.33 = 19.95 €/h, mis on ümardatud 20

€/h. Ühe taotluse eeldatav ülevaatamise, hindamise, riskimaandamise soovituste andmise, halduslepingu

sõlmimise ja aruannete kontrollimise jm töö maht kollektiivselt on hinnanguliselt 40–80 tundi, mis on

keskmistatud 60 tunnile. Selle tulemusel on taotluse menetlemise riigilõivumääraks 1200 eurot.

4. Põhiseaduslikkuse analüüs

Eksperimenteerimisprojekt on majandustegevuse ja ettevõtluse arendamise viis. MsÜS-i § 3 lõige 1

defineerib majandustegevuse kui iga iseseisvalt tehtava, tulu saamise eesmärgiga ja püsiva tegevuse, mis ei

ole seadusega keelatud. Tegelemine ettevõtlusega on üldjuhul vaba (PS § 31). Igaühel on õigus igal ajal mis

tahes tegevusalal vabalt alustada, teha ning lõpetada majandustegevust (MsÜS § 4 lg 1). Arvestades, et osa

eksperimenteerimisprojektidest on ellu viidavad vaba majandustegevuse keskkonnas, peab analüüs silmas

eelkõige neid projekte, mille puhul on ettevõtlusvabadust piiratud ja esineb teatud vastuolu nt loakohustuse,

registreerimiskohustuse või muude seadusest tulenevate nõuete/tingimustega vms. Eelnõuga ei muudeta,

vaid täiendatakse seadust ehk luuakse õiguslik alus eksperimenteerimisprojekti elluviimiseks eritingimustel.

Eelnõu kohaselt sõlmitakse seaduse alusel vastava valdkondliku õigusakti lubatavuse korral

eksperimenteerimisprojektile erandi tegemiseks haldusleping, mistõttu on põhjendatud analüüsida

kavandatu kooskõla PS-i §-dega 3 ja 13. PS-i § 3 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes

põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. PS-i § 13 kolmas lause näeb ette põhimõtte, mille

kohaselt kaitseb seadus igaühte riigivõimu omavoli eest.

Ettevõtlusvabaduse piiramise alustest

PS-i § 31 kohaselt sätestab ettevõtlusega tegelemise õiguse kasutamise tingimused ja korra seadus.

Ettevõtlusvabadus kaitseb ühelt poolt avaliku võimu sekkumise eest ettevõtlusesse, teiselt poolt aga nõuab

avalikult võimult ka ettevõtluseks sobiva õigusliku keskkonna loomist.11 Ehkki ettevõtlusega tegelemine on

reeglina vaba, annab PS-i § 31 teine lause seadusandjale vabaduse reguleerida ettevõtlusvabaduse

kasutamise tingimusi ja seada sellele kooskõlas PS-i §-ga 11 piiranguid.12 Ettevõtlusvabadus on põhiõigus,

mida võib piirata mis tahes eesmärgil, mis ei ole põhiseadusega vastuolus.13 Piirangu põhjus peab olema

tingitud avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest, olema kaalukas ja

enesestmõistetavalt õiguspärane ning sekkumist õigustavad põhjused peavad olema seda mõjuvamad, mida

intensiivsem on sekkumine põhivabadusse.14 Ettevõtlusvabaduse riive on võimalik vaid seaduse alusel.15

Eksperimenteerimisprojekti elluviimisel tegutseb ettevõte seega majanduskeskkonnas, mis võib olla

põhiõiguste teostamise seisukohast vaba, aga teatud tegevusvaldkondades olla allutatud piirangutele.

10

Rahandusministeeriumi palgastatistika, 08.09.2025, https://www.fin.ee/riigihaldus-ja-avalik-teenistus-kinnisvara/riigihaldus/avaliku-sektori-

statistika. 11 RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3/43, p 108. 12 RKHKo 11.04.2016, 3-3-1-75-15. 13 RKPJKo 30.06.2017, 3-4-1-4-17, p 57. 14 RKPJKo 10.05.2002, 3-4-1-3-02; RKPJKo 06.07.2012, 3-4-1-3-12, p 51. 15

RKPJKo 16.12.2013, 3-4-1-27-13, p 60.

12

Ettevõtlusvabaduse piiranguks on näiteks maksud, avalik-õiguslikud tasud, riigilõivud ja tegevusload.16

Näiteks on leitud, et riiklikud tegevusload piiravad ka õigust vabale eneseteostusele, mille olemasolu

juriidilise isiku puhul samuti jaatatakse (PS § 19).17 Luba ei ole mitte õigus, vaid piirang, ning loa taotlemise

kohustus piirab õigust vabale eneseteostusele. Riik võib keelduda (tegevus)lubade andmisest üksnes

seaduses sätestatud juhtudel ja tingimustel, mis peavad olema PS-iga kooskõlas.18

Seega on eksperimenteerimisprojekti takistav õigusnorm kui ettevõtlusvabaduse piirang riigipoolne

sekkumine, mida riik on kohustatud põhiõiguste piiramise tõttu õigustama. Oluline on silmas pidada, et

piirangute leevendamisel ei ole (põhiõiguste adressaadi seisukohast) õigustust vaja. Seetõttu on oluline

määrata, kas eelnõus sätestatud erandi loomisega antakse ettevõtlusvabadust n-ö tagasi või tegutseb erandi

taotleja endiselt ettevõtlusvabaduse piiramise olukorras.

Eelnõuga ette nähtud erandi õiguslikust olemusest

Eelnõuga antav erand ei tähenda ettevõtjale tegutsemisvabadust, vaid on sisuliselt teistsuguse kvaliteediga

ettevõtlusvabaduse piirang. Eelnõu saab lugeda erandit kehtestavaks vaid tinglikult ehk tegelikkuses ei anna

erand konkreetses küsimuses ettevõtlusvabadust. Kui taotluse esitaja peab kirjeldama taotluses meetmeid,

mille rakendamisega tagatakse asjassepuutuvate (eksperimenteerimisprojekti sellisel kujul mitte lubavate)

sätete eesmärkide jätkuv täitmine testimisperioodi ajal, ei pruugi olla kõrvalekalle erandit taotletavast

õigusakti sättest oluline (kavandatav §282 lg 1 punktid 1-2“), sest seaduses sätestatud meetmed (nt loa

olemasolu) asenduvad alternatiivsete meetmetega. Eksperimenteerimisprojekti puhul ei nähtu, et tegemist

oleks tervikuna ettevõtlusvabaduse piirangu (tegevusloa vms) kaotamisega ehk piiratud majandustegevus

ei muutu vabaks majandustegevuseks. Asjassepuutuvast piiravast sättest kõrvalekaldumist küll lubatakse

koosmõjus valdkondliku õigusakti viitega MsÜS-i 3. jaole, kuid tingimusel, et asjassepuutuva sätte

eesmärgid on teatud viisil täidetud.

Seega on tegu erandiga, mis ei võimalda jätta asjassepuutuvat normi täitmata, vaid võimaldab seda täita

teistsugustel tingimustel. Seega on tegemist pigem alternatiiviga ja tegemist võib olla samuti

ettevõtlusvabaduse piiranguga. Kui erand oleks käsitatav vaba majandustegevusena, saaks piirangute

leevendamisel lähtuda leebematest kriteeriumitest, sh puuduvast kohustusest erandi lubamist õigustada.

Sellises olukorras tuleks lähtuda põhiõiguste piirangute kehtestamise kriteeriumitest, arvestades ka piirangu

adressaadi (eksperimenteerimisprojekti elluviija) õigustega, kuid piirangut leevendavas ulatuses võib olla

tegemist n-ö ettevõtlusvabaduse tagasi andmisega, mis ei vaja vabadusena põhiseaduslikku õigustust.

PS-i §-de 3 ja 13 kriteeriumid

PS-i §-s 3 sisaldub eelkõige legaalsuse ja olulisuse põhimõte, mille kaudu seda, mille peab otsustama

seadusandja, ei saa edasi delegeerida täitevvõimule, muule isikule ega organile. Delegeerimine on lubatav,

kui seaduses on piisavalt sätestatud täitevvõimu tegutsemise alused ja tingimused omavoli välistamiseks.19

PS-i reservatsiooni väljenduseks on ka riigi tuumikfunktsiooni delegeerimise keeld. Kehtiv õigus ei sätesta,

mida käsitada riigi tuumikfunktsioonidena.20

Kuigi põhiseaduse § 3 lõike 1 esimese lause ja § 11 järgi tohib teatud intensiivsusega põhiõiguste ja

vabaduste piiranguid kehtestada üksnes formaalses mõttes seadusega, ei ole see põhimõte absoluutne.21

Riigikohtu praktika kohaselt ei pea seadusandja otsustama kõiki küsimusi ise ning võib seaduse

16

RKPJKo 16.12.2013, 3-4-1-27-13, p-d 44 ja 49; RKÜKo 12.04.2011, 3-2-1-62-10; RKÜKo 22.11.2011, 3-3-1-33-11. 17

Madise, Ü jt. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, § 19, p 10, https://pohiseadus.ee/sisu/3490. 18

RKPJKo 26.04.2011, 3-4-1-2-11, p 43; Madise, Ü jt. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, § 19, p 11.

19

RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 111. 20

Õiguskantsleri 2006. aasta tegevuse ülevaade, Tallinn 2007, lk 103, p 6.4.1. 21

RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p 22.

13

rakendamise üksikasjad jätta otsustamiseks täitevvõimule.22 Seadusandja peab reguleerima kõik olulised

küsimused, lähtudes sellest, kui tähtsad on normid põhiseaduse, ennekõike põhiõiguste teostamise

seisukohalt.23 Täitevvõim võib seadusega kehtestatud põhiõiguste ja vabaduste piiranguid üksnes

täpsustada, mitte aga kehtestada seaduses sätestatuga võrreldes lisapiiranguid.24 Küll aga peab seadus

määrama raamid, mille piirides võib täitevvõim seaduse sätteid täpsustada.25

Formaalse põhiseaduspärasuse nõude järgi peab põhiõigusi piirav õigustloov akt vastama pädevus-,

menetlus- ja vorminõuetele ning määratuse ja seadusereservatsiooni põhimõtetele.26 Piirangu PS-ile

vastavuse hindamisel tuleb tuvastada, kas piirang on ette nähtud õigustloovas aktis, milles piirangut saab

reguleerida, piirang on piisavalt selge, selle kohaldamise menetlus on reguleeritud ning muu aktiga

põhiõiguse piirangu kehtestamisel on seaduses nõuetekohane volitusnorm, millest ei ole akti kehtestamisel

kõrvale kaldutud.27 Seadusliku aluse nõude puhul tuleb silmas pidada piirangu iseloomu. Ettevõtluse

õigusliku raamistiku loomisel on ilmne, et sellised piirangud peavad olema kehtestatud seadusega või selles

sätestatud volitusnormi alusel määrusega. Seadusest peavad tulenema ka loanõuded.28 Seda on ka eelnõud

koostades arvesse võetud ning seetõttu on rajatud eksperimenteerimisraamistik õiguslik loogika MsÜS-i

ning valdkondlike õigusaktide koosmõjule, milles MsÜS küll sätestab eksperimenteerimisprojekti

menetlusprotsessi ning üldise loogika, kuid õigusliku aluse konkreetses valdkondlikus õigusaktis erisust

lubada annab siiski valdkondlik õigusakt ise (vastavalt MsÜS-is sätestatud protsessile).

Kuna õigustust ei vaja vabadus, vaid vabaduse piirang, tuleb seaduses sõnaselgelt sätestada piirangud –

käsud ja keelud.29 Seadusliku alusega on tegemist ainult siis, kui sättest nähtuvad põhiõiguste riive

tingimused ja lubatav ulatus. Olulisuse põhimõttest tuleneb, et seadusandja on kohustatud sätestama

eelkõige piirangute tingimused ja tingimuste esinemisel kohaldatavad meetmed.30 Seadusandja peab kõigil

juhtudel sätestama võimalikult üksikasjalikult eelkõige volitus- ehk alusnormide koosseisud (piirangute

ja/või kohustuste kehtestamise tingimused) ja õigusjärelmid (piirangute ja/või kohustuste adressaadid,

meetmed ja ulatuse).31

PS-i § 13 lõike 2 kohaselt kaitseb seadus igaühte riigivõimu omavoli eest, mis tähendab meelevaldse

kohtlemise keeldu. Sätet seostatakse ka õigusselguse põhimõttega.32 Majandushaldusasutuse tegevust saab

lugeda eelnõu kohaselt riigiorgani tegevuseks ja riigivõimu teostamiseks, kuna pädeva

majandushaldusasutusena käsitatakse eelnõus järelevalvet tegevat organit, kes on järelikult avaliku võimu

kandja. Avaliku ülesande teostamisel tuleb majandushaldusasutusel arvesse võtta võrdsuse,

proportsionaalsuse, põhiõiguste kaitse jm avaliku õiguse põhimõtteid. Majandushaldusasutuse tegevus peab

olema põhiseaduspärane ja rajanema seadustel, eelnõu detailsus või üldisus iseenesest ei välista

eksperimenteerimisprojekti elluviimist kooskõlas seadustega ja põhiseaduspärasel viisil.

Seega on seadusandjal võimalik sätestada eelnõus normid selliselt, et olulised küsimused otsustab

seadusandja, jättes täitevvõimule kriteeriumite täpsustamise võimaluse. Siinkohal on võimalik lähtuda

22

RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p 21; RKÜKo 02.06.2008, 3-4-1-19-07, p 25; RKPJKo 24.12.2002, 3-4-1-10-02, p 24; RKPJKo 06.01.2015,

3-4-1-34-14, p 44. 23

RKPJKo 14.10.2015, 3-4-1-23-15, p 97. 24

RKPJKo 24.12.2002, 3-4-1-10-02, p 24; RKTKm 26.02.2014, 3-2-1-153-13, p 17. 25

vt RKPJKo 17.03.1999, 3-4-1-1-99. 26

RKPJKo 13.06.2005, 3-4-1-5-05, p 9; RKÜKo 01.07.2015, 3-4-1-20-15, p 44. 27

Madise, Ü jt. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, § 11, p 24. https://pohiseadus.ee/sisu/3482/paragrahv_11 28

Samas, § 31, p 21. https://pohiseadus.ee/sisu/3502 29

Ernits, M., Pajuste, T. Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarid. Eesti Teaduste akadeemia, § 3, p 132.

https://pohiseadus.riigioigus.ee/v1/eesti-vabariigi-pohiseadus/i-uldsatted-ss-1-7/ss-3-pohiseaduse-ulimuslikkus-ja-reservatsioon 30

RKPJKo 12.01.1994, III-4/1-1/94. 31

Ernits, M., Pajuste, T. Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarid. Eesti Teaduste akadeemia, § 3, p 148.

https://pohiseadus.riigioigus.ee/v1/eesti-vabariigi-pohiseadus/i-uldsatted-ss-1-7/ss-3-pohiseaduse-ulimuslikkus-ja-reservatsioon. 32

Madise, Ü jt. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, § 13, p 34. https://pohiseadus.ee/sisu/3484/paragrahv_13.

14

põhimõttest, et kriteeriumid, mis on ettevõtlusvabaduse seisukohast leevendava mõjuga, ei vaja piirangutega

sarnast õigustust ning seadusest tuleneva volituse olemasolul on majandushaldusüksusel võimalik

rakendada ka leebemaid nõudeid.

Eelnõus sätestatud erandi lubatavuse kooskõla PS-i §-dega 3 ja 13

Konkreetse eksperimenteerimisprojekti puhul rakendatava erandi lõplik sisu määratakse eelnõu kohaselt

kindlaks halduslepinguga, mis on olemuselt haldusõigussuhteid reguleeriv kokkulepe (haldusmenetluse

seaduse (HMS) § 95 lg 1). HMS võimaldab sõlmida halduslepingu nii haldusakti kui ka määruse asemel

(HMS § 98 lg 1). Seega antakse halduslepinguga haldusakt ehk teatud laadi tegevusluba või muid seaduse

nõudeid reguleeriv või sisustav kokkulepe. Halduslepingu saab sõlmida riigi nimel (HMS § 96 lg 2) ning

selle sõlmimisel nõustuvad mõlemad halduslepingu pooled lepingus kindlaks määratud tingimustega.33

Eelnevas analüüsis viidatud Riigikohtu praktikast tuleneb, et seaduse rakendamise üksikasjad saab

seadusandja jätta olulisuse põhimõtet arvestades otsustamiseks ka täitevvõimule.34 Piirangut, et seda ei

võiks teha halduslepingu vormis, ei tulene. Kõrgema õiguse kehtimise esimus ütleb, et madalama õigusega

ei saa määrata kõrgema õiguse sisu, vaid madalam õigus peab olema kõrgema õigusega kooskõlas.35 Eelnõu

sätestab halduslepingus sätestatavate tingimuste näidisloetelu (eelnõukohase § 283 lg 11). Ettevõttele

laieneb aruandekohustus ning tegutsemine järelevalve all. Riiklikku järelevalvet tagab ka

majandushaldusasutuse õigus haldusleping ühepoolselt nt üles öelda, kui taotleja halduslepingu tingimusi

rikub (eelnõukohase § 284 lg 4 p 2). Halduslepingu ühepoolse muutmise või lõpetamise võimalused on

samad, mis tsiviilõiguslike lepingute puhul (vt HMS § 102 lg 1). Erandina võib haldusorgan HMS-i § 102

lõike 2 alusel halduslepingut ühepoolselt muuta või lõpetada, kui see on tingimata vajalik, et vältida

ülekaaluka avaliku huvi rasket kahjustamist. HMS-i § 102 lõige 3 sätestab, et haldusorgan peab

halduslepingu ühepoolselt muutmist või lõpetamist põhjendama ning hüvitama lepingu teisele poolele

sellega tekitatud varalise kahju.

PS-i § 3 nõue on täidetud, kui seadusandja kehtestatud seadusesätetest kõrvale kaldumise võimalus ja selle

põhitingimused on sätestatud seadusega. Erandit eksperimenteerimisprojekti jaoks ei luba haldusleping, ega

ka MsÜS vaid vastav valdkondlik õigusakt ise – seega ei kavandata halduslepinguga kõrvale kaldumise

lubamist seadusest. Luba halduslepinguga täpsustatud tingimustel täita seaduse nõuded muul viisil antakse

eelnõu kohaselt valdkondliku õigusakti tasandil. Halduslepinguga erandi sisu täpsustamine ei ole

seaduslikkuse nõudega vastuolus. Samuti ei muudeta halduslepinguga õigusnormide hierarhiat, kuna

õiguslik alus selleks antakse seadusega. Kui toimingu tegemise tasu on seaduses nimetatud, on selle

nõudmiseks PS-i § 113 mõttes piisav õiguslik alus.

MsÜS-i §-des 27 ja 28 juba on alused, mis võimaldavad teatud ulatuses erisusi eksperimenteerimisprojekti

jaoks, mis ei tähenda, et uue sätte lisamisega MSÜS-i oleks erandile täpsema ja spetsiifilisema aluse loomine

põhiseadusevastane, vaid küsimus on reguleerimise otstarbekuses. MsÜS-i § 28 sätestab olemuslikult

samuti võimaluse halduslepingu sõlmimiseks – seega ei saa vastuolu põhiseadusega olla olemuslik.

Korruptsiooniohu tekkimist saab välistada ja vähendada õigusliku regulatsiooni kaudu. Mida põhjalikumalt

on reguleeritud halduslepingu sõlmimine (reguleeritud erandi taotlemise alused ja halduslepingu

tingimused) ja mida väiksem kaalutlusõigus erandi lubamiseks, seda väiksem on ka korruptsioonioht.

Seetõttu on eelnõuga võrreldes MsÜS-i §-de 27 ja 28 alustega oluliselt täpsema ja spetsiifilisema

eksperimenteerimisraamistiku loomine ka märkimisväärne samm edasi võitluses korruptsiooniohuga.

33

RKHK 23.04.2007, 3-3-1-13-07, p 7. 34 RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p 21; RKÜKo 02.06.2008, 3-4-1-19-07, p 25; RKPJKo 24.12.2002, 3-4-1-10-02, p 24; RKPJKo 06.01.2015,

3-4-1-34-14, p 44. 35

Ernits, M., Pajuste, T. Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarid. Eesti Teaduste akadeemia, § 3, p 94.

https://pohiseadus.riigioigus.ee/v1/eesti-vabariigi-pohiseadus/i-uldsatted-ss-1-7/ss-3-pohiseaduse-ulimuslikkus-ja-reservatsioon.

15

Eelnõust ei nähtu vastuolu olulisuse põhimõttega ehk vajadusega lahendada kõik põhiõiguste seisukohast

olulised küsimused seaduse tasandil. Küsimus on, kas erandi loomise tingimused peab olema kehtestanud

tervikuna seadusandja või võib neid täpsustada ka majandushaldusasutus ise ehk kas erandi üle otsustamise

tingimused on sedavõrd olulised (põhiõigustega seotud) küsimused, mille üle ei saa otsustada

majandushaldusasutus, vaid selle üle peab üksikasjaliku otsuse tegema üksnes seadusandja ise. Ehkki otsus

erandi lubamise üle ei ole tervikuna põhiõiguse piiramine36 ja osaliselt võib erand üheaegselt vastata nii

ettevõtlusvabaduse piirangule kui ka piirangu mingis ulatuses leevendamisele, on olulisuse põhimõttest

tulenevalt lubatud halduslepinguga täpsustada erandi tingimusi, kui seadusandja on ette näinud erandi

tegemiseks kriteeriumid ja erandi ulatuse. Ehkki loakohustus ise on põhiõiguse ehk ettevõtlusvabaduse

piirang ja selle saab kehtestada ainult seadusega, ei ole piirangu leevendamine piirangu kehtestamisega

samaväärne, vaid on põhiõiguse adressaadile soodsam. Kui loakohustus vms nõue on kehtestatud seadusega,

ei ole seadus põhiseadusega vastuolus, kui haldusorgan saab kindlaksmääratud tingimustel kaaluda piirangu

leevendamist.

Silmas tuleks pidada, et erandi lubamine võib põrkuda tarbijate õigustega (ka konkurentide õigustega, seda

käsitletakse osas „Võrdsuspõhiõiguse tagamisest“). Projektiga kokku puutuvate tarbijate õigustega on

eelnõus arvestatud: § 283 lõike 1 punktide 3; 4 ja 5 ja lõike 2 järgi hinnatakse kolmandate isikute

põhiseaduslike õiguste kahjustamise võimalust või ohu tekitamist ja selle maandamiseks ette nähtud

meetmete piisavust, normi eesmärkide saavutamist muul viisil ning võetakse arvesse projektist saadava kasu

ülekaalukust võimaliku kahju ees. Erandi mõju vähendab selle ajaline ja geograafiline piiratus

(eelnõukohase § 282 lg 2 p 4). Kui eksperimenteerimisprojekti elluviimisel on puutumus kolmandate isikute

(nt tarbijate) õigustega, saab ühtlasi arvesse võtta, et isiku õigusi ja vabadusi saab piirata ka kokkuleppel

selle isikuga37, mis võib sõltuvalt konkreetse projekti asjaoludest osutuda asjakohaseks lisameetmeks.

Seaduse puhul ei saa eeldada lõplikku detailsust, sest tegeliku elu mitmekesisus ei saa normis kajastuda ning

kõikvõimalike tingimuste ettenägemine võrduks ülereguleerimisega. Seega delegeerimine täitevvõimule

seaduse täitmiseks ja seaduse alusel haldusaktide vastuvõtmiseks/halduslepingu sõlmimiseks on lubatud.

Õiguse rakendajale saab seadusandja seejuures lubada kaalutlusruumi. Üldiseid ja avatud (nt määratlemata

õigusmõisteid kasutava) norme kui üldklausleid kasutatakse avalikus õiguses peamiselt seetõttu, et

ühiskond, majandus, teadus ja tehnika arenevad pidevalt edasi, mistõttu ei pruugi seadusandjal olla võimalik

piisavalt kiiresti ennetavalt reageerida tundmatutele ohtudele, millele riik kaitsekohustuste tõttu peab

reageerima. Üldklauslid tagavad, et täitevvõimul oleks tundmatu ohu esinemise korral õiguslik alus

õigeaegseks sekkumiseks.38 Üldklausli mõte on sätestada vajalik alus täitevvõimule tegutsemiseks

ettenägematus olukorras. Ettenähtava olukorra jaoks peab seadusandja nägema ette detailsema korra. Suure

abstraktsusastmega koosseisu ja kaalutlusõigusega normi puhul kasvab normi rakendaja roll, kes peab

tõlgendama üldklauslina sõnastatud volitusnormi põhiseadusega ühtivalt, arvestades normi adressaadi

põhiõigusi ning proportsionaalsuse põhimõtet.39

Isegi kui õigusnormis tuvastatakse puudusi, tuleb hinnata, kas neid oleks võimalik ületada

põhiseaduskonformse tõlgendamisega40 ehk eelistades põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust neile

tõlgendustele, mis põhiseadusega kooskõlas ei ole, eelistades sh sellist tõlgendusviisi, millega oleks tagatud

põhiseaduslike väärtuste kõige suurem kaitse.41

36

Piirangut saab näiteks määruse tasandil seada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega, vt

RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p 21-22. 37

RKPJKm 05.02.2008, 3-4-1-1-08, p 6. 38

Ernits, M., Pajuste, T. Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarid. Eesti Teaduste akadeemia, § 3, p 138.

https://pohiseadus.riigioigus.ee/v1/eesti-vabariigi-pohiseadus/i-uldsatted-ss-1-7/ss-3-pohiseaduse-ulimuslikkus-ja-reservatsioon. 39

Ernits, M., Pajuste, T. Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarid. Eesti Teaduste akadeemia, § 3, p 143.

https://pohiseadus.riigioigus.ee/v1/eesti-vabariigi-pohiseadus/i-uldsatted-ss-1-7/ss-3-pohiseaduse-ulimuslikkus-ja-reservatsioon. 40

RKÜKo 22.02.2005, 3-2-1-73-04, p 36; RKPJKo 08.03.2011, 3-4-1-11-10, p 72; RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42/9, p 37. 41

RKÜKo 22.02.2005, 3-2-1-73-04, p 36.

16

Võrdsuspõhiõiguse tagamisest

PS sisaldab üldist võrdsuspõhiõigust (§ 12 lg 1), mille esemeline kaitseala (mida võrdsuspõhiõigus kaitseb)

katab kõiki eluvaldkondi42 ja isikuline kaitseala (isikute ring, keda põhiõigus kaitseb) hõlmab kõiki isikuid.43

See tähendab, et võrdsuspõhiõigus võib lähtudes PS-i § 9 lõikest 2 laieneda ka juriidilistele isikutele.44

Erinev kohtlemine pole alati ja tingimusteta keelatud, vaid on lubatud üksnes teatud tingimustel.45 PS-i § 12

lõikest 1 tuleneb ka kohustus järgida võrdse kohtlemise põhimõtet seadusi luues ja neid kehtestades,

vaatamata asjaolule, et PS-i § 12 lõike 1 esimese lause sõnastus võimaldab esmapilgul järeldada, et PS

nõuab vaid seaduste ühtmoodi rakendamist ega ütle midagi selle kohta, millise sisuga seadusi võib

Riigikogu anda.46 Riigikohus on samuti asunud seisukohale, et lisaks võrdsusele seaduste kohaldamisel

tuleb sätet tõlgendada õigusloome võrdsuse tähenduses ehk seadused peavad ka sisuliselt kohtlema kõiki

samasuguses olukorras olevaid isikuid ühtemoodi.47 Riigikohus on korduvalt selgitanud sisulise võrdsuse

ideed, mille kohaselt nõuab õigusloome võrdsus üldjuhul, et seadused ka sisuliselt kohtleks kõiki samas

olukorras olevaid isikuid ühtemoodi. Võrdseid tuleb kohelda võrdselt ja ebavõrdseid ebavõrdselt.48

PS-i § 3 lõike 1 esimese lause mõttes liigitatakse riigivõimu teostamine põhiõigusi piiravaks (riivehaldus)

ja soodustavaks ehk teenust pakkuvaks (sooritushaldus). Erandi võimaldamine on käsitatav

sooritushaldusena, kus avaliku ülesande delegeerimine (nt otsustusõiguse andmine

majandushaldusüksusele) on üldjuhul lubatud ega eelda sellist õigustust nagu avaliku ülesande

delegeerimine riivehalduse valdkonnas. Silmas tuleb aga pidada, et soodustus või teenus võib riivata

kaudselt mõne kolmanda isiku põhiõigust. Näiteks riivab mis tahes avaliku sektori toetus või riiklik abi

kaudselt konkurendi põhiõigusi, kes toetust (siinkohal erandit) ei saanud.49

Seadusliku aluse nõue laieneb hoolimata sellest, et erandi võimaldamisega võidakse anda tagasi n-ö

põhiseaduslikku õigust ettevõtlusvabadusele ja seega ei vaja õigustust, sh juhtudele, kus konkurentsi

kahjustab teistele ettevõtjatele toetuse andmine. Sellises olukorras on näiteks leitud, et ettevõtlustoetuste

maksmisel tuleb selle maksmise või tagatise andmisel näha selle andmise eesmärgid ja alused ette

seadusega.50

Võrdse kohtlemise põhimõte (sest nt loakohustuslikud ettevõtted, mis peavad teatud tingimusi täitma ja

leevendust ei saa, ei tohiks üldjuhul jääda halvemasse situatsiooni) võib siiski olla piisavalt tagatud, kuna

eelnõuga on ette nähtud, et normi eesmärgid, millest erand tehakse, peab ettevõtja täitma muul viisil. Seega

faktiliselt on sellega võimalik ebavõrdne kohtlemine kõrvaldada. Mõningast ebavõrdset kohtlemist võib ka

õigustada innovatsiooni toetamise vajadusega ehk leida, et ettevõtjad ei ole võrreldavas situatsioonis.

Praegusel juhul on vaja luua majandushaldusasutusele volitusnorm, mida eelnõu ka pakub.

Majandushaldusasutus ei tohi hiljem halduslepingut sõlmides minna vastuollu seaduses sätestatuga ega

ületada talle antud volituse piire.

Kuivõrd eksperimenteerimisprojektide puhul rakendatavad erandid võivad potentsiaalselt teatud tingimustel

eelistada teatud ettevõtjaid, tuleb analüüsida võimalikku riigiabi reeglite rakendumist. Euroopa Liidu

Toimimise Lepingu (edaspidi ELTL) artikli 107 lõike 1 järgi on igasugune (a) liikmesriigi poolt ja ükskõik

mis kujul (ehk i) riigi ressurssidest ja ii) riigile omistatava käitumise kaudu) antav ja (b) teatud ettevõtjaid

42

RKPJKo 01.10.2007, 3-4-1-14-07, p 13. 43

Samas. 44

RKPJKo 11.03.2015, 3-4-1-51-14, p 60. 45

Madise, Ü jt. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, § 11, p 4. https://pohiseadus.ee/sisu/3482/paragrahv_11. 46

Madise, Ü jt. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, § 12, p 11. https://pohiseadus.ee/sisu/3483. 47

RKPJKo 01.10.2007, 3-4-1-14-07, p 13; RKPJKo 30.09.2008, 3-4-1-8-08; RKPJKo 20.03.2006, 3-4-1-33-05, p 26. 48

RKPJKo 03.04.2002, 3-4-1-2-02, p 17; RKPJKo 26.09.2007, 3-4-1-12-07, p 19; RKPJKo 01.10.2007, 3-4-1-14-07, p 13. 49

Ernits, M., Pajuste, T. Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarid. Eesti Teaduste akadeemia, § 3, p 26.

https://pohiseadus.riigioigus.ee/v1/eesti-vabariigi-pohiseadus/i-uldsatted-ss-1-7/ss-3-pohiseaduse-ulimuslikkus-ja-reservatsioon. 50

Madise, Ü jt. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, § 31, p 21. https://pohiseadus.ee/sisu/3502.

17

või teatud teenuste osutamist soodustav (st selektiivne) (c) abi (majanduslik eelis), mis (d) ähvardab

kahjustada konkurentsi ja (e) liikmesriikide vahelist kaubandust, riigiabi, mis on eelduslikult keelatud (st

eelduslikult siseturuga kokkusobimatu), kuid mis võib teatud tingimustel siiski olla lubatav. Kui riigi

(rahaline) panus on riigiabi, siis selle andmisele (andmise kavatsusele) kehtib lisaks n-ö sisulistele nõuetele

ka kaks protseduurilist nõuet: (a) riigiabi andmisest (kavatsusest) peab teavitama Euroopa Komisjoni ja (b)

seda riigiabi ei või anda (väljamakseid teha) enne, kui komisjon on andnud loa (st tunnistanud riigiabi

siseturuga kokkusobivaks) (ELTL art 108 lg 3).

Hinnangu riigiabi reeglite rakendumisele saab anda konkreetsete asjaolude ehk eksperimenteerimisprojekti

puhul rakendatava erandi sisu määrava halduslepingu tingimuste alusel. Eelnõuga kavandatava raamistiku

kontekstis võib siiski järeldada, et riigiabi reeglite rakendumine konkreetsete eksperimenteerimisprojektide

rakendamisele on vähetõenäoline, kuna eelduslikult on täitmata riigiabi kohustuslikud elemendid – eelkõige

riigi ressursside ettevõtjale üleminek ja selektiivsus.

Riigi ressursside kriteeriumi kontekstis on Euroopa Kohus selgitanud, et tuvastada on vaja seos ettevõtjale

antava eelise ja riigieelarve vähenemise või piisava vähenemise riski vahel.51 Isegi kui ettevõtja saaks

eksperimenteerimisprojektiga eelise, siis piisavalt konkreetset seost sellise eelise ja riigi rahaliste vahendite

vahel ei ole (kui ei kaasne nt ettevõtja väiksem maksukoormus või muude riigieelarvesse laekuvate tasude

või koormiste vähenemine).

Lisaks ei pruugi selektiivsuse kriteerium kui teine riigiabi mõiste kohustuslik element olla täidetud, eeldusel

et eksperimenteerimisprojekti puhul rakendatav erand on rakendatav kõigile objektiivselt määratud,

avalikele ja läbipaistvatele kriteeriumitele vastavatele ettevõtjatele. Kuigi põhimõtteliselt võib isegi ühe

majandussektori eelistamine teisele olla käsitatav selektiivsena, siis jaatada saab seda vaid juhul, kui mõni

teine sektor, kes eelist ei saa, on eelist saava sektoriga faktiliselt ja õiguslikult võrreldavas olukorras.52 Kuna

eelnõuga loodava raamistiku eesmärk on luua erisusi just nende majandussektorite ettevõtjatele, kus

esinevad regulatiivsed piirangud, siis nende majandussektorite ettevõtjad, kus neid piiranguid ei esine, ei

ole eksperimenteerimisprojektide rakendamise tõttu halvemuses võrreldes nende projektide rakendajatega.

Seega kokkuvõtvalt ei ole eelnõus ette nähtud kujul halduslepingu alusel eksperimenteerimisprojekti

elluviimise võimaldamine olemuslikult vastuolus PS-i §-dega 3 ja 13, kui seaduse tasandil sätestatakse

erandi tingimused ja ulatus ning majandushaldusasutusele jäetakse erandi üle otsustamisel võimalus

erandisse puutuvat täpsustada. Olemuslikku vastuolu ei ole ka riigiabi reeglitega, kuid konkreetsetel

juhtudel erandeid tehes (iseäranis juhul, kui erandid hõlmaksid taotluse kohaselt ka maksuerisusi või erisusi

ettevõtjatele kohalduvatest mis tahes muudest riigi vahenditesse jõudvatest rahaliselt koormistest) võib

sõltuvalt asjaoludest olla vaja riigiabi reeglite kohaldumist analüüsida.

Erandi tegemise lubatavus kas ainult kaalutlusõigust andvatest normidest või ka imperatiivsetest normidest

on seadusandja otsustada reegli kehtestamisel. PS ega seadused otseseid piiranguid ette ei näe. Kui

seadusandja seda ei piira, on majandushaldusüksusel volitus otsustada erandi rakendamist mõlemal juhul.

Kaalutlusõigus (diskretsioon) on haldusorganile seadusega antud volitus kaaluda otsustuse tegemist või

valida erinevate otsustuste vahel (HMS § 4 lg 1). Kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride,

kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes

põhjendatud huve (HMS § 4 lg 2). Seadusandja võib jätta põhiõiguse piirangu kohaldamise üksikjuhtumi

otsustuseks või näha piirangu ette üldiselt, seadusega.53 Kaalutlusõigust on täitevvõimul vaja selleks, et

tagada proportsionaalsuse põhimõtte rakendamine ehk pädeval võimuorganil lasub üldjuhul kohustus

hinnata, kas isiku huvid ja avalik huvi on omavahel tasakaalus, s.t kas põhiõiguste kitsendused on

51 Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-399/10 - Bouygues ja Bouygues Télécom vs. komisjon jt, p 109 ja seal viidatud kohtupraktika. 52 Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-524/14 – komisjon vs. Hansestadt Lübeck, p 58.

53 Madise, Ü jt. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, § 11, p 28. https://pohiseadus.ee/sisu/3482/paragrahv_11.

18

proportsionaalsed. Langetatava otsuse vastavuse hindamisel proportsionaalsuse põhimõttele, tuleb arvesse

võtta konkreetseid asjaolusid.54

Eelnõukohase § 283 lõike 6 punktide 1 ja 2 järgi on majandushaldusasutuse hinnata, kas erandi lubamine

kahjustaks kolmandate isikute, vara ja keskkonna ohutust, õigusnormide aluseks olevate eesmärkide

saavutamine oleks muul viisil võimalik ja ohutusmeetmed on piisavad. Imperatiivsete normide puhul

kaasneb nende tingimuste hindamise ja kõrvalekalde lubatavuse otsustamisega haldusorganile suurem

põhjendamiskohustus ning ettevõtjal tuleks arvestada, et erandi saamine nende tingimuste täitmiseks võib

eeldada sätte olemuse põhjal rangemaid nõudeid.

Mis puudutab norme, mille rikkumisel on ette nähtud ka süüteokoosseis, siis üldjoontes saab lähtuda

põhimõttest, et erandi andmine halduslepinguga on käsitatav õigustava asjaoluna, mille olemasolu välistab

süüteokoosseisu täitmise. Kui süüteokoosseis ei ole täidetud ehk rikkumine on halduslepingu alusel n-ö

legitimeeritud, ei ole alust süüteomenetlust läbi viia. Näiteks juhul, kus teenuse osutamisel ilma tegevusloata

on süüteokoosseisu tunnuseks tegevuse õigusliku aluse puudumine, ei ole põhjendatud käsitada teenuse

osutamist õigusliku aluseta, kui erandiga on tegevusloa kriteerium halduslepingus alternatiivsete tingimuste

sätestamise kaudu sisuliselt täidetud. Isik saaks sellisel juhul vastutada vaid erandi loa puudumise korral.

Karistusõiguslikult nimetatakse seda olukorda loareservatsiooniga preventiivseks keeluks, mille puhul loa

puudumine on üldjuhul koosseisutunnus ja loa olemasolu korral puudub süüteokoosseis.55 Seega võiks

eelnõuga kavandatavat korda MsÜS-is käsitada KarS-i §-s 27 nimetatud muu seadusena, mis välistab

eksperimenteerimisprojektiga seotud tegevuse õigusvastasuse. Ka KarS-i § 27 seletuskirja järgi on võimalik

sätestada õigusvastasust välistavaid asjaolusid teistes seadustes.56 Küll võivad erinevad süüteokoosseisud

vajada analüüsimist – võimalik, et ka majandushaldusasutuse poolt halduslepingu sõlmimise ja erandi

andmise üle otsustamise käigus –, sest halduslepingu käsitamine õigustava asjaoluna võib sõltuda

konkreetse süüteokoosseisu kirjeldusest.

5. Eelnõu terminoloogia

Eelnõu võtab esmakordselt Eesti õiguses kasutusele termini eksperimenteerimisprojekt. Termini tähendus

on selgitatud vastava sätte juures.

6. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Eelnõu ei ole vastuolus Euroopa Liidu õigusega.

7. Seaduse mõjud

Seaduse oodatavaid mõjusid on hinnatud HÕNTE § 46 lõike 1 ja „Mõjude hindamise metoodika“ (2021)

alusel. Mõjude hindamisel on arvesse võetud rahvusvahelist praktikat ning sidusrühmade sisendit.

7.1. Sotsiaalne, sh demograafiline mõju

Sihtrühm: Eesti elanikkond

Sihtrühm, Eesti elanikkond, on suur, kuna Statistikaameti andmetel on 2025. aastal rahvaarv 1 369 995

inimest ning sinna hulka on arvestatud ka mittekodakondsed isikud. Sellegipoolest on hinnanguline

demograafiline mõju vähene kuni keskmine, kuna on võimalus, et suur osa elanikkonnast puutuvad moel

või teisel eksperimenteerimisprojektidega kokku, ent ei pruugi, kuna nt tehnoloogiliste lahenduste puhul (nt

iseteenindusapteegid) sõltub kokkupuude eeskätt inimese teadlikust valikust lahendust kasutada.

54 RKPJKo 21.06.2004, 3-4-1-9-04, p 16. 55 Sootak, J. Karistusõigus. Üldosa, Tallinn 2018, lk 358-359. 56 Karistusseadustiku eelnõu seletuskiri, RT I 2001, 61, 364 – jõust. 01.09.2002. https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/5c321fb1-dc00- 3e2a-aef2-a88bef6d0f5c/Karistusseadustik/.

19

Neile, kes teadliku ja vabatahtliku valiku alusel osalevad eksperimenteerimisprojektis kas kliendi või muud

moodi kasutajana, ei saa esineda märkimisväärset negatiivset mõju, kuna need projektid läbivad põhjaliku

riskianalüüsi ja riskide maandamise meetmete kontrolli. Lisaks tagab ohutuse isikule ja tema varale ka

pädeva majandushaldusasutuse suurem tähelepanu. Eksperimenteerimisprojektidel on eeldatavasti

sotsiaalselt positiivset mõju neile, kes teadliku ja vabatahtliku valiku alusel neis osalevad, kuna

hindamiskriteeriumite järgi peab olema projektil märkimisväärne positiivne majanduslik ja sotsiaalne mõju.

7.2. Mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele

Sihtrühm: riigisektor

Mõju riigi julgeolekule on väga vähene ja piirdub riigikaitse valdkonnas uute tehnoloogiate testimise

võimaluste ühtlustamisega, see toimub praegu pigem tutvuste ja personaalsete suhete kaudu.

Regulatiivliivakastid ei kujuta ohtu riigi julgeolekule, kuna igale projektile eelneb põhjalik taustauuring

taotleja kohta ning hinnatakse ka riske ja nende maandamise metoodikat.

Mõju välissuhetele on keskmine. Ühelt poolt on ootus, et regulatiivliivakastid toovad Eestisse rohkem

välisettevõtteid ja välisinvesteeringuid, kuna tegu on Euroopa Liidus ja lähipiirkonnas unikaalse

testimiskontseptsiooniga.

Teiselt poolt suureneb päringute arv välisriikide avalikelt asutustelt, et uurida Eesti kogemust liivakastide

loomise ja haldamisega. Ühtlasi, MKM andis 03.09.2025 sisendi EL-i innovatsioonimäärusesse, kus toodi

välja vajadus sätestada EL-i õigusaktides eksperimenteerimist toetavad erandid ning seeläbi teha koostööd

EL-i järelevalveasutustega, et võimaldada liidu õigusaktide piirangute puhul samadel alustel testida, nagu

Eesti eksperimenteerimisraamistik ette näeb.

7.3. Mõju majandusele

Sihtrühm: ettevõtlussektor

Eksperimenteerimisraamistik pakuks Eesti ettevõtlussektorile otsest konkurentsieelist, luues võimaluse

arendada tehnoloogiaid, mis teistes riikides poleks võimalik või võtaks tunduvalt kauem aega.

Märkimisväärne positiivne mõju võiks avalduda eriti IKT- ja idusektorile, kuna nende ärimudelid on

teadusarendus-intensiivsed. Nendes sektorites võiks tekkida uusi TA-mahukaid ettevõtteid, samuti kasvada

olemasolevate ettevõtete käibed ja kaasatud investeeringud.

Rahvusvahelised uuringud on näidanud, et regulatiivliivakastides osalevad ettevõtted kaasavad keskmiselt

15% rohkem kapitali.57 Eesti iduettevõtluse statistika kohaselt tähendaks see keskmise tehingu suuruse

muutust 7,1 mln eurolt 8,2 mln euroni58. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi hinnangul võiksid

regulatiivliivakastides osalevad ettevõtted kaasata kümne aasta jooksul kokku ligi 1,7 mld eurot, 220 mln

rohkem, kui potentsiaalselt muidu kaasaks, regulatiivliivakastides osalevate ettevõtete investeeringute

kaasamise tõenäosus on 50% suurem.59 Eesti 20 kõige enam raha kaasanud iduettevõttest vajas viis ettevõtet

vähemalt mingis osas ärimudeli toimimiseks seaduste muutust. Ainuüksi need viis ettevõtet on kaasanud

kokku üle 2,5 mld euro investeeringuid.60 Lisaks suurendavad regulatiivliivakastides osalevad ettevõtted

keskmiselt oma teadus- ja arendustegevuste investeeringuid 10–15% ja esitavad võrreldes teiste sarnaste

ettevõtetega 63% suurema tõenäosusega patenditaotlusi.61 Seega toetab raamistik ka riiklikku eesmärki

tekitada rohkem kõrgema lisandväärtusega töökohti.

57 BIS Working Papers: Regulatory sandboxes and fintech funding: evidence from the UK 09.11.2020. 58 Eesti Asutajate Seltsi andmekogu iduettevõtlus valdkonna investeeringute kohta, 20.05.2025. 59 Accelerate Estonia majanduslik prognoos eksperimenteerimisraamistikule, 20.05.2025. 60 Eesti Asutajate Seltsi andmekogu iduettevõtlus valdkonna investeeringute kohta, 20.05.2025.

61 BIS Working Papers: Regulatory sandboxes and fintech funding: evidence from the UK, 09.11.2020.

20

Tugevam majandusaktiivsus jõuaks allhangete ja traditsioonilisemate majandussektorite digiteerimisega ka

teiste ettevõtlussektori valdkondadeni. Raamistiku ühe vajaduspõhise näitena analüüsitud

iseteenindusapteekide lahenduse puhul avaldub mõju lisaks lahenduse tootjale ka nt apteegi käitajale,

alltöövõtjatest tarkvara arendajatele, masinatööstusele, samuti elektroonikatööstusele. Sellisel viisil

aidatakse täita ka Eesti TAIE fookusvaldkonna „Digilahendused igas eluvaldkonnas“ eesmärke, kuna

eksperimenteerimisraamistik võimaldab digiteerida ning tõhustada traditsioonilisi majandussektoreid.

Omakorda pakub raamistik Eesti ettevõtlussektorile võimalust hakata eksportima tooteid ja teenuseid, mille

loomine välisriikides pole veel võimalik, pakkudes Eesti ettevõtetele ulatuslikku konkurentsieelist ning

turuliidri positsiooni eri regioonides. Mõju ulatus on hinnanguliselt keskmine, kuna mõju osavõtvatele

ettevõtetele on väga suur, kuid tervest ettevõtlussektorist puudutab raamistik siiski väikest osa, kuna

enamikus tegevusalades toimitakse olemasoleva õigusraamistiku alusel.

Sihtrühm: rahvusvahelised ettevõtted

Eksperimenteerimisraamistikuga luuakse Eesti majanduskeskkonnale märgiline eelis võrreldes teiste

Euroopa Liidu riikidega. Raamistik on avatud ka välisettevõtetele, kellel on võimalik Eesti

majanduskeskkonda ning seaduslikku raamistikku kasutada uute toodete ja teenuste katsetamiseks ning

lansseerimiseks. Kombineerides seda Eesti digiriigi infrastruktuuri ja e-Residentsuse võimalustega,

tõstetakse Eesti majanduskeskkond rahvusvahelisele ettevõtlussektorile esile kui innovatsiooni ning

teadusarenduse keskus, kus on lihtne äri teha. Mõju ulatus välisettevõtetele on pigem vähene, kuna puudutab

sarnaselt Eesti ettevõtlussektorile väga väikest osa teiste riikide ettevõtlussektorist.

Sihtrühm: teadusarendusasutused

Eksperimenteerimisraamistik ja sellega loodavad regulatiivliivakastid võimaldavad Eesti

teadusarendusasutustel ja teadusarendusmahukatel ettevõtetel rajada uusi, seni reeglitega takistatud

arendussuundi. Lisaks ettevõtlussektori majanduslikule arengule toob see uued võimalused ka

teadusuuringutele ning teaduse äristamisele, kuna võimaldab seni reeglitega takistatud või neist tingitult

majanduslikult ebaperspektiivikates valdkondades luua uusi ning innovaatilisi lahendusi. See pakub

võimalusi TA-mahuka majanduse arenguks. Mõju TA-valdkonnale on seega keskmine kuni suur, olenevalt

sellest kui TA-mahukas on eksperimenteerimisprojektid.

7.4. Mõju elu- ja looduskeskkonnale

Sihtrühm: Eesti elukeskkond, looduskeskkond

Mõju elukeskkonnale on väike, mõni eksperimenteerimisprojekt võib olla suunatud Eesti linnade või

maapiirkondadesse, et saada aru tarbijate käitumisest, kas ja kuidas tarbijaskond võtab vastu uue toote või

teenuse. Sellistel juhtudel on projekti elluviija kohustus teavitada kõiki projektiga kokkupuutuvaid osalisi

ja avalikkust. See tähendab, et elanikel tarbijatena on soovi korral ka võimalus mitte kokku puutuda

eksperimenteerimisprojektiga. Mõnel juhul (nt isesõitvad autod või autonoomne mehitamata lennundus) on

projekti mõju elukeskkonnale suurem, kuna projekti osa ja ka eesmärk võib olla kokkupuute testimine

konkreetse piirkonna elanike seas, projekti katsetakse nt liikluskeskkonnas või projekt luuakse konkreetses

piirkonnas kohapeal, mis võib mõjutada ka looduskeskkonda. Sellisel juhul on negatiivsed mõjud oluliselt

piiratud majandushaldusasutuse ja ettevõtte kokkulepitud riskimaandamiskavas ning vajaduse korral ka

täiendava riikliku järelevalvega. Seega on mõju looduskeskkonnale vähene. Raamistik on üles ehitatud

põhimõttel, et eksperimenteerimisprojekt peab täitma seaduse sätestatud eesmärki muul viisil, kui

õigusnorm seda ette näeb ehk testiv ettevõte ei pääse vastutusest. Looduskeskkonda käsitlevate õigusaktide

keskne eesmärk on looduse puutumatus ja keskkonna kaitse ehk see eesmärk peab igal juhul täidetud olema.

7.5. Mõju regionaalarengule

21

Sihtrühm: maapiirkondade elanikud ning kohalikud omavalitsused

Valdavalt on eksperimenteerimisraamistiku mõju regionaalarengule vähene. Mõnel tegevusalal võib aga

esineda lahenduste testimise vajadus just hajaasustatud piirkondades, et tagada ohutus (nt mehitamata

lennundus). Sellistel juhtudel on mõju valdavalt positiivne, kuna sellises mahus teadusarendustegevus vajab

infrastruktuuri testimiseks. See võib suurendada infrastruktuuriinvesteeringuid maapiirkondadesse, et

selliseid katseid võimaldada. Kuna eksperimenteerimisprojekti puhul on esmase tähtsusega riskide

maandamine, samuti on katsetaval ettevõttel kohustus katsega kokkupuutuvaid isikuid teavitada, siis mõjud

maapiirkonnas selliste projektide puhul on minimaalsed või olematud. Samuti võivad projektid suurendada

kõrgemat lisandväärtust pakkuvat tööd ja soodustada töökohtade teket vähem asustatud piirkondades, kui

sinna tekib kindla valdkonna püsiv testala. Näiteks Hans Christian Anderseni lennujaama piirkond Taanis,

kuhu loodi mehitamata lennunduse testala, mille tulemusel hakkas sinna koonduma valdkonna

tippettevõtteid ja lisandus töökohti.

Mõnel tegevusalal võimaldab eksperimenteerimisraamistik parandada maapiirkondades teenuste

kättesaadavust ja kvaliteeti. Uute tehnoloogiate kasutuselevõtul on võimalik maapiirkondades pakkuda

teenuseid tõhusamalt, mis seega ka väiksemates asulates perspektiivikamad kui traditsioonilise

tegevusmudeliga sama lahendus (nt pakiautomaadid vs. Postkontor, iseteenindusapteegid vs.

Traditsiooniline apteek vmt). Selle tulemusena võidakse teatud teenuseid maapiirkondades kas taas pakkuda

või vältida seniste sulgemist, kuna neid on võimalik pakkuda kuluefektiivsemalt. Samuti on sellised

lahendused tihtipeale paindlikumad (nt lisakoormusega hakkama saamine turismirohkel hooajal).

7.6. Mõju riigiasutustele ja kohaliku omavalitsuse korraldusele

Sihtrühm: Eesti avalik sektor, eelkõige majandushaldusasutused

Mõju majandushaldusasutustele on vähene kuni keskmine, kuna kõik majandushaldusasutused ilmselt ei

puutu regulatiivliivakastide loomisega kokku või teevad seda väga harva. Need, kes puutuvad rohkem

kokku, nagu eeldatavasti Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet või Transpordiamet, peaksid

arvestama uute tööülesannetega: MKM-i eelhinnatud taotluste ülevaatamine ning asjakohase halduslepingu

sõlmimine ettevõtte / ettevõtetega, kes testima hakkavad (§ 283 lg-d 6–10). Lisaks oleneb lisakoormus

sellest, kas ja mil määral tuvastab majandushaldusasutus järelevalve suurema vajaduse. Selle koormuse

katmiseks on aga võimalik eelnõukohase § 285 alusel sätestada eriseaduses järelevalvetasu, mida

majandushaldusasutus saab keerulisemate projektide puhul ettevõttelt nõuda. Kokkuvõttes on

eksperimenteerimisprojektidega seotud tegevused ajutise iseloomuga ega nõua pidevat tegevust.

Järelevalvetasu kehtestamine peaks olema erandlik, vaid keeruliste situatsioonide jaoks, mitte

standardprotseduur.

Valitsusasutustele jääb nõuandja ülesanne, mistõttu mõju neile eraldi ei hinnata.

Eksperimenteerimisprojektide eel küsitakse vastutavalt ministeeriumilt teavet avaliku huvi ja vajaduse

korral regulatiivsete üksikasjade kohta ning lõpus antakse neile üle eksperimenteerimisprojekti kokkuvõte

koos poliitikasoovitusega piirava normi muutmiseks.

Sihtrühm: kohalikud omavalitsused

Mõju kohalikele omavalitsustele on samuti vähene kuni keskmine, sest neid puudutavad

eksperimenteerimisprojektid siis, kui on tarvis lahendust testida mõnes omavalitsuses avalikul alal (nt

autonoomsed sõidukid). Sellisel juhul kooskõlastatakse taotlused ka omavalitsustega ning omavalitsus võib

määrata avaliku ruumi kasutamise tingimused eksperimenteerimisprojekti ajaks ja tarbeks.

7.7. Muu otsene või kaudne mõju

Muud otsest ega kaudset mõju pole tuvastatud.

22

8. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja

tulud

MSÜS-i muudatuse rakendumise järel on tarvis sätestada valdkondlikes eriseadustes viide MsÜS-i

eksperimenteerimisraamistiku sätetele (vt lisa 1). Viited lisatakse üldjuhul vajaduse korral ehk akuutsema

testimisvajadusega valdkondades esimesel võimalusel ning edaspidi vajaduse tekkimisel või kui seadus

läheb mõnel muul põhjusel juba muutmisele. Selle eest vastutab MKM koos sama seaduse eest vastutava

ministeeriumiga. Riigilõivuseadusesse lisandub eksperimenteerimisprojektiga seotud riigilõivumäär, mis

võib ajas muutuda ning tekitada vajaduse muuta uuesti riigilõivuseadust.

Eksperimenteerimisraamistiku rakendamisega seotud eeldatavad kulud on minimaalsed. Raamistikuga ei

kaasne riigile vajadust teha investeeringuid, ainukesed kulud tulevad avaliku sektori asutustele töökoormuse

mõningasest kasvust.

Peamine töökoormus langeb Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile, mille innovatsiooni ja

tehnoloogia osakond haldab eksperimenteerimisraamistiku taotlusprotsessi. Osakonna elluviidav

Accelerate Estonia programm aitab juba praegu ettevõttetel turule tuua uuenduslikke ärimudeleid, mida

õigusakt takistab, kuid raamistikuga luuakse selleks võimalused. Osakonnas on olemas vajalik töötajaskond

raamistiku rakendamiseks, rakendamise käigus võib tööjõuvajadus mõningal määral suureneda sõltuvalt

projektide arvust.

Töökoormus suureneb ka majandushaldusasutustel, kes peavad MKM-i hinnatud taotluste

riskimaandamismeetmeid ja muul viisil seaduse eesmärgi täitmist hindama. Raamistiku rakendamisel ei

nähta majandushaldusasutustes nii suurt koormuse kasvu, et see tingiks märkimisväärse kulude kasvu, sest

valdavalt on tegemist samasisuliste tööülesannetega, mida asutustes juba tehakse. Töökoormusest tingitud

mõningase kulude kasvu kompenseerimiseks on sätestatud riigilõiv taotluste hindamise eest. Samuti on

võimalik küsida rohkem järelevalvet vajavate projektide puhul järelevalvetasu.

Lisaks suureneb töökoormus teistel ministeeriumitel, mis eksperimenteerimise tulemusel saavad Majandus-

ja Kommunikatsiooniministeeriumilt poliitikasoovitusi, mida oma valdkonnas ellu viia. MKM ja ka teised

ministeeriumid täiendavad valdkondlikke seadusi viidetega MsÜS-is sätestatud

eksperimenteerimisraamistikule, kuid seda tehakse teiste seaduste käimasoleva muutmise käigus. Kuna

MKM koordineerib eksperimenteerimisprojektidega seotud poliitika kujundamise protsessi ja valmistab ette

projektide tulemusel aruandeid, on mõju teiste ministeeriumite koormusele minimaalne, mõningatel

juhtudel see ka väheneb, kuna varem oleks pidanud ministeerium erasektori soovist tulenevalt valdkondlike

arenguid ise eest vedama. Kuna ministeeriumites on olemas selleks vajalikud töötajad, ei ole ette näha nende

kulude märgatavat kasvu.

Eksperimenteerimisraamistik toob riigile tulusid otseselt ja kaudselt. Otsesed tulud tulevad taotluste

esitamisel kogutavast riigilõivust. MKM prognoosib, et esimestel aastatel kasutab raamistikku 2–4 ettevõtet

aastas, valdkondlikesse seadustesse MsÜS-i viidete lisandudes ja võimalusest teadlikumaks saades kasvab

see 10–20 ettevõtteni aastas. See tähendab algstaadiumis lõivutulu mõne tuhande euro väärtuses, suurenedes

ajaga mitmekümne tuhande euroni aastas. Tegu on taotluslikult väikese tuluga, kuna riigilõiv ei ole

sätestatud riigile tuluallikaks, vaid järelevalvekoormuse kasvu katmiseks.

Majandushaldusasutused saavad lisaraha järelevalvetasudest, mida neil on vajaduse korral võimalik

ettevõtetelt küsida, kui asjassepuutuv eksperimenteerimisprojekt eeldab sagedasemat riiklikku järelevalvet.

Nagu riigilõiv on ka järelevalvetasu mõeldud kulude kompenseerimiseks, mitte loodud tulu tekitamise

eesmärgiga. Kuna tegu on vajadus-, valdkonna- ja kulupõhise tasuga, ei ole võimalik selle laekumist

prognoosida, järelevalvetasu sõltub valdkondlikult sätestatud tasu määradest ning projekti skoobist.

23

Kaudne, kuid märkimisväärsemat tulu toob ettevõtlussektori kasv ja selle tulemusena uute töökohtade

loomine ning sellega kaasnev maksutulu suurenemine. Ainuüksi tööjõumaksude näitel on viie aasta jooksul

Eesti iduettevõtluse sektoris iga kaasatud euro võrdunud keskmiselt 37 sendiga tööjõu maksutulus.

Kümneaastases prognoosis tähendaks see eksperimenteerimisraamistikus osalevate ettevõtete prognoosi

puhul 307–633 mln eurot, sõltuvalt asendusmäärast.62 Täpsemad prognoosid pole võimalikud, kuna reaalne

tulu sõltub osalevate ettevõtete tööjõuvajadusest, tegevusalast ja raamistiku kasutuselevõtu aktiivsusest.

9. Rakendusaktid

Eelnõu rakendamiseks ei ole vaja vastu võtta rakendusakte.

10. Seaduse jõustumine

Kuna muudatustel ei ole olulist mõju, ei vaja need üleminekuaega ning seadus jõustub üldises korras.

11. Eelnõu koostamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon

Eelnõu koostamise käigus on kaasatud huvirühmi nii avalikust kui ka erasektorist. Peaasjalikult on

tutvustatud eksperimenteerimisraamistikku ning sellega kaasnevat seadusemuudatust valitsusele,

detailsemalt ja pikemalt Kaitseministeeriumile, Sotsiaalministeeriumile, Rahandusministeeriumile, Justiits-

ja Digiministeeriumile, Kliimaministeeriumile, Riigikantseleile, Andmekaitse Inspektsioonile,

Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametile, Statistikaametile, Rahapesu Andmebüroole,

Transpordiametile, Ravimiametile, Terviseametile, Tervisekassale, Ettevõtluse ja Innovatsiooni

Sihtasutusele, SA-le Tallinna Teaduspark Tehnopol, SA-le Tartu Teaduspark. Erasektorist on lahendust

tutvustatud advokaadibüroodele, Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liidule, Eesti Kaitse- ja

Kosmosetööstuse Liidule, era- ja riskikapitali fondidele ja paljudele ettevõtetele ettekannetega, samuti

valdkondlikel üritustel.

Eelnõu esitatakse kooskõlastamiseks Justiits- ja Digiministeeriumile, Rahandusministeeriumile

Kaitseministeeriumile, Sotsiaalministeeriumile, Siseministeeriumile, Kliimaministeeriumile ning Haridus-

ja Teadusministeeriumile.

Eelnõu esitatakse arvamuse avaldamiseks Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametile, Rahapesu

Andmebüroole, Maksu- ja Tolliametile, Transpordiametile, Terviseametile, Ravimiametile, Ettevõtluse ja

Innovatsiooni Sihtasutusele, Finantsinspektsioonile, Keskkonnaametile, Patendiametile, Andmekaitse

Inspektsioonile, Konkurentsiametile, Maa- ja Ruumiametile, Politsei- ja Piirivalveametile, Kaitseväele,

Põllumajandus- ja Toiduametile, Riigi Infosüsteemi Ametile, Statistikaametile, Infotehnoloogia ja

Telekommunikatsiooni Liidule, Kaubandus- ja Tööstuskojale, Tööandjate Keskliidule, Kaupmeeste

Liidule, Kaitse ja Kosmosetööstuse Liidule, Masinatööstuse Liidule, Elektroonikatööstuse Liidule, Linnade

ja Valdade Liidule ning Advokatuurile.

62 Accelerate Estonia majanduslik prognoos eksperimenteerimisraamistikule, 20.05.2025.

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 625 6342 / [email protected] / www.mkm.ee

Registrikood 70003158

Justiits- ja Digiministeerium

Kaitseministeerium

Siseministeerium

Kliimaministeerium

Haridus- ja Teadusministeerium

Rahandusministeerium

Sotsiaalministeerium

18.11.2025 nr 2-2/3920-1

Majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse

ja riigilõivuseaduse täiendamise seadus

(eksperimenteerimisprojekt)

Edastan kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks majandusseadustiku üldosa seaduse ja

riigilõivu seaduse täiendamise seaduse eelnõu (eksperimenteerimisprojekt).

Palun tagasisidet 10 tööpäeva jooksul.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Erkki Keldo

majandus- ja tööstusminister

Lisad: 1) eelnõu;

2) seletuskiri;

3) Lisa 1 Viide MSÜS-ile valdkondlikus eriseaduses;

4) Lisa 2 Eksperimenteerimisprojektide protsessijoonis.

Lisaadressaadid: Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet

Rahapesu Andmebüroo

Maksu- ja Tolliamet

Transpordiamet

Terviseamet

Ravimiamet

Tervisekassa

Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutus

Finantsinspektsiooni

Keskkonnaamet

2 (2)

Patendiamet

Andmekaitse Inspektsioon

Konkurentsiamet

Maa- ja Ruumiamet

Politsei- ja Piirivalveamet

Põllumajandus- ja Toiduamet

Riigi Infosüsteemi Amet

Statistikaamet

Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit

Eesti Kaubandus-Tööstuskoda

Eesti Tööandjate Keskliit

Eesti Kaupmeeste Liit

Kaitsevägi

Eesti Kaitse- ja Kosmosetööstuse Liit

Eesti Masinatööstuse Liit

Eesti Elektritööstuse Liit

Eesti Linnade ja Valdade Liit

Eesti Advokatuur

Õiguskantsleri Kantselei

Joosep Kään

+372 5300 7552 [email protected]