Arvamuse edastamine

Tere!

Suur tänu, et esitasite Riigikantseleile kooskõlastamiseks hea õigusloome ja normitehnika eeskirja (HÕNTE) muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsuse (VTK).

Saadan Riigikantselei ettepanekud, mis on tehtud õigusosakonna, Euroopa Liidu sekretariaadi ja strateegiabüroo sisendite põhjal.

Tervitame 12. novembri koosolekul teatavaks saanud kavatsust loobuda kontseptsiooni kui eraldi vaheetapi reguleerimisest väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamise ja seaduseelnõu koostamise vahel (HÕNTE § 1, § 42, § 66). Praktika on näidanud, et puudub vajadus sellise instrumendi eraldi reguleerimiseks.

Järgnevalt kommentaarid ja ettepanekud mõnede VTK peatükkide kaupa.

2. Mõju hindamise nõuded seletuskirjas

Kõik muudatused, mida HÕNTE-s kavandatakse peavad senisest paremini tagama, et esiteks oleks kavandatava muudatuse kõik (või vähemalt olulisemad) mõjud hinnatud ning teiseks, et mõjuhinnang oleks ülesehituselt ning sisult loogiline ja arusaadav keskmisele lugejale. Mõjude hindamise baasnõuded peaks olema nii riigisisese õigusloome, strateegilise planeerimise kui EL asjade kohta seisukohtade kujundamisel samad.

Mõjuvaldkondade nimetamine HÕNTE §-s 46 – toetada saab lahtise loeteluna üldisemate mõju kategooriate nimetamist ning nn võimalike alamkategooriate täpsustamist abimaterjalis või ka näiteks mõjude hindamise metoodikas. Samuti võimalust kirjeldada muudatuste mõjusid sihtrühmade kaudu. Eriti just viimane aitab kindlasti esitatud teksti paremini mõistmisele kaasa, kuna loob seosed muudatuse ja avalduva mõju vahel. 

Lahendus, mille järgi hinnataks valdkondadena kolme üldist kategooriat – majanduslikku, sotsiaalset ja keskkonnamõju – jätab näiteks tähelepanuta mõju julgeolekule, mis praegusel ajal on mõistagi väga oluline. Võimalik mõju julgeolekule ei tohi jääda kajastamata.

HÕNTE §-des 46 ja 47 haldusvälise mõju ja avaliku sektori mõju eraldi esitamine võib olla hea lahendus, aga kuna ei ole teada, kuidas lahendada vaidlused olukorras, kus sihtrühm võib sõltuvalt olukorrast olla nii era- kui avalikus omandis (VTK-s toodud näide haridus- ja kultuuriasutused), siis niikaua ei saaks seda lahendust eelistada. HÕNTE §-s 46 nimetatud mõjuanalüüsi esitamise kohustuse kaotamist saab toetada, tööle mitte hakanud instrumendiga ei peaks HÕNTE (ega ka ühegi muu õigusakti) teksti koormama. 

Mõju hindamise nõuete sätestamine põhimõtete või eesmärkide kaudu oleks üpris suur ja põhimõtteline muudatus võrreldes kehtiva mõju hindamise süsteemiga. 

Seejuures EL asjade puhul on Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu seisukoha kujundamise üheks aluseks direktiivi või määruse rakendumisel Eestis avalduv oluline mõju. Teeme ettepaneku lihtsustada olulise mõju välja selgitamise metoodikat. Üks võimalik viis oleks hinnata mõju oluliseks, kui ka ainult ühele sihtrühmale lisanduvad uued märkimisväärsed piirangud ja kohustused, sh kulud.

Senisest kogemusest nähtub, et EL asjades on praktilisem hinnata mõjusid EL asja sihtrühmade kaupa, sh mõju riigiasutustele. Seisukoha kujundamise aluseks on muutused pädevuses, uued kohustused ja kulud või tulud. Ühe võimalusena võiks kaaluda, kas lihtsustamisele aitaks kaasa põhiliste sihtrühmade piiratud loetelu koostamine, kelle kohta alati infot esitada.

3. Järelhindamise nõuded HÕNTES

Järelhindamine eraldi instrumendina on olemuselt pigem bürokraatlik ja elukauge. Normide eluline järelhindamine toimub praktikas tegelikult kogu aeg. Soovi korral on võimalik järelhindamist alati teha ja järelhindamise sätte puudumine ei ole takistuseks. Igapäevaselt tegelevad järelhindamisega nii ametkond, poliitikud kui ka ajakirjandus ja kogu avalikkus – see on normaalne osa demokraatliku riigi toimimisest. 

Kui on siiski vaja sätestada ka formaalselt järelhindamise kohustus teatud kindla aja möödudes, siis peaksid selleks HÕNTEs olema selged põhjendused, millisel juhul selline vajadus võiks esineda. Seega saaks järelhindamine olla kohustuslik üksnes erandlikel juhtudel. Isegi sellisel juhul peaks see, kuidas järelhindamine läbi viia, olema korralduslikult paindlik ja bürokraatiat vältiv. 

5. Seaduseelnõude ja nende seletuskirjade keeletoimetamine

Tuleb kaaluda, kas keeletoimetusele tuleks läheneda ministeeriumiteüleselt, kuna lahendatavad probleemid on sarnased ja osa ministeeriumite jaoks teeb juba praegu keeletoimetust Justiits- ja Digiministeerium (JDM). Aitaks kaasa ka sisukokkuvõtete ühtlustumisele, mis praegu on väga varieeruv.

On küsitav, kas seletuskirjale saab panna mahupiirangut – kuigi on oluline vältida kordusi ja ebarelevantset sisu, siis teisalt on eelnõud olemuselt väga erinevad. Mõne eelnõu puhul võib olla õigustatud põhjalik käsiraamatu-tüüpi seletuskiri, mis muudab õigusakti praktikas märksa kergemini rakendatavaks

Kaheldav on HÕNTE § 18 lõike 5 nõue, mille järgi tuleb sisult seotud terminite korral määratleda termini sisu paragrahvi ühes lõikes. Praktikas on oma eeliseid näidanud suurem paindlikkus, mistõttu võiks sellisest kitsendusest loobuda. 

6. EL-i õigusakte puudutavad nõuded seletuskirjale

Eelnõu vastavus EL õigusele – õiguse rakendajate ja õigusloojate jaoks vajab lahendamist küsimus, kuidas tuvastada õigusaktides EL õigust üle võtvad sätted. Ühe variandina tasub kaaluda Riigi Teatajas vastavustabelite avaldamist või siis EL õigust üle võtvate või rakendavate sätete sidumist ülevõetava või rakendatava ELi normiga.

Eesti seisukohtade info seletuskirjas – Seletuskirjas tuleks piirduda infoga, mis on EL õigusakti ülevõtmise või rakendamise seisukohalt vajalik, et mitte panna liiga suurt koormust seletuskirjade koostajatele. Näiteks võiks piirduda interaktiivse viitega EL õigusakti eelnõu kohta heakskiidetud seisukohtadele ja seletuskirjale ning hilisematele seisukohtade muudatustele. Lisada võib ka info, kas Eesti toetas eelnõu vastuvõtmist ELis ja millised olid läbirääkimistel Eesti peamised erihuvid. Eesti õigusesse üle võetava või rakendatava EL õigusakti eri sätete tõlgendamisega seotud küsimusi saab õiguslooja lahendada ministeeriumite asjaajamissüsteemis talletatud EL läbirääkimiste ülevaateid lugedes ning abi saab ka Eesti seisukohtade kujundamise käigus tehtud rakendamise plaanidest. Vajadusel saab seda infot käsitleda riigisisese õigusakti seletuskirjas sätete sisu selgitamise juures.

Loodetavasti on meie mõtetest kasu edaspidiseks, jääme ootama HÕNTE muutmise eelnõu.

Kõike head

Hendrick

õigusosakond