Väljatöötamiskavatsus

1

02.12.2025

AVALIKU TEABE SEADUSE MUUTMISE SEADUSE VÄLJATÖÖTAMISKAVATSUS

Andmejälgija kasutamise ja kohustuslikkuse reguleerimiseks infosüsteemide

andmevahetuskihiga liidestatud andmekogude pidamisel

Eesmärk

Eesti on viimase kahe aastakümne jooksul arendanud digiriiki, kus enamik avalikke teenuseid on

kättesaadavad ka digitaalselt. Digitaliseerimist on vedanud nii uuendusmeelsus kui ka vajadus

optimeerida riigi toimimist väikese rahvaarvu tingimustes. See on loonud väärtust ka erasektorile,

näiteks elektroonilise identiteedi ja x-tee kaudu.

Avalike teenuste digitaliseerimine eeldab pidevat riigi infosüsteemide arendamist ja nutikat

andmehaldust ja andmetöötlust. Sellega kaasneb ulatuslik isikuandmete töötlemine, mis muudab

andmetöötluse läbipaistvuse ja usalduse riigi vastu eriti oluliseks. Üheks läbipaistvust

suurendavaks tööriistaks on andmejälgija (AJ), mis võimaldab inimestel näha, kes, millal ja miks

nende andmeid riiklikes andmekogudes kasutas. Lisaks aitab AJ vähendada andmesubjektide

päringute hulka ja toetab andmetöötluse auditeeritavust. Viimastel aastatel on AJ abil tuvastatud ka

andmekaitse rikkumisi.

Praegu on AJ-ga liidestumine vabatahtlik ja hõlmab vaid väikest osa andmekogudest. VTK

eesmärk on analüüsida võimalusi muuta AJ kasutamine kohustuslikuks kõigile avalike ülesannete

täitmiseks kasutatavatele andmekogudele, et suurendada andmetöötluse läbipaistvust ja usaldust

riigi vastu. Algatus põhineb Vabariigi Valitsuse 2024. aasta memorandumil ning on seotud

koalitsioonileppe ja tegevusprogrammiga, mis näevad ette AJ kohustuslikuks muutmist.

Sissejuhatus

Eesti on enam kui kahe aastakümne vältel ehitanud üles avalikel e-teenustel rajanevat digiriiki.

Tänaseks oleme jõudnud olukorda, kus pea kõik avalikud teenused on lisaks traditsioonilistele

meetoditele ühel või teisel moel kasutatavad ka digitaalselt.

Riigivalitsemise ja avalike teenuste digitaliseerimist on nii minevikus kui ka täna innustanud ühelt

poolt uuendusmeelsus ja soov osutada Eesti inimestele järjest paremaid, läbipaistvamaid,

kättesaadavamaid ja mugavamaid avalikke teenuseid, teiselt poolt on digitaliseerimise taga olnud

ka ratsionaalne vajadus protsesse ja teenuseid optimeerida. Väikese rahvaarvuga riigis on

digitaliseerimine hädavajalik selleks, et hoida kontrolli all avaliku sektori tööhõivet, pakkuda

avalikke teenuseid seejuures mõistliku kiirusega ning vähendada riigieelarvele haldustegevustega

kaasnevat koormust. Ühtlasi on avalike teenuste digitaliseerimine koos selle käigus arenenud riigi

infosüsteemi taristuga loonud väärtust ka erasektori jaoks, olgu selleks riiklikult arendatud

elektroonilise identiteedi lahenduste rakendamise võimalus oma teenuste juures või riigiasutustega

sujuva andmeliikluse tagamiseks infosüsteemide andmevahetuskihiga (x-tee) liidestumise

võimalus.

2

Avalike teenuste digitaliseerimine, kuid ka sellega seotud kaasaegsemad ja konkreetsemad

eesmärgid (sh sündmuspõhiste ja proaktiivsete teenuste arendamine, tehisintellekti võimaluste

rakendamine1) eeldavad riigi infosüsteemi (RIS) ja selle komponentide pidevat edasiarendamist

ning üha kvaliteetsemat, detailsemat ja nutikamat andmehaldust2. Möödapääsmatult kaasneb

selliste arenduste elluviimisega ka mitmesuguseid andmetöötlustegevusi, mis hõlmavad olulisel

määral ka isikuandmeid. Samal ajal on avalike e-teenuste arengutempo ja infosüsteemide järjest

spetsiifilisem ülesehitus tinginud selle, et riigipoolne andmetöötlus (millistes andmekogudes

inimese andmed on, millised andmed neis andmekogudes on, kes, millal ja millisel põhjusel neid

kasutab) ei pruugi laiemale avalikkusele (sh andmesubjektidele) enam üheselt arusaadav ega

piisavalt läbipaistev olla. Andmetöötluse intensiivistumine, sh andmete rist- ja taaskasutus,

sündmusteenuste arendamine, andmeanalüütika ning tehisintellekti põhiste rakenduste

kasutuselevõtt saab aga tugineda üksnes ühiskonna tugevale usaldusele riigi vastu. See tähendab,

et käsikäes järjest nutikamate lahendustega ja rohkema või keerulisema andmetöötlusega peab riik

järjest enam panustama ka selliste lahenduste ja andmetöötluse läbipaistvuse ning usaldusväärsuse

tagamisse.

Üheks käepäraseks tööriistaks, mis RIS-s toimuva andmetöötluse läbipaistvust edendab, on 2017.

aastast kasutusel olnud AJ nimeline süsteem, millega on tänaseks liidestatud 15 andmekogu ja

infosüsteemi3. AJ on tarkvaralahendus, mille eesmärk on pakkuda inimestele Eesti teabevärava4

(riigiportaali) vahendusel ülevaadet tema andmete suhtes riiklikesse andmekogudesse sooritatud

päringutest ning andmete edastamisest ühest andmekogust teise.

Konkreetsemalt on inimesel võimalik AJ abil näha, millisel ajal (kuupäev, kellaaeg), millise asutuse

või isiku poolt, millisest andmekogust ja millise eesmärgiga päringuid tema isikuandmete suhtes

on tehtud. AJ toimimise eelduseks on, et andmekogu, millest isikuandmeid on päritud, oleks AJ-ga

liidestatud. Teisisõnu kuvab AJ kasutajaliides inimesele tema isikuandmetega seotud

päringulogisid erinevate andmekogude juures ning selleks, et need päringulogid AJ

kasutajaliidesesse jõuaksid, peavad vastavate andmekogude pidajad AJ teenuse iga konkreetse

andmekogu juures realiseerima.5 Lihtsamalt öeldes tuleb andmekogud AJ-ga liidestada.

Inimestele nende andmetega seotud päringutest lihtsasti kättesaadavat ülevaadet pakkudes

suurendab AJ riikliku andmetöötluse läbipaistvust andmesubjekti suunal. See omakorda võib

vähendada AJ-ga liidestunud andmekogude pidajatele laekuvate andmesubjekti päringute,

teabenõuete ja selgitustaotluste mahtu ning toetab sisekontrolli ja andmetöötlustoimingute

auditeeritavust. Kui inimesel tekib AJ-d kasutades küsimusi mõne konkreetse logikirje (päringu)

kohta, on tal võimalik otse vastava päringu sooritaja poole pöörduda ning selgitusi küsida ehk

1 Eesti digiühiskond 2030. Digiriigi järgmised arenguhüpped, lk 15. Kättesaadav: https://www.mkm.ee/sites/default/files/documents/2022- 04/Digi%C3%BChiskonnna%20ARENGUKAVA_13.12.2021.pdf 2 Vt ka: 1)Valitsusliidu alusleping, ptk 7.1. Kättesaadav: https://valitsus.ee/valitsuse-eesmargid-ja-tegevused/valitsemise- alused/koalitsioonilepe-2025-2027/digiriik; 2) Vabariigi Valitsuse tegevusprogramm, read 3.2.9-3.2.11. Kättesaadav: https://valitsus.ee/sites/default/files/documents/2024-03/VVTP%202023-2027%202024.02.29.pdf. 3 Digiregistratuur, elamislubade ja töölubade register, kinnistusraamat, kutseregister, maksekohustuslaste register, politsei andmekogu POLIS, politsei taktikalise juhtimise andmekogu, põllumajandusloomade register, põllumajandustoetuste ja põllumassiivide register, rahvastikuregister, retseptikeskus, sotsiaalkaitse infosüsteem, sotsiaalteenuste ja -toetuste andmeregister, Tööinspektsiooni tööelu infosüsteem, töötuskindlustuse andmekogu. 4 Eesti teabevärav: https://www.eesti.ee 5 Riigi Infosüsteemi Amet. Andmejälgija dokumentatsioon. Kättesaadav: https://github.com/e-gov/AJ

3

teostada efektiivselt ja konkreetset andmetöötlustoimingut silmas pidades oma isikuandmete kaitse

üldmäärusest6 tulenevaid andmesubjekti õigusi. Sellisest mõjust annavad tunnistust mitmed

viimastel aastatel toimunud juhtumid, mille käigus on inimeste andmeid riiklikest andmekogudest,

nt rahvastikuregistrist või kinnistusraamatust, päritud (nende näidete puhul halduseväliste isikute

poolt) ja seda kas läbipaistmatutel põhjustel või küsitaval alusel. Läbipaistmatute päringute

tuvastamisele järgnenud andmesubjektide ja avalikkuse reaktsiooni ajendil on Andmekaitse

Inspektsioon viinud läbi ka järelevalvemenetlusi ja tuvastanud isikuandmete töötlemise nõuete

rikkumisi. Seejuures on tõenäoline, et AJ puudumisel ei oleks mitmed sellistest andmepäringutest

üldse ilmsiks tulnud või vähemalt sama palju tähelepanu ja ühiskondlikku reaktsiooni pälvinud.

Tänaseni on AJ-ga liidestumine toimunud Riigi Infosüsteemi Ameti (RIA) ja liidestuva andmekogu

või infosüsteemi pidaja kokkuleppel. Arvestades digiriigi tänapäevaste arengusuundadega ning

ühelt poolt AJ olulise rolli ja potentsiaaliga andmetöötluse läbipaistvuse suurendamisel, kuid teiselt

poolt ka viimastel aastatel toimunud intsidentidega7 ja asjaoluga, et AJ-ga on liidestatud vaid

marginaalne osa avalike ülesannete täitmiseks kasutatavatest andmekogudest8, on selge, et senine

kokkulepetel põhinev protsess ei ole piisavalt efektiivne ega taga piisavat liidestumisaktiivsust.

Käesoleva VTK eesmärk on analüüsida võimalusi AJ kasutuskohustuse kehtestamiseks avalike

ülesannete täitmiseks kasutatavatele andmekogudele. Seekaudu otsitakse võimalusi AJ

kasutamisega seotud tänaste õiguslike küsitavuste ületamiseks, privaatsuskultuuri ning riigi ja

kodanike vahelise usaldussuhte edendamiseks, kuid ka laiemalt avaliku sektori andmetöötluse

läbipaistvuse parendamiseks. Algatus tugineb majandus- ja infotehnoloogiaministri poolt 2024.

aasta juunis Vabariigi Valitsuse kabinetiistungile esitatud memorandumile9 (VV memo), milles

selgitati tänaseid andmetöötluse läbipaistvuse puudujääke ja vajadust AJ riigiüleseks

rakendamiseks. Memorandumis rõhutati vajadust luua AJ kasutamiseks üldine kohustus, kuid

sellega koos ka selge õiguslik alus ja reeglistik.

VTK on seotud Vabariigi Valitsuse koalitsioonileppe 2025–2027 punktiga 156: “Kohustuslikuks

muudetud andmejälgija abil suurendame inimeste kontrolli oma andmete kasutamise üle“ ning

Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi10 punkti 317 tegevusega „Andmejälgija kasutamise

kohustuslikuks muutmine läbi avaliku teabe seaduse muutmise eelnõu“.

Ülevaade VTK-s käsitletavatest probleemidest

AJ kohustuslikuks muutmise eesmärk on anda inimestele selge ja lihtne ülevaade sellest, kuidas

riik nende isikuandmeid kasutab – kes andmeid vaatas, millal ja mis eesmärgil. See aitab inimestel

paremini oma õigusi kasutada ning suurendab usaldust riigi andmetöötluse vastu.

6 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2016/679, 27. aprill 2016, füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus). 7 Näiteks: 1) https://www.aki.ee/uudised/kinnisturaamatu-paringud; 2) https://www.aki.ee/uudised/ulevaade-siseministeeriumi-jarelevalvest 8 Käesoleva väljatöötamiskavatsuse raames mõeldakse avalike ülesannete täitmiseks kasutatavate andmekogude all läbivalt (kui ei ole märgitud teisiti) seaduses või muus õigusaktis nimetatud ülesannete täitmiseks kasutatavaid ehk AvTS § 431 lg 1 tähenduses andmekogusid. 9 Valitsuse kabinetinõupidamise päevakord, 20. juuni 2024, pkp 2. 10 Vabariigi Valitsuse tegevusprogramm | Eesti Vabariigi Valitsus

4

Väljatöötamiskavatsuses käsitletakse järgmisi teemasid, mis on osutunud problemaatiliseks:

1. Inimestel ei ole terviklikku ülevaadet oma (riigi käsutuses olevate) isikuandmete

kasutamisest.

2. Andmetöötluse läbipaistvust edendavad lahendused ei ole avalike e-teenuste arengutega

sammu pidanud.

3. AJ rakendamise ja kasutamisega kaasnevad isikuandmete töötlemistoimingud ei põhine

üheselt mõistetaval õiguslikul alusel.

4. AJ-ga mitteliidestumine põhjustab andmekogude pidajatele üleliigset töökoormust ning

pikendab andmesubjektide jaoks teabeõiguse realiseerimisele kuluvat aega.

5. Isikud, kellele AJ vahendusel ei ole võimalik teavet anda, ja andmesubjektide teabeõiguse

piiramine.

6. Erandid AJ üldisest liidestumiskohustusest.

7. Päringud, mis tehakse isiklikul otstarbel.

1. Inimestel ei ole tervikliku ülevaadet oma (riigi käsutuses olevate) isikuandmete kasutamisest

Inimestel ehk andmesubjektidel puudub terviklik ülevaade sellest, kuidas avalike ülesannete

täitmiseks kasutatavate andmekogude vaheliste päringute raames nende isikuandmeid töödeldakse

(kelle poolt, millal ja millise eesmärgiga). Erinevatel riigi- ja kohaliku omavalitsuse (KOV)

asutustel lasub hulk avalikke ülesandeid, mille käigus on vaja töödelda erinevates andmekogudes

sisalduvaid isikuandmeid. Samuti töötlevad avaliku sektori andmekogudes sisalduvaid andmeid

teatud juhtudel haldusevälised, nii füüsilised kui ka juriidilised isikud. Erinevates andmekogudes

sisalduvate andmete töötlemist on andmesubjektidel keeruline mõista ja jälgida, sest see eeldaks

ühelt poolt põhjalikult kõigil riigi- ja KOV asutustel lasuvate avalike ülesannete tundmist ja

mõistmist, teiselt poolt aga häid teadmisi erinevates riigi infosüsteemi kuuluvates (RIS)

andmekogudes sisalduvatest andmekoosseisudest ja nende andmekogude pidamise täpsetest

eesmärkidest. Samal ajal lasub kõigil x-teega liidestatud andmekogudel päringute logimise

kohustus, mille abil oleks võimalik andmesubjektidele AJ abil andmetöötlusest ka ilma

valdkondlike eriteadmisteta just selline ülevaade anda (kelle poolt, millal ja millise eesmärgiga

andmeid töödeldi).

IKÜM-st sõna-sõnalist töötlemistoimingute logimise kohustust ei tulene, kuid kaudselt tuleneb see

artikli 5 lõike 1 punktist f, mille kohaselt tuleb isikuandmeid töödelda viisil, „mis tagab

isikuandmete asjakohase turvalisuse, sealhulgas kaitseb loata või ebaseadusliku töötlemise eest

ning juhusliku kaotamise, hävitamise või kahjustumise eest, kasutades asjakohaseid tehnilisi või

korralduslikke meetmeid.“11 ning artikli 32 lõikest 1, mille kohaselt „võttes arvesse teaduse ja

tehnoloogia viimast arengut ja rakendamise kulusid ning arvestades isikuandmete töötlemise laadi,

ulatust, konteksti ja eesmärke, samuti erineva tõenäosuse ja suurusega ohte füüsiliste isikute

õigustele ja vabadustele, rakendavad vastutav töötleja ja volitatud töötleja ohule vastava

turvalisuse taseme tagamiseks asjakohaseid tehnilisi ja korralduslikke meetmeid“. See tähendab,

et olenemata selgesõnalise logimiskohustuse puudumisest IKÜM-s peab isikuandmete vastutav

töötleja igal juhul teadma, kes, millal, milleks ja milliseid tema kontrolli all olevaid isikuandmeid

on töödelnud. Andmekogudes toimuva andmetöötluse kontekstis kujutavad päringulogid sellise

teadmise saavutamiseks ja tõendamiseks endast väärtuslikku tööriista. Selguse huvides tasub

11 Sarnasele järeldusele on jõutud ka analüüsis Justiitsministeeriumi 2021. aasta analüüsis „Andmekogud ja isikuandmed: EV Põhiseadusest ja IKÜM-st tulenevad nõuded regulatsioonile“.

5

märkida, et x-teega liidestatud andmekogude puhul ei ole logimiskohustuse sisustamisel sellistele

kaudsetele tõlgendustele tuginemine siiski vajalik – nimelt tuleneb päringulogide pidamise

kohustus otseselt x-tee määruse12 § 8 lõikest 3.

Vaatamata logimiskohustusele ja päringulogide tegelikule olemasolule ei toimi AJ (ega mistahes

muu süsteem) täna vähese liidestunud andmekogude arvu tõttu keskse ja tervikliku mehhanismina,

mis koondaks avalike ülesannete täitmiseks kasutatavates andmekogudes sisalduvad isikuandmeid

puudutavad logid andmesubjektile lihtsasti mõistetavaks ülevaateks.

Võimalik lahendus on muuta AJ kasutamine kohustuslikuks. Mitteregulatiivse meetmega ei ole

isikutele võimalik sellist keskset ülevaadet tagada. Võimaliku seadusemuudatuse ettepanek on

toodud VTK lisas 1.

2. Andmetöötluse läbipaistvust edendavad lahendused ei ole avalike e-teenuste arengutega sammu

pidanud

Avalikud e-teenused ja digiriigi funktsionaalsused laiemalt on viimastel aastatel muutunud oluliselt

andmepõhisemaks ja automatiseeritumaks, samuti on lisandunud uusi platvorme ja

mobiilirakendusi (nt riiklik mobiilirakendus „Eesti äpp“ ning COVID-19 pandeemia ajal

rakendatud HOIA rakendus). Muude riiklike digiarengute kõrval ei ole samaväärselt arenenud

läbipaistvusmehhanismid, sh isikuandmete kasutuse läbipaistvusele ja kasutajasõbralikul viisil

töötlemise õigusliku aluse ja eesmärgi kohta selgituste andmisele suunatud vahendid.

Kõrged nõudmised andmetöötluse selgusele ja läbipaistvusele tulenevad nii IKÜM artikli 5 lõike

1 punktist a (üldine läbipaistvuspõhimõte) kui ka artikli 12 lõikest 1 („vastutav töötleja võtab

asjakohased meetmed, et esitada andmesubjektile [..] teave ning teavitada teda [..] isikuandmete

töötlemisest kokkuvõtlikult, selgelt, arusaadavalt ning lihtsasti kättesaadavas vormis, kasutades

selget ja lihtsat keelt..“). Sama põhimõte kohaldub süüteomenetluste kontekstis, valdkondlikke

piiranguid arvestades, ka IKS §-de 22-24 kohaselt.

Siinkirjeldatud olukorra praktiliseks tagajärjeks on nn läbipaistvuslünk, mis on vahetult seotud ka

probleemi eelmise komponendi juures kirjeldatuga (tervikliku ülevaate puudumine).

Andmetöötluse läbipaistvus ei tähenda seejuures ainult kohustuslikult loodavate logikirjete

avaldamist, vaid ka vajadust tagada, et logikirjetena väljendatud andmetöötlustoimingute

kirjeldused oleksid inimlikult arusaadavad. Viimane aitab muu hulgas lisaks üldisele läbipaistvuse

edendamisele vältida ka suurt osa andmesubjektide nö täpsustavatest jätkupäringutest.

Kokkuvõtvalt kirjeldab siinset probleemikomponenti VTK-s juba varasemalt väljendatud

põhimõte, mille kohaselt käsikäes järjest nutikamate lahendustega ja rohkema või keerulisema

andmetöötlusega peab riik suutma pakkuda ka järjest enam läbipaistvust ja usaldust tagavaid

tööriistu.

Võimalik lahendus lisaks p 1 toodud lahendusele lisaks tuleb ette näha selged juhised, millised

peavad olema AJ logikirje selgitused, et inimesel oleks lihtne neist aru saada (VTK lisas 1

nimetatud määruse ettepanek).

12 Vabariigi Valitsuse 23.09.2016 määrus nr 105 „Infosüsteemide andmevahetuskiht“. – RT I, 06.08.2019, 17.

6

3. AJ rakendamise ja kasutamisega kaasnevad isikuandmete töötlemise toimingu ei põhine üheselt

mõistetaval õiguslikul alusel

Kui AJ-d kasutatakse, st andmesubjekt esitab päringu nägemaks, milliseid tema andmeid on

töödeldud, koondatakse AJ-ga liidestunud andmekogude logiandmed (päringu teostaja, päringu

eesmärk ja aeg) vastavalt andmesubjekti valitud filtritele kokku ja tehakse ühtses vaates nähtavaks.

Sellega kaasneb:

1. andmesubjekti isikuandmete töötlemine (isikustatud päringute edastamine kesksest AJ

kasutajaliidesest AJ-ga liidestunud andmekogude ehk hajusate AJ rakenduste suunal);

2. andmesubjekti ja kolmandate isikute isikuandmete töötlemine konkreetse andmekogu

juures (konkreetset andmesubjekti puudutavate päringulogide otsimine ja koondamine,

mille käigus töödeldakse kohati ka kolmandate isikute, nt tervishoiutöötajate või muude,

ka halduseväliste isikute isikuandmeid, kes ja millises rollis andmeid on pärinud);

3. tagastatud ja isikustatud päringutulemuste koondamine ühtseks loeteluks vastavalt

andmesubjekti valitud filtritele.

Kõik nimetatud andmetöötlustoimingud peavad IKÜM artiklite 5(1) ja 6(1) kohaselt tuginema

õiguslikule alusele. Kehtiv õigus ei sätesta selgesõnaliselt, millisel õiguslikul alusel need

andmetöötlustoimingud toimuvad, ega ka seda, milline on AJ-ga liidestunud andmekogu ja RIA

kui AJ teenuse omaniku andmetöötluse ja sellega kaasneva vastutuse alane rollijaotus. Tulemuseks

on õiguslik mitmetitõlgendavus ja ebakindlus, mis pärsib AJ kasutuselevõttu ning soodustab

andmetöötluspraktikate ja õiguslike tõlgenduste killustumist.

AJ ega selle kasutamise kohustuslikkus ei ole praegu üheski õigusaktis konkreetsete sätetega

reguleeritud (puudub nii AJ legaaldefinitsioon kui ka AJ rakendamist ja kasutamist käsitlev

õigusraamistik). Andmesubjekti teabeõigus13, millega AJ oma olemuselt vahetult seostub, põhineb

seevastu üksikasjalikul õiguslikul raamistikul (IKÜM artiklid 12-15, IKS §-d 22-24). Lähtekohana

on siiski oluline mõista, et ei IKÜM-st, IKS-st ega ka mistahes muust õigusaktist ei tulene

isikuandmete vastutavale töötlejale kohustust esitada andmetöötlust puudutavat teavet, olgu see

proaktiivselt või reaktiivselt, sellisel kujul, nagu seda võimaldab AJ. Küll aga saab AJ olla üheks

vahendiks, mille abil aidatakse kaasa andmesubjekti õiguste realiseerimisele ja edendatakse

andmetöötluse läbipaistvust IKÜM artikli 5 lõike 1 punkti a, artikli 12 lõike 1 ja artikli 25

tähenduses, kuid AJ ei ole vastutavale töötlejale IKÜM-i järgi ainus võimalus vastavate põhimõtete

järgimiseks.

Teisisõnu on oluline mõista, et AJ on andmesubjekti IKÜM ja IKS järgseid õigusi edendav tööriist.

AJ-ga seotud erandid või selle funktsionaalsed piirangud (sh teabe viitega avaldamine nt

käimasolevate süüteomenetluste kontekstis või otstarbekuse kaalutlustel teatud andmekogude

liidestamata jätmine) ei kujuta endast automaatselt IKÜM ega IKS järgsete põhimõtete ega

andmesubjekti õiguste rikkumist. AJ on abivahend, et täita IKÜM artiklite 12-14 kohustuste

täitmiseks, tegemist on tehnilise meetmega, mille rakendamine aitab paremini järgida IKÜM artikli

5 lõike 1 punktis a nimetatud läbipaistvuse põhimõtet ning artikli 25 lõikes 1 toodud lõimitud

andmekaitse põhimõtet. See peab olema üheselt arusaadav nii andmekogu pidajatele kui ka

andmesubjektidele – viimastele ei või jääda muljet, et AJ kaudu esitatakse neile andmete töötlemist

puudutav teave ühes kanalis ja kogu täiuses, kui see tegelikkuses nii ei ole.

13 Nii nagu seda mõistetakse IKÜM ja IKS tähenduses.

7

AJ kasutamise juures ei saa isikuandmeid puudutavast regulatsioonist rääkides mainimata jätta

sedagi, et ka AJ enda kasutamine kujutab endast kogumit andmetöötlustoimingutest, sh

isikuandmete töötlemise toimingutest. Täpsemalt teeb nn tsentraalne AJ rakendus (nn päringu

algataja) sel hetkel, kui andmesubjekt valib endale sobivad filtrid (milliseid andmekogusid

puudutava andmetöötlusega ta tutvuda soovib), turvaserveri vahendusel isikukoodi põhise päringu

andmesubjekti poolt päritud andmekogude juures asuvatest lokaalsetest AJ rakendustest (nn

andmesalvestajad). Viimane edastab turvaserveri vahendusel päringu algatajale vastuse, mis

kuvatakse riigiportaalis asuvas kasutajaliideses ning mis näitab teatud ajaperioodi vältel, millal,

millise tegevuse käigus ning millise isiku või asutuse poolt andmeid töödeldi. Keskne AJ rakendus

ehk nn päringu infosüsteem ühtegi vastust ei salvesta, vaid kuvab üksnes andmekogu juures

lokaalselt asuva andmesalvestaja poolt talletatud logisid päringu vastusena AJ kasutajaliideses.

Kuna IKÜM-i järgi vastutab isikuandmete töötlemise õiguspärasuse eest isikuandmete vastutav

töötleja, lasub ka töötlemiseks vajaliku õigusliku aluse olemasolu kontrollimise kohustus

isikuandmete vastutaval töötlejal. Kuna AJ toimimisega seotud andmetöötlustoimingutes osalevad

erinevad osapooled, tuleb esmalt teha selgeks, kes on vastavate andmetöötlustegevuste kontekstis

isikuandmete vastutav töötleja.

Arvestades, et AJ kasutamise eesmärk on andmekogude pidajate vaates andmetöötluse

läbipaistvuse edendamine ja AJ-ga liidestumist saab pidada selle eesmärgi täitmiseks valitud

vahendiks (olgugi, et pakutud lahenduse kohaselt muutub selle vahendi „valimine“ avaliku

ülesande täitmiseks kasutatavate andmekogude kontekstis üldjuhul kohustuslikuks), võiks AJ-ga

liidestunud andmekogu pidaja kvalifitseeruda ülalpool (lk 8) punktis 2 nimetatud

töötlemistoimingute vaates isikuandmete vastutavaks töötlejaks. Andmekogudesse päringute

esitamine, selle käigus filtrite valimine ning tagastatud ja isikustatud päringutulemuste koondamine

toimuvad aga nn keskse AJ-kasutajaliidese abil, mida haldab RIA. Seetõttu võiks ka viimast

ülalpool punktides 1 ja 3 nimetatud andmetöötlustoimingute vaates isikuandmete vastutavaks

töötlejaks pidada. Konkreetse töötlemistoimingu (andmesubjekti isikuandmete kohta esitatud

päring, mis AJ-s logikirjena kajastub) osas on aga isikuandmete vastutavaks töötlejaks vastava

päringu sooritaja.

Rollide jaotus mitme asutuse ja isiku osalusel toimuvates andmetöötlustoimingute kogumites

võimaldab erinevaid tõlgendusi. Kuigi vastutava töötleja rolli määramine on olemuselt

funktsionaalne (faktipõhine), võib mitmeti tõlgendatavates olukordades selle ka õigusaktiga

määratleda, seni kuni õigusaktiga määratletud vastutav töötleja ka tegelikkuses andmetöötluse üle

arvestatavat kontrolli omab – viimast möönab ka Euroopa Andmekaitsenõukogu oma sellekohastes

suunistes14. Vaieldamatult nõuab IKÜM-i artiklis 5(1)a) sätestatud läbipaistvuse põhimõte, et

andmetöötluses osalevate isikute rollid oleks selged ja andmesubjektidele teatavaks tehtud.

Võimalik lahendus on luua AJ selge õiguslik alus ja määrata AJ vastutav töötleja. Võimaliku

seadusemuudatuse ettepanek on toodud VTK lisas 1.

4. AJ-ga mitteliidestumine põhjustab andmekogu pidajatele üleliigset töökoormust ning pikendab

andmesubjektide jaoks teabeõiguse realiseerimisele kuluvat aega

14 Euroopa Andmekaitsenõukogu. Suunised 07/2020 vastutava töötleja ja volitatud töötleja mõistete kohta isikuandmete kaitse üldmääruses. Lk 3. Kättesaadav: https://www.edpb.europa.eu/system/files/2023- 10/edpb_guidelines_202007_controllerprocessor_final_et.pdf

8

IKÜM artikkel 12 lg 3 kohaselt tuleb andmesubjektile esitada tema kohta käiv teave viivitamata,

kuid mitte hiljem kui ühe kuu jooksul peale sellekohase taotluse saamist. AJ-ga liidestumine

võimaldab ennetada märkimisväärset osa andmesubjektide nö formaalsetest, andmetöötlust

puudutavatest päringutest, sest andmesubjektil on võimalik AJ kasutajaliidese vahendusel mistahes

formaalsete päringuteta (nt andmesubjekti taotlus) teada saada, kes, millal ja millisel eesmärgil

tema andmeid avaliku sektori andmekogudest on pärinud. Kui mõni AJ-s kuvatud päringutest

andmesubjektile siiski lähemat huvi pakub, on tal võimalik suunata oma täpsustav päring ka täpsele

adressaadile (päringu sooritanud asutusele) ning viidata oma küsimustes konkreetsele

töötlemistoimingule, selle asemel, et esitada esmalt andmekogu vastutavale töötlejale nn

kõikehõlmav päring (kes, millal, milliseid andmeid ja millisel põhjusel on pärinud).

AJ-ga mitteliidestunud andmekogude puhul on olukord enamasti vastupidine, põhjustades

ebavajalikku töökoormust ja pikendades andmesubjekti jaoks teabeõiguse realiseerimisele kuluvat

aega. Võimaliku erandina võiks ehk esile tõsta olukorrad, kus mõne konkreetse andmekogu juures

on välja töötatud nn kohalik, sarnane logikirjete avalikustamisele suunatud lahendus. Teisalt on

sellised juhtumid omakorda ilmingud varasemalt kirjeldatud probleemist ehk praktikate

killustumisest, mis võib kogumis andmesubjekti jaoks avaliku sektori andmetöötluse mõistmist

hoopis raskendada. AJ kasutamine võimaldaks kõigi andmekogude puhul lähtuda ühtedest ja

samadest põhimõtetest ning andmesubjektide päringute menetlemisega seotud ajakulu olulisel

määral vältida. Teisisõnu toob AJ-ga liidestumata jätmine praktikas kaasa nii ebavajalikku

töökoormust kui ka menetlusaega, mis omakorda suurendab taotluste lahendamisel

korduvpöördumiste, kuid ka vigade tekkimise ja vaidluste puhkemise riski.

Võimalik lahendus on muuta AJ kasutamine kohustuslikuks. Võimaliku seadusemuudatuse

ettepanek on toodud VTK lisas 1.

5. Isikud, kellele AJ vahendusel ei ole võimalik teavet anda, ja andmesubjekti teabeõiguse

piiramine

AJ päringuid teostatakse isikukoodi alusel, mis tähendab, et AJ kasutamiseks, kuid ka logikirjete

konkreetse isikuga automatiseeritult seostamiseks andmekogu poolel on vajalik Eesti isikukoodi

olemasolu. See omakorda tähendab, et AJ ei saa kasutada isikud, kes:

1. ei oma riigiportaali sisselogimiseks vajalikku e-identimise vahendit;

2. omavad küll riigiportaali sisselogimiseks vajalikku e-identimise vahendit, kuid neil ei ole

Eesti isikukoodi.

VV memos on rõhutatud, et AJ kasutamiskohustus ei saa siiski tähendada seda, et andmesubjektile

kuvataks valimatult mistahes avalike ülesannete täitmiseks kasutatavate andmekogude vahelisi

päringulogisid. Sellega on kooskõlas ka IKÜM artiklis 23 ja IKS § 24 lõikes 2 (süütegude ja

karistusvaldkonna spetsiifiliselt) sätestatu, mis kokkuvõtvalt sedastab põhimõtte, et andmesubjekti

teabeõigus ei ole absoluutne. See tähendab, et kui mõnes eriseaduses sisaldub alus andmesubjekti

teabeõiguse piiramiseks, ei kuvata samal alusel andmesubjektile ka AJ-s vastavat andmetöötlust

puudutavaid logikirjeid juhul, kui see kahjustaks mõne spetsiifilise avaliku ülesande täitmist,

täpsemalt riigi julgeolekut, riigikaitset, avalikku julgeolekut, süütegude tõkestamist, uurimist ja

avastamist, kohtusüsteemi sõltumatust ja kohtumenetlusi, reguleeritud kutsealade ametieetika

rikkumiste ennetamist, uurimist, avastamist ja nende eest vastutusele võtmist, teiste isikute õiguste

ja vabaduste kaitset või tsiviilõiguslike nõuete täitmise tagamist.15

15 IKÜM art 23(1)a)-j).

9

Teisisõnu tuleb AJ-s päringulogide (ajutise) avalikustamata jätmise puhul lähtuda samadest

alustest, mille puhul vastavate andmete andmesubjektile andmata jätmine on (ajutiselt) õigustatud

eriseaduses sätestatu kohaselt – näiteks kui esineb õiguslik alus Kriminaalmenetluse seadustik

(KrMS) § 152 lõike 5 punktis 1 või Julgeolekuasutuste seadus (JAS) § 211 lg-s 3 sätestatud

piirangute rakendamiseks. Tuleb rõhutada, et sellise andmetöötluse osas (logikirjete

avaldamine/avaldamata jätmine) ei ole vastutavaks töötlejaks RIA kui AJ teenuse arendamise ja

haldamise eest vastutav asutus. Andmesubjekti õiguste piiramise otsustab AJ-t kasutav andmekogu

vastutav töötleja.

AJ-ga liidestumise kohustusest (vastavalt kavandavatele AvTS sätetele) üleüldise erandi

kehtestamine potentsiaalselt teatud ajaks „varjatud“ logikirjeid sisaldavate andmekogude suhtes

põhjendatud ei ole, sest sellised logikirjed võivad leiduda praktiliselt kõigi avalike ülesannete

täitmiseks kasutatavate andmekogude juures ning piiranguks põhjendatud aja möödudes on

võimalik ja vajalik vastavad logikirjed ikkagi avalikustada. Õigus vastava teabega tutvuda on

andmesubjektil ka AJ olemasolust sõltumata (nn traditsioonilise päringu teel), mistõttu ei oleks

põhjendatud ka AJ-st selliste logikirjete täielik ja ajapiiranguta väljajätmine.

Võimalik lahendus: ilma Eesti isikukoodita ja e-identimise vahendita isikud AJ-d kasutada ei saa,

kuna see ei ole tehniliselt võimalik. Seda probleemi VTK ei lahenda.

Võimalik lahendus probleemikirjelduse teisele osale: üldist erandit AJ-ga liidestumise kohustusest

ei kavandata.

6. Erandid AJ liidesutumiskohustusest

Kuigi kavandatav regulatsioon näeb ette üldise AJ kasutuskohustuse (liidestumise kohustuse)

kõigile avaliku ülesande täitmiseks kasutatavatele andmekogudele, ei saa see kohustus AJ

olemusest ja funktsionaalsetest eripäradest, kuid ka mõistlikkuse põhimõttest tulenevalt olla

absoluutne.

 Esiteks – arvestades, et AJ on mõeldud edendama isikuandmete töötlemise läbipaistvust

ning kuvama teavet isikustatud päringute kohta, ei oleks mõistlik luua AJ-ga liidestumise

kohustust selliste andmekogude suhtes, mis ei sisalda isikuandmeid. Isikuandmeid

mittesisaldavad andmekogud (andmekogud, milles sisalduvad andmed ei ole seostatud ega

seostatavad ühegi konkreetse isikuga) tuleb üldise liidestumiskohustuse alt välja jätta.

Selleks ei ole tingimata vaja näha seaduse teksti ette erandit, vaid põhimõtteline seos

“isikuandmetega” on võimalik teha juba AJ definitsiooni avava sätte sees.

 Teiseks – arvestades AvTS § 2 lõike 2 punktis 1 nimetatud reguleerimisala piiranguga ja

Riigisaladuse ja salastatud välisteave seaduse (RSVS) §-s 342 sätestatuga ei saa AJ-ga

liidestumise kohustus kohalduda riigisaladuseks või salastatud välisteabe töötlemiseks

mõeldud andmekogudele (isegi kui tõlgendada reguleerimisala piirangut selliselt, et

vastavates andmekogudes sisalduva muu teabe suhtes saaks AJ-d rakendada). Selliste

andmekogude suhtes ei kohaldata ka x-tee määrust ja x-teega liidestumise kohustust (x-tee

määruse § 1 lõige 2). Sarnase erandi võib leida ka näiteks ühiskonna seisukohalt oluliste,

sh avaliku sektori võrgu- ja infosüsteemide pidamisele nõudeid kehtestava

Küberturvalisuse seaduse (KüTS) § 1 lõikest 2. AvTS reguleerimisalas ning RSVS-s kui

eriseaduses juba täna leiduva regulatsiooni tõttu ei vaja ka see erand loodava regulatsiooni

juures kordamist.

 Kolmandaks – arvestades VV memos väljendatuga, mille kohaselt tuleb AJ kasutamise

kohustus kõigepealt kehtestada andmekogude vahelise (või ka andmekogust otse välja

10

suunatud) andmeliikluse jälgimiseks, on liidestumiskohustus kavandatud lahenduse

kohaselt suunatud x-teega liidestatud, avalike ülesannete täitmiseks kasutatavatele

andmekogudele. See tähendab, et liidestumiskohustuse alt jäävad välja „ainult

organisatsiooni sisemise töökorralduse vajadusteks“ ja „asutustevaheliseks dokumentide

menetlemiseks peetavad andmekogud“ (AvTS § 433 lõike 4) tähenduses, aga seda ainult

juhul, kui vastavad andmekogud ei ole liidestunud x-teega. Nimelt ei ole selliste

andmekogude puhul x-teega liidestumine nõutav, kuid VTK koostajatele teadaolevalt

esineb siiski ka definitsiooni järgi justkui asutuse “sisemiseks töökorralduse vajaduseks”

peetavaid andmekogusid, mille puhul esineb nii neisse sisenevat kui neist väljuvat x-tee

ülest andmeliiklust. Selline andmeliiklus peab kajastuma AJ-s. Tehnilises vaates on x-teega

liidestatus ka AJ rakendamise vältimatu eeldus.

 Neljandaks – arvestades, et AJ kasutuselevõtuga kaasnevad andmekogu pidajale kulud, ei

ole mõistlik kehtestada liidestumiskohustust andmekogudele, mille andmekoosseisust või

muudest asjaoludest tulenevalt on: a) andmesubjektide huvi vastavas andmekogus

sisalduvate andmete kasutamise kohta madal; või b) andmekogu sisaldab nii väheste

andmesubjektide isikuandmeid, et vastavate päringute koguarv võrdlusperioodis on madal.

Kuna „madal“ on subjektiivselt tõlgendatav hinnang, mis võib potentsiaalselt ajas muutuda,

tuleks selle kui lävendi sisustamine jätta rakendusakti tasemele. „Madala“ päringute arvuga

seostuva erandi olemus ja põhjendatus taandub sisuliselt AJ kui süsteemi rakendamise ja

kasutamise tasuvusajale. Teisisõnu võiks AJ-ga liidestumise üldise kohustuse alt jääda välja

sellised avalike ülesannete täitmiseks kasutatavad andmekogud, mille puhul viimase

kalendriaasta andmete põhjal nähtub, et AJ rakendamine ei tasuks end AJ kui süsteemi

hinnangulise elutsükli vältel majanduslikult ära. Allpool on pakutud konkreetsem lähenemine,

kuidas seda küsimust on võimalik hinnata.

IT-süsteemide elutsükli kestus ei ületa tavapäraselt, arvestades järjepidevaid tehnoloogilisi ja

regulatiivseid arenguid, kümmet aastat. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium on

2024. aastal AJ tasuvuse hindamiseks võimalusi pakkudes arvutanud ühe AJ kaudu esitatud

päringu hinnaks (päringu esitamine ja vastuse edastamine) orienteeruvalt 0,3 eurot. Keskmise

pöördumise lahendamise maksumus (traditsiooniliselt ehk enamasti e-kirja teel) on Majandus-

ja Kommunikatsiooniministeeriumi 2024. aasta hinnangul 4-12 eurot, sõltuvalt pöördumise

mahust ja eripäradest.16 See tähendab, et kui AJ süsteemi juurutamise maksumus andmekogu

pidaja jaoks on näiteks 8000 eurot ja hoolduskulud keskmiselt 600 eurot aastas17, on AJ

süsteemi maksumus andmekogu pidaja jaoks elutsükli kestel keskmiselt 14 000 eurot. Selleks,

et AJ rakendamine tasuvusläve ületaks, peab kõnealune summa (14 000 eurot) olema madalam,

kui sama ajaperioodi jooksul andmesubjektide päringutele „käsitsi“ vastamine, mille

maksumus on, nagu ülal märgitud, vahemikus 4-12 eurot (aritmeetilise. keskmise põhjal 8

eurot) päringu kohta.

See tähendab, et ülaltoodud näite puhul saavutatakse AJ-ga liidestumisel tasuvus juhul, kui x-

tee vahendusel tehakse keskmiselt vähemalt 182 isikuandmeid puudutavat päringut aastas.

Arvutuskäik:

AJ arenduskulu: 8000 eurot

AJ aastane hoolduskulu: 600 eurot

16 Andmejälgija rakendamise kulukuse ülevaade (Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, 2024). 17 Hinnangud põhinevad andmejälgija rakendamise kulukuse ülevaate käigus kogutud tagasisidel.

11

AJ elutsükli pikkus: 10 aastat

„Käsitsi“ pöördumise lahendamise maksumus: 8 eurot

AJ kaudu pöördumise lahendamise maksumus: 0,3 eurot

Sääst ühe päringu kohta: 7,7 eurot

AJ süsteemi arendamise ja ülalpidamise kogukulu elutsükli (10 aasta) vältel: 8000 eurot +

10x600 eurot ehk 14 000 eurot.

Arvestades, et sääst ühe päringu kohta on 7,7 eurot, saavutab eeltoodud näite kohaselt süsteem

tasuvuse (14 000/7,7) 1818 päringu juures süsteemi elutsükli vältel. See tähendab, et süsteem

saavutab tasuvuse, kui ühes kalendriaastas esitatakse selles sisalduvate isikuandmete

kohta keskmiselt 182 päringut.

Tuleb arvestada, et eeltoodud rahalised väärtused on hinnangulised. Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeerium on 2024. aastal AJ juurutamise maksumuse kaardistamise käigus

tuvastanud, et arendus- ja potentsiaalselt ka halduskulud erinevad andmekogude lõikes oluliselt.

Seetõttu peaks iga andmekogu pidaja kasutama konkreetse andmekogu puhul asjakohast

sisendinformatsiooni, mitte ühtegi fikseeritud summat. Tasuvuse nõue elutsükli (10 aasta) vältel on

aga põhjendatud ühetaolisena.

Tõsi on seegi, et AJ kasutamisele võib siiski järgneda andmesubjekti nö „traditsiooniline“

teabepäring mõne konkreetse logikirje suhtes. Seda ei saa aga tasuvusarvutuses arvesse võtta,

kuivõrd täpselt samasugune jätkupäring võib järgneda ka mitte AJ vahendusel esitatud esmasele

päringule.

Võimalik lahendus: seaduses näha ette erand, et AJ-ga ei pea liidestama andmekogu, mille

liidestamine AJ-ga on majanduslikult põhjendamatu.

7. Päringud, mis tehakse andmekogudesse isiklikul otstarbel ja/või isiku enda poolt

VTK koostajad ootavad arvamusi nende päringute AJ-s kuvamise kohta, mis tehakse isikulikul

otstarbel, võttes arvesse, et IKÜM art 2 lg 2 p c kohaselt IKÜM ei kohaldu, kui isikuandmeid

töötleb füüsiline isik eranditult isiklike või koduste tegevuste käigus. Näitena võib siinkohal tuua

päringud, mis tehakse kinnistusraamatusse ning päringu tegija identifitseerib ennast sisse

logimisel, kuid andmeid kasutab isiklikul otstarbel. VTK koostajad on arvamusel, et ka selliseid

päringuid võiks AJ kuvada, sest see annab isikule võimaluse päringu tegijalt küsida selgitusi, mis

eesmärgil tema andmeid on vaadatud. Sellisel juhul tuleks andmekogus enne päringu tegemist

päringu tegijale kuvada ka teavitus, et päringu sooritamisel kuvatakse andmejälgijas vastav info ka

sellele isikule, kelle kohta päring sooritati.

Samuti ootavad VTK koostajad tagasisidet, kas andmekogus peaks kuvama isikule tema enda kohta

tehtud päringuid.

Kokkuvõte võimalikust lahendusest

 VTK-s kirjeldatud probleemid ei ole lahendatavad mitteregulatiivselt. AJ kui teenuse

osutamise ja kasutamise õiguspärasuse tagamiseks nii isikuandmete töötlemise nõuete kui

ka põhiseaduspärasuse kontekstis on vajalik vastava õigusraamistiku kehtestamine.

12

 Sobivaks regulatiivseks lahenduseks ei ole eraldiseisva seaduse väljatöötamine.

Kavandatava regulatsiooni näol ei ole oma mahu ega põhimõttelisuse poolest tegemist

sedavõrd suure intensiivsusega muudatusega.

 Sobivaks regulatiivseks lahenduseks ei ole ka eraldiseisvalt kõigi avalike ülesannete

täitmiseks kasutatavate andmekogude põhimääruste täiendamine AJ-d puudutavate

sätetega. Selliselt ei lahendataks probleemi keskselt, vaid loodaks täiendavat killustatust,

rääkimata ülemäärasest töökoormusest.

 Regulatiivsel teel on probleem eeskätt lahendatav AJ-d puudutavate sätete lisamisega

AvTS-i peatükki 51. Kõnealustes sätetes peab muu hulgas olema sätestatud nii AJ

legaaldefinitsioon, selle üldine kasutuskohustus avalike ülesannete täitmiseks kasutatavate

andmekogude puhul kui ka kõnealuse kohustuse suhtes kehtestatavad erandid (VTK lisa 1).

Muudatustega kaasnev mõju

Sihtrühm – andmesubjektid

Sihtrühma suurus on potentsiaalselt kõik Eesti elanikud, kellel isikukood ja e-identimise vahend.

Pakutud lahendus mõjutab positiivselt nii andmesubjektide IKÜM-s kui ka IKS-s kirjeldatud

teabeõigust. Andmetöötluse läbipaistvusel on oluline mõju ka elanikkonna usaldusele riigivõimu

ja -asutuste vastu. Lisaks plaanitavad muudatused parandavad oluliselt andmesubjekti võimalusi

saada ülevaade oma andmete kasutamisest riiklikes andmekogudes, tugevdavad tema õigusi ja

suurendavad läbipaistvust.

Edaspidi saab andmesubjekt AJ kaudu tervikliku ülevaate sellest, kes, millal ja mis eesmärgil tema

andmeid riiklikes andmekogudes kasutas. Selline läbipaistvuse suurenemine aitab tugevdada

usaldust riigi vastu ning vähendab vajadust esitada eraldi päringuid oma andmete kasutamise kohta.

Kui AJ on kohustuslik, saab andmesubjekt info oma andmete kasutamise kohta kiiresti ja mugavalt

AJ kasutajaliidese kaudu, ilma et peaks esitama formaalseid päringuid erinevatele asutustele.

Võimalik negatiivne mõju: AJ kasutuselevõtu alguses võib esineda ajutist päringute mahu kasvu,

nagu teiste liidestujate kogemus täna näitab. Samuti võivad logikirjete tõlgendamisest tulenevad

küsimused suurendada selgitustaotluste arvu.

Sihtrühm – andmekogude vastutavad töötlejad

Pakutav lahendus suurendab andmetöötluse läbipaistvust, omab potentsiaali vähendada,

andmesubjekti päringute, teabenõuete ja selgitustaotluste mahtu ning toetab sisekontrolli ja

auditeeritavust. AJ-ga liidestumisega ja süsteemi haldamisega kaasnevad asutusele ka arendus- ja

halduskulud, mis tuleb katta liidestuva andmekogu pidajal ning mille suurusjärk sõltub

konkreetsest andmekogust ning selle infotehnoloogilisest ülesehitusest.

Varasemate uuringute põhjal on teada, et näiteks metsaressursi arvestuse riikliku registri puhul18

kulus liidestamiseks vajalikule arendusele ca 100 töötundi kogumaksumusega 6000 eurot (sh KM).

Töötuskindlustuse andmekogu puhul kulus orienteeruvalt 3300-4000 eurot, millele lisandus

käibemaks. Seejuures moodustas tööde mahust orienteeruvalt 25% analüüs, 60% arendus ja

seadistamine ning 15% testimine. Politsei- ja Piirivalveameti politsei taktikalise juhtimise

18 Liidestamine VTK koostamise ajal lõppjärgus.

13

andmekogu puhul kulus arendusele hinnanguliselt umbes 250 töötundi – sh andmekogu volitatud

töötleja (SMIT) ressurssi umbes 100 töötunni ulatuses ning sisseostetud ressurssi 145,25 töötunni

ulatuses.

Võimalik negatiivne mõju: Ebasoovitava riskina võib esineda olukord, kus logikirjeid

tõlgendatakse valesti, mis võib omakorda suurendada ajutiselt selgitustaotluste hulka. Seda riski

aitavad maandada AJ logikirjete selgitused, mis on esitatud lihtsas ja arusaadavas keeles.

Selleks, et eelnõu koostamise käigus oleks võimalik esitada võimalikult ülevaatlik ja täpne mõjude

analüüs, paluvad VTK koostajad antud küsimuses andmekogude pidajate tagasisidet.

Sihtrühm – avaliku sektori andmesaajad

Avaliku sektori andmesaajad (asutused, kelle poolt sooritatud päringud kuvatakse andmesubjektile

AJ kasutajaliideses) peavad arvestama minimaalsel hulgal täiendavate andmesubjektide

päringutega konkreetsete andmetöötlustoimingute kohta. Seesuguste päringute hulk on

prognoositult suurem AJ-ga liitumisele vahetult järgnevatel kuudel ning sõltuvalt asutuse avalike

ülesannete hooajalisusest (suuremamahulisel töötlemise ajal prognoositult rohkem päringuid).

Päringute arvu tõus ei saa VTK koostajatele teadaoleva statistika põhjal siiski olema

märkimisväärne – näiteks on selgunud varasemalt esitatud tagasiside pinnalt (RIK näitel), et

päringute arv ei ole pärast AJ-ga liidestumist tõusnud.

Vastavalt AJ rakendamise kulukuse analüüsi raames laekunud tagasisidele tähendab ühele

logipäringule (nn jätkupäringule) vastamine asutusele ca 2-3 töötunni mahus tööd.

Sihtrühm – erasektori andmesaajad

Erasektori andmesaajad (isikud ja ettevõtjad, kelle poolt sooritatud päringud kuvatakse

andmesubjektile AJ kasutajaliideses) peavad samuti arvestama täiendavate andmesubjektide

päringutega konkreetsete andmetöötlustoimingute kohta. Erasektori andmesaajate puhul on

päringute arvu märkimisväärse tõusu tõenäosus veelgi madalam kui avaliku sektori andmesaajate

puhul, sest erasektori osapooled töötlevad avalike ülesannete täitmiseks kasutatavates

andmekogudes sisalduvaid isikuandmeid üldjuhul oluliselt väiksemas mahus ja andmesubjekti

vaates sageli vahetumalt tajutaval põhjusel (nt lepingu täitmise vajadus, nõusolek) võrreldes

avalike ülesannete täitmisega, millega kaasneva andmetöötlusega kursisolek eeldab sageli

erinevate asutuste avalike ülesannete ja nendega kaasnevate andmetöötlusprotsesside tundmist.

Sihtrühm – RIA

Kuigi RIA tegeleb AJ arendamise ja haldamisega juba täna ja olemasolevaid ressursse kasutades,

kaasneb kõnealusele asutusele täiendav töökoormus seoses liidestujate arvu tõusuga. See hõlmab

nii liidestujate nõustamist, koolitamist, juhendmaterjalide koostamist kui ka testimist ja tehnilistele

küsimustele vastamist. Ühtlasi tõuseb RIA töökoormus tulenevalt AJ-ga liidestumist puudutava

järelevalveülesande lisandumisest.

RIA-le kaasneva mõju täpsemaks hindamiseks eelnõu koostamise käigus paluvad VTK koostajad

RIA tagasisidet.

Mõju halduskoormusele

14

Andmesubjektide halduskoormus väheneb märkimisväärselt, kuna AJ kasutuselevõtt võimaldab

saada ülevaate oma andmete kasutamisest ilma teabenõudeid või juurdepääsutaotlusi esitamata.

Ettevõtjate ja vabaühenduste halduskoormus oluliselt ei kasva, sest nende roll piirdub üksikute

logikirjete selgitamisega juhuks, kui andmesubjekt esitab täpsustava päringu.

Muudetavad õigusaktid

1. Avaliku teabe seadus;

2. Majandus- ja kommunikatsiooniministri 25.04.2011 määrus nr 28 „Riigi Infosüsteemi Ameti

põhimäärus“.

Kaasamine

VTK koostamisele eelnesid arutelud, kuhu olid kaasatud Haridus- ja Teadusministeerium,

Kultuuriministeerium, Statistikaamet, Kaitseministeerium, Siseministeerium ja Politsei- ja

Piirivalveamet.

VTK esitatakse kooskõlastamiseks ministeeriumitele ning arvamuse avaldamiseks Andmekaitse

Inspektsioonile, Õiguskantsleri Kantseleile, Riigikantseleile, Eesti Andmekaitse Liidule,

Statistikaametile, Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liidule, Eesti Juristide Liidule,

Eesti Advokatuurile, Riigi Infosüsteemide Ametile, Riigikohtule, Tallinna Ringkonnakohtule,

Tartu Ringkonnakohtule, Tallinna Halduskohtule, Tartu Halduskohtule.

VTK esitatakse teadmiseks Riigikogule.

15

LISA 1

AvTS § 4310. Andmejälgija

(1) Andmejälgija on riiklik infosüsteem, mille eesmärk on võimaldada füüsilisele isikule anda Eesti

teabevärava vahendusel ülevaadet tema isikuandmetega seotud päringutest avalike ülesannete

täitmiseks kasutatavates andmekogudes.

(2) Andmejälgijaga liidestumine on kohustuslik kõigi infosüsteemide andmevahetuskihiga

liidestatud andmekogude pidamisel, välja arvatud andmekogudele:

1) milles töödeldav andmekoosseis ei sisalda andmesubjekti Eesti isikukoodi;

2) mis on asutatud rahvusvahelisest lepingust tulenevate ülesannete täitmiseks;

3) mille liidestamine andmejälgijaga on majanduslikult põhjendamatu.

(3) Andmejälgijaga liidestunud andmekogu vastutav töötleja tagab, et andmesubjektil on võimalik

andmejälgija vahendusel tutvuda tema isikuandmetega seotud päringulogidega kolme aasta jooksul

alates vastava logikirje avaldamisest Eesti teabeväravas. Kui andmekogu aluseks olevas õigusaktis

on ette nähtud kolmest aastast lühem päringulogide säilitustähtaeg, lähtutakse lühemast

säilitustähtajast.

(4) Nõuded andmejälgijale, sealhulgas andmejälgija kasutusele võtmise, kasutamise, haldamise ja

majandusliku põhjendatuse hindamise täpsemad tingimused ja korra kehtestab Vabariigi Valitsus

määrusega.

(5) Andmekogu andmejälgijaga liidestamata jätmisel teavitab andmekogu vastutav töötleja Riigi

Infosüsteemi Ametit põhjendamatu viivituseta vastavast otsusest ja andmekogu suhtes

kohalduvast, käesoleva paragrahvi lõike 2 punktides 1 - 3 sätestatud liidestumiskohustuse erandist

koos põhjendustega.

(6) Andmejälgija haldamise ja arendamise tagab Riigi Infosüsteemi Amet.

Selgitus:

AvTS § 4310 lg 4 - loodava volitusnormi alusel kehtestatav nn AJ määrus peaks sätestama

volitusnormis nimetatu ehk nõuded AJ-le ning selle kasutusele võtmise, kasutamise, haldamise ja

majandusliku põhjendatuse hindamise täpsemad tingimused ja korra. „Nõuded andmejälgijale ja

selle kasutamisele“ peaks hõlmama ka nõudeid logikirjete põhjenduste selgusele, mille sisustamist

omakorda on võimalik ja tõenäoliselt ka vajalik toetada RIA väljatöötatavate, kuid osaliselt ka

täna eksisteerivate juhenditega19. Samuti peavad kasutusnõuded väljendama VV memos

kirjeldatud põhimõtet, mille kohaselt kajastuvad AJ-s avalike ülesannete täitmiseks kasutatavate

andmekogude vahelist andmeliiklust ja andmekogust erinevatesse infosüsteemidesse väljastatud

andmeid puudutavad logid (mitte n-ö asutuse sisemised päringud tema enda hallatavasse

andmekogusse). Rakendusakti tasandil täpsustatavad nõuded peaksid sisaldama ka nõuet algselt

andmesubjekti eest varjatud logikirjete avaldamiseks pärast vastava teabeõiguse piirangu aluse

äralangemist.

Struktuuriliselt on AJ määruse puhul võimalik suures osas lähtuda x-tee määruse eeskujust, mh

viimase näitel sätestada siingi selgelt, mis on RIA kui AJ süsteemi arendaja ja haldaja ülesanded

19 Näiteks: Riigi Infosüsteemi Amet. Soovitusi Andmejälgija rakendamiseks. Kättesaadav: https://www.ria.ee/sites/default/files/documents/2022-11/Soovitusi-Andmejalgija-rakendamiseks.pdf

16

(vt x-tee määruse § 4 lg 1), kuidas toimib AJ-ga liidestumise protsess (vt x-tee määruse § 5) ning

kuidas liidestumise lõpetamine (vt x-tee määruse § 14).

Liidestumist ja liidestumise lõpetamist käsitlevate sätete loomine on oluline ka seetõttu, et lisaks

kohustuslikule AJ-ga liidestumisele säilib jätkuvalt ka võimalus selle tegemiseks vabatahtlikult

(kohustuse alt välja jäävatele infosüsteemidele ja andmekogudele). Sellistel puhkudel on mõistlik

lähtuda samast protsessist ja ühetaolistest reeglitest.

___

AvTS § 531. Riigi Infosüsteemi Ameti järelevalve

(1) Riigi Infosüsteemi Amet teostab haldus- ja riiklikku järelevalvet infosüsteemide

andmevahetuskihiga ja andmejälgijaga liidestumise kohustuse täitmise üle ning käesoleva seaduse

§ 439 lõike 1 punkti 5 ja § 4310 lõike 4 alusel kehtestatud määrustes sätestatud nõuete täitmise üle.

Selgitus:

Viited rakendusaktides sätestatud nõuetele on esitatud õigusselguse huvides. Tegelikkuses hõlmab

ka tänane RIA järelevalvepädevus § 531 lg-s 1 esitatud sõnastuses kõiki nõudeid, mis x-tee

määruses sisalduvad (neid nõudeid täitmata ei olegi võimalik x-teega liidestuda).

___

AvTS § 681. Andmejälgijaga liidestumise kohustust reguleerivate sätete rakendamine

(1) Andmekogu vastutav töötleja täidab käesoleva seaduse § 4310 lõikes 2 nimetatud

andmejälgijaga liidestumise kohustuse 6 kuu jooksul alates § 4310 lõike 4 alusel kehtestatava

Vabariigi Valitsuse määruse jõustumisest.

(2) Andmekogu vastutav töötleja teavitab Riigi Infosüsteemi Ametit käesoleva seaduse § 4310 lõike

2 punktides 1-3 nimetatud erandi kohaldumisest ja andmekogu andmejälgijaga liidestamata

jätmisest koos põhjendustega käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud tähtaja jooksul.

Selgitus:

Rakendussäte on vajalik selleks, et andmekogude vastutavad töötlejad liidestumiskohustust

käsitlevate sätete jõustumisel kohe kehtiva õigusega vastuollu ei satuks. Tulevikus loodavate

andmekogude puhul peab AJ-ga liidestumine olema realiseeritud juba andmekogu asutamisel.

VTK autorid ootavad andmekogude pidajate põhjendatud tagasisidet selle kohta, kas kavandatav

üleminekuaeg on praktikas realistlikult järgitav.

___

Riigi Infosüsteemi Ameti põhimääruse muutmine

Kuna AJ-ga seonduv kuulub olemuslikult riigi infosüsteemi valdkonda, tuleks esiteks täiendada

põhimääruse § 8 lõiget 3, mis sätestab RIA põhiülesanded RIS valdkonnas. Muudatuseks piisaks

lõike 3 punkti 1 täiendamisest alljärgnevalt:

(3) Riigi infosüsteemi valdkonnas amet:

1) korraldab Eesti teabevärava eesti.ee, valimiste infosüsteemide, infosüsteemide

andmevahetuskihi, andmejälgija, riigi infosüsteemi haldussüsteemi, asutustevahelise

17

dokumendivahetussüsteemi ning autentimist, digitaalallkirjastamist ja krüpteerimist võimaldava

tarkvara ja internetipõhise autentimis- ja allkirjastamissüsteemi ning riigivõrgu elektroonilise side

teenuse arendamist, haldamist ja majutamist ning koordineerib nende kasutamist;“.

Teiseks tuleb täiendada RIA põhimääruse § 13 (Ameti struktuuriüksused ja nende põhiülesanded)

lõiget 2 ehk riigi infosüsteemi teenistuse ülesandeid järgnevalt:

(2) Riigi infosüsteemi teenistuse ülesanded on:

..

(2) riigi infosüsteemi haldussüsteemi, infosüsteemide andmevahetuskihi, andmejälgija,

asutustevahelise dokumendivahetussüsteemi, Eesti teabevärava eesti.ee ning valimiste

infosüsteemide arendamise, haldamise ja majutamise korraldamine;

3) andmekogude kooskõlastamine ja registreerimine ning infosüsteemide andmevahetuskihiga ja

andmejälgijaga liitumise korraldamine;“.

..

6) riigi infosüsteemi valdkonna alaste õigusaktide, strateegiate, arengukavade, sihtprogrammide

ja eelarvete väljatöötamisel osalemine ning riikliku ja haldusjärelevalve teostamine;“.20

20 Järelevalveülesannet puudutava täienduse puhul on lähtutud analoogsest, küberturvalisuse valdkonda puudutavast põhimääruse § 13 lõike 1 punktist 5.

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 [email protected]/ www.justdigi.ee/ Registrikood 70000898

Ministeeriumid Avaliku teabe seaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatsus Esitame ministeeriumitele kooskõlastamiseks ning lisatud adressaatidele arvamuse avaldamiseks avaliku teabe seaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatsuse, mis käsitleb andmejälgija kohustuslikkust. Palume Teil esitada oma kooskõlastus ja arvamused hiljemalt 31. detsembriks 2025. a. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liisa-Ly Pakosta justiits- ja digiminister /*Lisaadressaadid: Andmekaitse Inspektsioon Õiguskantsleri Kantselei Riigikantselei Eesti Andmekaitse Liit Statistikaamet Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit Riigikogu Eesti Juristide Liit Eesti Advokatuur Riigi Infosüsteemi Amet Riigikohus Tallinna Ringkonnakohus Tartu Ringkonnakohus Tallinna Halduskohus Tartu Halduskohus Regina Sepp [email protected]

Meie 09.12.2025 nr 8-3/9867-1