Kirja edastamine

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-25-6

Otsuse kuupäev 18. detsember 2025

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Vahur-Peeter Liin, Ivo

Pilving, Juhan Sarv ja Nele Siitam

Kohtuasi Tallinna Linnavolikogu 15. detsembri 2022. a määruse

nr 24 „Avalikult kasutatava ehitise ja selle rahastamise

kord“ § 18 põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus Õiguskantsleri 4. juuni 2025. a taotlus

Menetlusosalised ja menetlusse

kaasatud isikud

Tallinna Linnavolikogu

Õiguskantsler

Justiits- ja digiminister

Vabariigi Valitsus

Eesti Linnade ja Valdade Liit

Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RIIGIKOHUS OTSUSTAB

1. Rahuldada õiguskantsleri taotlus.

2. Tunnistada Tallinna Linnavolikogu 15. detsembri 2022. a määruse nr 24 „Avalikult

kasutatava ehitise ehitamise ja selle rahastamise kord“ § 18 (13. septembril 2025 jõustunud

redaktsioonis) põhiseadusevastaseks ja kehtetuks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Õiguskantsler tegi 7. novembril 2024 Tallinna linnale ettepaneku viia Tallinna Linnavolikogu

15. detsembri 2022. a määruse nr 24 „Avalikult kasutatava ehitise ehitamise ja selle rahastamise kord“

(edaspidi: määrus nr 24) § 18 põhiseadusega (PS) kooskõlla. Ettepaneku resolutsioon oli sõnastatud

järgmiselt:

„Olenevalt sellest, mis tähenduse linn määruse §-s 18 sätestatud lepingule omistab, tuleb seda

sätet muuta või see tervikuna kehtetuks tunnistada.

a) Kui linn käsitleb määruse §-s 18 sätestatud lepingut vabatahtliku kokkuleppena, mille

sõlmimisest ei sõltu projekteerimistingimuste ega ehitusloa andmine ja mille täitmata jätmine ei

5-25-6

2(11)

takista ka kasutusloa andmist, siis tuleb kõnealust paragrahvi muuta. Eriti probleemsed on

määruse § 18 lõiked 4 ja 5.

b) Kui linn käsitleb määruse §-s 18 sätestatud lepingut kohustuslikuna, mille sõlmimata jätmise

korral ei anna linn projekteerimistingimusi ega ehitusluba ning mille täitmata jätmise korral ei

anta ka kasutusluba, siis tuleb määruse § 18 kehtetuks tunnistada. Sellise sätte kehtestamiseks

puudub seaduslik alus.

Palun andke 20 tööpäeva jooksul teada, kas tunnistate määruse § 18 kehtetuks või kavatsete seda

muuta. Muutmise korral palun täpsemat ülevaadet võimalikest muudatustest.“

2. Tallinna Linnavolikogu teatas 26. novembri 2024. a kirjas, et määruse nr 24 eesmärk on reguleerida

linna ja arendajate vahelisi vabatahtlikke kokkuleppeid ning tagada läbirääkimistel ühetaoline

praktika.. Linn on nõus tegema määruses muudatusi, et määrusandja tahe, s.o kokkulepete sõlmimise

vabatahtlikkuse põhimõte, ilmneks määrusest piisavalt selgelt. Kirjas esitati ka muudatuse võimalik

sõnastus, paludes õiguskantslerilt sellele tagasisidet. Muudatused lubati teha 2025. a esimeses

kvartalis.

3. Õiguskantsler esitas 4. juunil 2025 Riigikohtule taotluse, milles palub tunnistada

määruse nr 24 § 18 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks, kuivõrd linn ei ole taotluse esitamise ajaks

kõnealust õigusakti põhiseadusega kooskõlla viinud. Kui Riigikohus peaks määruse nr 24 § 18 alusel

sõlmitavat lepingut käsitama vabatahtliku kokkuleppena, tuleb määruse nr 24 § 18 lg-d 4 ja 5

tunnistada põhiseadusvastaseks ja kehtetuks. Seda põhjusel, et nimetatud sätted võimaldavad

sõlmitavat lepingut käsitada üksnes kohustusliku kokkuleppena. Õiguskantsler märgib lisaks, et

põhiseadusvastasus võib esineda ka teistes määruse nr 24 sätetes.

4. Tallinna Linnavolikogu teavitas 9. septembril 2025 Riigikohut, et Tallinna Linnavolikogu muutis

määrust nr 24 vastavalt õiguskantsleri 7. novembri 2024. a ettepanekule ning Tallinna linna

26. novembri 2024. a kirjale. Selleks kehtestas Tallinna Linnavolikogu 4. septembril 2025

määruse nr 37 „Tallinna Linnavolikogu 15. detsembri 2022 määruse nr 24 „Avalikult kasutatava

ehitise ehitamise ja selle rahastamise kord“ muutmine“.

5. Riigikohus palus 12. septembril 2025 õiguskantsleril selgitada, kas määruses nr 24 tehtud

muudatused on vastavuses õiguskantsleri ettepanekuga Tallinna Linnavolikogule ja taotlusega

Riigikohtule ning kas õiguskantsler loobub taotlusest.

6. Õiguskantsler leidis 19. septembri 2025. a vastuses, et Riigikohtule esitatud taotluse põhinõue on

endiselt täitmata ning seetõttu ei ole põhjust taotlusest loobuda.

7. Tallinn ei nõustunud 2. oktoobri 2025. a seisukohas õiguskantsleri eeltoodud arvamusega. Esiteks

ei ole õiguskantsler selgitanud linnale, et 26. novembri 2024. a kirjas sisalduvad kavandatavad

muudatused ei täida õiguskantsleri ettepanekut. Teiseks, õiguskantsler tugineb oma

19. septembri 2025. a seisukohas kaalutlustele, mida ta pole esitanud ettepanekus linnale ega taotluses

Riigikohtule (nt tasu kui maks).

ÕIGUSKANTSLERI PÕHJENDUSED

8. Määruse nr 24 § 18, iseäranis lg-te 4 ja 5 mõte on, et Tallinna linn ei anna taotlejale

projekteerimistingimusi ega ehitusluba või ka kasutusluba enne, kui taotleja on nõus sõlmima lepingu,

millega ta kohustub ehitama avaliku ehitise või selle ehitise ehitamist rahastama.

5-25-6

3(11)

9. Projekteerimistingimuste ega ehitusloa andmist reguleerivates sätetes ei ole kohaliku omavalitsuse

üksusele (KOV) antud õigust nõuda sellise lepingu sõlmimist, millega taotleja võtab endale rahalisi

kohustusi KOV-i ees. Nimetatud haldusaktide menetluses ei saa otsustada niivõrd suuri

linnaehituslikke küsimusi, millega kaasneks vajadus panna lepinguga haldusakti taotlejale kohustusi.

Kui see aga nii on, on arvatavasti tegemist puudusega planeeringus, kuid see tuleks kehtiva õiguse

kohaselt lahendada planeeringumenetluses. Vaidlustatud sätet ei muuda õiguspäraseks asjaolu, et

arendajad soovivad pikaajaliste ja koormavate planeeringute menetluse vältimiseks kõnealuseid

lepinguid sõlmida.

10. Määruse nr 24 § 18 järgi on lepingu sõlmimine ja täitmine haldusakti taotlejale kohustuslik. Seda

tõlgendust toetab ka määruse nr 24 seletuskiri. Linn on õigussuhtes tugevamal positsioonil: kui

lepingut ei sõlmita, saab linn panna projekteerimistingimuste ning ehitusloa menetluses taotleja

olukorda, kus talle võib tunduda otstarbekam sõlmida linna ettekirjutatud tingimustega leping. Seega

riivab määruse nr 24 § 18 omandipõhiõigust (PS § 32) ning ettevõtlusvabadust (PS § 31), kuna lepingu

sõlmimisega kaasnevad taotlejale kulud või kohustused.

11. KOV ei saa PS § 154 lg-s 1 sätestatud enesekorraldusõigusele tuginedes kehtestada määrusi juhul,

kui sellega piiratakse põhiõigusi. Põhiõigusi saab piirata vaid selge ja täpse seaduses sisalduva

volitusnormi alusel. Sisu poolest saaks olla lähimaks volitusnormiks planeerimisseaduse

(PlanS) § 131 lg 21, kuid selle volitusnormi ulatus on piiratud nii menetluse kui lepingu objektide

põhjal. Nimetatud sätte kohaselt võib lepingu sõlmida üksnes planeerimismenetluses eesmärgiga viia

planeeringulahendus ellu. Seda juhul, kui nende rajatiste ehitamine või selle rahastamine on selleks

vajalik ning rajatised on vastava planeeringulahendusega funktsionaalselt seotud. Seega ületab

vaidlustatud säte PlanS § 131 lg 21 volituse ulatust.

12. Vaidlusaluse sätte õiguslikuks aluseks ei saa olla ka kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse

(KOKS) § 35 lg 5, kuna see norm seostub KOV-i majandustegevuse ja juriidilistes isikutes

osalemisega. Määruse nr 24 § 18 seda ei puuduta. Tegemist ei ole volitusnormiga põhiõigusi piirava

määruse kehtestamiseks. Õiguslikku alust ei saa tuletada ka KOV-i planeerimisautonoomiast, kuna

see ei saa ulatuda kaugemale planeerimisseaduse rakendamisest. Planeerimisautonoomiale ei saa

tugineda, kui rakendatakse ehitusseadustikku (EhS) ehk kui antakse projekteerimistingimused või

ehitusluba. Määruses nr 24 saab käsitleda üksnes planeerimisseaduse alusel toimuvas menetluses

sõlmitavaid kokkuleppeid ja seda ulatuses, mille näeb ette seadus.

13. Riigikohtule on esitatud samasugune tingimuslik nõue nagu ettepanekus linnale. Alternatiivset

nõuet tuleb käsitleda üksnes siis, kui Riigikohus jätab põhinõude rahuldamata.

14. Tallinnale 7. novembril 2024 tehtud ettepanekus mööndi üksnes teoreetiliselt võimalust, et kui

linn on seisukohal, et määruse nr 24 § 18 reguleerib linna ja taotleja vabatahtlikult sõlmitava lepingu

tingimusi, siis tuleks viidatud paragrahvis teha sellist tõlgendust toetavad muudatused. Muudatused,

mis tehti pärast Riigikohtule taotluse esitamist, ei toeta seisukohta, et linna ja ehitusloa taotleja

sõlmitav leping on vabatahtlik. Puudub põhjus taotlusest loobuda.

15. Linna 4. septembril 2025 tehtud muudatused määruses nr 24 ei ole piisavad. Ükskõik, mis vormis

soovib haldusorgan teha eraisikule halduslepingu sõlmimise kohustuslikuks – näiteks otseselt

vastavat nõuet esitades või kaudselt, keeldudes haldusakti andmisest või seda takistades –, peab

selleks olema selge seaduslik alus. Määruse nr 24 § 18 kehtestamiseks sellist õiguslikku alust ei ole.

16. Lepingu sõlmimise vabatahtlikkus on näiline. Määruse nr 24 § 18 lg-s 1 tehtud muudatus on

kosmeetiline, seisnedes selles, et rõhutati lepingu sõlmimise kokkuleppelisust. Linn on sellise lepingu

5-25-6

4(11)

sõlmimisel jõupositsioonil ja teostab lepingu sõlmimisega avalikku võimu. Lepingueelsetes

läbirääkimistes saab linn mugavalt tugineda määrusele, vähendades oluliselt läbirääkimiste ruumi.

Sellest, et ehitusloa taotleja saab vabalt otsustada, kas sõlmida leping või mitte, ei järeldu, et lepingu

sõlmimine on vabatahtlik. Sisuliselt kaalub ehitusõiguse taotleja, kas linnaga vaielda või nõustuda.

Tallinna linna puhul on taotlejatele teada, et linn võib menetlustähtaegu sageli ja ulatuslikult ületada

ja taotleja ei pruugi olla valmis aastaid ootama, millal ta lõpuks ehitusõiguse saab.

17. Määruse nr 24 esimeses ja teises peatükis sätestatud põhimõtted ei ole kooskõlas Riigikohtu

praktikast tulenevate nõuetega. Regulatsiooniga, mille alusel leitakse taotleja kaasrahastamise määr,

on linn kehtestanud sisuliselt maksu seadusliku aluseta. Määruse nr 24 § 18 lg-s 7 tehtud muudatus

kitsendab raha tagastamise võimalusi. Jääb ebaselgeks, miks ja millisel alusel linn ehitise rahastamist

nõuab, kui seitsme aasta jooksul ei ole vältimatult vajalikku ehitist ehitatud. Haldusorgan ei või

kehtestada õiguse üldaktis ilma seaduse selge volituseta reegleid, mis sisuliselt kohustavad isikut

maksma seaduses ette nägemata tasu.

MENETLUSOSALISTE JA MENETLUSSE KAASATUD ISIKUTE ARVAMUSED

18. Tallinna linn on seisukohal, et määruse nr 24 § 18 on põhiseaduspärane. Nimetatud säte ei piira

omandipõhiõigust ega ettevõtlusvabadust. See annab vaid linnale volituse pidada arendajaga

läbirääkimisi ja sõlmida temaga avaliku ehitise ehitamise või kaasrahastamise lepinguid. Selline

leping võib olla vajalik olukorras, kus arendaja viib talle antud ehitusõiguse ellu, kuid see tingib

vajaduse ehitada arendust teenindav avalik ehitis. Tegemist on töökorraldusliku iseloomuga sättega,

mille eesmärk on tagada ühetaoline praktika Tallinna linna ja arendajate vaheliste kokkulepete

sõlmimisel. Vaidlustatud säte ei kohusta arendajat lepingut sõlmima, kuivõrd lepingud sõlmitakse

pärast läbirääkimisi poolte kokkuleppel. Nõustuda ei saa seisukohaga, et KOV-i

planeerimisautonoomia on piiratud vaid PlanS-iga ning et planeerimisautonoomia ei hõlma

projekteerimistingimuste andmist.

19. PlanS § 131 näeb ette võimaluse leppida arendajaga kokku, et arendaja kannab avaliku ehitise

ehitamise kulud täielikult või osaliselt. Lisaks PlanS § 131 lg-st 2 tulenevale saab KOV sõlmida

KOKS § 35 lg 5 alusel ka muid lepinguid. Nii Riigikohus kui õiguskantsler on varem hinnanud

õiguspäraseks halduspraktika, mille kohaselt võib KOV sõlmida arendajaga kokkuleppe selliste

ehitiste ehitamiseks või rahastamiseks, mida PlanS ette ei näe (nt lasteaed, detailplaneeringualast

väljaspool asuv ristmik). Riigikohus on selgitanud, et erinevate halduslepingute sõlmimise aluseks

saavad olla ka haldusmenetluse seaduse (HMS) § 53 lg 2 p-d 2 ja 3 ning § 98 lg 1 nende koostoimes.

20. Riigikohus on asunud seisukohale, et kõikide halduslepingute sõlmimiseks pole seaduses

sätestatud volitusnormi vaja – seda juhul, kui KOV ei volita lepinguga talle seadusega või selle alusel

pandud haldusülesannet täitma juriidilist või füüsilist isikut enda nimel. Projekteerimistingimuste ega

ehitusloa menetluses ei võta eraisik enda nimel täitmiseks ülesannet ehitada välja taristu või kanda

sellega seotud kulud, sest seadus ei kohusta KOV-i ehitama projekteerimistingimuste või ehitusloa

kohaseid avalikult kasutatavaid ehitisi. Seetõttu pole volitusnormi vaja, et määruse nr 24 § 18

kehtestada. Lisaks, kuna PlanS § 131 lg 21 ei reguleeri avalike ehitiste ehitamise või rahastamise

lepingute sõlmimist projekteerimistingimuste menetluses, ei piira see seda, kui määruse nr 24 §-s 18

nähakse ette võimalus nimetatud lepinguid sõlmida.

21. Projekteerimistingimused võib jätta andmata juhul, kui sellega kaasneb vajadus ehitada avalikke

ehitisi, kuid selleks pole piisavalt vahendeid või need kulutused on ebaotstarbekad. Olukorras, kus

Tallinna linn annab ehitusõiguse projekteerimistingimuste alusel, võib suuremamahulise ehitusõiguse

realiseerimine tuua kaasa vajaduse avalike ehitiste järele. Projekteerimistingimustega on võimalik

5-25-6

5(11)

anda ehitusõigust sarnaselt detailplaneeringuga. Seega on planeerimisdiskretsiooniga kooskõlas see,

kui jagada arendust teenindavate avalike ehitiste ehitamisega seotud kulusid arendajaga ka

projekteerimistingimuste menetluses. Arendajal puudub subjektiivne õigus nõuda, et KOV annaks

talle soovitud ehitusõiguse selliselt, et ehitusõiguse realiseerimisega seotud kulud jääksid KOV-i

kanda. Kui arendaja soovib oma arendusprojekti talle sobival ajal ja viisil ellu viia, on põhjendatud,

et tema kanda võib jääda ka osa avalikku huvi teenivatest kulutustest. Seda olukorda ei saa käsitada

omandipõhiõiguse ega ettevõtlusvabaduse piiranguna.

22. Projekteerimistingimuste andmine on kaalutlusotsus, mille raames peab KOV arvestama ka

avaliku huviga. Seega võib vastuolu avaliku huviga õigustada projekteerimistingimuste andmisest

keeldumist. Seda ilmestavad detailplaneeringute kontekstis nii Riigikohtu otsus nr 5-24-34/13 kui ka

EhS § 27 lg 2 p 2 ja § 32 p 3. Lepingu sõlmimise võimalus on eelkõige arendaja huvides. Kui arendaja

on lepingu sõlmimisega nõus, ei pea ta ootama, millal KOV leiab kavandatavat arendust teenindavate

ehitiste ehitamiseks vahendid või peab neid kulutusi otstarbekaks. Sellisel juhul saab arendaja oma

projekti omas tempos ellu viia. Lisaks, kui projekteerimistingimuste menetluses poleks võimalik

lepingut sõlmida, peaks ehitusõiguse andmiseks viima läbi detailplaneeringu menetluse, mis on

koormavam ja ajamahukam.

23. Justiits- ja digiministri hinnangul on määruse nr 24 § 18 põhiseadusega vastuolus. Vaidlusalune

säte riivab nii omandipõhiõigust kui ka ettevõtlusvabadust. Kohaliku elu korraldamisel on KOV

seotud PS § 3 lg-s 1 sätestatud seaduslikkuse põhimõttega, mis tähendab, et põhiõigusi riivaval KOV-i

tegevusel peab olema seaduslik alus. Määruse nr 24 § 18 kehtestamiseks puudub volitus.

24. PlanS § 131 lg-d 2 ega 5 ei ole antud juhul volitusnormiks, kuivõrd esimene on pädevusnorm ning

teine puudutab sõlmitava halduslepingu olemust ja sisu ega anna seega volitust määruste

kehtestamiseks. PlanS § 131 lg 21 ei võimalda nõuda taotlejalt, et ta rahastaks mis tahes avaliku

kasutusega hoonete ehitust. Nimetatud norm puudutab üksnes detailplaneeringu menetlust ega hõlma

hooneid, vaid avalikuks kasutamiseks ette nähtud teed ja sellega seonduvaid rajatisi, haljastust,

välisvalgustust ja tehnorajatisi (PlanS § 131 lg-d 1 ja 2). Volitusnorm vaidlusaluse sätte

kehtestamiseks peaks olema sätestatud EhS-is, kuna see seadus reguleerib projekteerimistingimuste

ja ehitusloa andmist. EhS aga ei võimalda sõlmida projekteerimistingimuste või ehitusloa menetluses

halduslepingut, et ehitada avalikult kasutatav ehitis. Lisaks sõlmitakse haldusleping tavapäraselt

detailplaneeringu koostamise etapis.

25. Eesti Linnade ja Valdade Liit toetab Tallinna linna arvamust. Omandipõhiõigus ega

ettevõtlusvabadus ei ole piiramatud. Piirangut õigustavad avalik huvi ning KOV-ile kaasnevad

rahalised kulud. Projekteerimistingimuste või ehitusloa taotlejatel ei saa olla õiguspärast ootust, et

neile kulusid ei tekitata. Riigikohus analüüsis põhiseaduslikkuse järelevalve otsuses nr 5-24-34/13

põhjalikult planeerimisseaduse alusel arendajale avalikes huvides täiendavate kohustuste seadmist.

Õiguskantsler avaldas ka nimetatud Riigikohtu menetluses kahtlust, et lepingu sõlmimine, millega

detailplaneeringust huvitatud isik kohustus sotsiaalse taristu välja ehitama või vastavad kulud

(osaliselt) kandma, on näiliselt vabatahtlik ning pigem kohustuslik. Riigikohus asus aga seisukohale,

et riik ei tohiks võtta hoiakut, mis eitab eraisiku, sh ettevõtjate suutlikkust enda õiguste ja huvide eest

seista ning enda vaba tahte alusel õigussuhteid kujundada.

VAIDLUSALUSED SÄTTED

26. Tallinna Linnavolikogu 15. detsembri 2022. a määruse nr 24 „Avalikult kasutatava ehitise ja selle

rahastamise kord“ § 18 kuni 12. septembrini 2025 kehtinud redaktsioon:

5-25-6

6(11)

„§ 18. Lepingu sõlmimine ja täitmine

(1) Kui projekteerimistingimuste või ehitusloa menetluses ilmneb, et ehitamine toob kaasa

vajaduse avalikku ehitist rekonstrueerida ja/või laiendada või ehitada uus avalik ehitis, sõlmitakse

käesoleva määruse 1. ja 2. peatükis sätestatud põhimõtteid järgides ehitise ehitamise ja/või selle

rahastamise leping, vajaduse korral ehitise või kinnistu Tallinna linnale tasuta võõrandamise leping

või Tallinna linna kasuks tasuta isikliku kasutusõiguse seadmise leping.

(2) Kui detailplaneeringu menetluses on avaliku ehitise ehitamise või selle rahastamise leping

sõlmitud, siis saab projekteerimistingimuste või ehitusloa menetluses sõlmida ehitamise või selle

rahastamise lepingu üksnes juhul, kui detailplaneeringut ei ole asutud ellu viima, sõlmitud avaliku

ehitise ehitamise või selle rahastamise lepingut pole täidetud või kui avaliku ehitise ehitamise

vajadus on tingitud projekteerimistingimuste või ehitusloaga antavast täiendavast ehitusõigusest

või arendusalal asuva või sellele ehitatava hoone kasutuskoormuse suurenemisest.

(3) Avaliku ehitise ehitamise ja/või selle rahastamise lepingu sõlmimise vajadust hindavad

asutused koostöös projekteerimistingimuste või ehitusloa menetluses. Lepingu sõlmib käesoleva

määruse § 6 lõikes 2 või 3 nimetatud asutus. Lepingu alusel ehitatava avaliku ehitise valduse

Tallinna linnale üleandmise tingimused määrab käesoleva määruse § 6 lõikes 2 nimetatud asutus.

(4) Avaliku ehitise ehitamise ja/või selle rahastamise leping sõlmitakse enne taotletud ehitusloa

andmist.

(5) Avaliku ehitise ehitamise leping tuleb täita esimesele ehitusloakohasele hoonele kasutusloa

taotlemise ajaks.

(6) Avaliku ehitise ehitamise rahastamise kohustus tuleb täita viie aasta jooksul lepingu

sõlmimisest lepingu sõlminud asutuse määratud tähtpäevaks.

(7) Arendajalt avaliku ehitise ehitamise rahastamise kohustuse täitmiseks saadud summa tagastab

Tallinna linn juhul, kui Tallinna linn ei ole seitsme aasta jooksul lepingu sõlmimisest Tallinna

linnast olenevatel põhjustel alustanud avaliku ehitise ehitamist (sh rekonstrueerimist ja/või

laiendamist).“

27. Tallinna Linnavolikogu 15. detsembri 2022. a määruse nr 24 „Avalikult kasutatava ehitise ja selle

rahastamise kord“ § 18 (13. septembril 2025 jõustunud redaktsioonis):

„§ 18. Lepingu sõlmimine ja täitmine

(1) Kui projekteerimistingimuste või ehitusloa menetluses ilmneb, et ehitamine toob kaasa

vajaduse avalikku ehitist rekonstrueerida ja/või laiendada või ehitada uus avalik ehitis, võib

kokkuleppel sõlmida käesoleva määruse 1. ja 2. peatükis sätestatud põhimõtteid järgides ehitise

ehitamise ja/või selle rahastamise lepingu.

(2) [Kehtetu]

(3) Avaliku ehitise ehitamise ja/või selle rahastamise lepingu sõlmimise vajadust hindavad

asutused koostöös projekteerimistingimuste või ehitusloa menetluses. Lepingu sõlmib käesoleva

määruse § 6 lõikes 2 või 3 nimetatud asutus. Lepingu alusel ehitatava avaliku ehitise valduse

Tallinna linnale üleandmise tingimused määrab käesoleva määruse § 6 lõikes 2 nimetatud asutus.

5-25-6

7(11)

(4) [Kehtetu]

(5) [Kehtetu]

(6) [Kehtetu]

(7) Arendajalt avaliku ehitise ehitamise rahastamise kohustuse täitmiseks saadud summa tagastab

Tallinna linn juhul, kui Tallinna linn ei ole seitsme aasta jooksul lepingu sõlmimisest Tallinna

linnast olenevatel põhjustel alustanud avaliku ehitise ehitamist (sh projekteerimist,

rekonstrueerimist ja/või laiendamist).“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

(I)

28. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 6 lg 1 p 1 järgi võib

õiguskantsler esitada Riigikohtule taotluse tunnistada jõustunud seadusandliku või täidesaatva

riigivõimu või kohaliku omavalitsuse organi õigustloov akt või selle säte kehtetuks. PSJKS ei sätesta

täiendavaid reegleid, millele õiguskantsleri taotlus peab vastama. Nõuded õiguskantsleri taotlusele

tulenevad PS-ist ja õiguskantsleri seadusest (ÕKS).

29. PS § 142 lg-s 1 on sätestatud, et kui õiguskantsler leiab, et seadusandliku või täidesaatva

riigivõimu või kohaliku omavalitsuse õigustloov akt on põhiseaduse või seadusega vastuolus, teeb ta

akti vastuvõtnud organile ettepaneku viia see kahekümne päeva jooksul põhiseaduse või seadusega

kooskõlla. PS § 142 lg 2 näeb ette, et kui akt ei ole kahekümne päeva jooksul põhiseaduse või

seadusega kooskõlla viidud, teeb õiguskantsler Riigikohtule ettepaneku tunnistada see akt kehtetuks.

Samasugune menetluskord tuleneb ka ÕKS §-dest 17 ja 18.

30. Eelmainitud sätete järgi peab menetlusele Riigikohtus eelnema kohtueelne menetlus, mis tagab

akti vastu võtnud või andnud organile võimaluse akt üle vaadata ja viia see põhiseadusega kooskõlla

(RKPJKo 24.12.2002, 3-4-1-10-02, p 19). Selline õiguskantsleri kohustus kaitseb õigustloova akti

vastuvõtnud organi pädevust ning kui kohtueelne menetlus jääb läbimata, tuleb Riigikohtul tagastada

kaebus läbivaatamatult (RKPJKm 10.05.2013, 3-4-1-3-13, p-d 29 ja 31).

31. Õiguskantsleri õigus pöörduda Riigikohtusse eeldab, et akti vastu võtnud organ jättis kohtueelses

menetluses õiguskantsleri ettepaneku rahuldamata või vastuseta (vt RKPJKo 02.11.1994,

III-4/1-6/94, p 4). Vastuseta jätmine tähendab seda, et akti vastu võtnud organ ei reageeri üldse.

Sõltuvalt ettepanekust võib rahuldamata jätmine seisneda selles, et vaidlustatud akt jäeti kas

muutmata, seda muudeti ebasobival moel või see jäeti kehtetuks tunnistamata. Kui akti vastu võtnud

organ täidab ettepaneku pärast seda, kui õiguskantsler pöördus Riigikohtusse, tuleb põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetlus siiski lõpetada PSJKS § 56 lg 1 alusel, kuna õiguskantsleri taotluse alus

langeb ära (vt RKPJKm 10.03.2023, 5-22-14/9).

32. Õiguskantsler esitas taotluse Riigikohtule 4. juunil 2025. Selleks ajaks oli Tallinna Linnavolikogu

teatanud, et nõustub määrust nr 24 muutma, kuid ei olnud vaatamata õiguskantsleri 7. novembri

2024. a ettepanekule seda ei muutnud ega ka kehtetuks tunnistanud. Määrust muudeti alles

4. septembril 2025 pärast seda, kui õiguskantsler oli pöördunud taotlusega Riigikohtu poole.

Õiguskantsler teatas 19. septembril 2025 Riigikohtule, et muudatuste tulemusena on Riigikohtule

esitatud taotluse põhinõue endiselt täitmata ning et jääb Riigikohtule esitatud taotluse juurde.

5-25-6

8(11)

33. Kui KOV jätab õiguskantsleri ettepaneku tähtajaks täitmata, ei ole õiguskantsleril võimalik sätet

muudetud kujul enne Riigikohtusse pöördumist vaidlustada (vrd viidatud RKPJKm 3-4-1-3-13,

p-d 10, 11, 27 ja 30). Seetõttu, kui õiguskantsler on pöördunud taotlusega Riigikohtusse ning alles

seejärel muudab KOV esialgses ettepanekus vaidlustatud akti, siis puudub õiguskantsleril kohustus

muudetud sõnastuse osas kohtueelset menetlust uuesti läbida. Vastupidine tõlgendus võimaldaks akti

vastu võtnud organil seadust eirates oma õigusi kuritarvitada ja menetlust asjatult pikendada.

34. Arvestades kohustusliku kohtueelse menetluse eesmärki, ei saa õiguskantsler nõuda taotluses

Riigikohtule enamat, kui on nõudnud akti vastu võtnud organile tehtud ettepanekus (vt viidatud

RKPJKo III-4/1-6/94, p 4). Õiguskantsleri 7. novembri 2024. a ettepaneku järgi oli Tallinna

Linnavolikogul kaks võimalust põhiseaduspärasuse saavutamiseks: a) vaidlusalust sätet muuta, sh

minimaalselt määruse nr 24 § 18 lg-id 4 ja 5 (kui linna hinnangul on leping vabatahtlik kokkulepe)

või b) tunnistada § 18 kehtetuks (kui leping on kohustuslik) (vt eespool p 1). Ettepaneku põhjendustest

nähtub siiski õiguskantsleri eelistus tunnistada kogu säte kehtetuks. Seda põhjusel, et lepingu

sõlmimine on kohustuslik ja kui leping jääb sõlmimata, toob see kaasa põhiõiguste riive. Selleks aga

vajalik volitusnorm puudub. Eeltoodut kinnitab ka taotlus Riigikohtule, kus õiguskantsler palub

tunnistada põhinõudena määruse nr 24 § 18 tervikuna põhiseadusevastaseks ja kehtetuks.

Linnavolikogu valis siiski muutmise tee.

35. Õiguskantsleri ettepanek viia õigusnorm põhiseadusega kooskõlla peab lähtuma sellest, kuidas

õiguskantsler ise vaidlustatavat õigusnormi tõlgendab, mitte sellest, kuidas mõistab vaidlustatavat

õigusnormi ettepaneku adressaat. Viimasel juhul võib tekkida vaidlus, kas ettepanek on täidetud või

mitte, nagu on juhtunud ka praegusel juhul. Õiguskantsleri linnavolikogule tehtud ettepaneku sõnastus

on mitmeti mõistetav.

36. Kolleegiumi hinnangul on õiguskantsleri ettepanek praegusel juhul täitmata. Kuigi Tallinna

linnavolikogu muutis määruse nr 24 § 18, ei ole reguleeritava lepingu sõlmimine ei enne muudatust

ega ka pärast seda vabatahtlik. Määruse nr 24 algse redaktsiooni (s.o kuni 12. septembrini 2024

kehtinud) eelnõu seletuskirjast järeldub määrusandja tahe näha lepingu sõlmimist kohustuslikuna,

kuna sõlmimata jäämisel jääb arendaja taotletust ilma: „Seetõttu on kohalikul omavalitsusel õigus

keelduda projekteerimistingimuste või ehitusloa väljastamisest, kui ei õnnestu saavutada arendajaga

kokkulepet.“ Sättes tehtud viide lepingule (algses redaktsioonis) või kokkuleppele (muudetud

sõnastus) ei tähenda, et arendaja soovib osaleda avaliku ehitise rajamises vabatahtlikult. Muudetud

määruse sõnastus „võib sõlmida“ annab kaalutlusõiguse linnale, mitte otsustusvabaduse

lepingupartnerist arendajale. KOV on lepingut sõlmides jõupositsioonil ning kui see jääb tegemata,

võib tulemuseks olla projekteerimistingimuste või ehitusloa andmisest keeldumine, mis toob kaasa

põhiõiguste riive. Viimane eeldab ka KOV-i määruse puhul seaduslikku alust. Eeltoodust tulenevalt

ei veena kolleegiumi lepingu sõlmimise vabatahtlikkuses ka linna selgitus, et vaidlusalune säte on

töökorraldusliku iseloomuga ja selle ainus eesmärk on tagada ühetaoline halduspraktika. Viimati

öeldu eeldaks mh, et arendajad soovivad sageli osaleda vabatahtlikult avalike ehitiste rajamises.

37. Eeltoodust tulenevalt on õiguskantsleri taotlus lubatav. Kolleegium lisab, et 13. septembril 2025

jõustunud muudatuste tõttu muutus määrus nr 24 § 18 esialgu vaidlustatud sõnastuses osaliselt

kehtetuks. Selles osas on õiguskantsleri taotluse alus ära langenud ning kolleegiumil puudub vajadus

analüüsida seda, kas määruse nr 24 § 18 kuni 12. septembrini 2025 kehtinud redaktsioonis on

põhiseadusega kooskõlas.

(II)

38. Määruse nr 24 §-s 18 ette nähtud lepingu sõlmimine ei ole vabatahtlik (vt eespool p 36).

Vaidlustatud säte loob arendajale põhjendatult mulje, et linn keeldub talle projekteerimistingimuste

5-25-6

9(11)

või ehitusloa andmisest, kui arendusprojekt toob kaasa vajaduse avalikku ehitist rekonstrueerida ja/või

laiendada või ehitada uus avalik ehitis, kuid arendaja ei ole nõus ehitise ehitamise või rahastamise

lepingut sõlmima. Seeläbi riivab määruse nr 24 § 18 projekteerimistingimuste või ehitusloa taotleja

omandipõhiõigust (PS § 32) ja/või ettevõtlusvabadust (PS § 31).

39. Üldjuhul võib määruse anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ja kooskõlas

volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga (HMS § 90 lg 1). Erand sellest on olukord, kui KOV annab

määruse kohaliku elu küsimuse korraldamiseks. Sel juhul võib määruse anda ka volitusnormita. Kui

seaduses on volitusnorm olemas, tuleb järgida volitusnormi piire (HMS § 90 lg 2). Seaduses sätestatud

volitusnorm on vajalik ka siis, kui KOV annab määruse, mis riivab põhiõigusi. See kehtib ka juhul,

kui määrus on antud kohaliku elu küsimuste lahendamiseks (PS § 3 lg 1 esimene lause ja § 154 lg 1)

(vt nt RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p 27).

40. Tallinna Linnavolikogu on ekslikult nimetanud (vt eespool p-d 19 ja 20) määruse nr 24 § 18

võimalike õiguslike alustena PlanS § 131 lg-d 2 ja 21. Need sätted ei ole praegusel juhul asjakohased

põhjusel, et nende kehtivusala on piiratud detailplaneeringumenetlusega ning PlanS § 131 lg-s 1

nimetatud rajatistega. Samuti on asjakohatu muudatuse tagajärjel määruse nr 24 preambulisse lisatud

viide KOKS § 35 lg-le 5. See säte ütleb üksnes, et vallal või linnal on õigus oma ülesannete täitmiseks

sõlmida lepinguid. Sellest normist ei tulene Tallinna Linnavolikogule õigust volitada linnaasutust

sõlmima halduslepingut, mille sõlmimisest keeldumise korral oleks lubatud piirata nende isikute

põhiõigusi, kelle huvides projekteerimistingimusi või ehitusluba menetletakse.

41. Riigikohtu otsusele põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-34 viidates leiab Tallinna

Linnavolikogu, et halduslepingu sõlmimise aluseks saavad olla HMS § 53 lg 2 p-d 2 ja 3 ning § 98 lg

1 nende koostoimes (vt eespool p-d 19–21). Kolleegium sellise käsitlusega ei nõustu.

42. Eespool viidatud Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus puudutas samuti

avalikke ehitisi ning arendaja kohustust sõlmida nende rajamiseks halduslepinguid (nagu määruse

nr 24 § 18 lg 1), kuid seda üksnes detailplaneeringumenetluses. Detailplaneeringu algatamata, vastu

võtmata või kehtestamata jätmine võib riivata huvitatud isiku ettevõtlusvabadust ja omandipõhiõigust

(RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34/13, p 43). Kuigi PlanS § 131 ei volita KOV-i sõlmima halduslepingut,

et rajada avalik ehitis, siis detailplaneeringu puhul on võimalik halduslepingut nõuda põhjusel, et

KOV-il on võimalik keelduda avaliku huvi kaalutlustel haldusakti andmisest, kui ta suudab

põhjendada veenvalt enda rahaliste vahendite ebapiisavust, et avalik ehitis rajada, või planeeringuga

kaasnevate kulude ebaotstarbekust. Mõlemal juhul tuleb esitada detailne kuluarvestus. (Vt viidatud

RKPJKo 5-24-34/13, p-d 39–43). Ulatuslik kaalutlusruum, et arvestada ning hinnata põrkuvaid

avalikke huve, tuleneb planeerimisautonoomiast üksnes üld- ja detailplaneeringumenetlusele

(vt viidatud RKPJKo 5-24-34/13, p 36; vt ka allpool p-d 45–49). Lisaks ei olnud viidatud asjas

küsimus KOV-i määrusest ega selle andmiseks vajalikust volitusnormist, vaid võimalus sõlmida

haldusleping seaduse alusel.

43. Eeltoodud põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-34 tingis võimaluse jätta haldusakt

andmata KOV-i planeerimisautonoomiast tulenev avar kaalutlusruum, mis nähtub mh PlanS-is

kehtestatud alustest, mis lubavad haldusakti andmisest põhjendatult keelduda. Ehitusseadustikus on

ammendavalt loetletud juhud, millal saab KOV kas projekteerimistingimuste (EhS § 32) või ehitusloa

andmisest (EhS § 44) keelduda. Erinevalt detailplaneeringust ei saa KOV ehitusloa või

projekteerimistingimuste andmisest keelduda põhjusel, et vastava haldusakti alusel antava

ehitusõiguse realiseerimisega kaasnevad avaliku ehitise rajamise kulud on ülemäärased või

ebaotstarbekad.

5-25-6

10(11)

44. Kuivõrd asjakohane seaduslik alus puudub, et keelduda projekteerimistingimuste või ehitusloa

andmisest, ning arvestades, et puudub ka selge seadusandja volitusnorm, mis võimaldaks vaidlusaluse

lepingu sõlmimisest keeldumise korral arendaja põhiõigusi piirata, on määruse nr 24 § 18 vastuolus

PS § 3 lg 1 esimese lausega ja § 154 lg-ga 1. Eelnevast tulenevalt ning juhindudes põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluse seaduse § 15 lg 1 p-st 2, tunnistab kolleegium määruse nr 24 § 18

(13. septembril 2025 jõustunud redaktsioonis) põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks.

45. Lisaks eelmärgitule nõustub kolleegium õiguskantsleriga, et kui detailplaneeringu alusel toimuvas

ehitusloa menetluses ilmneb vajadus avaliku ehitise järele, mida kehtestatud detailplaneeringus ei ole

käsitletud, siis on arvatavasti tegemist puudusega detailplaneeringus. Selle saab kõrvaldada üksnes

planeeringumenetluses. Obiter dictum´i korras osutab kolleegium järgnevale.

46. Seda, millised kulutused võivad detailplaneeringulahenduse elluviimisega kaasneda (sh vajadus

avalike ehitiste järele), peab KOV kaaluma detailplaneeringu menetluses (vt viidatud

RKPJKo 5-24-34/13, p-d 41 ja 46). Vajadus avaliku ehitise järele võib tuleneda ka mitme

arendusprojekti koosmõjust (vt viidatud RKPJKo 5-24-34/13, p 55).

47. Kui arendaja tegevus võib tingida vajaduse avaliku ehitise järele, siis kõik sellega seonduv, sh kas,

kuhu ja missugune ehitis rajada ning millistel tingimustel sõlmib KOV selleks halduslepinguid, ei

puuduta üksnes arendatavat või sellega külgnevaid kinnistuid. Tegu on avalikkuse kõrgendatud

huvisfääri kuuluvate küsimustega, mille lahendamisel on oluline ruumiline mõju. Sellise avaliku

ehitise rajamine eeldab terviklikku ruumiplaneerimist, milleks tuleb viia läbi

detailplaneeringumenetlus.

48. PlanS § 124 lg 2 kohaselt on detailplaneeringu eesmärk eelkõige viia ellu üldplaneering ja luua

planeeringualale ruumiline terviklahendus. Detailplaneering on lähiaastate ehitustegevuse alus.

Detailplaneeringu alusel tehakse põhimõtteline otsus, milliseks kujuneb planeeringuala lähiaastate

kasutus ning milliseid ehitisi võib tulevikus planeeringualale rajada (vt ka PlanS § 3 lg 1).

Detailplaneering koostatakse KOV-i territooriumi osa kohta (PlanS § 124 lg 1) ning selle koostamisel

võetakse arvesse planeeringuala ning selle lähiala tervikuna (RKHKo 20.06.2023, 3-20-19/62, p 17).

49. Kehtiva detailplaneeringu resolutsioon on täitmiseks kohustuslik, sh detailplaneeringu

kehtestanud KOV-ile (vt HMS § 60 lg 2). Arendaja saab sellises olukorras eeldada, et avaliku ehitise

rahastamise küsimus ehitusloa menetluses ei tõusetu ning maad saab kasutada detailplaneeringus

nimetatud sihtotstarbel ja selles sätestatud tingimustel (vt PlanS § 126 lg-d 1 ja 4). Kui püstitatav

hoone vastab detailplaneeringus kehtestatule ja ehitamisele esitatud nõuetele ning ei esine ehitusloa

andmisest keeldumise aluseid, tuleb arendajale ehitusluba väljastada. Viimane kehtib ka siis, kui

ehitusluba taotletakse projekteerimistingimuste alusel (vt EhS § 42 lg 1) ja detailplaneeringu

koostamise kohustus puudub (vt EhS § 26 lg 1). Seejuures tuleb ka projekteerimistingimused

arendajale väljastada, kui projekteerimistingimuste andmisest keeldumise aluseid ei esine

(vt ka eespool p 43).

50. Projekteerimistingimuste andmine on üks osa ehitusloa menetlusest, sest nende väljastamine on

seotud konkreetse ehitusloa ning selle alusel rajatava ehitisega. Ehitusloa andmisega

projekteerimistingimuste õiguslik tähendus ammendub. Projekteerimistingimustega ei lahendata

ruumilise planeerimise küsimusi nii laialt kui detailplaneeringuga (viidatud RKHKo 3-20-19/62,

p 18). Seejuures on kehtiv detailplaneering siduv ka projekteerimistingimuste menetluses

(vt viidatud RKHKo 3-20-19/62, p 24). Samas nõue sõlmida ehitusõiguse saamise eeldusena

KOV-iga haldusleping riivab arendaja põhiõigusi, sõltumata sellest, kas projekteerimistingimusi

antakse detailplaneeringu alusel. Järelikult olenemata sellest, kas projekteerimistingimused

soovitakse anda PlanS § 125 lg 5 või EhS § 26 või § 27 alusel, tuleb viis ning määr, milles arendajal

5-25-6

11(11)

tuleb arendusprojekti realiseerimisest tingitud avaliku ehitise rajamises osaleda, selgitada välja

detailplaneeringumenetluses.

(allkirjastatud digitaalselt)

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected]

www.riigikohus.ee

Tallinna Linnavolikogu 18.12.2025 nr 5-25-6/12

Justiits- ja Digiministeerium PSJV nr 5-25-6

Vabariigi Valitsus

Eesti Linnade ja Valdade Liit

Õiguskantsleri Kantselei

Kohtuotsuse saatmine

Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 18. detsembri 2025. a otsuse ning

riigikohtunik Ivo Pilvingu konkureeriva arvamuse põhiseaduslikkuse järelevalve asjas

nr 5-25-6.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

sekretär

Lisa:

- kohtuotsus, 11 lk

- konkureeriv arvamus, 2 lk

Riigikohtunik Ivo Pilvingu konkureeriv arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-25-6

1. Nõustun praeguse kohtuasja lõpptulemusega ning valdavalt ka kohtuotsuse põhjendustega. Minu

hinnangul on kohtukoosseisu enamus siiski vildakalt mõistnud õiguskantsleri ettepaneku ja taotluse sisu

(I) ning lugenud ekslikult määruse nr 24 §-s 18 reguleeritud lepingute sõlmimise kohustuslikuks (II).

I

2. Nii õiguskantsleri ettepanek Tallinna Linnavolikogule kui ka taotlus Riigikohtule sisaldasid kaht

nõuet. Mahult ulatuslikumaks nõudeks ja seeläbi loogiliselt põhinõudeks ehk järjekohalt esimeseks oli

nõue tunnistada määruse nr 24 § 18 tervikuna kehtetuks. Alternatiivselt nõudis õiguskantsler määruse

nr 24 lg-te 4 ja 5 muutmist. On tõsi, et õiguskantsler seostas põhi- ja alternatiivnõude küsimusega, kas

alguses volikogu ja hiljem Riigikohus tõlgendavad lepingu sõlmimist arendaja jaoks kohustuslikuna.

See aga ei muutnud nõuete sisu ega mahtu. Nõue on kindlaks määratud nõude adressaadilt soovitava

teoga, mitte nõude põhjendusega.

3. Küsimuse, kas lepingu sõlmimine oli kohustuslik või mitte, lahendab vajaduse korral nii või teisiti

kohus ning see on taotluse põhjendatuse, mitte lubatavuse küsimus. Riigikohus ei ole taotluse

lahendamisel seotud ei selle esitaja ega kontrollitava õigustloova akti vastu võtnud organi

seisukohtadega.

4. Kuna õiguskantsleri jaoks ei ole täie kindlusega ette nähtav, kuidas Riigikohus tõlgendab

lõppkokkuvõttes nii vaidlusaluseid kui ka nendega seotud sätteid, tuleb põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse efektiivsuse ja menetlusökonoomia tagamiseks lubada õiguskantsleril esitada

alternatiivseid taotlusi.

5. Praegusel juhul on ilmselge, et õiguskantsleri põhinõue jäi täitmata ning seda asjaolu ei väära kuidagi

arutlused selle üle, kas ja mis tingimustel pidas taotluse esitaja võimalikuks lahendada probleem

alternatiivnõudega.

6. Niisiis oli õiguskantsleri põhinõue lubatav sõltumata küsimusest, kas lepingute sõlmimine muudeti

kohtumenetluse ajal vabatahtlikuks.

II

7. Vaidlustatud määruse § 18 lg 4 algsest sõnastusest nähtus selgelt lepingu sõlmimise kohustuslikkus

arendaja jaoks. Leping tuli sõlmida enne ehitusloa andmist. 13. septembril 2025 jõustunud muudatustega

tunnistati see säte kehtetuks. Ka ühestki muust sättest ei tulenenud arendajale enam juriidilist kohustust

lepingut sõlmida ega linnale alust keelduda ehitusloa andmisest põhjusel, et arendaja ei ole sõlminud

linnaga avaliku ehitise ehitamise või rahastamise lepingut. Sõltumata sellest, milline oli linna enda

nägemus määruse tõlgendamisest, ei ole kohtul enam objektiivset alust pidada kõnealuste lepingute

sõlmimist kohustuslikuks.

8. Eelnevale vaatamata riivas määruse nr 24 § 18 jätkuvalt arendajate ettevõtlusvabadust ja

omandipõhiõigust (PS §-d 31 ja 32). Arvestades määruse algset eesmärki ja linna jõupositsiooni

ehitusõiguslike lubade menetluses, kätkes see endas jätkuvalt ohtu, et arendajaid võidakse survestada

lepinguid sõlmima (vrd RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34, p 52). Määruse selline mõju ei muuda lepingu

sõlmimist küll juriidiliselt kohustuslikuks, kuid sellist toimet ei saa määruse põhiseaduspärasuse

hindamisel ka täielikult eirata.

Põhiõiguse riiveks tuleb lugeda õiguse kaitsealas oleva tegevuse igasugune ebasoodne mõjutamine

(RKHKm 27.09.2024, 3-23-2818/24, p 11; RKÜKo 31.03.2011, 3-3-1-69-09, p 57), mis ei jää pelgalt

marginaalseks ning mille seos vaidlustatud tegevusega pole liiga kaudne. Õiguse riive võib seisneda ka

õiguste täiemahulise teostamise faktilises või informatsioonilises takistamises või heidutamises

(vrd RKHKm 23.05.2025, 3-24-797/21, p 29; o 02.11.2015, 3-3-1-22-15, p-d 13–14).

9. Kuna määrusega kaasneb õiguste riive, leidis kolleegium kokkuvõttes õigesti, et selle andmiseks on

vajalik volitusnorm. Ainuüksi volitusnormi puudumise tõttu tuli õiguskantsleri taotlus rahuldada.

(allkirjastatud digitaalselt)

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-25-6

Otsuse kuupäev 18. detsember 2025

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Vahur-Peeter Liin, Ivo

Pilving, Juhan Sarv ja Nele Siitam

Kohtuasi Tallinna Linnavolikogu 15. detsembri 2022. a määruse

nr 24 „Avalikult kasutatava ehitise ja selle rahastamise

kord“ § 18 põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus Õiguskantsleri 4. juuni 2025. a taotlus

Menetlusosalised ja menetlusse

kaasatud isikud

Tallinna Linnavolikogu

Õiguskantsler

Justiits- ja digiminister

Vabariigi Valitsus

Eesti Linnade ja Valdade Liit

Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RIIGIKOHUS OTSUSTAB

1. Rahuldada õiguskantsleri taotlus.

2. Tunnistada Tallinna Linnavolikogu 15. detsembri 2022. a määruse nr 24 „Avalikult

kasutatava ehitise ehitamise ja selle rahastamise kord“ § 18 (13. septembril 2025 jõustunud

redaktsioonis) põhiseadusevastaseks ja kehtetuks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Õiguskantsler tegi 7. novembril 2024 Tallinna linnale ettepaneku viia Tallinna Linnavolikogu

15. detsembri 2022. a määruse nr 24 „Avalikult kasutatava ehitise ehitamise ja selle rahastamise kord“

(edaspidi: määrus nr 24) § 18 põhiseadusega (PS) kooskõlla. Ettepaneku resolutsioon oli sõnastatud

järgmiselt:

„Olenevalt sellest, mis tähenduse linn määruse §-s 18 sätestatud lepingule omistab, tuleb seda

sätet muuta või see tervikuna kehtetuks tunnistada.

a) Kui linn käsitleb määruse §-s 18 sätestatud lepingut vabatahtliku kokkuleppena, mille

sõlmimisest ei sõltu projekteerimistingimuste ega ehitusloa andmine ja mille täitmata jätmine ei

5-25-6

2(11)

takista ka kasutusloa andmist, siis tuleb kõnealust paragrahvi muuta. Eriti probleemsed on

määruse § 18 lõiked 4 ja 5.

b) Kui linn käsitleb määruse §-s 18 sätestatud lepingut kohustuslikuna, mille sõlmimata jätmise

korral ei anna linn projekteerimistingimusi ega ehitusluba ning mille täitmata jätmise korral ei

anta ka kasutusluba, siis tuleb määruse § 18 kehtetuks tunnistada. Sellise sätte kehtestamiseks

puudub seaduslik alus.

Palun andke 20 tööpäeva jooksul teada, kas tunnistate määruse § 18 kehtetuks või kavatsete seda

muuta. Muutmise korral palun täpsemat ülevaadet võimalikest muudatustest.“

2. Tallinna Linnavolikogu teatas 26. novembri 2024. a kirjas, et määruse nr 24 eesmärk on reguleerida

linna ja arendajate vahelisi vabatahtlikke kokkuleppeid ning tagada läbirääkimistel ühetaoline

praktika.. Linn on nõus tegema määruses muudatusi, et määrusandja tahe, s.o kokkulepete sõlmimise

vabatahtlikkuse põhimõte, ilmneks määrusest piisavalt selgelt. Kirjas esitati ka muudatuse võimalik

sõnastus, paludes õiguskantslerilt sellele tagasisidet. Muudatused lubati teha 2025. a esimeses

kvartalis.

3. Õiguskantsler esitas 4. juunil 2025 Riigikohtule taotluse, milles palub tunnistada

määruse nr 24 § 18 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks, kuivõrd linn ei ole taotluse esitamise ajaks

kõnealust õigusakti põhiseadusega kooskõlla viinud. Kui Riigikohus peaks määruse nr 24 § 18 alusel

sõlmitavat lepingut käsitama vabatahtliku kokkuleppena, tuleb määruse nr 24 § 18 lg-d 4 ja 5

tunnistada põhiseadusvastaseks ja kehtetuks. Seda põhjusel, et nimetatud sätted võimaldavad

sõlmitavat lepingut käsitada üksnes kohustusliku kokkuleppena. Õiguskantsler märgib lisaks, et

põhiseadusvastasus võib esineda ka teistes määruse nr 24 sätetes.

4. Tallinna Linnavolikogu teavitas 9. septembril 2025 Riigikohut, et Tallinna Linnavolikogu muutis

määrust nr 24 vastavalt õiguskantsleri 7. novembri 2024. a ettepanekule ning Tallinna linna

26. novembri 2024. a kirjale. Selleks kehtestas Tallinna Linnavolikogu 4. septembril 2025

määruse nr 37 „Tallinna Linnavolikogu 15. detsembri 2022 määruse nr 24 „Avalikult kasutatava

ehitise ehitamise ja selle rahastamise kord“ muutmine“.

5. Riigikohus palus 12. septembril 2025 õiguskantsleril selgitada, kas määruses nr 24 tehtud

muudatused on vastavuses õiguskantsleri ettepanekuga Tallinna Linnavolikogule ja taotlusega

Riigikohtule ning kas õiguskantsler loobub taotlusest.

6. Õiguskantsler leidis 19. septembri 2025. a vastuses, et Riigikohtule esitatud taotluse põhinõue on

endiselt täitmata ning seetõttu ei ole põhjust taotlusest loobuda.

7. Tallinn ei nõustunud 2. oktoobri 2025. a seisukohas õiguskantsleri eeltoodud arvamusega. Esiteks

ei ole õiguskantsler selgitanud linnale, et 26. novembri 2024. a kirjas sisalduvad kavandatavad

muudatused ei täida õiguskantsleri ettepanekut. Teiseks, õiguskantsler tugineb oma

19. septembri 2025. a seisukohas kaalutlustele, mida ta pole esitanud ettepanekus linnale ega taotluses

Riigikohtule (nt tasu kui maks).

ÕIGUSKANTSLERI PÕHJENDUSED

8. Määruse nr 24 § 18, iseäranis lg-te 4 ja 5 mõte on, et Tallinna linn ei anna taotlejale

projekteerimistingimusi ega ehitusluba või ka kasutusluba enne, kui taotleja on nõus sõlmima lepingu,

millega ta kohustub ehitama avaliku ehitise või selle ehitise ehitamist rahastama.

5-25-6

3(11)

9. Projekteerimistingimuste ega ehitusloa andmist reguleerivates sätetes ei ole kohaliku omavalitsuse

üksusele (KOV) antud õigust nõuda sellise lepingu sõlmimist, millega taotleja võtab endale rahalisi

kohustusi KOV-i ees. Nimetatud haldusaktide menetluses ei saa otsustada niivõrd suuri

linnaehituslikke küsimusi, millega kaasneks vajadus panna lepinguga haldusakti taotlejale kohustusi.

Kui see aga nii on, on arvatavasti tegemist puudusega planeeringus, kuid see tuleks kehtiva õiguse

kohaselt lahendada planeeringumenetluses. Vaidlustatud sätet ei muuda õiguspäraseks asjaolu, et

arendajad soovivad pikaajaliste ja koormavate planeeringute menetluse vältimiseks kõnealuseid

lepinguid sõlmida.

10. Määruse nr 24 § 18 järgi on lepingu sõlmimine ja täitmine haldusakti taotlejale kohustuslik. Seda

tõlgendust toetab ka määruse nr 24 seletuskiri. Linn on õigussuhtes tugevamal positsioonil: kui

lepingut ei sõlmita, saab linn panna projekteerimistingimuste ning ehitusloa menetluses taotleja

olukorda, kus talle võib tunduda otstarbekam sõlmida linna ettekirjutatud tingimustega leping. Seega

riivab määruse nr 24 § 18 omandipõhiõigust (PS § 32) ning ettevõtlusvabadust (PS § 31), kuna lepingu

sõlmimisega kaasnevad taotlejale kulud või kohustused.

11. KOV ei saa PS § 154 lg-s 1 sätestatud enesekorraldusõigusele tuginedes kehtestada määrusi juhul,

kui sellega piiratakse põhiõigusi. Põhiõigusi saab piirata vaid selge ja täpse seaduses sisalduva

volitusnormi alusel. Sisu poolest saaks olla lähimaks volitusnormiks planeerimisseaduse

(PlanS) § 131 lg 21, kuid selle volitusnormi ulatus on piiratud nii menetluse kui lepingu objektide

põhjal. Nimetatud sätte kohaselt võib lepingu sõlmida üksnes planeerimismenetluses eesmärgiga viia

planeeringulahendus ellu. Seda juhul, kui nende rajatiste ehitamine või selle rahastamine on selleks

vajalik ning rajatised on vastava planeeringulahendusega funktsionaalselt seotud. Seega ületab

vaidlustatud säte PlanS § 131 lg 21 volituse ulatust.

12. Vaidlusaluse sätte õiguslikuks aluseks ei saa olla ka kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse

(KOKS) § 35 lg 5, kuna see norm seostub KOV-i majandustegevuse ja juriidilistes isikutes

osalemisega. Määruse nr 24 § 18 seda ei puuduta. Tegemist ei ole volitusnormiga põhiõigusi piirava

määruse kehtestamiseks. Õiguslikku alust ei saa tuletada ka KOV-i planeerimisautonoomiast, kuna

see ei saa ulatuda kaugemale planeerimisseaduse rakendamisest. Planeerimisautonoomiale ei saa

tugineda, kui rakendatakse ehitusseadustikku (EhS) ehk kui antakse projekteerimistingimused või

ehitusluba. Määruses nr 24 saab käsitleda üksnes planeerimisseaduse alusel toimuvas menetluses

sõlmitavaid kokkuleppeid ja seda ulatuses, mille näeb ette seadus.

13. Riigikohtule on esitatud samasugune tingimuslik nõue nagu ettepanekus linnale. Alternatiivset

nõuet tuleb käsitleda üksnes siis, kui Riigikohus jätab põhinõude rahuldamata.

14. Tallinnale 7. novembril 2024 tehtud ettepanekus mööndi üksnes teoreetiliselt võimalust, et kui

linn on seisukohal, et määruse nr 24 § 18 reguleerib linna ja taotleja vabatahtlikult sõlmitava lepingu

tingimusi, siis tuleks viidatud paragrahvis teha sellist tõlgendust toetavad muudatused. Muudatused,

mis tehti pärast Riigikohtule taotluse esitamist, ei toeta seisukohta, et linna ja ehitusloa taotleja

sõlmitav leping on vabatahtlik. Puudub põhjus taotlusest loobuda.

15. Linna 4. septembril 2025 tehtud muudatused määruses nr 24 ei ole piisavad. Ükskõik, mis vormis

soovib haldusorgan teha eraisikule halduslepingu sõlmimise kohustuslikuks – näiteks otseselt

vastavat nõuet esitades või kaudselt, keeldudes haldusakti andmisest või seda takistades –, peab

selleks olema selge seaduslik alus. Määruse nr 24 § 18 kehtestamiseks sellist õiguslikku alust ei ole.

16. Lepingu sõlmimise vabatahtlikkus on näiline. Määruse nr 24 § 18 lg-s 1 tehtud muudatus on

kosmeetiline, seisnedes selles, et rõhutati lepingu sõlmimise kokkuleppelisust. Linn on sellise lepingu

5-25-6

4(11)

sõlmimisel jõupositsioonil ja teostab lepingu sõlmimisega avalikku võimu. Lepingueelsetes

läbirääkimistes saab linn mugavalt tugineda määrusele, vähendades oluliselt läbirääkimiste ruumi.

Sellest, et ehitusloa taotleja saab vabalt otsustada, kas sõlmida leping või mitte, ei järeldu, et lepingu

sõlmimine on vabatahtlik. Sisuliselt kaalub ehitusõiguse taotleja, kas linnaga vaielda või nõustuda.

Tallinna linna puhul on taotlejatele teada, et linn võib menetlustähtaegu sageli ja ulatuslikult ületada

ja taotleja ei pruugi olla valmis aastaid ootama, millal ta lõpuks ehitusõiguse saab.

17. Määruse nr 24 esimeses ja teises peatükis sätestatud põhimõtted ei ole kooskõlas Riigikohtu

praktikast tulenevate nõuetega. Regulatsiooniga, mille alusel leitakse taotleja kaasrahastamise määr,

on linn kehtestanud sisuliselt maksu seadusliku aluseta. Määruse nr 24 § 18 lg-s 7 tehtud muudatus

kitsendab raha tagastamise võimalusi. Jääb ebaselgeks, miks ja millisel alusel linn ehitise rahastamist

nõuab, kui seitsme aasta jooksul ei ole vältimatult vajalikku ehitist ehitatud. Haldusorgan ei või

kehtestada õiguse üldaktis ilma seaduse selge volituseta reegleid, mis sisuliselt kohustavad isikut

maksma seaduses ette nägemata tasu.

MENETLUSOSALISTE JA MENETLUSSE KAASATUD ISIKUTE ARVAMUSED

18. Tallinna linn on seisukohal, et määruse nr 24 § 18 on põhiseaduspärane. Nimetatud säte ei piira

omandipõhiõigust ega ettevõtlusvabadust. See annab vaid linnale volituse pidada arendajaga

läbirääkimisi ja sõlmida temaga avaliku ehitise ehitamise või kaasrahastamise lepinguid. Selline

leping võib olla vajalik olukorras, kus arendaja viib talle antud ehitusõiguse ellu, kuid see tingib

vajaduse ehitada arendust teenindav avalik ehitis. Tegemist on töökorraldusliku iseloomuga sättega,

mille eesmärk on tagada ühetaoline praktika Tallinna linna ja arendajate vaheliste kokkulepete

sõlmimisel. Vaidlustatud säte ei kohusta arendajat lepingut sõlmima, kuivõrd lepingud sõlmitakse

pärast läbirääkimisi poolte kokkuleppel. Nõustuda ei saa seisukohaga, et KOV-i

planeerimisautonoomia on piiratud vaid PlanS-iga ning et planeerimisautonoomia ei hõlma

projekteerimistingimuste andmist.

19. PlanS § 131 näeb ette võimaluse leppida arendajaga kokku, et arendaja kannab avaliku ehitise

ehitamise kulud täielikult või osaliselt. Lisaks PlanS § 131 lg-st 2 tulenevale saab KOV sõlmida

KOKS § 35 lg 5 alusel ka muid lepinguid. Nii Riigikohus kui õiguskantsler on varem hinnanud

õiguspäraseks halduspraktika, mille kohaselt võib KOV sõlmida arendajaga kokkuleppe selliste

ehitiste ehitamiseks või rahastamiseks, mida PlanS ette ei näe (nt lasteaed, detailplaneeringualast

väljaspool asuv ristmik). Riigikohus on selgitanud, et erinevate halduslepingute sõlmimise aluseks

saavad olla ka haldusmenetluse seaduse (HMS) § 53 lg 2 p-d 2 ja 3 ning § 98 lg 1 nende koostoimes.

20. Riigikohus on asunud seisukohale, et kõikide halduslepingute sõlmimiseks pole seaduses

sätestatud volitusnormi vaja – seda juhul, kui KOV ei volita lepinguga talle seadusega või selle alusel

pandud haldusülesannet täitma juriidilist või füüsilist isikut enda nimel. Projekteerimistingimuste ega

ehitusloa menetluses ei võta eraisik enda nimel täitmiseks ülesannet ehitada välja taristu või kanda

sellega seotud kulud, sest seadus ei kohusta KOV-i ehitama projekteerimistingimuste või ehitusloa

kohaseid avalikult kasutatavaid ehitisi. Seetõttu pole volitusnormi vaja, et määruse nr 24 § 18

kehtestada. Lisaks, kuna PlanS § 131 lg 21 ei reguleeri avalike ehitiste ehitamise või rahastamise

lepingute sõlmimist projekteerimistingimuste menetluses, ei piira see seda, kui määruse nr 24 §-s 18

nähakse ette võimalus nimetatud lepinguid sõlmida.

21. Projekteerimistingimused võib jätta andmata juhul, kui sellega kaasneb vajadus ehitada avalikke

ehitisi, kuid selleks pole piisavalt vahendeid või need kulutused on ebaotstarbekad. Olukorras, kus

Tallinna linn annab ehitusõiguse projekteerimistingimuste alusel, võib suuremamahulise ehitusõiguse

realiseerimine tuua kaasa vajaduse avalike ehitiste järele. Projekteerimistingimustega on võimalik

5-25-6

5(11)

anda ehitusõigust sarnaselt detailplaneeringuga. Seega on planeerimisdiskretsiooniga kooskõlas see,

kui jagada arendust teenindavate avalike ehitiste ehitamisega seotud kulusid arendajaga ka

projekteerimistingimuste menetluses. Arendajal puudub subjektiivne õigus nõuda, et KOV annaks

talle soovitud ehitusõiguse selliselt, et ehitusõiguse realiseerimisega seotud kulud jääksid KOV-i

kanda. Kui arendaja soovib oma arendusprojekti talle sobival ajal ja viisil ellu viia, on põhjendatud,

et tema kanda võib jääda ka osa avalikku huvi teenivatest kulutustest. Seda olukorda ei saa käsitada

omandipõhiõiguse ega ettevõtlusvabaduse piiranguna.

22. Projekteerimistingimuste andmine on kaalutlusotsus, mille raames peab KOV arvestama ka

avaliku huviga. Seega võib vastuolu avaliku huviga õigustada projekteerimistingimuste andmisest

keeldumist. Seda ilmestavad detailplaneeringute kontekstis nii Riigikohtu otsus nr 5-24-34/13 kui ka

EhS § 27 lg 2 p 2 ja § 32 p 3. Lepingu sõlmimise võimalus on eelkõige arendaja huvides. Kui arendaja

on lepingu sõlmimisega nõus, ei pea ta ootama, millal KOV leiab kavandatavat arendust teenindavate

ehitiste ehitamiseks vahendid või peab neid kulutusi otstarbekaks. Sellisel juhul saab arendaja oma

projekti omas tempos ellu viia. Lisaks, kui projekteerimistingimuste menetluses poleks võimalik

lepingut sõlmida, peaks ehitusõiguse andmiseks viima läbi detailplaneeringu menetluse, mis on

koormavam ja ajamahukam.

23. Justiits- ja digiministri hinnangul on määruse nr 24 § 18 põhiseadusega vastuolus. Vaidlusalune

säte riivab nii omandipõhiõigust kui ka ettevõtlusvabadust. Kohaliku elu korraldamisel on KOV

seotud PS § 3 lg-s 1 sätestatud seaduslikkuse põhimõttega, mis tähendab, et põhiõigusi riivaval KOV-i

tegevusel peab olema seaduslik alus. Määruse nr 24 § 18 kehtestamiseks puudub volitus.

24. PlanS § 131 lg-d 2 ega 5 ei ole antud juhul volitusnormiks, kuivõrd esimene on pädevusnorm ning

teine puudutab sõlmitava halduslepingu olemust ja sisu ega anna seega volitust määruste

kehtestamiseks. PlanS § 131 lg 21 ei võimalda nõuda taotlejalt, et ta rahastaks mis tahes avaliku

kasutusega hoonete ehitust. Nimetatud norm puudutab üksnes detailplaneeringu menetlust ega hõlma

hooneid, vaid avalikuks kasutamiseks ette nähtud teed ja sellega seonduvaid rajatisi, haljastust,

välisvalgustust ja tehnorajatisi (PlanS § 131 lg-d 1 ja 2). Volitusnorm vaidlusaluse sätte

kehtestamiseks peaks olema sätestatud EhS-is, kuna see seadus reguleerib projekteerimistingimuste

ja ehitusloa andmist. EhS aga ei võimalda sõlmida projekteerimistingimuste või ehitusloa menetluses

halduslepingut, et ehitada avalikult kasutatav ehitis. Lisaks sõlmitakse haldusleping tavapäraselt

detailplaneeringu koostamise etapis.

25. Eesti Linnade ja Valdade Liit toetab Tallinna linna arvamust. Omandipõhiõigus ega

ettevõtlusvabadus ei ole piiramatud. Piirangut õigustavad avalik huvi ning KOV-ile kaasnevad

rahalised kulud. Projekteerimistingimuste või ehitusloa taotlejatel ei saa olla õiguspärast ootust, et

neile kulusid ei tekitata. Riigikohus analüüsis põhiseaduslikkuse järelevalve otsuses nr 5-24-34/13

põhjalikult planeerimisseaduse alusel arendajale avalikes huvides täiendavate kohustuste seadmist.

Õiguskantsler avaldas ka nimetatud Riigikohtu menetluses kahtlust, et lepingu sõlmimine, millega

detailplaneeringust huvitatud isik kohustus sotsiaalse taristu välja ehitama või vastavad kulud

(osaliselt) kandma, on näiliselt vabatahtlik ning pigem kohustuslik. Riigikohus asus aga seisukohale,

et riik ei tohiks võtta hoiakut, mis eitab eraisiku, sh ettevõtjate suutlikkust enda õiguste ja huvide eest

seista ning enda vaba tahte alusel õigussuhteid kujundada.

VAIDLUSALUSED SÄTTED

26. Tallinna Linnavolikogu 15. detsembri 2022. a määruse nr 24 „Avalikult kasutatava ehitise ja selle

rahastamise kord“ § 18 kuni 12. septembrini 2025 kehtinud redaktsioon:

5-25-6

6(11)

„§ 18. Lepingu sõlmimine ja täitmine

(1) Kui projekteerimistingimuste või ehitusloa menetluses ilmneb, et ehitamine toob kaasa

vajaduse avalikku ehitist rekonstrueerida ja/või laiendada või ehitada uus avalik ehitis, sõlmitakse

käesoleva määruse 1. ja 2. peatükis sätestatud põhimõtteid järgides ehitise ehitamise ja/või selle

rahastamise leping, vajaduse korral ehitise või kinnistu Tallinna linnale tasuta võõrandamise leping

või Tallinna linna kasuks tasuta isikliku kasutusõiguse seadmise leping.

(2) Kui detailplaneeringu menetluses on avaliku ehitise ehitamise või selle rahastamise leping

sõlmitud, siis saab projekteerimistingimuste või ehitusloa menetluses sõlmida ehitamise või selle

rahastamise lepingu üksnes juhul, kui detailplaneeringut ei ole asutud ellu viima, sõlmitud avaliku

ehitise ehitamise või selle rahastamise lepingut pole täidetud või kui avaliku ehitise ehitamise

vajadus on tingitud projekteerimistingimuste või ehitusloaga antavast täiendavast ehitusõigusest

või arendusalal asuva või sellele ehitatava hoone kasutuskoormuse suurenemisest.

(3) Avaliku ehitise ehitamise ja/või selle rahastamise lepingu sõlmimise vajadust hindavad

asutused koostöös projekteerimistingimuste või ehitusloa menetluses. Lepingu sõlmib käesoleva

määruse § 6 lõikes 2 või 3 nimetatud asutus. Lepingu alusel ehitatava avaliku ehitise valduse

Tallinna linnale üleandmise tingimused määrab käesoleva määruse § 6 lõikes 2 nimetatud asutus.

(4) Avaliku ehitise ehitamise ja/või selle rahastamise leping sõlmitakse enne taotletud ehitusloa

andmist.

(5) Avaliku ehitise ehitamise leping tuleb täita esimesele ehitusloakohasele hoonele kasutusloa

taotlemise ajaks.

(6) Avaliku ehitise ehitamise rahastamise kohustus tuleb täita viie aasta jooksul lepingu

sõlmimisest lepingu sõlminud asutuse määratud tähtpäevaks.

(7) Arendajalt avaliku ehitise ehitamise rahastamise kohustuse täitmiseks saadud summa tagastab

Tallinna linn juhul, kui Tallinna linn ei ole seitsme aasta jooksul lepingu sõlmimisest Tallinna

linnast olenevatel põhjustel alustanud avaliku ehitise ehitamist (sh rekonstrueerimist ja/või

laiendamist).“

27. Tallinna Linnavolikogu 15. detsembri 2022. a määruse nr 24 „Avalikult kasutatava ehitise ja selle

rahastamise kord“ § 18 (13. septembril 2025 jõustunud redaktsioonis):

„§ 18. Lepingu sõlmimine ja täitmine

(1) Kui projekteerimistingimuste või ehitusloa menetluses ilmneb, et ehitamine toob kaasa

vajaduse avalikku ehitist rekonstrueerida ja/või laiendada või ehitada uus avalik ehitis, võib

kokkuleppel sõlmida käesoleva määruse 1. ja 2. peatükis sätestatud põhimõtteid järgides ehitise

ehitamise ja/või selle rahastamise lepingu.

(2) [Kehtetu]

(3) Avaliku ehitise ehitamise ja/või selle rahastamise lepingu sõlmimise vajadust hindavad

asutused koostöös projekteerimistingimuste või ehitusloa menetluses. Lepingu sõlmib käesoleva

määruse § 6 lõikes 2 või 3 nimetatud asutus. Lepingu alusel ehitatava avaliku ehitise valduse

Tallinna linnale üleandmise tingimused määrab käesoleva määruse § 6 lõikes 2 nimetatud asutus.

5-25-6

7(11)

(4) [Kehtetu]

(5) [Kehtetu]

(6) [Kehtetu]

(7) Arendajalt avaliku ehitise ehitamise rahastamise kohustuse täitmiseks saadud summa tagastab

Tallinna linn juhul, kui Tallinna linn ei ole seitsme aasta jooksul lepingu sõlmimisest Tallinna

linnast olenevatel põhjustel alustanud avaliku ehitise ehitamist (sh projekteerimist,

rekonstrueerimist ja/või laiendamist).“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

(I)

28. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 6 lg 1 p 1 järgi võib

õiguskantsler esitada Riigikohtule taotluse tunnistada jõustunud seadusandliku või täidesaatva

riigivõimu või kohaliku omavalitsuse organi õigustloov akt või selle säte kehtetuks. PSJKS ei sätesta

täiendavaid reegleid, millele õiguskantsleri taotlus peab vastama. Nõuded õiguskantsleri taotlusele

tulenevad PS-ist ja õiguskantsleri seadusest (ÕKS).

29. PS § 142 lg-s 1 on sätestatud, et kui õiguskantsler leiab, et seadusandliku või täidesaatva

riigivõimu või kohaliku omavalitsuse õigustloov akt on põhiseaduse või seadusega vastuolus, teeb ta

akti vastuvõtnud organile ettepaneku viia see kahekümne päeva jooksul põhiseaduse või seadusega

kooskõlla. PS § 142 lg 2 näeb ette, et kui akt ei ole kahekümne päeva jooksul põhiseaduse või

seadusega kooskõlla viidud, teeb õiguskantsler Riigikohtule ettepaneku tunnistada see akt kehtetuks.

Samasugune menetluskord tuleneb ka ÕKS §-dest 17 ja 18.

30. Eelmainitud sätete järgi peab menetlusele Riigikohtus eelnema kohtueelne menetlus, mis tagab

akti vastu võtnud või andnud organile võimaluse akt üle vaadata ja viia see põhiseadusega kooskõlla

(RKPJKo 24.12.2002, 3-4-1-10-02, p 19). Selline õiguskantsleri kohustus kaitseb õigustloova akti

vastuvõtnud organi pädevust ning kui kohtueelne menetlus jääb läbimata, tuleb Riigikohtul tagastada

kaebus läbivaatamatult (RKPJKm 10.05.2013, 3-4-1-3-13, p-d 29 ja 31).

31. Õiguskantsleri õigus pöörduda Riigikohtusse eeldab, et akti vastu võtnud organ jättis kohtueelses

menetluses õiguskantsleri ettepaneku rahuldamata või vastuseta (vt RKPJKo 02.11.1994,

III-4/1-6/94, p 4). Vastuseta jätmine tähendab seda, et akti vastu võtnud organ ei reageeri üldse.

Sõltuvalt ettepanekust võib rahuldamata jätmine seisneda selles, et vaidlustatud akt jäeti kas

muutmata, seda muudeti ebasobival moel või see jäeti kehtetuks tunnistamata. Kui akti vastu võtnud

organ täidab ettepaneku pärast seda, kui õiguskantsler pöördus Riigikohtusse, tuleb põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetlus siiski lõpetada PSJKS § 56 lg 1 alusel, kuna õiguskantsleri taotluse alus

langeb ära (vt RKPJKm 10.03.2023, 5-22-14/9).

32. Õiguskantsler esitas taotluse Riigikohtule 4. juunil 2025. Selleks ajaks oli Tallinna Linnavolikogu

teatanud, et nõustub määrust nr 24 muutma, kuid ei olnud vaatamata õiguskantsleri 7. novembri

2024. a ettepanekule seda ei muutnud ega ka kehtetuks tunnistanud. Määrust muudeti alles

4. septembril 2025 pärast seda, kui õiguskantsler oli pöördunud taotlusega Riigikohtu poole.

Õiguskantsler teatas 19. septembril 2025 Riigikohtule, et muudatuste tulemusena on Riigikohtule

esitatud taotluse põhinõue endiselt täitmata ning et jääb Riigikohtule esitatud taotluse juurde.

5-25-6

8(11)

33. Kui KOV jätab õiguskantsleri ettepaneku tähtajaks täitmata, ei ole õiguskantsleril võimalik sätet

muudetud kujul enne Riigikohtusse pöördumist vaidlustada (vrd viidatud RKPJKm 3-4-1-3-13,

p-d 10, 11, 27 ja 30). Seetõttu, kui õiguskantsler on pöördunud taotlusega Riigikohtusse ning alles

seejärel muudab KOV esialgses ettepanekus vaidlustatud akti, siis puudub õiguskantsleril kohustus

muudetud sõnastuse osas kohtueelset menetlust uuesti läbida. Vastupidine tõlgendus võimaldaks akti

vastu võtnud organil seadust eirates oma õigusi kuritarvitada ja menetlust asjatult pikendada.

34. Arvestades kohustusliku kohtueelse menetluse eesmärki, ei saa õiguskantsler nõuda taotluses

Riigikohtule enamat, kui on nõudnud akti vastu võtnud organile tehtud ettepanekus (vt viidatud

RKPJKo III-4/1-6/94, p 4). Õiguskantsleri 7. novembri 2024. a ettepaneku järgi oli Tallinna

Linnavolikogul kaks võimalust põhiseaduspärasuse saavutamiseks: a) vaidlusalust sätet muuta, sh

minimaalselt määruse nr 24 § 18 lg-id 4 ja 5 (kui linna hinnangul on leping vabatahtlik kokkulepe)

või b) tunnistada § 18 kehtetuks (kui leping on kohustuslik) (vt eespool p 1). Ettepaneku põhjendustest

nähtub siiski õiguskantsleri eelistus tunnistada kogu säte kehtetuks. Seda põhjusel, et lepingu

sõlmimine on kohustuslik ja kui leping jääb sõlmimata, toob see kaasa põhiõiguste riive. Selleks aga

vajalik volitusnorm puudub. Eeltoodut kinnitab ka taotlus Riigikohtule, kus õiguskantsler palub

tunnistada põhinõudena määruse nr 24 § 18 tervikuna põhiseadusevastaseks ja kehtetuks.

Linnavolikogu valis siiski muutmise tee.

35. Õiguskantsleri ettepanek viia õigusnorm põhiseadusega kooskõlla peab lähtuma sellest, kuidas

õiguskantsler ise vaidlustatavat õigusnormi tõlgendab, mitte sellest, kuidas mõistab vaidlustatavat

õigusnormi ettepaneku adressaat. Viimasel juhul võib tekkida vaidlus, kas ettepanek on täidetud või

mitte, nagu on juhtunud ka praegusel juhul. Õiguskantsleri linnavolikogule tehtud ettepaneku sõnastus

on mitmeti mõistetav.

36. Kolleegiumi hinnangul on õiguskantsleri ettepanek praegusel juhul täitmata. Kuigi Tallinna

linnavolikogu muutis määruse nr 24 § 18, ei ole reguleeritava lepingu sõlmimine ei enne muudatust

ega ka pärast seda vabatahtlik. Määruse nr 24 algse redaktsiooni (s.o kuni 12. septembrini 2024

kehtinud) eelnõu seletuskirjast järeldub määrusandja tahe näha lepingu sõlmimist kohustuslikuna,

kuna sõlmimata jäämisel jääb arendaja taotletust ilma: „Seetõttu on kohalikul omavalitsusel õigus

keelduda projekteerimistingimuste või ehitusloa väljastamisest, kui ei õnnestu saavutada arendajaga

kokkulepet.“ Sättes tehtud viide lepingule (algses redaktsioonis) või kokkuleppele (muudetud

sõnastus) ei tähenda, et arendaja soovib osaleda avaliku ehitise rajamises vabatahtlikult. Muudetud

määruse sõnastus „võib sõlmida“ annab kaalutlusõiguse linnale, mitte otsustusvabaduse

lepingupartnerist arendajale. KOV on lepingut sõlmides jõupositsioonil ning kui see jääb tegemata,

võib tulemuseks olla projekteerimistingimuste või ehitusloa andmisest keeldumine, mis toob kaasa

põhiõiguste riive. Viimane eeldab ka KOV-i määruse puhul seaduslikku alust. Eeltoodust tulenevalt

ei veena kolleegiumi lepingu sõlmimise vabatahtlikkuses ka linna selgitus, et vaidlusalune säte on

töökorraldusliku iseloomuga ja selle ainus eesmärk on tagada ühetaoline halduspraktika. Viimati

öeldu eeldaks mh, et arendajad soovivad sageli osaleda vabatahtlikult avalike ehitiste rajamises.

37. Eeltoodust tulenevalt on õiguskantsleri taotlus lubatav. Kolleegium lisab, et 13. septembril 2025

jõustunud muudatuste tõttu muutus määrus nr 24 § 18 esialgu vaidlustatud sõnastuses osaliselt

kehtetuks. Selles osas on õiguskantsleri taotluse alus ära langenud ning kolleegiumil puudub vajadus

analüüsida seda, kas määruse nr 24 § 18 kuni 12. septembrini 2025 kehtinud redaktsioonis on

põhiseadusega kooskõlas.

(II)

38. Määruse nr 24 §-s 18 ette nähtud lepingu sõlmimine ei ole vabatahtlik (vt eespool p 36).

Vaidlustatud säte loob arendajale põhjendatult mulje, et linn keeldub talle projekteerimistingimuste

5-25-6

9(11)

või ehitusloa andmisest, kui arendusprojekt toob kaasa vajaduse avalikku ehitist rekonstrueerida ja/või

laiendada või ehitada uus avalik ehitis, kuid arendaja ei ole nõus ehitise ehitamise või rahastamise

lepingut sõlmima. Seeläbi riivab määruse nr 24 § 18 projekteerimistingimuste või ehitusloa taotleja

omandipõhiõigust (PS § 32) ja/või ettevõtlusvabadust (PS § 31).

39. Üldjuhul võib määruse anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ja kooskõlas

volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga (HMS § 90 lg 1). Erand sellest on olukord, kui KOV annab

määruse kohaliku elu küsimuse korraldamiseks. Sel juhul võib määruse anda ka volitusnormita. Kui

seaduses on volitusnorm olemas, tuleb järgida volitusnormi piire (HMS § 90 lg 2). Seaduses sätestatud

volitusnorm on vajalik ka siis, kui KOV annab määruse, mis riivab põhiõigusi. See kehtib ka juhul,

kui määrus on antud kohaliku elu küsimuste lahendamiseks (PS § 3 lg 1 esimene lause ja § 154 lg 1)

(vt nt RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p 27).

40. Tallinna Linnavolikogu on ekslikult nimetanud (vt eespool p-d 19 ja 20) määruse nr 24 § 18

võimalike õiguslike alustena PlanS § 131 lg-d 2 ja 21. Need sätted ei ole praegusel juhul asjakohased

põhjusel, et nende kehtivusala on piiratud detailplaneeringumenetlusega ning PlanS § 131 lg-s 1

nimetatud rajatistega. Samuti on asjakohatu muudatuse tagajärjel määruse nr 24 preambulisse lisatud

viide KOKS § 35 lg-le 5. See säte ütleb üksnes, et vallal või linnal on õigus oma ülesannete täitmiseks

sõlmida lepinguid. Sellest normist ei tulene Tallinna Linnavolikogule õigust volitada linnaasutust

sõlmima halduslepingut, mille sõlmimisest keeldumise korral oleks lubatud piirata nende isikute

põhiõigusi, kelle huvides projekteerimistingimusi või ehitusluba menetletakse.

41. Riigikohtu otsusele põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-34 viidates leiab Tallinna

Linnavolikogu, et halduslepingu sõlmimise aluseks saavad olla HMS § 53 lg 2 p-d 2 ja 3 ning § 98 lg

1 nende koostoimes (vt eespool p-d 19–21). Kolleegium sellise käsitlusega ei nõustu.

42. Eespool viidatud Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus puudutas samuti

avalikke ehitisi ning arendaja kohustust sõlmida nende rajamiseks halduslepinguid (nagu määruse

nr 24 § 18 lg 1), kuid seda üksnes detailplaneeringumenetluses. Detailplaneeringu algatamata, vastu

võtmata või kehtestamata jätmine võib riivata huvitatud isiku ettevõtlusvabadust ja omandipõhiõigust

(RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34/13, p 43). Kuigi PlanS § 131 ei volita KOV-i sõlmima halduslepingut,

et rajada avalik ehitis, siis detailplaneeringu puhul on võimalik halduslepingut nõuda põhjusel, et

KOV-il on võimalik keelduda avaliku huvi kaalutlustel haldusakti andmisest, kui ta suudab

põhjendada veenvalt enda rahaliste vahendite ebapiisavust, et avalik ehitis rajada, või planeeringuga

kaasnevate kulude ebaotstarbekust. Mõlemal juhul tuleb esitada detailne kuluarvestus. (Vt viidatud

RKPJKo 5-24-34/13, p-d 39–43). Ulatuslik kaalutlusruum, et arvestada ning hinnata põrkuvaid

avalikke huve, tuleneb planeerimisautonoomiast üksnes üld- ja detailplaneeringumenetlusele

(vt viidatud RKPJKo 5-24-34/13, p 36; vt ka allpool p-d 45–49). Lisaks ei olnud viidatud asjas

küsimus KOV-i määrusest ega selle andmiseks vajalikust volitusnormist, vaid võimalus sõlmida

haldusleping seaduse alusel.

43. Eeltoodud põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-34 tingis võimaluse jätta haldusakt

andmata KOV-i planeerimisautonoomiast tulenev avar kaalutlusruum, mis nähtub mh PlanS-is

kehtestatud alustest, mis lubavad haldusakti andmisest põhjendatult keelduda. Ehitusseadustikus on

ammendavalt loetletud juhud, millal saab KOV kas projekteerimistingimuste (EhS § 32) või ehitusloa

andmisest (EhS § 44) keelduda. Erinevalt detailplaneeringust ei saa KOV ehitusloa või

projekteerimistingimuste andmisest keelduda põhjusel, et vastava haldusakti alusel antava

ehitusõiguse realiseerimisega kaasnevad avaliku ehitise rajamise kulud on ülemäärased või

ebaotstarbekad.

5-25-6

10(11)

44. Kuivõrd asjakohane seaduslik alus puudub, et keelduda projekteerimistingimuste või ehitusloa

andmisest, ning arvestades, et puudub ka selge seadusandja volitusnorm, mis võimaldaks vaidlusaluse

lepingu sõlmimisest keeldumise korral arendaja põhiõigusi piirata, on määruse nr 24 § 18 vastuolus

PS § 3 lg 1 esimese lausega ja § 154 lg-ga 1. Eelnevast tulenevalt ning juhindudes põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluse seaduse § 15 lg 1 p-st 2, tunnistab kolleegium määruse nr 24 § 18

(13. septembril 2025 jõustunud redaktsioonis) põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks.

45. Lisaks eelmärgitule nõustub kolleegium õiguskantsleriga, et kui detailplaneeringu alusel toimuvas

ehitusloa menetluses ilmneb vajadus avaliku ehitise järele, mida kehtestatud detailplaneeringus ei ole

käsitletud, siis on arvatavasti tegemist puudusega detailplaneeringus. Selle saab kõrvaldada üksnes

planeeringumenetluses. Obiter dictum´i korras osutab kolleegium järgnevale.

46. Seda, millised kulutused võivad detailplaneeringulahenduse elluviimisega kaasneda (sh vajadus

avalike ehitiste järele), peab KOV kaaluma detailplaneeringu menetluses (vt viidatud

RKPJKo 5-24-34/13, p-d 41 ja 46). Vajadus avaliku ehitise järele võib tuleneda ka mitme

arendusprojekti koosmõjust (vt viidatud RKPJKo 5-24-34/13, p 55).

47. Kui arendaja tegevus võib tingida vajaduse avaliku ehitise järele, siis kõik sellega seonduv, sh kas,

kuhu ja missugune ehitis rajada ning millistel tingimustel sõlmib KOV selleks halduslepinguid, ei

puuduta üksnes arendatavat või sellega külgnevaid kinnistuid. Tegu on avalikkuse kõrgendatud

huvisfääri kuuluvate küsimustega, mille lahendamisel on oluline ruumiline mõju. Sellise avaliku

ehitise rajamine eeldab terviklikku ruumiplaneerimist, milleks tuleb viia läbi

detailplaneeringumenetlus.

48. PlanS § 124 lg 2 kohaselt on detailplaneeringu eesmärk eelkõige viia ellu üldplaneering ja luua

planeeringualale ruumiline terviklahendus. Detailplaneering on lähiaastate ehitustegevuse alus.

Detailplaneeringu alusel tehakse põhimõtteline otsus, milliseks kujuneb planeeringuala lähiaastate

kasutus ning milliseid ehitisi võib tulevikus planeeringualale rajada (vt ka PlanS § 3 lg 1).

Detailplaneering koostatakse KOV-i territooriumi osa kohta (PlanS § 124 lg 1) ning selle koostamisel

võetakse arvesse planeeringuala ning selle lähiala tervikuna (RKHKo 20.06.2023, 3-20-19/62, p 17).

49. Kehtiva detailplaneeringu resolutsioon on täitmiseks kohustuslik, sh detailplaneeringu

kehtestanud KOV-ile (vt HMS § 60 lg 2). Arendaja saab sellises olukorras eeldada, et avaliku ehitise

rahastamise küsimus ehitusloa menetluses ei tõusetu ning maad saab kasutada detailplaneeringus

nimetatud sihtotstarbel ja selles sätestatud tingimustel (vt PlanS § 126 lg-d 1 ja 4). Kui püstitatav

hoone vastab detailplaneeringus kehtestatule ja ehitamisele esitatud nõuetele ning ei esine ehitusloa

andmisest keeldumise aluseid, tuleb arendajale ehitusluba väljastada. Viimane kehtib ka siis, kui

ehitusluba taotletakse projekteerimistingimuste alusel (vt EhS § 42 lg 1) ja detailplaneeringu

koostamise kohustus puudub (vt EhS § 26 lg 1). Seejuures tuleb ka projekteerimistingimused

arendajale väljastada, kui projekteerimistingimuste andmisest keeldumise aluseid ei esine

(vt ka eespool p 43).

50. Projekteerimistingimuste andmine on üks osa ehitusloa menetlusest, sest nende väljastamine on

seotud konkreetse ehitusloa ning selle alusel rajatava ehitisega. Ehitusloa andmisega

projekteerimistingimuste õiguslik tähendus ammendub. Projekteerimistingimustega ei lahendata

ruumilise planeerimise küsimusi nii laialt kui detailplaneeringuga (viidatud RKHKo 3-20-19/62,

p 18). Seejuures on kehtiv detailplaneering siduv ka projekteerimistingimuste menetluses

(vt viidatud RKHKo 3-20-19/62, p 24). Samas nõue sõlmida ehitusõiguse saamise eeldusena

KOV-iga haldusleping riivab arendaja põhiõigusi, sõltumata sellest, kas projekteerimistingimusi

antakse detailplaneeringu alusel. Järelikult olenemata sellest, kas projekteerimistingimused

soovitakse anda PlanS § 125 lg 5 või EhS § 26 või § 27 alusel, tuleb viis ning määr, milles arendajal

5-25-6

11(11)

tuleb arendusprojekti realiseerimisest tingitud avaliku ehitise rajamises osaleda, selgitada välja

detailplaneeringumenetluses.

(allkirjastatud digitaalselt)

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected]

www.riigikohus.ee

Tallinna Linnavolikogu 18.12.2025 nr 5-25-6/12

Justiits- ja Digiministeerium PSJV nr 5-25-6

Vabariigi Valitsus

Eesti Linnade ja Valdade Liit

Õiguskantsleri Kantselei

Kohtuotsuse saatmine

Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 18. detsembri 2025. a otsuse ning

riigikohtunik Ivo Pilvingu konkureeriva arvamuse põhiseaduslikkuse järelevalve asjas

nr 5-25-6.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

sekretär

Lisa:

- kohtuotsus, 11 lk

- konkureeriv arvamus, 2 lk

Riigikohtunik Ivo Pilvingu konkureeriv arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-25-6

1. Nõustun praeguse kohtuasja lõpptulemusega ning valdavalt ka kohtuotsuse põhjendustega. Minu

hinnangul on kohtukoosseisu enamus siiski vildakalt mõistnud õiguskantsleri ettepaneku ja taotluse sisu

(I) ning lugenud ekslikult määruse nr 24 §-s 18 reguleeritud lepingute sõlmimise kohustuslikuks (II).

I

2. Nii õiguskantsleri ettepanek Tallinna Linnavolikogule kui ka taotlus Riigikohtule sisaldasid kaht

nõuet. Mahult ulatuslikumaks nõudeks ja seeläbi loogiliselt põhinõudeks ehk järjekohalt esimeseks oli

nõue tunnistada määruse nr 24 § 18 tervikuna kehtetuks. Alternatiivselt nõudis õiguskantsler määruse

nr 24 lg-te 4 ja 5 muutmist. On tõsi, et õiguskantsler seostas põhi- ja alternatiivnõude küsimusega, kas

alguses volikogu ja hiljem Riigikohus tõlgendavad lepingu sõlmimist arendaja jaoks kohustuslikuna.

See aga ei muutnud nõuete sisu ega mahtu. Nõue on kindlaks määratud nõude adressaadilt soovitava

teoga, mitte nõude põhjendusega.

3. Küsimuse, kas lepingu sõlmimine oli kohustuslik või mitte, lahendab vajaduse korral nii või teisiti

kohus ning see on taotluse põhjendatuse, mitte lubatavuse küsimus. Riigikohus ei ole taotluse

lahendamisel seotud ei selle esitaja ega kontrollitava õigustloova akti vastu võtnud organi

seisukohtadega.

4. Kuna õiguskantsleri jaoks ei ole täie kindlusega ette nähtav, kuidas Riigikohus tõlgendab

lõppkokkuvõttes nii vaidlusaluseid kui ka nendega seotud sätteid, tuleb põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse efektiivsuse ja menetlusökonoomia tagamiseks lubada õiguskantsleril esitada

alternatiivseid taotlusi.

5. Praegusel juhul on ilmselge, et õiguskantsleri põhinõue jäi täitmata ning seda asjaolu ei väära kuidagi

arutlused selle üle, kas ja mis tingimustel pidas taotluse esitaja võimalikuks lahendada probleem

alternatiivnõudega.

6. Niisiis oli õiguskantsleri põhinõue lubatav sõltumata küsimusest, kas lepingute sõlmimine muudeti

kohtumenetluse ajal vabatahtlikuks.

II

7. Vaidlustatud määruse § 18 lg 4 algsest sõnastusest nähtus selgelt lepingu sõlmimise kohustuslikkus

arendaja jaoks. Leping tuli sõlmida enne ehitusloa andmist. 13. septembril 2025 jõustunud muudatustega

tunnistati see säte kehtetuks. Ka ühestki muust sättest ei tulenenud arendajale enam juriidilist kohustust

lepingut sõlmida ega linnale alust keelduda ehitusloa andmisest põhjusel, et arendaja ei ole sõlminud

linnaga avaliku ehitise ehitamise või rahastamise lepingut. Sõltumata sellest, milline oli linna enda

nägemus määruse tõlgendamisest, ei ole kohtul enam objektiivset alust pidada kõnealuste lepingute

sõlmimist kohustuslikuks.

8. Eelnevale vaatamata riivas määruse nr 24 § 18 jätkuvalt arendajate ettevõtlusvabadust ja

omandipõhiõigust (PS §-d 31 ja 32). Arvestades määruse algset eesmärki ja linna jõupositsiooni

ehitusõiguslike lubade menetluses, kätkes see endas jätkuvalt ohtu, et arendajaid võidakse survestada

lepinguid sõlmima (vrd RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34, p 52). Määruse selline mõju ei muuda lepingu

sõlmimist küll juriidiliselt kohustuslikuks, kuid sellist toimet ei saa määruse põhiseaduspärasuse

hindamisel ka täielikult eirata.

Põhiõiguse riiveks tuleb lugeda õiguse kaitsealas oleva tegevuse igasugune ebasoodne mõjutamine

(RKHKm 27.09.2024, 3-23-2818/24, p 11; RKÜKo 31.03.2011, 3-3-1-69-09, p 57), mis ei jää pelgalt

marginaalseks ning mille seos vaidlustatud tegevusega pole liiga kaudne. Õiguse riive võib seisneda ka

õiguste täiemahulise teostamise faktilises või informatsioonilises takistamises või heidutamises

(vrd RKHKm 23.05.2025, 3-24-797/21, p 29; o 02.11.2015, 3-3-1-22-15, p-d 13–14).

9. Kuna määrusega kaasneb õiguste riive, leidis kolleegium kokkuvõttes õigesti, et selle andmiseks on

vajalik volitusnorm. Ainuüksi volitusnormi puudumise tõttu tuli õiguskantsleri taotlus rahuldada.

(allkirjastatud digitaalselt)