Vastus

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected]

www.riigikohus.ee

Justiits- ja Digiministeerium

[email protected]

Arvamuse avaldamine

Täname võimaluse eest avaldada arvamust Vabariigi Valitsuse seaduse, halduskoostöö seaduse

ja teiste seaduste muutmise väljatöötamiskavatsusele. Käesolevaga edastame arvamuse.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Liina Reisberg

Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja

Lisa 1: Riigikohtu arvamus Vabariigi Valitsuse seaduse, halduskoostöö seaduse ja teiste

seaduste muutmise VTK-le

Teie 05.11.2025 nr 8-3/8914-1

Meie 18.12.2025 nr 6-6/25-49-1

LISA 1

Riigikohtu arvamus1 Vabariigi Valitsuse seaduse, halduskoostöö seaduse ja teiste seaduste

muutmise VTK-le

Riikliku järelevalve ja haldusjärelevalve eristamisel tekkivatele probleemidele on tähelepanu

juhitud ka õiguskirjanduses.2 Seega toetab Riigikohus teenistusliku ja haldusjärelevalve

institutsioonide ülevaatamist ja süstematiseerimist. Käesolevaga esitab Riigikohus oma

arvamuse 31. oktoobri 2025. a VVS, halduskoostöö seaduse jt seaduste muutmise VTK-le.

1. Väljapakutud haldusülesande täitmise õiguspärasuse ja otstarbekuse mõistetes on

ebakõlad

VTK toob ühe probleemina välja, et õiguspärasuse ja otstarbekuse mõisted ei ole ühes kohas

defineeritud ega piisavalt hästi sisustatud, mistõttu ei pruugi need seaduse rakendajale üheselt

mõistetavad olla (VTK p 20). VTK sisaldab esialgset visiooni, kuidas defineerida

haldusülesande täitmise õiguspärasust ja otstarbekust, mille üle haldusesisese järelevalve

raames kontrolli teostatakse (VTK p 91). VTK-st ei selgu üheselt, kas p-s 91 väljapakutud

õiguspärasuse ja otstarbekuse mõisted on mõeldud täiendama või asendama HMS-is

sisalduvaid mõisteid. Eeldades, et väljapakutud uued mõisted on mõeldud üksnes haldusesisese

järelevalve raames rakendamiseks, juhib Riigikohus tähelepanu mõningatele ettepanekus

esinevatele ebakõladele:

- VTK ettepanek, mille kohaselt loetakse kaalutlusveaks olukorrad, mis põhjustavad riigi

vara või eelarveliste vahendite mitteheaperemehelikku kasutamist, on oma olemuselt

otstarbekuse kriteerium. Vara heaperemeheliku kasutamise hindamise käigus ei

vaadelda haldusorgani tegevuse vastavust õigusaktidele, vaid antakse hinnang

haldusorgani juhtimisele ja poliitilistele prioriteetidele. Kui sisult otstarbekuse kaalutlus

sõnastada õiguspärasuse kriteeriumitena, tekib oht, et järelevalveorgan sekkub

lubamatult teisele haldusorgani pädevusse – eriti kohalike omavalitsuste ning muude

avalik-õiguslike juriidiliste isikute puhul, kellele on seadusega ettenähtud

enesekorraldusõigus.

- VTK kohaselt loetakse kaalutlusveaks olukorrad, mis „muul viisil kahjustatavad

avalikku huvi“. Selline sõnastus jätab järelevalveorganile äärmiselt avara

tõlgendamisruumi. Kuna kaalutlusotsused eeldavad erinevate era- ja avalike huvide

kaalumist, siis on paratamatu, et mõni avalik huvi jääb otsuse tegemisel teisele alla.

Juhul kui selleks on kaalukad põhjused, ei saa seda pidada õigusvastaseks. VTK avar

sõnastus võimaldab aga järelevalveorganil lugeda praktiliselt mistahes

kaalumisotsuseid õigusvastaseks ja näiliselt õiguspärasuse kontrolli raames hinnata

teise haldusorgani tegevuse otstarbekust.

1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti ainult

kohtuasjade menetlemisel Riigikohtus. 2 M. Laaring. Haldusjärelevalvest läbi riikliku järelevalve prisma. Juridica 4/2019.

LISA 1

- VTK kohaselt on haldusülesande täitmine õiguspärane, kui seda on tehtud täitmise

hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas. Samas määratleb VTK haldusülesande

täitmist laialt (VTK p 86-87). VTK-st võib järeldada, et haldusülesande täitmine hõlmab

lisaks haldusakti andmisele või toimingu tegemisele ka eelnevat haldusmenetlust, sh

menetlustoiminguid. Menetlustoimingutele ei kohaldu tingimata menetlustoimingu ajal

kehtiv õigus. HMS § 5 lg 5 kohaselt juhul kui haldusmenetlust reguleerivad

õigusnormid muutuvad menetluse ajal, kohaldatakse menetluse alguses kehtinud

õigusnorme. Seega kui haldusesisese järelevalve objektiks on ka menetlustoimingud, on

ebakorrektne nõuda, et need peavad olema tehtud haldusülesande täitmise hetkel

kehtiva õiguse alusel.

2. Puudub alus eeldada, et vaidemenetlusele ja tühistamiskaebusele haldusakti

kehtivust edasilükkava toime andmine leevendaks kohtute töökoormust

VTK kohaselt võiks kaaluda sellise mudeli kasutamist, kus nii vaidel kui ka tühistamiskaebusel

on vahetult haldusakti täitmist peatav toime. VTK kohaselt võib eeldada, et uus lahendus oleks

kaebajatele soodsam ja leevendaks kohtusüsteemi töökoormust (VTK p 127).

Riigikohtule teadaolevalt ei ole praegu kasutusel olevat esialgse õiguskaitse mudelit peetud

kohtute töökoormuse seisukohalt problemaatiliseks. Samuti pole iseenesestmõistetav, et

esialgse õiguskaitse n-ö ümberpööramine tooks tingimata kaasa kohtute töökoormuse

vähenemise.

Hetkel tuleb kohtul esialgse õiguskaitse taotluse lahendamisel otsustada, kas haldusakti

täitmine peatada, et vältida olukorda, kus kaebaja õiguste kaitse muutuks kohtumenetluse ajal

oluliselt raskemaks (nn pöördumatud tagajärjed) (HKMS § 249). Haldusakti kehtivuse

automaatsel edasilükkamisel tekiks vastupidine küsimus: kas peatatud haldusakt tuleks

erandina koheselt täitmisele pöörata. Hindamiskriteeriumid (esialgse õiguskaitse vajadus,

avalik huvi, kaebaja ja kolmandate isikute õigused) jääksid mõlema küsimuse puhul sisuliselt

samaks. Küll aga asetaks vastupidine lähenemine koormuse kaebaja asemel kolmandale

isikule (nt soodustava haldusakti adressaadile planeerimisasjades, ehitus- jm tegevuslubasid

puudutavates vaidlustes), kes peab tulema kohtult haldusakti kehtima jätmist taotlema, et oma

õigusi kaitsta. See võib mõjuda ebaõiglaselt olukorras, kus kolmanda isiku peamine huvi on

kohtuvaidlust üldse vältida.

VTK-s väljapakutud kohustusliku vaidemenetluse puhul tasub arvesse võtta, et see pikendab

vaidluste kestust, mis edasi kohtusse jõuavad.

3. Vältida tuleb liigset sekkumist autonoomsete avaliku võimu kandjate tegevusse

VTK koostajaid tuleb tunnustada selle eest, et pööratud on tähelepanu küsimusele, kuidas

vältida haldusesisese järelevalve regulatsiooni ühtlustamisel liigset sekkumist nende avaliku

võimu kandjate tegevusse, kellele on põhiseaduse või eriseadusega ettenähtud autonoomia –

eelkõige kohalikud omavalitsused, aga ka avalik-õiguslikud juriidilised isikud näiteks

ülikoolid, Eesti Rahvusringhääling jt. Riigikohus nõustub, et tegemist on olulise vaheteoga ning

järelevalve ulatus ja meetmed peavad selliste avaliku võimu kandjate puhul olema piiratumad.

LISA 1

VTK-s on sellele teemale tähelepanu pööratud eelkõige kohalike omavalitsuste üle teostatava

haldusesisese järelevalve nurga alt. VTK kohaselt peaks riik saama haldusesisese järelevalvet

teha mitte üksnes KOV haldusaktide õiguspärasuse, vaid riiklike ülesannete osas ka nende

otstarbekuse üle, arvestades, et nende ülesannete teostamist rahastab riik (VTK p 53).

Omavalitsus võib haldusesisese järelevalve käigus tehtud riiklike korralduste osas pöörduda

õiguskaitse saamiseks halduskohtusse, esitades kaebuse vastavalt halduskohtumenetluse

seadustikus sätestatule. Riikliku ülesande puhul peaks omavalitsusel kaebeõigus olema

teoreetilisest vaatepunktist piiratud või siis üldse puuduma (VTK p 119).

Riigikohus selgitab, et põhiseaduslik enesekorraldusõigus keelab anda riigil kohalikule

omavalitsusele otstarbekussuuniseid kohalike ülesannete täitmisel (RKPJKo 5-24-33/25, p

108). Samas ei ole riiklike ja kohalike ülesannete eristamine praktikas alati lihtne ning on

mitmel korral olnud ka kohtus vaidlusküsimuseks.3 Selleks, et ennetada pädevuskonflikte ja

vältida olukorda, kus riik annab haldusesisese järelevalve raames ekslikult korralduse

valdkonnas, mis kuulub kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse alla, võiks kaaluda selge

õigusliku aluse sätestamist, milles on määratletud milliste ülesannete puhul teostatakse lisaks

õiguspärasuse kontrollile ka otstarbekuse kontrolli. Samuti tuleb järelevalve läbiviimisel ja

meetmete rakendamisel igakordselt arvestada proportsionaalsuse põhimõttega (EKOH, art 8 lg

3). Sarnast lähenemist tasuks kaaluda ka avalik-õiguslike juriidiliste isikute puhul.

3 RKPJKo 5-24-29/14; RKHKo 3-21-1658/35; RKPJKo 3-4-1-1-10; RKPJKo 3-4-1-4-07

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected]

www.riigikohus.ee

Justiits- ja Digiministeerium

[email protected]

Arvamuse avaldamine

Täname võimaluse eest avaldada arvamust Vabariigi Valitsuse seaduse, halduskoostöö seaduse

ja teiste seaduste muutmise väljatöötamiskavatsusele. Käesolevaga edastame arvamuse.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Liina Reisberg

Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja

Lisa 1: Riigikohtu arvamus Vabariigi Valitsuse seaduse, halduskoostöö seaduse ja teiste

seaduste muutmise VTK-le

Teie 05.11.2025 nr 8-3/8914-1

Meie 18.12.2025 nr 6-6/25-49-1

LISA 1

Riigikohtu arvamus1 Vabariigi Valitsuse seaduse, halduskoostöö seaduse ja teiste seaduste

muutmise VTK-le

Riikliku järelevalve ja haldusjärelevalve eristamisel tekkivatele probleemidele on tähelepanu

juhitud ka õiguskirjanduses.2 Seega toetab Riigikohus teenistusliku ja haldusjärelevalve

institutsioonide ülevaatamist ja süstematiseerimist. Käesolevaga esitab Riigikohus oma

arvamuse 31. oktoobri 2025. a VVS, halduskoostöö seaduse jt seaduste muutmise VTK-le.

1. Väljapakutud haldusülesande täitmise õiguspärasuse ja otstarbekuse mõistetes on

ebakõlad

VTK toob ühe probleemina välja, et õiguspärasuse ja otstarbekuse mõisted ei ole ühes kohas

defineeritud ega piisavalt hästi sisustatud, mistõttu ei pruugi need seaduse rakendajale üheselt

mõistetavad olla (VTK p 20). VTK sisaldab esialgset visiooni, kuidas defineerida

haldusülesande täitmise õiguspärasust ja otstarbekust, mille üle haldusesisese järelevalve

raames kontrolli teostatakse (VTK p 91). VTK-st ei selgu üheselt, kas p-s 91 väljapakutud

õiguspärasuse ja otstarbekuse mõisted on mõeldud täiendama või asendama HMS-is

sisalduvaid mõisteid. Eeldades, et väljapakutud uued mõisted on mõeldud üksnes haldusesisese

järelevalve raames rakendamiseks, juhib Riigikohus tähelepanu mõningatele ettepanekus

esinevatele ebakõladele:

- VTK ettepanek, mille kohaselt loetakse kaalutlusveaks olukorrad, mis põhjustavad riigi

vara või eelarveliste vahendite mitteheaperemehelikku kasutamist, on oma olemuselt

otstarbekuse kriteerium. Vara heaperemeheliku kasutamise hindamise käigus ei

vaadelda haldusorgani tegevuse vastavust õigusaktidele, vaid antakse hinnang

haldusorgani juhtimisele ja poliitilistele prioriteetidele. Kui sisult otstarbekuse kaalutlus

sõnastada õiguspärasuse kriteeriumitena, tekib oht, et järelevalveorgan sekkub

lubamatult teisele haldusorgani pädevusse – eriti kohalike omavalitsuste ning muude

avalik-õiguslike juriidiliste isikute puhul, kellele on seadusega ettenähtud

enesekorraldusõigus.

- VTK kohaselt loetakse kaalutlusveaks olukorrad, mis „muul viisil kahjustatavad

avalikku huvi“. Selline sõnastus jätab järelevalveorganile äärmiselt avara

tõlgendamisruumi. Kuna kaalutlusotsused eeldavad erinevate era- ja avalike huvide

kaalumist, siis on paratamatu, et mõni avalik huvi jääb otsuse tegemisel teisele alla.

Juhul kui selleks on kaalukad põhjused, ei saa seda pidada õigusvastaseks. VTK avar

sõnastus võimaldab aga järelevalveorganil lugeda praktiliselt mistahes

kaalumisotsuseid õigusvastaseks ja näiliselt õiguspärasuse kontrolli raames hinnata

teise haldusorgani tegevuse otstarbekust.

1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti ainult

kohtuasjade menetlemisel Riigikohtus. 2 M. Laaring. Haldusjärelevalvest läbi riikliku järelevalve prisma. Juridica 4/2019.

LISA 1

- VTK kohaselt on haldusülesande täitmine õiguspärane, kui seda on tehtud täitmise

hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas. Samas määratleb VTK haldusülesande

täitmist laialt (VTK p 86-87). VTK-st võib järeldada, et haldusülesande täitmine hõlmab

lisaks haldusakti andmisele või toimingu tegemisele ka eelnevat haldusmenetlust, sh

menetlustoiminguid. Menetlustoimingutele ei kohaldu tingimata menetlustoimingu ajal

kehtiv õigus. HMS § 5 lg 5 kohaselt juhul kui haldusmenetlust reguleerivad

õigusnormid muutuvad menetluse ajal, kohaldatakse menetluse alguses kehtinud

õigusnorme. Seega kui haldusesisese järelevalve objektiks on ka menetlustoimingud, on

ebakorrektne nõuda, et need peavad olema tehtud haldusülesande täitmise hetkel

kehtiva õiguse alusel.

2. Puudub alus eeldada, et vaidemenetlusele ja tühistamiskaebusele haldusakti

kehtivust edasilükkava toime andmine leevendaks kohtute töökoormust

VTK kohaselt võiks kaaluda sellise mudeli kasutamist, kus nii vaidel kui ka tühistamiskaebusel

on vahetult haldusakti täitmist peatav toime. VTK kohaselt võib eeldada, et uus lahendus oleks

kaebajatele soodsam ja leevendaks kohtusüsteemi töökoormust (VTK p 127).

Riigikohtule teadaolevalt ei ole praegu kasutusel olevat esialgse õiguskaitse mudelit peetud

kohtute töökoormuse seisukohalt problemaatiliseks. Samuti pole iseenesestmõistetav, et

esialgse õiguskaitse n-ö ümberpööramine tooks tingimata kaasa kohtute töökoormuse

vähenemise.

Hetkel tuleb kohtul esialgse õiguskaitse taotluse lahendamisel otsustada, kas haldusakti

täitmine peatada, et vältida olukorda, kus kaebaja õiguste kaitse muutuks kohtumenetluse ajal

oluliselt raskemaks (nn pöördumatud tagajärjed) (HKMS § 249). Haldusakti kehtivuse

automaatsel edasilükkamisel tekiks vastupidine küsimus: kas peatatud haldusakt tuleks

erandina koheselt täitmisele pöörata. Hindamiskriteeriumid (esialgse õiguskaitse vajadus,

avalik huvi, kaebaja ja kolmandate isikute õigused) jääksid mõlema küsimuse puhul sisuliselt

samaks. Küll aga asetaks vastupidine lähenemine koormuse kaebaja asemel kolmandale

isikule (nt soodustava haldusakti adressaadile planeerimisasjades, ehitus- jm tegevuslubasid

puudutavates vaidlustes), kes peab tulema kohtult haldusakti kehtima jätmist taotlema, et oma

õigusi kaitsta. See võib mõjuda ebaõiglaselt olukorras, kus kolmanda isiku peamine huvi on

kohtuvaidlust üldse vältida.

VTK-s väljapakutud kohustusliku vaidemenetluse puhul tasub arvesse võtta, et see pikendab

vaidluste kestust, mis edasi kohtusse jõuavad.

3. Vältida tuleb liigset sekkumist autonoomsete avaliku võimu kandjate tegevusse

VTK koostajaid tuleb tunnustada selle eest, et pööratud on tähelepanu küsimusele, kuidas

vältida haldusesisese järelevalve regulatsiooni ühtlustamisel liigset sekkumist nende avaliku

võimu kandjate tegevusse, kellele on põhiseaduse või eriseadusega ettenähtud autonoomia –

eelkõige kohalikud omavalitsused, aga ka avalik-õiguslikud juriidilised isikud näiteks

ülikoolid, Eesti Rahvusringhääling jt. Riigikohus nõustub, et tegemist on olulise vaheteoga ning

järelevalve ulatus ja meetmed peavad selliste avaliku võimu kandjate puhul olema piiratumad.

LISA 1

VTK-s on sellele teemale tähelepanu pööratud eelkõige kohalike omavalitsuste üle teostatava

haldusesisese järelevalve nurga alt. VTK kohaselt peaks riik saama haldusesisese järelevalvet

teha mitte üksnes KOV haldusaktide õiguspärasuse, vaid riiklike ülesannete osas ka nende

otstarbekuse üle, arvestades, et nende ülesannete teostamist rahastab riik (VTK p 53).

Omavalitsus võib haldusesisese järelevalve käigus tehtud riiklike korralduste osas pöörduda

õiguskaitse saamiseks halduskohtusse, esitades kaebuse vastavalt halduskohtumenetluse

seadustikus sätestatule. Riikliku ülesande puhul peaks omavalitsusel kaebeõigus olema

teoreetilisest vaatepunktist piiratud või siis üldse puuduma (VTK p 119).

Riigikohus selgitab, et põhiseaduslik enesekorraldusõigus keelab anda riigil kohalikule

omavalitsusele otstarbekussuuniseid kohalike ülesannete täitmisel (RKPJKo 5-24-33/25, p

108). Samas ei ole riiklike ja kohalike ülesannete eristamine praktikas alati lihtne ning on

mitmel korral olnud ka kohtus vaidlusküsimuseks.3 Selleks, et ennetada pädevuskonflikte ja

vältida olukorda, kus riik annab haldusesisese järelevalve raames ekslikult korralduse

valdkonnas, mis kuulub kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse alla, võiks kaaluda selge

õigusliku aluse sätestamist, milles on määratletud milliste ülesannete puhul teostatakse lisaks

õiguspärasuse kontrollile ka otstarbekuse kontrolli. Samuti tuleb järelevalve läbiviimisel ja

meetmete rakendamisel igakordselt arvestada proportsionaalsuse põhimõttega (EKOH, art 8 lg

3). Sarnast lähenemist tasuks kaaluda ka avalik-õiguslike juriidiliste isikute puhul.

3 RKPJKo 5-24-29/14; RKHKo 3-21-1658/35; RKPJKo 3-4-1-1-10; RKPJKo 3-4-1-4-07