Väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamine

Arvamus

Väljatöötamiskavatsus

Vabariigi Valitsuse seaduse, halduskoostöö seaduse ja teiste seaduste muutmiseks

On väga tänuväärne, et on parandada võetud haldusorganisatsioonisisene järelevalve

korraldus. Kõik probleemkohad on VTK-s adekvaatselt ja põhjalikult kaardistatud.

Järgnevalt mõned küsitavused, mis torkavad silma lahenduste osas ja mõningate lähtekohtade

osas lahenduste leidmisel.

Esiteks tasub koheselt vahet teha sellel, kas riiklik järelevalve on või ei ole haldussisese

järelevalve osa. Esmapilgul on VTK-s selge eristus tehtud. St rääkides haldussisesest

järelevalvest, ei kuulu riiklik järelevalve instrumentide hulka, mida haldusorganite üle

haldusorganite poolt teostatavas järelevalves kohaldatakse. VTK-s tuuakse muu hulgas välja

seisukoht, kus Mait Laaring selgitab, et on tegevusi, mida teevad haldusorganid nagu iga teine

eraõiguslik isik. Kuid lahendust sellise tegevuse üle teostatava järelevalve kohta VTK-s

otseselt ei pakuta. Hetkel kehtiva KorS § 1 lõige 7 järgi ei kohaldata KorS-i ühe haldusorgani

poolt teise haldusorgani tegevuse õiguspärasuse ja otstarbekuse üle järelevalve teostamisel

ega ühe haldusekandja poolt teise haldusekandja haldusülesande täitmise õiguspärasuse ja

otstarbekuse üle järelevalve teostamisel. See säte annab teatepulga haldusorganite poolt

haldusorganite üle teostatava järelevalve osas riiklikult järelevalvelt haldusjärelevalvele. Ent

alates 2014-ndast aastast on tõlgendused kõnealuse eristamise osas olnud erinevad. Nimelt

ei ole selge järelevalve sellise tegevuse üle, kus haldusorgan otseselt oma põhiülesannet ei

täida, ent peab järgima nõudeid nagu iga teine eraõiguslik isik. Näiteks tuleohutusnõuded,

tööohutusnõuded jne. Siin põrkub kaks lähenemisviisi. Esimene: kui haldusorgan teostab

järelevalvet teise haldusorgani üle ja tegu ei ole teenistusliku järelevalvega, on tegemist

haldusjärelevalvega. Kui Päästeamet või Tööinspektsioon teostab järelevalvet vallavalitsuse

üle või ministeeriumi üle eelpooltoodud nõuete täitmise osas, ei ole KorS kohaldatav (= ei ole

tegu riikliku järelevalvega). Teine: kuna eelpooltoodud juhtudel ei ole tegu kontrollitavate

põhiülesannetega, kontrollitavad on siin rollis nagu iga teine eraõiguslik isik, kohaldub KorS ja

tegu on riikliku järelevalvega. Sellise lähenemise puhul tekib põhimõtteline konflikt eeskätt

halduskandja sisese järelevalve osas, kuna KorS on üles ehitatud järelevalvele, mis toimub

haldusest välja suunatult, isikult isikule. Haldusekandjate vahelise järelevalve puhul see

probleem nii terav ei ole, kuid põhiõigusriive kontekstis siiski: nagu selgitatakse ka VTK-s, on

haldusorganid ise eelkõige põhiõiguste kohustatud subjektid, mitte õigustatud. VTK-s on

haldusülesanded jaotatud riiklikeks ja omavalitsuslikeks, täpsustamata siiski, mis

haldusülesanded oma olemuselt (sisuliselt) järelevalve kontekstis on. Kas kõik riiklikud

haldusülesanded, kaasa arvatud ülesanded, mis põhiülesannete hulka ei kuulu (seega ka

tuleohutusnõuete järgimine). Sel juhul oleks lahendatud üle kümne aasta kestnud probleem,

kuid VTK ses osas täit selgust ei anna.

Mõtlema paneb haldussisese järelevalve preventiivse lähenemise aspekt ning üldse

järelevalve kui juhtimismudeli esitlemine. See kontseptsioon vajaks tõsist läbitöötamist. Kas

sellise võttega (iseenesest innovatiivne) ei hägustata siiski järelevalve eesmärki. Pigem võiks

kasutada, kohandada ja sisustada õigusalases kirjanduses kohatud mõisteid: eel- ja

järelkontroll.

Omaette probleemne teema on järelevalve KOV-de tegevuse üle. Ei ole üldse kindel, et

pakutud mudel selgem saab olema. Hakata järelevalves vahet tegema riiklike ja

omavalitsuslike ülesannete vahel on teoreetiliselt väga tervitatav, kuid baas (kes on

kontrollijad) on endiselt väga killustunud. Koos maavalitsuste kaotamisega kadus ära tõhus

riigipoolne regionaalne tasakaalustatud ja kompleksne kontroll KOV üksuste tegevuse üle.

VTK koostajad möönavad, et süsteem hetkel ei ole kõige parem ja pakuvad variandiks nö

katusjärelevalvaja tekitamise (võiks paralleelina tuua politsei kui üldkorrakaitseorgani rolli). So

kui järelevalvatav tegevus ei ole kellegi järele valvata, täidaks tühimiku kindel valitsusasutus.

Sealjuures see roll praegu kehtiva korra kohaselt on justiits- ja digiministeeriumil, kuid kas ei

võiks kaaluda taastada regionaalse tasandi katusjärelevalve institutsioon.

Ettevaatlik tasub olla ettepaneku osas muuta vaidemenetlus kohustuslikuks eelmenetluseks

enne kohtusse pöördumist. Tegemist on põhiseaduse § 15 mõttes väga radikaalse sammuga

ning siinkohal tasub teha põhjalik põhiseaduspärasuse analüüs. Mõte, et nõnda vähendatakse

kohtualluvust, ei ole väga kandev ja vajaks teaduslikku analüüsi. Tundub, et nii ei teki mitte

ainult ühendatud anumate sündroom (so kulu vaidlusteks kandub lihtsalt üle täidesaatva võimu

kanda), vaid kulud tervikuna hoopis suurenevad. Sest ega kohustuslik eelmenetlus ei võta

võimalust kohtusse pöörduda.

Ettepanek sarnaselt saksa õigusega tekitada olukord, kui vaie või kaebus esitatakse, peatuks

üldjuhul ka haldusakti täitmise kohustus, vajab samuti tõsist analüüsi. Ehk ei olegi

vaidemenetlust ja kohtusse kaebamist käsitleva regulatsiooni muutmine esmajärjekorras

tehtav samm, vaid see reformitaks hiljem, kui on korrastatud haldus- ja teenistusliku

järelevalve üldregulatsioon.

Kuigi reguleerimisesemeks saab olema üldregulatsioon, võiks reformi käigus luua nö

süsteemipuu ka eriregulatsioonide osas: õiguskantsleri järelevalve; võrdõigusvoliniku

järelevalve jne. Kuivõrd eesmärk on korrastada üldist haldussisese järelevalve korraldust,

tasub kaalumist, kas üldse jääda kinni mõistetesse haldusjärelevalve ja teenistuslik

järelevalve. Näiteks ei ole teenistusliku järelevalve pädevuse laiendamine kuigi põhistatud

haldusülesannete täitmiseks volitatud ülesannete täitmise kontrolli osas. VTK koostajad

möönavad ka ise, et ehk ei peaks teenistusliku järelevalve alla kuuluma halduslepinguga

volitatud ülesande täitmise üle teostatav kontroll. Sama problemaatiline on tegelikult ka

seadusega haldusülesande täitmiseks volitatud haldusülesande täitmise kontrollimise

käsitlemine teenistuslikuna. Ka kaasamise käigus kaasatava üle järelevalve teostamine

teenistuslikuks järelevalveks pidamine on küsitav. Olemuslikult on isegi mõistetav niisugune

teenistusliku järelevalve laiendamine. Kuid praktikas võib tekkida oht, et lõppeks ei saa enam

keegi aru, mis järelevalvega parajasti tegu on. Kaaluda võiks haldussisese järelevalve

liigendatumat liigitamist, tuues eraldi välja haldus- ja teenistusliku järelevalve kõrvale

halduskoostööalase järelevalve (haldusülesannete täitmiseks volitamise ja kaasamise osas).

Kaasamise institutsioon vajaks samuti üldregulatsiooni. Hetkel on see killustatult toodud

eriseadustes.

Lahendusele, kus kui vaidlus toimub avalik-õigusliku isiku ja riigiasutuse vahel, lahendaks sel

juhul küsimuse riigiasutus, tasuks korraks veel tõsiselt otsa vaadata. Ehk suurendaks vaidluse

lahendamise objektiivsust siiski mõne muu asutuse vaidlust lahendavaks osapooleks

nimetamine.

VTK-s toodud võimalus vahetu sunni teostamiseks haldussiseses järelevalves vajab selgitust,

millised need olukorrad täpsemalt oleksid.

Pikk 61 / 15065 Tallinn / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Lp Liisa-Ly Pakosta

Justiits- ja Digiministeerium

Teie: 05.11.2025 nr JDM/25-1226/-1K

Meie: 19.12.2025 nr 1-7/299-7

Väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamine

Austatud justiits- ja digiminister

Siseministeerium toetab väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK) ettepanekut viia haldusjärelevalve ja

teenistuslik järelevalve ühe haldusesisese järelevalve kontseptsiooni alla. Seeläbi uuendatakse

regulatsiooni, mis peaks edaspidi olema terviklikum, õigusselgem ja praktiliselt toimivam.

Halduspraktika kvaliteedi parandamine ja juhtimishoobade tugevdamine halduse sees on eriti oluline

just Siseministeeriumi valitsemisalas, kus:

• kasutatakse ulatuslikult riiklikku järelevalvet ja sunnimeetmeid korrakaitseseaduse (edaspidi KorS)

alusel ning

• tehakse haldusjärelevalvet nii jõuametkondade kui ka muude haldusekandjate üle, näiteks

perekonnaseisutoimingute seaduse § 52 alusel.

Haldus- ja teenistusliku järelevalve koondamine ühtse nö haldusesisese järelevalve kontseptsiooni alla

ning regulatsiooni viimine halduskoostöö seadusesse (edaspidi HKTS) on põhjendatud, sest see aitab:

• eristada selgemalt haldusesisest järelevalvet riiklikust järelevalvest,

• korrastada pädevuste ja rollide jaotust ministeeriumide ja nende valitsemisalade vahel,

• vähendada vajadust haldusvigade parandamiseks üksnes halduskohtumenetluse kaudu.

Meie hinnangul on muu hulgas oluline ka selgelt defineerida haldusülesande täitmise otstarbekus. Nii

nagu VTK punktis 92 on kirjeldatud, peab see hõlmama säästlikkust, tõhusust ja mõjusust seaduse või

selle alusel määratud eesmärgi suhtes.

Nõustume ka sellega, et senisest enam tuleks tegeleda probleemide ennetava juhtimise ja

ärahoidmisega mitte tagantjärgi reageerimisega. Kuigi ennetada on võimalik ka näiteks tähelepanu

juhtimisega, siis ometi ei saa järelevalve olla suunatud üksnes juba toimunud tegevuse tagajärgedega,

vaid olema peaksid tõhusamad hoovad, kuidas mitteõiguspärasust ja ebaotstarbekus vältida ja

võimalusel ära hoida. Vajaduse korral tuleb üle vaadata ka terminikasutus.

Selleks, et VTK-s toodud probleemid saaksid väljatöötatavas eelnõus igakülgsemalt kajastatud,

esitame täiendavad tähelepanekud, mida on aidanud esile tuua eelkõige Politsei- ja Piirivalveamet,

kellel on praktiline järelevalve läbiviimise kogemus ning Sisekaitseakadeemia, kes valmistab ette

siseturvalisuse valdkonna spetsialiste, kes oma töös peavad oskama piiritleda erinevaid järelevalve

liike.

1. Vahetu sunni kohaldamine (VTK punktid 53 ja 113)

VTK-st ei nähtu, millised peaksid olema need olukorrad kus haldusjärelevalve käigus on vajalik

kohaldada vahetut sundi ning milles see vahetu sund seisneks? Kui keegi jätab midagi tegemata, kas

siis eeldatakse, et politsei sunnib kedagi seda tegema või teeb seda selle asutuse eest ise? Arusaamatuks

jääb, mida soovitakse lõpptulemusel saavutada. Kui vahetut sundi on tõesti vaja kohaldada, kas seda

2 (3)

peab tegema just Politsei- ja Piirivalveamet? Teised järelevalve teostajad võiksid vajalikus mahus (kui

neil on tõesti vahetut sundi vaja kohaldada) ennast koolitada ja vajadusel oma menetluse raames ise

sundi kohaldada.

2. Kulud (VTK punktid 124 ja 140)

Kui Politsei- ja Piirivalveametilt taotletakse vahetu sunni kohaldamist, on see samuti lisakulu, mis tuleb

kompenseerida - kas kohe eelarveliselt tegevuskuludes või erakorraliselt igakordselt. VTK mõjude all

aga lisaressursi vajadust välja ei ole toodud. Ka vaidealluvuse muutmisega kaasnevad kulud, mida ei

ole analüüsistud (vt ka kirja järgmine punkt).

3. Vaidemenetlus (VTK punkt 144)

VTK põhjal tundub, et reformida plaanitakse kogu vaidemenetlust, st ka riikliku järelevalve käigus

üksikisikute osas tehtud toimingute ja antud haldusaktide (otsuste) peale esitatavate vaiete lahendamist.

Vaidemenetluse reformimisega kaasnevad mõjud on aga esitamata. Näiteks tuleks

Siseministeeriumisse luua arvestatavat lisaressurssi eeldav ja valdkondlike eriteadmistega ametnike

teenistuskohad, kes hakkavad sisuliselt üksikküsimusi läbi vaatama. Praegu lahendab Siseministeerium

vaideid üksnes rahavastikuregistri seaduse (edaspidi RRS) § 104 alusel. Kuigi viidatakse, et

valitsemisala asutuste ametnike koormus, kes seni vaidemenetlusega oma teenistusülesannete raames

tegelesid väheneb, siis asutustes jääb alles ministeeriumile vajaliku teabe ja dokumentatsiooni

edastamise vajadus. Vaiete lahendamise tähtajad on kehtivas õiguses aga väga lühikesed, kuid

dokumentatsiooni koondamine ja edastamine nõuab ka teatavat ajakulu. Suureneb aga ministeeriumite

koormus ja nagu märgitud, siis valitsemisala asutustest koormuse vähenemine ei ole samaväärne

ministeeriumi koormuse suurenemisega.

4. Haldusjärelevalve teostamise pädevus (VTK punk 66)

Ühe probleemina tuuakse VTK-s välja ühtsete aluste puudumine haldusjärelevalve teostamise

pädevuse jagunemisel. Eesmärk on määrata kindlaks üks ministeerium või valitsusasutus, kelle

pädevuses on kontrollida kohaliku omavalitsuse üksuse haldusülesande täitmist, kui täidetav

haldusülesanne ei kuulu ühegi ministeeriumi valitsemisalasse. Kuna VTK-s ei ole toodud ühtegi

probleemi olemust avavat näidet, siis jääb arusaamatuks, miks ei peeta otstarbekaks haldusjärelevalve

pädevuste loetlemist seadustes.

5. Haldusjärelevalve kohalike omavalitsuse tule (VTK punktid 117-119)

Selles VTK-s on öeldud, et haldusjärelevalve omavalitsuslike ülesannete osas saab olla vaid

õiguspärasuse kontroll ja riiklike ülesannete üle nii õiguspärasuse kui ka otstarbekuse kontroll.

Arusaamatuks jääb, kas see tähendab, et eriseadustes, kus praegu on üldiselt öeldud, et võib teha

õiguspärasuse ja otstarbekuse kontrolli, peab hakkama haldusjärelevalvet lähtuvalt ülesande tüübist

eristama (omavalitsuslik või riiklik) ja selle otsesõnu seadusesse kirjutama? Kas sellest reeglist võib

teha erandit eriseaduses või on see kindel reegel, et kohaliku omavalitsuse omavalitsusliku ülesande

üle saab teha vaid õiguspärasuse kontrolli ja erandid ei ole lubatud?

6. Meetmete piisavus (VTK punkt 31)

VVS § 752 loetleb haldusjärelevalve meetmed ammendava loeteluna. Nõustume, et tuleb analüüsida

ka andmekogude andmete kasutamise võimaluse lubamist järelevalve menetluses. Kui aga meetmeid

üle vaadata, siis palume ka selgitust, kuidas tõlgendada VVS § 752 lg 1 punkti 3, mille kohaselt

haldusjärelevalve teostajal on õigus kontrollida meeleliselt või tehnilise vahendi abil järelevalvatava

valduses olevat vallasasja, sealhulgas avada uksi ja kõrvaldada muid takistusi.

7. Andmekogu vastutava töötleja järelevalve

Andmekaitse Inspektsiooni koostatud andmekogude juhendi (kuigi see on koostatud enne uut

andmekaitseregulatsiooni) punkti 4.5.1 kohaselt: „Andmekogu vastutav töötleja vastutab alati selle

eest, kui ta on isikuandmed kolmandale isikule edastanud (või neile juurdepääsu andnud) ilma

õigusliku aluseta. Ühe asutuse (andmekogu vastutav töötleja) poolt teise (andmesaaja) üle

3 (3)

teostatav järelevalve on olemuslikult haldusjärelevalve, mis on reguleeritud Vabariigi Valitsuse

seaduse §-des 751-752.“.

Nii näiteks sätestab rahvastikuregistri seaduse § 102, et riiklikku ja haldusjärelevalvet käesoleva

seaduse ning selle alusel kehtestatud õigusaktide, sealhulgas rahvastikuregistri seaduse §-s 12

nimetatud rahvastikuregistri pidamise korra ja lepingu nõuete täitmise üle teostab vastutav töötleja (lg

1) ja haldusjärelevalve järelevalvatava tegevuse üle hõlmab tegevuse õiguspärasuse ja otstarbekuse

kontrollimist (lg 2).

Enamike andmekogude puhul sellist sätet ei ole. Reeglina on põhimäärustes vaid viide Andmekaitse

Inspektsioonile või üldine deklaratsioon, et vastutav töötleja tagab andmekogu pidamise

nõuetekohaselt. Kuna praktikas on tekkinud küsimus, milline on andmekogu vastutava töötleja

pädevus andmete väljastamise seaduslikkuse/õiguspärasuse kontrollimisel ning milliseid meetmeid ta

tohib kasutada, siis võiks eelnõus ka selles osas ühtse(ma) regulatsiooni ette näha.

8. Ametiabi

Kuna VTK kohaselt plaanitakse halduskoostöö seaduses suuremahulisi muudatusi, siis oleks vajalik

sarnane analüüs viia läbi ka ametiabi regulatsiooni osas. Kehtiv regulatsioon tekitab asutuste vahel

sageli vaidlusi ja erinevat tõlgendamist – millal on tegemist ametiabiga ja millal mitte. Probleeme on

tekitanud ka ametiabi andmise kestus. HKTS § 17 lõike 1 kohaselt haldusorgan annab HKTS-is

sätestatud alustel ja korras akti või sooritab toimingu oma pädevuse piires teise haldusorgani taotlusel

selle haldusorgani ülesande täitmise toetamiseks (ametiabi). Samas on vahel vajalik pikemaajalisem

koostöö. Näiteks covidi ajal kaasas Terviseamet pikaajaliselt Politsei- ja Piirivalveameti oma

ülesannete täitmisse.

Eraldi lisame Sisekaitseakadeemia arvamuse, mille koostas õigus- ja sotsiaalteaduste keskuse lektor

Triin Roosve (lisatud).

Kokkuvõtvalt toetame VTK üldisi eesmärke ja põhilisi suundumusi:

• haldusesisese järelevalve kontseptsiooni ühtlustamine ja koondamine HKTS-i,

• selged definitsioonid (haldusülesanne, õiguspärasus, otstarbekus),

• pädevuste ja vaidluste lahendamise korra selgem jaotus,

• järelevalvemeetmete ja täitemeetmete (korraldus, asendustäitmine, sunniraha, vahetu sund)

korrastamine,

• vaidemenetluse tugevdamine kui haldusesisese vea parandamise põhiline instrument.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Igor Taro

siseminister

Lisa: Sisekaitseakadeemia arvamus

Kertu Nurmsalu 6125084

[email protected]