| Dokumendiregister | Justiits- ja Digiministeerium |
| Viit | 8-1/9769-2 |
| Registreeritud | 29.12.2025 |
| Sünkroonitud | 02.01.2026 |
| Liik | Sissetulev kiri |
| Funktsioon | 8 Eelnõude menetlemine |
| Sari | 8-1 Justiits- ja Digiministeeriumis väljatöötatud õigusaktide eelnõud koos seletuskirjadega(Arhiiviväärtuslik) |
| Toimik | 8-1/2025 |
| Juurdepääsupiirang | Avalik |
| Juurdepääsupiirang | |
| Adressaat | Riigikohus |
| Saabumis/saatmisviis | Riigikohus |
| Vastutaja | Margreth Adamson (Justiits- ja Digiministeerium, Kantsleri vastutusvaldkond, Õiguspoliitika valdkond, Õiguspoliitika osakond, Avaliku õiguse talitus) |
| Originaal | Ava uues aknas |
LISA 1
Riigikohtu arvamus1 haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise seaduse
eelnõu kohta
Justiits- ja Digiministeerium esitas kommenteerimiseks HMS ja AvTS muutmisese eelnõu,
millega soovitakse luua selge ja tehnoloogianeutraalne õiguslik raamistik automaatseks
haldusmenetluseks. Eelnõus defineeritakse automaatset haldusmenetlust, kus otsus või toiming
tehakse automaatselt, ilma inimese otsese sekkumiseta, kasutades selleks infotehnoloogilisi
lahendusi. Riigikohus kiidab eelnõu koostajaid haldusmenetluses automatiseerimise teema
edasi arendamast. Seejuures ei tohi alahinnata ohte ja probleeme, mis automatiseerimisega
kaasnevad. Eelnõu osas on Riigikohtul järgmised tähelepanekud.
1. Automatiseeritud otsused ilma inimsekkumiseta ka kaalutlusotsuste ja määratlemata
õigusmõiste korral.
HMS muudatusega antakse haldusorganile üldine volitusnorm automatiseeritud haldusakti või
toimingu tegemiseks. Eelnõuga täiendatakse HMS-i §-ga 71, mille lg 1 sõnastab, et haldusorgan
võib anda haldusakti või muu dokumendi või sooritada toimingu või menetlustoimingu
automaatselt infosüsteemi vahendusel ilma haldusorgani nimel tegutseva isiku vahetu
sekkumiseta. Seletuskirjast ei tulene selget vastust küsimusele, kas HMS § 71 lg 1 on üldvolitus
kasutada automatiseeritud haldusmenetlust sõltumata sellest, kas valdkonnaseaduses on vastav
alus loodud.
Eelnõu kohaselt on automaatne menetlus võimalik ka kaalutlusotsuste ja määratlemata
õigusmõiste korral. Seletuskiri annab mõista, et selliseid kaalutlusotsuseid saab teha määratud
reeglite alusel, kus valikute hulk kui ka oluliste asjaolude kogum on piiratud. Riigikohtu
hinnangul mitte kõikide kaalutlusõiguse teostamist eeldavate normide rakendamist ei ole
võimalik lihtsalt automatiseerida tagades HMS § 54 põhimõtet. Automatiseeritud süsteemi on
hõlpsam rakendada valdkondades, kus on õiguslik määratletus täpne. Asjaolud ja nende
määratud väärtused on ülimalt olulised, sest just nende põhjal saab algoritm teha oma järelduse.
Kaalutlusotsute tegemine ei pruugi olla mõeldav determineeritult, vaid võib eeldada masinõppe
ja tehisaru agendi rakendamist.
Eelnõust ei ilmne sõnaselget volitust, et haldusorganid võivad kasutada tehisaru aitamaks
sisustada määratlemata õigusmõisteid. Iga üksikjuhtumi elulised asjaolud on erinevad ja seega
tuleb vastavalt kaalutlusõiguse piiridele valida sobiv õiguslik tagajärg. Selleks, et tehisaru oleks
võimeline teostama võrdväärset kaalutlusõigust, peaks tehisarul olema kättesaadav ja
„mõistetav“ vastav haldus- ja kohtupraktika, õiguse üldpõhimõtted ja seadusse kirjutamata
teadmised ja reeglid. Jätkuvalt on olemas oht, mida seletuskirjast välja ei paista, et masinal jääb
tüüpjuhtumites tuvastamata erijuhud. Mistõttu tuleks automatiseeritud otsuste kaalutlus- või
hindamisruumi rakendada esmalt tüüpjuhtumite osas ja tagada erandite tuvastamine, sest nendel
juhtudel on edasise menetluse jätkamiseks nõutav inimsekkumine.
Kohus teostab kaalutlusotsuse kontrolli hinnates, kas haldusorgan on järginud kaalutlusõiguse
piire ja eesmärki ning lähtunud lubatud, asjakohastest ja sobivatest kaalutlustest
(HKMS § 158 lg 3 teine lause).2 Automaatse kaalutud otsuste puhul on ohuteguriks nende
kaalumisprotsesside arusaamine, mille taha võivad takerduda hilisemad vaide- ja
1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti ainult
kohtuasjade menetlemisel Riigikohtus. 2 RKHKo 3-23-885/83 , p 66.
LISA 1
kohtumenetlused. Programmi kaalumisotsuse protsess peab olema inimkeeli mõistetav nii
menetlejale kui ka isikule, kelle osas otsus langetati.
Olgugi, et eelnõu jätab häguseks infotehnoloogilised piirid, mille all mõeldakse
automatiseeritud haldusmenetlust, siis HMS § 71 lg 6 seab omamoodi tehnoloogia kasutamise
piiri. Lisatav säte põhineb IKÜM-i artikli 22 lõike 2 punktil b) ja põhjenduspunktil 71.
Automaatsed otsused on lubatavad, kui see on sätestatud liikmesriigi õigusega, milles on
sätestatud andmesubjektide õiguste kaitseks ka vastavad tagatised, et andmetöötlus peab olema
inimese jaoks läbipaistev ning välistada tuleb algoritmide kallutatuse ja läbipaistmatusega
sageli kaasnevaid vigu. Selleks täiendatakse ka AvTS § 28 lõiget 1 punktiga 313, et teave
automaatses haldusmenetluses kasutatava infosüsteemi funktsiooni ja toimimise loogika kohta
ning teave, kuidas tagatakse sellise infosüsteemi kasutusele võtmisega põhiõigustele
kaasnevate riskide leevendamine. Küsitav on tehisaru agendi otsuse kasutamine, mille
otsusprotsessi on üldjuhul keeruline ümber sõnastada selgesse kirjakeelde. Täiendavalt peab
haldusorgan tagama läbipaistvuse nõude selliselt, et viimane ei paljastataks otsustusprotsessi
selliselt, mis võimaldaks süsteemi kuritarvitada. Seadusandjal on võimalik tehisaru kasutamist
lubada, kui ta mõtleb üksikasjalikumalt läbi algoritmi meetodite ja kasutusvaldkonna
spetsiifilised riskid ja nende maandamise vahendid.
Eelnõu järgi lükatakse süsteemide kasutamise võimalused ja riski hindamine automatiseeritud
haldusmenetlust kasutava haldusorgani kanda. Seletuskirjas jääb vajaka mõjuhinnangutega
seonduv ja nende järgimine. IKÜM näeb ette mõjuhinnangu (nt IKÜM art 35),
tehisintellektimäärus (EL) 2024/1689 näeb ette teatud juhtudel mõjuhinnangu (nt suure riskiga
tehisintellektisüsteem art 6, vt nt art-d 26 ja 27 juurutaja kohustused). Kas ja kuidas on need
asjakohased ja kuivõrd tuleb neid ühildada jms otsustamaks, kas saab automatiseerida? Lõpliku
otsuse selliste süsteemide kasutusele võtmisel lasub asutuse juhil. Tuleb ka lisada, et mitte kõik
haldusmenetlused ei puuduta isikuandmeid, mis puhul nt IKÜM (ja kohustus teha
mõjuhinnang) ei kohaldu. Mistahes otsuse automatiseerimisel keerukama tehisaru (või
masinõppe) abil peab eelnema riskihindamine (täpsemalt riskijuhtimissüsteem), sh kas masin
on võimelike õigusnorme õigesti kohaldama.
Eelnõus on ka uus menetlusõigus HMS § 71 lg 3 näol, mille järgi on igal ajal õigus isiklikule
vahetule kontaktile ametniku või menetlejaga. Haldusorgan peab igat menetlusosalist või
taotlejat teavitama selle õiguse kasutamise võimalusest. Eelnõus on nimetatud erandid või nö
kaitsemeetmed, mille korral automaatne haldusmenetlus katkeb ja jätkub tavamenetlus.
Nendeks on ärakuulamisõigus (HMS § 40), haldusmenetluse uuendamine (§ 71 lg 7) ja
vaidemenetluse etapp (§ 71 lg 8). Seletuskirja lugedes tekib küsimus, kas vaidemenetluses on
täiesti välistatud automatiseeritus, kuigi vaidemenetluses on ka menetlustoiminguid, mida
eelnõu lubab automatiseerida?
Eelnõu seletuskirjas mainitakse, et soovi korral on inimesel õigus nõuda ka tavamenetlust.
Ebaselgeks jääb, kuidas ja kas igal juhul seda soovi järgitakse. Eelduslikult võiks selline õigus
olla sõnastatud ka eelnimetud lõikes 3. Seevastu avaldajal või menetlusosalisel ei peaks ainult
erandi korral olema õigus tavamenetlusele, vaid igal ajal avaldada tahet, millist pakutavatest
haldusmenetluse viisidest kasutada. Keeruline on ette kujutada, et automatiseeritud menetlus
täielikult asendab tavamenetlust, vaid oleks esmane efektiivne viis haldusmenetluse
läbiviimiseks.
LISA 1
2. Isikuandmete kaitse ja andmetöötlus
IKÜM artiklist 22 tulenev üldreegel keelab teha isiku kohta otsust, mis põhineb üksnes
automatiseeritud töötlusel, sealhulgas profiilianalüüsil, mis toob kaasa teda puudutavaid
õiguslikke tagajärgi või avaldab talle märkimisväärset mõju (IKÜM art 22 lg 1). Sellisel
töötlemisel, sealhulgas profiilianalüüsil põhinev otsuste tegemine peaks olema lubatud siis, kui
see on sõnaselgelt lubatud liidu või liikmesriigi õigusega või kui see on vajalik lepingu
sõlmimiseks või täitmiseks või siis, kui andmesubjekt on andnud selleks oma selgesõnalise
nõusoleku.3 Lisatav HMS § 71 lg 2 lubab, et automaatne haldusakt võib põhineda eriliiki
isikuandmetel isiku nõusolekul, välja arvatud juhul, kui seaduses on sätestatud teisiti.
Eriliiki isikuandmete töötlemine eeldab, et õigusaktiga on selgelt sätestatud asutuse õigus
eriliiki andmete töötlemiseks.4 Eelnõukohane HMS § 71 lg 2 sätestab, et automaatne haldusakt
võib põhineda eriliiki isikuandmetel isiku nõusolekul, välja arvatud juhul, kui seaduses on
sätestatud teisiti. Ka seletuskiri ütleb, et eriliiki isikuandmete automatiseeritud kasutamine
lubatud üksnes erandjuhtudel, eelkõige isiku nõusolekul või seadusest tuleneval alusel.
Siinkohal peab rõhutama automatiseeritud lahenduste puhul on avalike ülesannete täitmiseks
isikuandmete töötlemise eelistatud alus õigusnorm ja loobuda tasub nõusoleku
kontseptsioonist. Kui isik võtab oma nõusoleku tagasi, võib talle jääda mulje, et siis
haldusorgan ei või eriliiki isikuandmeid üldse enam töödelda. Eelduslikult sellega tegu ei ole,
vaid lihtsalt nõusoleku tagasivõtmine tähendaks seda, et automaatset haldusmenetlust enam ei
või teha. Nõusoleku andmise ja tagasivõtmisega võib kaasneda liialt segadust.
Samas jääb ebaselgeks, mis või kust tulenvad need erandid seadusest, kus, rõhutades siinkohal
oluline avalik huvi, nõuab automaatset lahendust. Eelduslikult saavad need tulla ainult vastava
valdkonnaseadusest. Haldusmenetluses haldusülesannete täitmisel on asjakohane IKÜM artikli
6 lõike 1 punkt e, mille kohaselt isikuandmete töötlemine on õiguspärane, kui see on „vajalik
avalikes huvides oleva ülesande täitmiseks või vastutava töötleja avaliku võimu teostamiseks“
või art 6 lg 1 p a. Eriliigiliste andmete töötlemise alus tuleb vastavalt artiklist 9. Oluline on see,
et koheselt oleks selge õiguslik alus, mis töötlemise käigus peab jääma muutumata.
Tervitatav on lisatav HMS § 71 lg 5 nõue anda ülevaade andmekogudest tehtud päringutest
(andmetöötlusest teavitamine). See on kookõlas AvTS eesmärkidega tagada juurdepääs teabele
kui ka täidab IKÜM artikkel 12 lg 1 kohustus, vastutav töötleja esitama andmesubjektidele
kokkuvõtlikult, selgelt, arusaadavalt ning lihtsasti kättesaadavas vormis teabe nende
isikuandmete töötlemise kohta. Teavitamiskohustus peab jääma automatiseeritud
haldusmenetluste puhul, kus isikuandmeid ei ole kasutatud. Ebamääraseks jääb ka selgitus, et
suuremahullise teavitamiskohtuse korral võib haldusorgan jätta haldusakti liigse teabega
koormamata ja selgitada, kust on vajalik teave soovi korral kättesaadav. Sellist teavet ei peaks
menetlusosaline ise hakkama koondama, veel vähem esitama teabenõuet. HMS § 71 lg 6 alusel
tuleb menetlusosalisele selgitada kokkuvõtlikult, selgelt, arusaadavalt ning lihtsasti
kättesaadavas vormis menetlust ja põhimõtteid, mida konkreetselt rakendatakse selle isiku
3 Keelust on tehtud erandid muuhulgal juhuks, kui otsus on vajalik andmesubjekti ja vastutava töötleja vahelise
lepingu sõlmimiseks või täitmiseks (IKÜM art 22 lg 2 p a)), otsus on lubatud vastutava töötleja suhtes
kohaldatava liidu või liikmesriigi õigusega, milles on sätestatud ka asjakohased meetmed andmesubjekti õiguste
ja vabaduste ning õigustatud huvide kaitsmiseks (IKÜM art 22 lg 2 p b) või kui andmesubjekt on andnud
selgesõnalise nõusoleku andmete töötlemiseks (IKÜM art 22 lg 2 p c). Täiendavalt on lõikes 4 märgitud, et
lõikes 2 osutatud otsused ei tohi põhineda artikli 9 lõikes 1 osutatud isikuandmete eriliikidel, välja arvatud juhul,
kui kohaldatakse artikli 9 lõike 2 punkti a või g ning kehtestatud on asjakohased meetmed andmesubjekti
õiguste, vabaduste ja õigustatud huvide kaitsmiseks. 4 EKo C-667/21 – Krankenversicherung Nordrhein, p 79.
LISA 1
isikuandmete automatiseeritud töötlemisel teatud tulemuse.5 Selline teave võib olla esitatav
näiteks iseteeninduskeskkonnas või menetlusosalise soovi korral edastavad läbi muu
infokanali.
3. Õiguskaitse
Eelnõus mainitakse riskidena valeandmete kasutamist või profiilianalüüsi ebaõige
tõlgendamist, mida püütakse vältida eelnõus sätestatud kaitsemeetmetega. Eelnõus on
nimetatud erandid või nii-öelda kaitsemeetmed, mille korral automaatne haldusmenetlus katkeb
ja jätkub tavamenetlus. Nendeks on ärakuulamisõigus, haldusmenetluse uuendamine (§ 71 lg 7)
ja vaidemenetluse etapp (§ 71 lg 8). Menetlusosalise õigus saada menetleja kontakti ja olla ära
kuulatud ei ole preventiivne kaitsemeede, vaid riskist tuleneva tagajärjega tegelemine. Lisaks
puudub meede tagamaks arvutitarkvarade ja algoritmide korrapärast kontrolli või algoritmide
auditit, et masinõppesüsteemide väljatöötatud ja nende kasutatavate algoritmid ei anna
diskrimineerivaid, valesid või põhjendamatuid tulemusi. Kaitsemeetme funktsioon on
ennetavalt hoida ära riskide realiseerumine.
5 EKo C-203/22, p 66.
Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected]
www.riigikohus.ee
Justiits- ja Digiministeerium
Arvamuse avaldamine
Täname võimaluse eest avaldada arvamust haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse
muutmise seaduse eelnõu kohta. Käesolevaga edastame arvamuse.
Lugupidamisega
(allkirjastatud digitaalselt)
Liina Reisberg
Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja
Lisa 1: Riigikohtu arvamus haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise
seaduse eelnõu kohta
Teie 04.12.2025 nr 8-1/9769-1
Meie 29.12.2025 nr 6-6/25-60-1
Tere!
Teile on saadetud Riigikohtu dokumendihaldussüsteemi kaudu dokument Arvamus haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise seaduse eelnõu kohta, mis on registreeritud 29.12.2025, numbriga 6-6/25-60.
Kontaktinfo
Riigikohus
Lossi 17
50093 Tartu
e-post: [email protected]
telefon: 7309002, 7309037
LISA 1
Riigikohtu arvamus1 haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise seaduse
eelnõu kohta
Justiits- ja Digiministeerium esitas kommenteerimiseks HMS ja AvTS muutmisese eelnõu,
millega soovitakse luua selge ja tehnoloogianeutraalne õiguslik raamistik automaatseks
haldusmenetluseks. Eelnõus defineeritakse automaatset haldusmenetlust, kus otsus või toiming
tehakse automaatselt, ilma inimese otsese sekkumiseta, kasutades selleks infotehnoloogilisi
lahendusi. Riigikohus kiidab eelnõu koostajaid haldusmenetluses automatiseerimise teema
edasi arendamast. Seejuures ei tohi alahinnata ohte ja probleeme, mis automatiseerimisega
kaasnevad. Eelnõu osas on Riigikohtul järgmised tähelepanekud.
1. Automatiseeritud otsused ilma inimsekkumiseta ka kaalutlusotsuste ja määratlemata
õigusmõiste korral.
HMS muudatusega antakse haldusorganile üldine volitusnorm automatiseeritud haldusakti või
toimingu tegemiseks. Eelnõuga täiendatakse HMS-i §-ga 71, mille lg 1 sõnastab, et haldusorgan
võib anda haldusakti või muu dokumendi või sooritada toimingu või menetlustoimingu
automaatselt infosüsteemi vahendusel ilma haldusorgani nimel tegutseva isiku vahetu
sekkumiseta. Seletuskirjast ei tulene selget vastust küsimusele, kas HMS § 71 lg 1 on üldvolitus
kasutada automatiseeritud haldusmenetlust sõltumata sellest, kas valdkonnaseaduses on vastav
alus loodud.
Eelnõu kohaselt on automaatne menetlus võimalik ka kaalutlusotsuste ja määratlemata
õigusmõiste korral. Seletuskiri annab mõista, et selliseid kaalutlusotsuseid saab teha määratud
reeglite alusel, kus valikute hulk kui ka oluliste asjaolude kogum on piiratud. Riigikohtu
hinnangul mitte kõikide kaalutlusõiguse teostamist eeldavate normide rakendamist ei ole
võimalik lihtsalt automatiseerida tagades HMS § 54 põhimõtet. Automatiseeritud süsteemi on
hõlpsam rakendada valdkondades, kus on õiguslik määratletus täpne. Asjaolud ja nende
määratud väärtused on ülimalt olulised, sest just nende põhjal saab algoritm teha oma järelduse.
Kaalutlusotsute tegemine ei pruugi olla mõeldav determineeritult, vaid võib eeldada masinõppe
ja tehisaru agendi rakendamist.
Eelnõust ei ilmne sõnaselget volitust, et haldusorganid võivad kasutada tehisaru aitamaks
sisustada määratlemata õigusmõisteid. Iga üksikjuhtumi elulised asjaolud on erinevad ja seega
tuleb vastavalt kaalutlusõiguse piiridele valida sobiv õiguslik tagajärg. Selleks, et tehisaru oleks
võimeline teostama võrdväärset kaalutlusõigust, peaks tehisarul olema kättesaadav ja
„mõistetav“ vastav haldus- ja kohtupraktika, õiguse üldpõhimõtted ja seadusse kirjutamata
teadmised ja reeglid. Jätkuvalt on olemas oht, mida seletuskirjast välja ei paista, et masinal jääb
tüüpjuhtumites tuvastamata erijuhud. Mistõttu tuleks automatiseeritud otsuste kaalutlus- või
hindamisruumi rakendada esmalt tüüpjuhtumite osas ja tagada erandite tuvastamine, sest nendel
juhtudel on edasise menetluse jätkamiseks nõutav inimsekkumine.
Kohus teostab kaalutlusotsuse kontrolli hinnates, kas haldusorgan on järginud kaalutlusõiguse
piire ja eesmärki ning lähtunud lubatud, asjakohastest ja sobivatest kaalutlustest
(HKMS § 158 lg 3 teine lause).2 Automaatse kaalutud otsuste puhul on ohuteguriks nende
kaalumisprotsesside arusaamine, mille taha võivad takerduda hilisemad vaide- ja
1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti ainult
kohtuasjade menetlemisel Riigikohtus. 2 RKHKo 3-23-885/83 , p 66.
LISA 1
kohtumenetlused. Programmi kaalumisotsuse protsess peab olema inimkeeli mõistetav nii
menetlejale kui ka isikule, kelle osas otsus langetati.
Olgugi, et eelnõu jätab häguseks infotehnoloogilised piirid, mille all mõeldakse
automatiseeritud haldusmenetlust, siis HMS § 71 lg 6 seab omamoodi tehnoloogia kasutamise
piiri. Lisatav säte põhineb IKÜM-i artikli 22 lõike 2 punktil b) ja põhjenduspunktil 71.
Automaatsed otsused on lubatavad, kui see on sätestatud liikmesriigi õigusega, milles on
sätestatud andmesubjektide õiguste kaitseks ka vastavad tagatised, et andmetöötlus peab olema
inimese jaoks läbipaistev ning välistada tuleb algoritmide kallutatuse ja läbipaistmatusega
sageli kaasnevaid vigu. Selleks täiendatakse ka AvTS § 28 lõiget 1 punktiga 313, et teave
automaatses haldusmenetluses kasutatava infosüsteemi funktsiooni ja toimimise loogika kohta
ning teave, kuidas tagatakse sellise infosüsteemi kasutusele võtmisega põhiõigustele
kaasnevate riskide leevendamine. Küsitav on tehisaru agendi otsuse kasutamine, mille
otsusprotsessi on üldjuhul keeruline ümber sõnastada selgesse kirjakeelde. Täiendavalt peab
haldusorgan tagama läbipaistvuse nõude selliselt, et viimane ei paljastataks otsustusprotsessi
selliselt, mis võimaldaks süsteemi kuritarvitada. Seadusandjal on võimalik tehisaru kasutamist
lubada, kui ta mõtleb üksikasjalikumalt läbi algoritmi meetodite ja kasutusvaldkonna
spetsiifilised riskid ja nende maandamise vahendid.
Eelnõu järgi lükatakse süsteemide kasutamise võimalused ja riski hindamine automatiseeritud
haldusmenetlust kasutava haldusorgani kanda. Seletuskirjas jääb vajaka mõjuhinnangutega
seonduv ja nende järgimine. IKÜM näeb ette mõjuhinnangu (nt IKÜM art 35),
tehisintellektimäärus (EL) 2024/1689 näeb ette teatud juhtudel mõjuhinnangu (nt suure riskiga
tehisintellektisüsteem art 6, vt nt art-d 26 ja 27 juurutaja kohustused). Kas ja kuidas on need
asjakohased ja kuivõrd tuleb neid ühildada jms otsustamaks, kas saab automatiseerida? Lõpliku
otsuse selliste süsteemide kasutusele võtmisel lasub asutuse juhil. Tuleb ka lisada, et mitte kõik
haldusmenetlused ei puuduta isikuandmeid, mis puhul nt IKÜM (ja kohustus teha
mõjuhinnang) ei kohaldu. Mistahes otsuse automatiseerimisel keerukama tehisaru (või
masinõppe) abil peab eelnema riskihindamine (täpsemalt riskijuhtimissüsteem), sh kas masin
on võimelike õigusnorme õigesti kohaldama.
Eelnõus on ka uus menetlusõigus HMS § 71 lg 3 näol, mille järgi on igal ajal õigus isiklikule
vahetule kontaktile ametniku või menetlejaga. Haldusorgan peab igat menetlusosalist või
taotlejat teavitama selle õiguse kasutamise võimalusest. Eelnõus on nimetatud erandid või nö
kaitsemeetmed, mille korral automaatne haldusmenetlus katkeb ja jätkub tavamenetlus.
Nendeks on ärakuulamisõigus (HMS § 40), haldusmenetluse uuendamine (§ 71 lg 7) ja
vaidemenetluse etapp (§ 71 lg 8). Seletuskirja lugedes tekib küsimus, kas vaidemenetluses on
täiesti välistatud automatiseeritus, kuigi vaidemenetluses on ka menetlustoiminguid, mida
eelnõu lubab automatiseerida?
Eelnõu seletuskirjas mainitakse, et soovi korral on inimesel õigus nõuda ka tavamenetlust.
Ebaselgeks jääb, kuidas ja kas igal juhul seda soovi järgitakse. Eelduslikult võiks selline õigus
olla sõnastatud ka eelnimetud lõikes 3. Seevastu avaldajal või menetlusosalisel ei peaks ainult
erandi korral olema õigus tavamenetlusele, vaid igal ajal avaldada tahet, millist pakutavatest
haldusmenetluse viisidest kasutada. Keeruline on ette kujutada, et automatiseeritud menetlus
täielikult asendab tavamenetlust, vaid oleks esmane efektiivne viis haldusmenetluse
läbiviimiseks.
LISA 1
2. Isikuandmete kaitse ja andmetöötlus
IKÜM artiklist 22 tulenev üldreegel keelab teha isiku kohta otsust, mis põhineb üksnes
automatiseeritud töötlusel, sealhulgas profiilianalüüsil, mis toob kaasa teda puudutavaid
õiguslikke tagajärgi või avaldab talle märkimisväärset mõju (IKÜM art 22 lg 1). Sellisel
töötlemisel, sealhulgas profiilianalüüsil põhinev otsuste tegemine peaks olema lubatud siis, kui
see on sõnaselgelt lubatud liidu või liikmesriigi õigusega või kui see on vajalik lepingu
sõlmimiseks või täitmiseks või siis, kui andmesubjekt on andnud selleks oma selgesõnalise
nõusoleku.3 Lisatav HMS § 71 lg 2 lubab, et automaatne haldusakt võib põhineda eriliiki
isikuandmetel isiku nõusolekul, välja arvatud juhul, kui seaduses on sätestatud teisiti.
Eriliiki isikuandmete töötlemine eeldab, et õigusaktiga on selgelt sätestatud asutuse õigus
eriliiki andmete töötlemiseks.4 Eelnõukohane HMS § 71 lg 2 sätestab, et automaatne haldusakt
võib põhineda eriliiki isikuandmetel isiku nõusolekul, välja arvatud juhul, kui seaduses on
sätestatud teisiti. Ka seletuskiri ütleb, et eriliiki isikuandmete automatiseeritud kasutamine
lubatud üksnes erandjuhtudel, eelkõige isiku nõusolekul või seadusest tuleneval alusel.
Siinkohal peab rõhutama automatiseeritud lahenduste puhul on avalike ülesannete täitmiseks
isikuandmete töötlemise eelistatud alus õigusnorm ja loobuda tasub nõusoleku
kontseptsioonist. Kui isik võtab oma nõusoleku tagasi, võib talle jääda mulje, et siis
haldusorgan ei või eriliiki isikuandmeid üldse enam töödelda. Eelduslikult sellega tegu ei ole,
vaid lihtsalt nõusoleku tagasivõtmine tähendaks seda, et automaatset haldusmenetlust enam ei
või teha. Nõusoleku andmise ja tagasivõtmisega võib kaasneda liialt segadust.
Samas jääb ebaselgeks, mis või kust tulenvad need erandid seadusest, kus, rõhutades siinkohal
oluline avalik huvi, nõuab automaatset lahendust. Eelduslikult saavad need tulla ainult vastava
valdkonnaseadusest. Haldusmenetluses haldusülesannete täitmisel on asjakohane IKÜM artikli
6 lõike 1 punkt e, mille kohaselt isikuandmete töötlemine on õiguspärane, kui see on „vajalik
avalikes huvides oleva ülesande täitmiseks või vastutava töötleja avaliku võimu teostamiseks“
või art 6 lg 1 p a. Eriliigiliste andmete töötlemise alus tuleb vastavalt artiklist 9. Oluline on see,
et koheselt oleks selge õiguslik alus, mis töötlemise käigus peab jääma muutumata.
Tervitatav on lisatav HMS § 71 lg 5 nõue anda ülevaade andmekogudest tehtud päringutest
(andmetöötlusest teavitamine). See on kookõlas AvTS eesmärkidega tagada juurdepääs teabele
kui ka täidab IKÜM artikkel 12 lg 1 kohustus, vastutav töötleja esitama andmesubjektidele
kokkuvõtlikult, selgelt, arusaadavalt ning lihtsasti kättesaadavas vormis teabe nende
isikuandmete töötlemise kohta. Teavitamiskohustus peab jääma automatiseeritud
haldusmenetluste puhul, kus isikuandmeid ei ole kasutatud. Ebamääraseks jääb ka selgitus, et
suuremahullise teavitamiskohtuse korral võib haldusorgan jätta haldusakti liigse teabega
koormamata ja selgitada, kust on vajalik teave soovi korral kättesaadav. Sellist teavet ei peaks
menetlusosaline ise hakkama koondama, veel vähem esitama teabenõuet. HMS § 71 lg 6 alusel
tuleb menetlusosalisele selgitada kokkuvõtlikult, selgelt, arusaadavalt ning lihtsasti
kättesaadavas vormis menetlust ja põhimõtteid, mida konkreetselt rakendatakse selle isiku
3 Keelust on tehtud erandid muuhulgal juhuks, kui otsus on vajalik andmesubjekti ja vastutava töötleja vahelise
lepingu sõlmimiseks või täitmiseks (IKÜM art 22 lg 2 p a)), otsus on lubatud vastutava töötleja suhtes
kohaldatava liidu või liikmesriigi õigusega, milles on sätestatud ka asjakohased meetmed andmesubjekti õiguste
ja vabaduste ning õigustatud huvide kaitsmiseks (IKÜM art 22 lg 2 p b) või kui andmesubjekt on andnud
selgesõnalise nõusoleku andmete töötlemiseks (IKÜM art 22 lg 2 p c). Täiendavalt on lõikes 4 märgitud, et
lõikes 2 osutatud otsused ei tohi põhineda artikli 9 lõikes 1 osutatud isikuandmete eriliikidel, välja arvatud juhul,
kui kohaldatakse artikli 9 lõike 2 punkti a või g ning kehtestatud on asjakohased meetmed andmesubjekti
õiguste, vabaduste ja õigustatud huvide kaitsmiseks. 4 EKo C-667/21 – Krankenversicherung Nordrhein, p 79.
LISA 1
isikuandmete automatiseeritud töötlemisel teatud tulemuse.5 Selline teave võib olla esitatav
näiteks iseteeninduskeskkonnas või menetlusosalise soovi korral edastavad läbi muu
infokanali.
3. Õiguskaitse
Eelnõus mainitakse riskidena valeandmete kasutamist või profiilianalüüsi ebaõige
tõlgendamist, mida püütakse vältida eelnõus sätestatud kaitsemeetmetega. Eelnõus on
nimetatud erandid või nii-öelda kaitsemeetmed, mille korral automaatne haldusmenetlus katkeb
ja jätkub tavamenetlus. Nendeks on ärakuulamisõigus, haldusmenetluse uuendamine (§ 71 lg 7)
ja vaidemenetluse etapp (§ 71 lg 8). Menetlusosalise õigus saada menetleja kontakti ja olla ära
kuulatud ei ole preventiivne kaitsemeede, vaid riskist tuleneva tagajärjega tegelemine. Lisaks
puudub meede tagamaks arvutitarkvarade ja algoritmide korrapärast kontrolli või algoritmide
auditit, et masinõppesüsteemide väljatöötatud ja nende kasutatavate algoritmid ei anna
diskrimineerivaid, valesid või põhjendamatuid tulemusi. Kaitsemeetme funktsioon on
ennetavalt hoida ära riskide realiseerumine.
5 EKo C-203/22, p 66.
Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected]
www.riigikohus.ee
Justiits- ja Digiministeerium
Arvamuse avaldamine
Täname võimaluse eest avaldada arvamust haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse
muutmise seaduse eelnõu kohta. Käesolevaga edastame arvamuse.
Lugupidamisega
(allkirjastatud digitaalselt)
Liina Reisberg
Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja
Lisa 1: Riigikohtu arvamus haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise
seaduse eelnõu kohta
Teie 04.12.2025 nr 8-1/9769-1
Meie 29.12.2025 nr 6-6/25-60-1