Justiitsministeerium
7. jaanuaril 2026
Arvamus karistusseadustiku ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõu (vaenu õhutamine ja vaenumotiiviga kuriteod) kohta
Justiits- ja digiministeerium on esitanud Tartu Ülikooli õigusteaduskonnale arvamuse avaldamiseks karistusseadustiku ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõu (vaenu õhutamine ja vaenumotiiviga kuriteod). Õigusteaduskonna karistusõiguse osakond tänab ministeeriumit kaasamise eest.
Peame eelnõu eesmärke – kaitsta ühiskonda vaenu õhutamise raskemate vormide eest ning viia Eesti õigus kooskõlla EL õigusest tulenevate kohustustega – iseenesest legitiimseks. Samas leiame, et eelnõu vajab mitmes olulises osas täiendavat analüüsi ja normitehnilist läbimõtlemist. Alljärgnevalt esitame peamised tähelepanekud, mis põhinevad laias laastus kahel põhimõttel, mida käesolevas eelnõus ei ole kahjuks järgitud. Esiteks ei vabasta EL õiguse ülevõtmise kohustus seadusandjat kohustusest analüüsida kriminaliseerimise põhjendatust just Eesti ühiskonna vajadusi ja eripärasid arvestades. Teiseks, kui asuti juba ulatuslikult tegelema vaenukõne regulatsiooniga, oleks mõistlik parandada puudujäägid, mh KarS § 151 subjektiivses koosseisus ja kvalifikatsioonides.
1. Kahe paralleelse koosseisu loomise põhjendatus
Eelnõu näeb ette vaenu õhutamise regulatsiooni jaotamise kaheks eraldi koosseisuks (KarS § 151 ja § 151²), mille peamiseks põhjenduseks on EL raamotsusest tulenevate tunnuste eraldi käsitlemine. Me ei näe sisulist vajadust kahe paralleelse koosseisu loomiseks olukorras, kus käsitletavad teod – avalik üleskutse diskrimineerimisele, vihkamisele või vägivallale – on olemuslikult samaväärsed. Normitehniliselt ei õigusta samaväärsete tegude erinevat käsitlust üksnes asjaolu, et osa kaitstavaid tunnuseid tuleneb EL õigusest ja osa mitte. Kui tegu on sisuliselt sama, peaks koosseis olema üks, vajadusel koos kvalifitseerivate tunnustega, mille esinemine muudab väärteo kuriteoks. Lisaks on hetkel kaitstavaid tunnuseid eristatud formaalselt (sõltuvalt Eesti kohustusest EL ees), mitte sisuliselt, mida ka eelnõu koostajad ei eita. Kas tunnused rass, nahavärv, usutunnistus, sünnipära või rahvus või etniline päritolu on need, mis võrreldes soo, keele, puude, seksuaalse sättumuse, poliitiliste veendumuste või varalise või sotsiaalse seisundiga peaksid just Eesti kontekstis, Eesti ühiskonna vajadusi arvestades olema enam kaitstud, st kriminaalkorras? Sellele eelnõu seletuskirjast selgitust ei leia.
Eelnevaga seoses soovitame kaaluda, kuivõrd kavandatud regulatsiooni koostajad on hinnanud ka selle kooskõla Eesti põhiseadusega, konkreetsemalt üldise võrdsuspõhiõigusega (PS § 12). Seaduseelnõu § 1512 lg 1 esimeses lauses on sarnaselt PS §-ga 12 lg 1 teise lause sõnastusega eraldi loetletud diskrimineerimise põhjused: rahvus, rass, nahavärv, päritolu või usutunnistus, osad samas sättes nimetatud tunnused on kajastatud KarS §-s 151. Samas jätab nimetatud eelnõu säte üldse välja põhiseadusnormi samas lauses nimetatud diskrimineerimise järgnevad põhjused: muud veendumused, varalise ja sotsiaalse seisundi kõrval muud asjaolud. Juhime siinkohal tähelepanu, et Riigikohus on pärast 2011. aastat käsitlenud PS §-ga 12 kaitstud põhiõigust üldise võrdsuspõhiõigusena ja hinnanud, et PS § 12 lg 1 teine lause sisaldab endas vaid näitlikku loetelu (RKÜKo 07.06.2011, 3-4-1-12-10, p 27 jj).
Kahe koosseisu põhine lahendus ei pruugi vastata ka määratletuse põhimõttele, sest ebaselgeks jääb piir kuriteo ja väärteo vahel. Näiteks kuidas eristada keelt (KarS § 151 tunnus) rahvusest ja päritolust (KarS § 1512 tunnus)? Tõsi, see probleem ei kao ka juhul, kui EL raamotsuses kajastatud tunnused viia mehaaniliselt kvalifikatsiooniks, st KarS § 151 lg-sse 2. Pigem peaks erinevate tunnuste kaitsuse vajadust analüüsima sisuliselt. Igal juhul kõnelevad sellised eristamisprobleemid sellest, et üksnes EL ettekirjutuse alusel Eesti karistusõiguse muutmine jääb ilma sisulise põhjenduseta formaalseks tegevuseks ning ei taga õigusselgust ega normi praktilist rakendatavust.
Täiendavat ebamäärasust tekitab kahe koosseisu erinev sõnastus („tegevuse eest, millega avalikult on kutsutud üles“ võrreldes „avaliku üleskutse eest“). Seletuskirjast ei selgu, kas seadusandja on soovinud nende mõistete vahel sisulist eristust. Erinev sõnastus võib anda aluse normide erinevaks sisustamiseks praktikas.
2. Teo subjektiivne koosseis
Kui juba asuda KarS § 151 muutmisele, tuleks väärteokoosseisu puhul kaaluda tahtluse nõude lisamist, mis § 1512 kui kuriteo puhul on tagatud. Ettevaatamatusest toime pandud tegude hõlmamine tähendab, et vastutuse toob kaasa ka hooletu või läbimõtlemata väljendus, mis ei ole kantud tahtlusest kedagi diskrimineerida. Selline lahendus laiendab karistatavate tegude ringi põhjendamatult ning hõlmab käitumist, mis ei vasta vaenu õhutamise kui normi kaitse-eesmärgile. Ühtlasi loob see aluse riigivõimu ülemäärasele ja omavolilisele meelsuskontrollile, mis ei ole kooskõlas karistusõiguse ultima ratio põhimõttega. Lisaks võib see kahjustada õigusselguse nõuet, kuna vastutuse piirid sõltuvad hinnangulisest analüüsist, kas ja kuidas võiks sõnavõttu tajuda kolmas isik kui diskrimineerivat.
3. Koosseisutunnused: oht vägivallale, vara kahjustamisele või ühiskonna turvalisusele
EL raamotsus ei nõua laiapõhjalist solvavate või vaenulike väljenduste kriminaliseerimist, vaid võimaldab seada karistatavuse lävendiks reaalse avaliku ohu või ähvardava/kuritahtliku/solvava iseloomu. Sellest lähtuvalt tuleks kaaluda, kas koosseisutunnus „annab alust karta õhutusele järgnevat vägivallategu või vara kahjustamist“ on vajalik või kas piisaks üksnes kriteeriumist „ohustab oluliselt ühiskonna turvalisust“. Viimane vastaks EL õiguse miinimumnõuetele ning aitaks vältida vastutuse tarbetut laiendamist. Eelnõu seletuskirjas võiks siiski olla täpsemalt kui lk-l 23 lahti kirjutatud, sh koos näidetega, mida kujutab endast oluline oht ühiskonna turvalisusele, et suurendada võimalust, et edasine praktika on võimalikult ühtlane ning ei hakataks reageerima triviaalsetele juhtumitele. Kuigi mõiste täpsem tõlgendamine on kohtupraktika ülesanne, tuleks siiski, arvestades mõiste kõrget abstraktsusastet, luua võimalikult selge lähtealus, mis annaks arusaama ühiskonna turvalisuse lävendist, mille ületamisel peaks karistusõigus sekkuma. Siinkohal tuleb rõhutada, et kõiki ühiskondlikult problemaatilisi ilminguid ei pea lahendama karistusõiguse vahenditega: ühiskonnas täidab olulist rolli ka eraõigus.
Vara kahjustamise ohu sätestamine koosseisus tekitab täiendavat proportsionaalsuse küsimust, kuna võimaliku kahju minimaalset lävendit ei ole sätestatud. Sellise regulatsiooni korral võib vastutuse kaasa tuua ka vähese väärtusega vara kahjustamise oht. Eeltoodu ei ole kooskõlas karistusõiguse ultima ratio põhimõttega ning ka karistusõiguse süsteemiga, et reeglina on arvestatakse vara kahjustamise korral vara väärtust.
4. Kvalifitseerivad tunnused
Osakond on kriitiline väärteoprejuditsiooni kasutamise suhtes kvalifitseerivate koosseisude kujundamisel.
Samuti tuleb küsida, kas vaenu õhutamise kvalifikatsioon inimese surma või tervisekahjustuse või muu raske tagajärje põhjustamisega on vajalik, arvestades, et selliste tagajärgede jaoks on karistusseadustikus olemas eraldi koosseisud, mida saab kohaldada vaenu õhutamise koosseisuga reaalkogumis. Koosseisu pole küll tervisekahjustuse tekitamisele ettevaatamatusest, kuid seda on senini peetud teoks, millele karistusõiguslikku vastutust ei peaks järgnema. Eelnõu seletuskirjast ei nähtu, miks vaenu õhutamise korral peaks sellest põhimõttest kõrvale kalduma. Ka on muu raske tagajärg laialivaguv mõiste ning tekitab olulisi piiritlemisprobleeme (KarS-s kasutusel veel vaid KarS §-s 2911).
Kõnealused probleemid kvalifitseerivate tunnustega võiks ka KarS §-s 151 lahendada, kuivõrd vaenukõne koosseisuga juba tegeletakse.
5. Karistust raskendav asjaolu
Osakond ei pea vaenumotiivi karistust raskendava asjaoluna sätestamist iseenesest problemaatiliseks. Kehtiva õiguse kohaselt on kohtul võimalik käsitada vihkamise motiive juba praegu madala motiivina KarS § 58 p 1 tähenduses. Samas võib eraldiseisva raskendava asjaolu sätestamine suurendada õigusselgust ning soodustada vaenumotiiviga süütegude ühtlasemat kajastamist statistikas, millel võib olla väärtus nii õiguspoliitilise analüüsi kui ka teadusuuringute seisukohalt.
6. Lõpetuseks
Rõhutame, et käesoleva eelnõuga ei lahendata vaenukõne probleemi tervikuna. Vastupidi, vaenu õhutamise ja vaenuliku suhtluse probleemistik vajab süsteemset, ülalt alla analüüsi, mis hõlmaks mh ka tsiviilõigusliku vastutuse küsimust, kuid ka laiemat ühiskondliku konteksti analüüsi. Eriti oluline on meie hinnangul hinnata mh sotsiaalmeediaplatvormide vastutuse tegelikku tõhusust, sh selle riigisisese reguleerimise kaudu. Ilma sellise tervikliku vaateta tekib oht, et karistusõigusele pannakse ebaproportsionaalselt suur koormus ning seadusandjal võib kujuneda ekslik arusaam (ja seda arusaama võidakse põhjendamatult kommunikeerida ka avalikkusele), et probleem on lahendatud (eriti kui probleemina, mida soovitakse lahendada, nähakse ainult ettekirjutusi EL-st). Karistusõigus peaks alati jääma viimaseks abinõuks, mitte esmaseks käitumise reguleerimise vahendiks.
Äärmiselt problemaatiliseks peame seda, et eelnõu keskendub EL õiguse formaalsele ülevõtmisele. Sellest kantult kätkeb eelnõu järgmisi põhimõttelisi probleeme.
Seletuskirjas viidatakse korduvalt vaenu õhutamise sätete vähesele kohaldamispraktikale, kuid ei analüüsita, millest selline praktika nappus tuleneb. Vähene kohaldamispraktika ei saa iseenesest olla piisavaks põhjenduseks koosseisude laiendamiseks või ümberkujundamiseks, eriti olukorras, kus puudub analüüs selle kohta, kas tegemist on teadliku karistusõigusliku valikuga hoida vastutus ultima ratio tasemel või regulatsiooni sisulise ebapiisavusega.
Seletuskiri rõhutab karistusõiguse ultima ratio põhimõtet ning väidab, et kavandatav regulatsioon ei hõlma väljendusvabaduse piiridesse jäävaid avaldusi. Samas ei selgu, milliste konkreetsete normitehniliste lahendustega see põhimõte tagatakse. Puudub sisuline analüüs alternatiivsete, vähem intensiivsete õiguskaitsevahendite tõhususe kohta ning seos nende ja karistusõigusliku vastutuse vahel jääb deklaratiivseks.
Seletuskiri ei käsitle piisavalt kavandatava regulatsiooni praktilist rakendatavust. Ebaselgeks jääb, kuidas tuleks sisustada avaraid koosseisutunnuseid, nagu „oluline ühiskonna turvalisuse ohustamine“, ning kuidas tagatakse nende ühtlane ja prognoositav kohaldamine. Ilma selgete kriteeriumideta suureneb oht ebaühtlaseks praktikaks ja õiguskindluse vähenemiseks. Seletuskirjas on võimalik neid kriteeriume täpsemalt avada ning tuua välja, milliseid olukordi peab seadusandja karistamisväärseks.
Lugupidamisega
Anneli Soo
Kaasprofessor
Tartu Ülikooli õigusteaduskonna karistusõiguse osakond