Kiri

2025-01-12_ Korruptsioonivastase seaduse muutmise seaduse eelnõus.docx

Liisa-Ly Pakosta
Justiits- ja digiminister 12.01.2026 nr 1-8/26/11
Justiitsministeerium
[email protected]
[email protected]
Teadmiseks:

Ando Kiviberg
Riigikogu põhiseaduskomisjoni esimees
Riigikogu
[email protected]
[email protected]

Korruptsioonivastase seaduse muutmise seaduse eelnõust

Lugupeetud justiits- ja digiminister Liisa-Ly Pakosta

Riigikogu menetluses on korruptsioonivastase seaduse muutmise seaduse eelnõu (442 SE) (eelnõu). Eelnõu on tänaseks läbinud esimese lugemise. Eelnõu eesmärgiks on kaasajastada korruptsioonivastast seadust (KVS), sh täpsustada ametiisikute toimingupiirangu rikkumisega seonduvat regulatsiooni. Eelnõu seletuskirja kohaselt on tulnud ette tõlgendamisraskusi toimingupiirangu kohaldamisel, kuna lähenemine toimingupiirangule on lai. Samuti tehakse eelnõuga ettepanek erandi kehtestamiseks tervishoiutöötajatele nende rollis ametiisikuna.
Eesti Advokatuur soovib juhtida tähelepanu olulistele puudustele KVS-i rakendamisel, mis nõuavad meie hinnangul tähelepanu ka seaduse muutmisel.
Kokkuvõtvalt oleme seisukohal, et kehtiva KVS-i ja ka eelnõu suurim puudus on nendes toodud mõistete, toimingupiirangute ja üldisemalt karistatavuseelduste mittevastavus määratletuse põhimõttele. Arvestades, et KVS sisaldab karistusnorme, peavad need olema sedavõrd selged, et igaühel on võimalik ette näha, milline käitumine on keelatud ja karistatav. KVS ja eelnõu sellele põhimõttele ei vasta. Juhul, kui seaduse täpsustamist ei peeta võimalikuks, tuleks advokaadid sarnaselt tervishoiuteenuse osutajatega välistada KVS-i rakendusalast. Advokaatide tegevus on reguleeritud advokatuuriseadusega (AdvS), mis sisaldab nii kutseala tagatisi, nõudeid õigusteenuse osutamisele ja huvide konfliktide vältimisele kui ka regulatsioone, mis tagavad tõhusa järelevalve nende nõuete täitmise üle.
Alljärgnevalt põhjendame oma seisukohti täpsemalt.
1. Ametiseisundi määratlus KVS-is ning seotus advokaadi kutsetegevusega

KVS-i reguleerimisalaks vastavalt selle paragrahvile 1 on sätestada avaliku ülesande täitmisel korruptsiooni ennetamise õiguslikud alused ja vastutus kehtestatud kohustuste rikkumise eest. Avaliku ülesande täitmisest lähtub ka KVS-is toodud toimingupiirangute regulatsioon. Nimelt kohalduvad toimingupiirangud ametiisikutele (KVS § 10). Ametiisiku määratlus lähtub ametiseisundist (KVS § 2 lg 1). Ametiseisund lähtub omakorda õigusest ja kohustusest teha avaliku ülesande täitmisel otsus või toiming või osaleda selles või selle suunamises. Eelnevast järeldub, et toimingupiirangu regulatsiooni kohaldamise lähtepunktiks on osalemine avaliku ülesande täitmisel.
a. Avaliku ülesande täitmisel osalemine kui üldine eeldus

Avalikke ülesandeid (haldusülesandeid) võib õiguslikult määratleda kui vahetult seadusega või seaduse alusel haldusinstitutsioonidele pandud ülesandeid või ülesandeid, mis on tõlgendamise teel vastavast õigusnormist tuletatud.1 Tegemist on nn institutsionaalse määratlusega, mille puhul eeldatakse, et tegemist on avaliku ülesandega, kui selle täitmine on pandud avaliku võimu kohustuseks. Lisaks institutsionaalsele määratlusele lähtutakse ka funktsionaalsest määratlusest, mille kohaselt avalik ülesanne on see, mis on oma olemuselt omistatav avalikule, mitte erasfäärile. Selliselt võib juhtuda, et ka erasfääris tegutsev isik, nt advokaat võib teatud tingimustel osaleda avaliku ülesande täitmisel. Funktsionaalset tõlgendust toetab ka Riigikohtu praktika, millest nähtub, et ametiisiku staatuse üle otsustamisel on määravaks, kas etteheidetav tegu on pandud toime avalikke ülesandeid täites või mitte.2
b. Õigus osaleda toimingu tegemisel, sh osaleda selle sisulisel suunamisel

Ametiseisund võib KVS § 2 lg 2 kohaselt seisneda mh õigusaktist, tehingust või asutuse töökorraldusest tulenevas õiguses ja kohustuses avaliku ülesande täitmisel:
• teha otsus, sealhulgas osaleda selle tegemises või selle sisulises suunamises. Otsus on teise isiku, sealhulgas avalikku ülesannet täitva asutuse õiguse või kohustuse tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud otsustus, millega reguleeritakse üksikjuhtumit või piiritlemata arvu juhtusid, sealhulgas õiguse üldakt, haldusakt haldusmenetluse seaduse tähenduses, kohtulahend, samuti asutuse siseakt;
• teha toiming, sealhulgas osaleda selles või selle sisulises suunamises. Toiming on teisele isikule, sealhulgas avalikku ülesannet täitvale asutusele õiguslikku või vältimatut faktilist tagajärge põhjustav tegevus, mis ei ole otsuse tegemine. Toiming võib seisneda ka menetlustoimingu tegemises, tegevusetuses või viivituses.

Eelnevast järeldub, et ka KVS-i kohaldamisel ja ametiseisundi sisustamisel ei ole määravaks mitte institutsionaalne, vaid funktsionaalne aspekt, s.o oluline ei ole ametiisikuna käsitatava isiku kuulumine avalikku võimu teostavasse organisatsiooni. KVS-i kohaldamisalasse võib sattuda advokaat tulenevalt avalikku ülesannet täitva asutusega kliendisuhte loomisest. Ametiseisund võiks põhimõtteliselt tekkida pelgalt seetõttu, et advokaadi poolt osutatava õigusteenuse sisuks on ametiasutuse jooksev nõustamine või nt õigusliku analüüsi koostamine.
Tõsi, Riigikohtu hiljutise otsuse kohaselt peab õigusteenuse osutamisel avalikus sektoris advokaadi tegevus ületama ka teatud „lävendi“. 3 Samas puudub aga igasugune selgus, milles Riigikohtu viidatud „lävend“ seisneb ja millal muutub avalikus sektoris õigusteenuse osutamine otsuse või toimingu sisuliseks suunamiseks. Täpsustatud ei ole sedagi, kas viidatud „lävendi“ ületamine tähendab tingimata advokaadi poolt osutatava õigusteenuse piiridest väljumist või on otsuse või toimingu sisuline suunamine siiski võimalik üksnes õigusteenust osutades.

Ametiseisundi tekkimise võimalikkust ametiasutusele õigusteenuse osutamisel on üheselt kinnitanud ka Riigikohus, selgitades, et õigusnõustamist ei saa juba eelduslikult n-ö mittesisuliseks abistavaks tegevuseks taandada, kuivõrd õigusnõustaja valikud ja tema pakutud argumendid võivad avaldada otsuse või toimingu tegijale ning seega ka otsusele või toimingule suurt mõju.4 Riigikohtu seisukoht viitab tõlgendusele, et kehtiva seaduse järgi on otsust või toimingut võimalik sisuliselt suunata KVS § 2 lg 2 tähenduses ka üksnes õigusteenust osutades.

Seejuures ei ole senise kohtupraktika pinnalt oluline, kas isiku osalusel või sisulisel suunamisel tehtud otsus on avaldanud reaalseid soovimatuid tagajärgi. Piisab, et ametiisik osaleb otsuse tegemisel, mis on suunatud teisele isikule, sealhulgas asutusele või eraõiguslikule juriidilisele isikule, milles ametiisikul on ametiseisund, õiguste või kohustuste tekitamisele5. Toimingupiirangu rikkumine toimub ainuüksi ohu loomisega, ohu realiseerumine vajalik ei ole.6

KVS-is toodud määratlus „osalemine otsuse või toimingu sisulises suunamises“ on eeltoodu tõttu äärmiselt problemaatiline, sest seadusest ei selgu, millise intensiivsusega või selgelt delegeeritud otsustamispädevusega peab isik tegutsema, et tegemist oleks „otsuse sisulise suunamisega“. Selliselt ei pruugi olla ka alati ettenähtav, millal võib riigi- või kohaliku omavalitsuse asutusele õigusteenust osutaval advokaadil tekkida ametiseisund. Samuti ei ole see ette nähtav riigile või kohalikule omavalitsusele endale, kes advokaadile ülesande annavad. Konkreetseid juhiseid selliste olukordade tuvastamiseks ei andnud ka Riigikohus viidatud asjas7.

See, millal muutub õigusteenuse osutamine otsuse või toimingu sisuliseks suunamiseks, ei ole täpsustatud ka kavandatavas eelnõus. Riigikohtu osundatud „lävend“, mille järgi määratleda advokaat ametiisikuks KVS § 2 lg 2 mõttes, on endiselt igakordse tõlgendamise küsimus ja sõltub konkreetsest menetlejast, prokurörist ja kohtunikust.

Õiguslik ebaselgus selles küsimuses võib tuua kaasa olukorra, kus riigi või kohaliku omavalitsuse asutusele õigusteenuse osutamisega kaasnevad riskid muutuvad ühel hetkel liiga kõrgeks ning õigusteenuse osutamisest neile loobutakse. Sellel võivad olla omakorda märkimisväärselt ebasoodsad mõjud otsustusprotsessidele nii kohaliku omavalitsuse kui ka riigi tasandil, sest kvaliteetne õigusnõu ei ole enam kättesaadav.

Ebamäärasus ei tohiks tekitada olukorda, kus advokaadibüroode riskiisu välistab avaliku võimu nõustamise keerulisemates õiguslikes küsimustes. Teiste sõnadega ei ole avaliku võimu enda ega kutseliste õigusnõustajate huvides, kui advokaatide riskiisu tõttu oleks õigusnõustamine avalikule võimule kättesaadav vaid õigusvaidlustes ning välistatud või piiratum õigusvaidlusi ennetavates toimingutes ja tegevustes. See ei oleks ka laiemalt avalikkuse huvides, sest õigusvaidluste ennetamine säästab nii avaliku- kui erasektori ressursse.
2. Eelnõus toimingupiirangu vastavus määratletuse põhimõttele

Eelnõu seletuskirjas on välja toodud, et muudatuste üldiseks eesmärgiks on vähendada korruptsiooniriski, parandades veelgi ametiisikute ning laiema avalikkuse arusaamist olukordadest, kus sellised riskid avalduda võivad. Eelnõu koostajate arvamuse kohaselt loovad muudatused suurema õigusselguse ning vähendavad praktikas ette tulevaid probleeme KVS-i rakendamisel.8

Paraku eelnõuga kavandatavad muudatused vajalikku õiguslikku selgust toimingupiirangu kohaldamisele siiski hetkeseisuga ei loo. Sisustamata on jäetud olulised mõisted ning koosseisu laia kohaldamisala tegelikult piiratud ei ole. Eelnõuga tehtavate muudatuste jõustumisel säilib endiselt äärmiselt suur diskretsioon nii menetlejale kriminaalasja algatamiseks kui ka kohtule otsuse tegemiseks.

Probleemistikku ilmestab Tallinna Ringkonnakohtu seisukoht: „Seadusandja on toimingupiirangu mõiste sõnastanud äärmiselt laialt ning põhimõttel, et pigem olgu selle mõiste katvus laiem, kui riskida sellega, et mõni olukord jääb toimingupiirangu alt välja.“9

Toimingupiirangu koosseisu probleemsusele ja vähesele määratletusele on varasemalt korduvalt tähelepanu pööranud õiguskantsler.10 Tegemist on olulise teemaga, millel on laiem mõju kogu ühiskonnale, mitte ainult advokaatidele. Sisuliselt puudutab see pea igasuguse avaliku sektori otsustusprotsessi juures olemist. Seetõttu on äärmiselt oluline, et seda reguleeriv seadusandlus on selge ja üheselt arusaadav. . KVS-i muutmisel tuleb justnimelt seda arvesse võtta, et toimingupiirangu rikkumise tuleb kirjutada täpsemaks ja arusaadavamaks, kuid meie hinnangul
Karistusõiguses kehtiv määratletusnõue (nullum crimen nulla poena sine lege certa) tuleneb PS § 23 lg-st 1. Selle kohaselt peab nii tegu, mille eest seadus karistuse ette näeb, kui ka karistus olema selgelt määratletud. Karistusnormi määratletus tagab selle, et igaühel on võimalik ette näha, milline käitumine on keelatud ja karistatav ning milline karistus selle eest ähvardab, et ta saaks oma käitumist vastavalt kujundada.11 Määratletuspõhimõtte järgimist nõuab ka inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikkel 7.12

Karistusnormi määratletuse nõue on täidetud, kui isik saab vastava sätte sõnastusest ja vajadusel kohtute tõlgendamise abil aru, milliste tegude ja tegevusetuse tulemusel võetakse ta kriminaalvastutusele.13 Nimetatud põhjustel tuleb iseäranis karistusõigusnormi sisu selgitamisel esmajoones tugineda selle grammatilisele tõlgendamisele.14 Samuti on Riigikohus selgitanud, et kuriteokoosseisude ülemäära lai tõlgendamine võib viia karistusõiguse kui ultima ratio ehk viimase abinõu põhimõtte ning PS § 23 lg-s 1 sätestatud määratletuspõhimõtte kui õigusriikliku karistusõiguse ühtede kõige olulisemate põhimõtete rikkumiseni.15
Nagu ülal (p-s 1) juba selgitatud, siis ka kavandatava eelnõu kohaselt võib KVS-i kohaldamisalasse sattuda advokaat tulenevalt avaliku ülesannet täitva asutusega kliendisuhte loomisest. Eelnõuga ei ole kitsendatud ametiisiku mõistet ega välistatud advokaadi ametiseisundi tekkimist. Advokaadi ametiseisund võib tekkida ainuüksi seetõttu, et advokaadi poolt osutatava õigusteenuse sisuks on ametiasutuse jooksev nõustamine või õigusliku analüüsi koostamine. Eeltoodud tõlgendust on kinnitanud ka Riigikohus.16

Otsesõnu ei ole seadusandja sellist võimalust ette näinud, et avalikule sektorile õigusteenust osutav advokaat muutuks pelgalt õigusteenuse osutamisega ametiisikuks. Eelnõuga kavandatavad muudatused jätavad selle jaoks siiski piltlikult öeldes endiselt „ukse lahti“. Ametiisikuks olemine ja saamine ning toimingupiirangu tekkimine peaks olema üheselt selge nagu ka äriühingu juhatuse liikmeks saamine või äriühingus osaluse omandamine. Samuti peaks ametiseisundi loomine välisele õigusnõustajale olema väga selge õigusteenust tellivale asutusele. See ei saa sündida kellegi (olgu see prokuratuuri või kohtu) subjektiivse tõlgenduse kohaselt aastaid hiljem.

Ametiisiku mõiste konkretiseerimise hädavajalikkust ilmestab Riigikohtu sedastamine expressis verbis, et õigusalane nõustamine võib endast kujutada otsuse või toimingu sisulist suunamist.17 Ehk advokaat võib muutuda ametiisikuks KVS § 2 mõttes avalikus sektoris õigusteenuse osutamise läbi. Riigikohus selgitas veel, et ametiisiku mõiste avar materiaalne määratlus on seadusandja teadlik valik18, vihjates seeläbi tegelikkuses otsesõnu, et ametiisiku mõiste ja seega toimingupiirangu kohaldamisala kitsendamiseks on tarviklik seadusandja sekkumine seaduse muutmise läbi.

Probleemne ei ole vaid ametiisiku määratlus KVS § 2 mõttes, kavandatav eelnõu ei muuda ka toimingupiirangu rikkumise definitsiooni KVS § 11 mõttes oluliselt selgemaks. KVS § 11 lg-s 1 on kavandatud kaks muudatust, millest ühega muudetakse viidatud sätte p-i 2 ja teisega tunnistatakse p 3 kehtetuks. KVS § 11 lg 1 p 3 kehtetuks tunnistamine on kahtlemata õige lähenemine.

Probleemne on aga KVS § 11 lg 1 p 2. Eelnõuga muudetakse viidatud sätte sõnastust ja jäetakse sealt välja sõna „teadlik“. Õige on see, et sõna „teadlikkus“ ei anna sisuliselt sätte mõttele midagi juurde ega muudaks põhimõtteid karistusõiguslikus vastutuses, sest teadlikkusele viidatakse nii KVS §-s 19 kui ka KarS §-s 3001. Tegemist on sisutühja muudatusega, mis eelnõu seletuskirja loogikat järgides ei muuda § 11 lg 1 p 2 kohaldamisala ning kujutab endast üksnes keeletoimetuslikku formalismi kõrvaldamist, loomata seeläbi vajalikku õigusselgust.

KVS § 11 kohta on Tallinna Ringkonnakohus leidnud järgnevalt: Nii näiteks on KVS § 11 lg 1 p 2 järgi toimingupiirangu rikkumisega tegemist siis, kui ametiisik on teadlik tema enda või temaga seotud isiku majanduslikust või muust huvist, mis võib mõjutada toimingut või otsust. Koosmõjus KVS § 7 lg 1 p-ga 4 võib see tähendada, et isiku karistusõiguslik vastutus sõltub tervest jadast määratlemata õigusmõistetest: näiteks rikub toimingupiirangut ametiisik, kes osaleb toimingu tegemisel ja sealjuures on ta teadlik mõne teda oluliselt ja vahetult mõjutava isiku muust huvist, mis võib mõjutada tehtavat toimingut.19 Kavandatava eelnõuga muudetakse mõlemat eelviidatud sätet, kuid ringkonnakohtu poolt esile toodud probleem jääb tegelikult alles.
Ka kavandatud sõnastusega KVS § 11 lg 1 p 2 alusel tekkiv karistusõiguslik vastutus sõltub endiselt määratlemata õigusmõistetest, sh „oluline majanduslik huvi“ või „oluline muu huvi“, mis „võib mõjutada“ toimingu või otsuse tegemist. Asjaolu, et eelnõuga täpsustatakse, et ametnikku puudutav huvi peab olema „oluline“, on kohtupraktikas juba niikuinii selgeks tehtud. Väljendi „muu huvi“ rakendamine ei ole eelnõu koostajate sõnutsi tekitanud praktikas suuri küsimusi ning see annab seaduse tõlgendamisel võimaluse mitte lähtuda üksnes majanduslikust aspektist vaid tegelikust olukorrast.20 Sellise seisukohaga on raske nõustuda. Pigem jäetakse sellise sõnastusega toimingupiirangu kohaldamise piirid täielikult esmalt menetlejate ja hiljem kohtute kätte. Eelnõu jõustumisel on suure tõenäosusega ette näha veel vaidlusi, kus läbi mitme kohtuastme otsitakse õigusselgust ning ollakse sunnitud ootama Riigikohtu praktikat, et mõista, kuidas toimingupiirangut kohaldada, sh „muud huvi“ sisustada. See kulutab olulisel määral riigi, kohtute ja puudutatud osapoolte ressursse ning venitab õigusselgusetu olukorra kestust, tekitades jätkuvat ebakindlust.

Seega on kavandatavad muudatused ebapiisavad, et kõrvaldada õiguslikku määramatust ja menetleja suva koosseisude rakendamisel. Mida intensiivsemalt võimaldavad normid põhiõigusi riivata, seda selgemad nad olema peavad.21 Hirm kuriteokoosseisu laia kohaldamisala suhtes loob ametiisikutes ebakindlust ning seeläbi kahjustab avaliku võimu toimimist. Juba ainuüksi süüteokahtluse saamine võib ametiisiku karjääri lõpetada.22

Advokaadi puhul tähendab süüdimõistev otsus õiguse kaotamist olla advokaat ja vastavat elukutset omada. Karistusõiguses ei tohiks olla kohta karistustel, mis tuginevad ebaselgel ja mitmeti mõistetaval regulatsioonil.

3. Erandi kehtestamise vajadus advokaadi poolt õigusabiteenuse osutamisel

Advokatuur on seisukohal, et KVS kohaldamine advokaadile peab olema piiratud. Kavandatava eelnõu punkt 12 loob toimingupiirangu erandi tervishoiutöötajatele. Seletuskirja kohaselt on loodav erand vajalik selleks, et ühe valdkonna spetsialistid saaksid keskenduda oma kutsetegevusele ega peaks muretsema, et panevad selle raames tahtmatult toime korruptsioonialase süüteo.

Põhjendatud on luua analoogne erand ka advokatuuri liikmetele õigusteenuse osutamisel. Teeme ettepaneku lisada KVS § 11 lõikesse 3 järgnev punkt:

„10) advokatuuriseaduse § 22 lõikes 1 sätestatud isiku poolt õigusteenuse osutamisel.“

Toimingupiirangu kohaldamise välistamine õigusteenuse osutamisel on advokatuuri hinnangul oluline samadel kaalutlustel nagu ministeerium on põhjendanud toimingupiirangu kohaldamise välistamise erandi loomist tervishoiutöötajatele. Õigusteenuse osutamisel toimingupiirangu erandi loomine on vajalik selleks, et advokaadid ei peaks muretsema, et panevad avalikus sektoris õigusteenuse osutamisel tahtmatult toime korruptsioonialase süüteo.

Pakutud erandi sõnastus piiritleb selgelt ja üheselt subjektide ringi, kelle puhul on õigusteenuse osutamisel toimingupiirangu kohaldamine välistatud. Erand rakenduks üksnes advokatuuriseaduse § 22 lõikes 1 sätestatud isikutele, st advokatuuri liikmetele (vandeadvokaatidele ja vandeadvokaadi abidele). Samuti piiritleb see sõnastus selgelt kohaldatava erandi mõjuala. Advokatuuri liikmed on õigusteenuse osutamisel kohustatud järgima AdvS-s sätestatud kohustusi.

Loodava erandi sidumine AdvS-ga on vajalik, et erand ei muutuks liiga laiaks. Kuivõrd „õigusteenuse“ legaaldefinitsioon ei ole piisavalt täpne, on oluline loodavat erandit muul moel piiritleda. Õigusteenust võib Eestis osutada ka isik, kes ei ole advokatuuri liige. Selliste isikute poolt osutatavale õigusteenusele puuduvad seaduses kehtestatud nõuded ning järelevalve. Advokatuuri liikmetel seevastu on aga AdvS-st tulenevad selged ja ranged kohustused ning laieneb põhjalik organisatsioonisisene järelevalve. Ilma erandit AdvS-ga sidumata võib toimingupiirangu kohaldamise välistamiseks piisata isiku ja ametiasutuse vahelise suhte nimetamisest „õigusteenuse osutamiseks“.

Ettepaneku kohaselt ei laieneks erand juhtumitele, kus advokaadid tegelevad õigusteenuse osutamise kõrval ka muu nõustamisega või asuvad selle kõrval rolli, mis ei ole käsitatav õigusteenuse osutamisena AdvS tähenduses. Näiteks ei välistaks väljapakutud erand advokaadi vastutust teatud faktilistel asjaoludel olukorras, kus advokaat asus sisuliselt täitma ministri nõuniku ülesandeid ehk ei osutanud õigusteenust.23 Erand on kooskõlas ka Riigikohtu seisukohaga, mille kohaselt AdvS § 43 lg-s 4 sätestatud keeld samastada advokaati tema ülesannete täitmise tõttu kliendiga ja kliendi kohtuasjaga ei kohaldu juhul, kui advokaat on astunud enda esindatava rolli ning täidab viimase pädevusse kuuluvaid ülesandeid.24

Eeltoodust tulenevalt leiame, et väljapakutud erand toimingupiirangu kohaldamiseks on vajalik.

Erandi sätestamise korral oleks KVS rakendamine eeltoodud tingimustel välistatud õigusteenuse osutamisel ning nt huvide konflikti olukorras rakenduks AdvS (§ 44 lg 4) ja eetikakoodeks (§ 13). Siinkohal on oluline, et eelviidatud sätete täpsema sõnastuse ning advokatuuri aukohtu pikaajalise praktika pinnalt on tekkinud õigusteenuse osutajate jaoks selgem arusaam ja prognoositavus, millal üks või teine toiming tähendab huvide konflikti.

Kokkuvõttes on advokatuur seisukohal, et nii kehtiva seaduse kui ka kavandatava eelnõu keskseks puuduseks on ebaselgus. Selgete piirideta regulatsioon jätab advokaadid ja avaliku sektori asutused õiguslikku määramatusse, kus ametiisiku staatuse tekkimine ja toimingupiirangu kohaldamine sõltub ettenähtava seaduse asemel menetlejate ja kohtute tagantjärele antavast subjektiivsest tõlgendusest. Selline ebaselgus toob paratamatult kaasa ressursimahukad ja kurnavad õigusvaidlused ning vähendab advokaadibüroode riskiisu avalikule sektorile teenust osutada. Seetõttu on hädavajalik kehtestada advokaatidele õigusteenuse osutamisel selge erand, mis tagaks õigussuhete prognoositavuse ja vastavuse määratletuse põhimõttele.

Lugupidamisega

allkirjastatud digitaalselt

Imbi Jürgen
Esimees
Merit Aavekukk-Tamm 6979 253
[email protected]

E-kiri.eml

Tähelepanu! Tegemist on välisvõrgust saabunud kirjaga.
Tundmatu saatja korral palume linke ja faile mitte avada.

Lugupeetud Liisa-Ly Pakosta

Kätlin-Chris Kruusmaa

Ando Kiviberg

Erle Enneveer

Eesti Advokatuur edastab teile märgukirja ning ettepaneku korruptsioonivastase seaduse muutmiseks (toimingupiirangu kehtestamine advokaatide osas).

Lugupidamisega

Merit Aavekukk-Tamm

jurist

Eesti Advokatuur

2025-01-12_ Korruptsioonivastase seaduse muutmise seaduse eelnõus.docx

Liisa-Ly Pakosta
Justiits- ja digiminister 12.01.2026 nr 1-8/26/11
Justiitsministeerium
[email protected]
[email protected]
Teadmiseks:

Ando Kiviberg
Riigikogu põhiseaduskomisjoni esimees
Riigikogu
[email protected]
[email protected]

Korruptsioonivastase seaduse muutmise seaduse eelnõust

Lugupeetud justiits- ja digiminister Liisa-Ly Pakosta

Riigikogu menetluses on korruptsioonivastase seaduse muutmise seaduse eelnõu (442 SE) (eelnõu). Eelnõu on tänaseks läbinud esimese lugemise. Eelnõu eesmärgiks on kaasajastada korruptsioonivastast seadust (KVS), sh täpsustada ametiisikute toimingupiirangu rikkumisega seonduvat regulatsiooni. Eelnõu seletuskirja kohaselt on tulnud ette tõlgendamisraskusi toimingupiirangu kohaldamisel, kuna lähenemine toimingupiirangule on lai. Samuti tehakse eelnõuga ettepanek erandi kehtestamiseks tervishoiutöötajatele nende rollis ametiisikuna.
Eesti Advokatuur soovib juhtida tähelepanu olulistele puudustele KVS-i rakendamisel, mis nõuavad meie hinnangul tähelepanu ka seaduse muutmisel.
Kokkuvõtvalt oleme seisukohal, et kehtiva KVS-i ja ka eelnõu suurim puudus on nendes toodud mõistete, toimingupiirangute ja üldisemalt karistatavuseelduste mittevastavus määratletuse põhimõttele. Arvestades, et KVS sisaldab karistusnorme, peavad need olema sedavõrd selged, et igaühel on võimalik ette näha, milline käitumine on keelatud ja karistatav. KVS ja eelnõu sellele põhimõttele ei vasta. Juhul, kui seaduse täpsustamist ei peeta võimalikuks, tuleks advokaadid sarnaselt tervishoiuteenuse osutajatega välistada KVS-i rakendusalast. Advokaatide tegevus on reguleeritud advokatuuriseadusega (AdvS), mis sisaldab nii kutseala tagatisi, nõudeid õigusteenuse osutamisele ja huvide konfliktide vältimisele kui ka regulatsioone, mis tagavad tõhusa järelevalve nende nõuete täitmise üle.
Alljärgnevalt põhjendame oma seisukohti täpsemalt.
1. Ametiseisundi määratlus KVS-is ning seotus advokaadi kutsetegevusega

KVS-i reguleerimisalaks vastavalt selle paragrahvile 1 on sätestada avaliku ülesande täitmisel korruptsiooni ennetamise õiguslikud alused ja vastutus kehtestatud kohustuste rikkumise eest. Avaliku ülesande täitmisest lähtub ka KVS-is toodud toimingupiirangute regulatsioon. Nimelt kohalduvad toimingupiirangud ametiisikutele (KVS § 10). Ametiisiku määratlus lähtub ametiseisundist (KVS § 2 lg 1). Ametiseisund lähtub omakorda õigusest ja kohustusest teha avaliku ülesande täitmisel otsus või toiming või osaleda selles või selle suunamises. Eelnevast järeldub, et toimingupiirangu regulatsiooni kohaldamise lähtepunktiks on osalemine avaliku ülesande täitmisel.
a. Avaliku ülesande täitmisel osalemine kui üldine eeldus

Avalikke ülesandeid (haldusülesandeid) võib õiguslikult määratleda kui vahetult seadusega või seaduse alusel haldusinstitutsioonidele pandud ülesandeid või ülesandeid, mis on tõlgendamise teel vastavast õigusnormist tuletatud.1 Tegemist on nn institutsionaalse määratlusega, mille puhul eeldatakse, et tegemist on avaliku ülesandega, kui selle täitmine on pandud avaliku võimu kohustuseks. Lisaks institutsionaalsele määratlusele lähtutakse ka funktsionaalsest määratlusest, mille kohaselt avalik ülesanne on see, mis on oma olemuselt omistatav avalikule, mitte erasfäärile. Selliselt võib juhtuda, et ka erasfääris tegutsev isik, nt advokaat võib teatud tingimustel osaleda avaliku ülesande täitmisel. Funktsionaalset tõlgendust toetab ka Riigikohtu praktika, millest nähtub, et ametiisiku staatuse üle otsustamisel on määravaks, kas etteheidetav tegu on pandud toime avalikke ülesandeid täites või mitte.2
b. Õigus osaleda toimingu tegemisel, sh osaleda selle sisulisel suunamisel

Ametiseisund võib KVS § 2 lg 2 kohaselt seisneda mh õigusaktist, tehingust või asutuse töökorraldusest tulenevas õiguses ja kohustuses avaliku ülesande täitmisel:
• teha otsus, sealhulgas osaleda selle tegemises või selle sisulises suunamises. Otsus on teise isiku, sealhulgas avalikku ülesannet täitva asutuse õiguse või kohustuse tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud otsustus, millega reguleeritakse üksikjuhtumit või piiritlemata arvu juhtusid, sealhulgas õiguse üldakt, haldusakt haldusmenetluse seaduse tähenduses, kohtulahend, samuti asutuse siseakt;
• teha toiming, sealhulgas osaleda selles või selle sisulises suunamises. Toiming on teisele isikule, sealhulgas avalikku ülesannet täitvale asutusele õiguslikku või vältimatut faktilist tagajärge põhjustav tegevus, mis ei ole otsuse tegemine. Toiming võib seisneda ka menetlustoimingu tegemises, tegevusetuses või viivituses.

Eelnevast järeldub, et ka KVS-i kohaldamisel ja ametiseisundi sisustamisel ei ole määravaks mitte institutsionaalne, vaid funktsionaalne aspekt, s.o oluline ei ole ametiisikuna käsitatava isiku kuulumine avalikku võimu teostavasse organisatsiooni. KVS-i kohaldamisalasse võib sattuda advokaat tulenevalt avalikku ülesannet täitva asutusega kliendisuhte loomisest. Ametiseisund võiks põhimõtteliselt tekkida pelgalt seetõttu, et advokaadi poolt osutatava õigusteenuse sisuks on ametiasutuse jooksev nõustamine või nt õigusliku analüüsi koostamine.
Tõsi, Riigikohtu hiljutise otsuse kohaselt peab õigusteenuse osutamisel avalikus sektoris advokaadi tegevus ületama ka teatud „lävendi“. 3 Samas puudub aga igasugune selgus, milles Riigikohtu viidatud „lävend“ seisneb ja millal muutub avalikus sektoris õigusteenuse osutamine otsuse või toimingu sisuliseks suunamiseks. Täpsustatud ei ole sedagi, kas viidatud „lävendi“ ületamine tähendab tingimata advokaadi poolt osutatava õigusteenuse piiridest väljumist või on otsuse või toimingu sisuline suunamine siiski võimalik üksnes õigusteenust osutades.

Ametiseisundi tekkimise võimalikkust ametiasutusele õigusteenuse osutamisel on üheselt kinnitanud ka Riigikohus, selgitades, et õigusnõustamist ei saa juba eelduslikult n-ö mittesisuliseks abistavaks tegevuseks taandada, kuivõrd õigusnõustaja valikud ja tema pakutud argumendid võivad avaldada otsuse või toimingu tegijale ning seega ka otsusele või toimingule suurt mõju.4 Riigikohtu seisukoht viitab tõlgendusele, et kehtiva seaduse järgi on otsust või toimingut võimalik sisuliselt suunata KVS § 2 lg 2 tähenduses ka üksnes õigusteenust osutades.

Seejuures ei ole senise kohtupraktika pinnalt oluline, kas isiku osalusel või sisulisel suunamisel tehtud otsus on avaldanud reaalseid soovimatuid tagajärgi. Piisab, et ametiisik osaleb otsuse tegemisel, mis on suunatud teisele isikule, sealhulgas asutusele või eraõiguslikule juriidilisele isikule, milles ametiisikul on ametiseisund, õiguste või kohustuste tekitamisele5. Toimingupiirangu rikkumine toimub ainuüksi ohu loomisega, ohu realiseerumine vajalik ei ole.6

KVS-is toodud määratlus „osalemine otsuse või toimingu sisulises suunamises“ on eeltoodu tõttu äärmiselt problemaatiline, sest seadusest ei selgu, millise intensiivsusega või selgelt delegeeritud otsustamispädevusega peab isik tegutsema, et tegemist oleks „otsuse sisulise suunamisega“. Selliselt ei pruugi olla ka alati ettenähtav, millal võib riigi- või kohaliku omavalitsuse asutusele õigusteenust osutaval advokaadil tekkida ametiseisund. Samuti ei ole see ette nähtav riigile või kohalikule omavalitsusele endale, kes advokaadile ülesande annavad. Konkreetseid juhiseid selliste olukordade tuvastamiseks ei andnud ka Riigikohus viidatud asjas7.

See, millal muutub õigusteenuse osutamine otsuse või toimingu sisuliseks suunamiseks, ei ole täpsustatud ka kavandatavas eelnõus. Riigikohtu osundatud „lävend“, mille järgi määratleda advokaat ametiisikuks KVS § 2 lg 2 mõttes, on endiselt igakordse tõlgendamise küsimus ja sõltub konkreetsest menetlejast, prokurörist ja kohtunikust.

Õiguslik ebaselgus selles küsimuses võib tuua kaasa olukorra, kus riigi või kohaliku omavalitsuse asutusele õigusteenuse osutamisega kaasnevad riskid muutuvad ühel hetkel liiga kõrgeks ning õigusteenuse osutamisest neile loobutakse. Sellel võivad olla omakorda märkimisväärselt ebasoodsad mõjud otsustusprotsessidele nii kohaliku omavalitsuse kui ka riigi tasandil, sest kvaliteetne õigusnõu ei ole enam kättesaadav.

Ebamäärasus ei tohiks tekitada olukorda, kus advokaadibüroode riskiisu välistab avaliku võimu nõustamise keerulisemates õiguslikes küsimustes. Teiste sõnadega ei ole avaliku võimu enda ega kutseliste õigusnõustajate huvides, kui advokaatide riskiisu tõttu oleks õigusnõustamine avalikule võimule kättesaadav vaid õigusvaidlustes ning välistatud või piiratum õigusvaidlusi ennetavates toimingutes ja tegevustes. See ei oleks ka laiemalt avalikkuse huvides, sest õigusvaidluste ennetamine säästab nii avaliku- kui erasektori ressursse.
2. Eelnõus toimingupiirangu vastavus määratletuse põhimõttele

Eelnõu seletuskirjas on välja toodud, et muudatuste üldiseks eesmärgiks on vähendada korruptsiooniriski, parandades veelgi ametiisikute ning laiema avalikkuse arusaamist olukordadest, kus sellised riskid avalduda võivad. Eelnõu koostajate arvamuse kohaselt loovad muudatused suurema õigusselguse ning vähendavad praktikas ette tulevaid probleeme KVS-i rakendamisel.8

Paraku eelnõuga kavandatavad muudatused vajalikku õiguslikku selgust toimingupiirangu kohaldamisele siiski hetkeseisuga ei loo. Sisustamata on jäetud olulised mõisted ning koosseisu laia kohaldamisala tegelikult piiratud ei ole. Eelnõuga tehtavate muudatuste jõustumisel säilib endiselt äärmiselt suur diskretsioon nii menetlejale kriminaalasja algatamiseks kui ka kohtule otsuse tegemiseks.

Probleemistikku ilmestab Tallinna Ringkonnakohtu seisukoht: „Seadusandja on toimingupiirangu mõiste sõnastanud äärmiselt laialt ning põhimõttel, et pigem olgu selle mõiste katvus laiem, kui riskida sellega, et mõni olukord jääb toimingupiirangu alt välja.“9

Toimingupiirangu koosseisu probleemsusele ja vähesele määratletusele on varasemalt korduvalt tähelepanu pööranud õiguskantsler.10 Tegemist on olulise teemaga, millel on laiem mõju kogu ühiskonnale, mitte ainult advokaatidele. Sisuliselt puudutab see pea igasuguse avaliku sektori otsustusprotsessi juures olemist. Seetõttu on äärmiselt oluline, et seda reguleeriv seadusandlus on selge ja üheselt arusaadav. . KVS-i muutmisel tuleb justnimelt seda arvesse võtta, et toimingupiirangu rikkumise tuleb kirjutada täpsemaks ja arusaadavamaks, kuid meie hinnangul
Karistusõiguses kehtiv määratletusnõue (nullum crimen nulla poena sine lege certa) tuleneb PS § 23 lg-st 1. Selle kohaselt peab nii tegu, mille eest seadus karistuse ette näeb, kui ka karistus olema selgelt määratletud. Karistusnormi määratletus tagab selle, et igaühel on võimalik ette näha, milline käitumine on keelatud ja karistatav ning milline karistus selle eest ähvardab, et ta saaks oma käitumist vastavalt kujundada.11 Määratletuspõhimõtte järgimist nõuab ka inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikkel 7.12

Karistusnormi määratletuse nõue on täidetud, kui isik saab vastava sätte sõnastusest ja vajadusel kohtute tõlgendamise abil aru, milliste tegude ja tegevusetuse tulemusel võetakse ta kriminaalvastutusele.13 Nimetatud põhjustel tuleb iseäranis karistusõigusnormi sisu selgitamisel esmajoones tugineda selle grammatilisele tõlgendamisele.14 Samuti on Riigikohus selgitanud, et kuriteokoosseisude ülemäära lai tõlgendamine võib viia karistusõiguse kui ultima ratio ehk viimase abinõu põhimõtte ning PS § 23 lg-s 1 sätestatud määratletuspõhimõtte kui õigusriikliku karistusõiguse ühtede kõige olulisemate põhimõtete rikkumiseni.15
Nagu ülal (p-s 1) juba selgitatud, siis ka kavandatava eelnõu kohaselt võib KVS-i kohaldamisalasse sattuda advokaat tulenevalt avaliku ülesannet täitva asutusega kliendisuhte loomisest. Eelnõuga ei ole kitsendatud ametiisiku mõistet ega välistatud advokaadi ametiseisundi tekkimist. Advokaadi ametiseisund võib tekkida ainuüksi seetõttu, et advokaadi poolt osutatava õigusteenuse sisuks on ametiasutuse jooksev nõustamine või õigusliku analüüsi koostamine. Eeltoodud tõlgendust on kinnitanud ka Riigikohus.16

Otsesõnu ei ole seadusandja sellist võimalust ette näinud, et avalikule sektorile õigusteenust osutav advokaat muutuks pelgalt õigusteenuse osutamisega ametiisikuks. Eelnõuga kavandatavad muudatused jätavad selle jaoks siiski piltlikult öeldes endiselt „ukse lahti“. Ametiisikuks olemine ja saamine ning toimingupiirangu tekkimine peaks olema üheselt selge nagu ka äriühingu juhatuse liikmeks saamine või äriühingus osaluse omandamine. Samuti peaks ametiseisundi loomine välisele õigusnõustajale olema väga selge õigusteenust tellivale asutusele. See ei saa sündida kellegi (olgu see prokuratuuri või kohtu) subjektiivse tõlgenduse kohaselt aastaid hiljem.

Ametiisiku mõiste konkretiseerimise hädavajalikkust ilmestab Riigikohtu sedastamine expressis verbis, et õigusalane nõustamine võib endast kujutada otsuse või toimingu sisulist suunamist.17 Ehk advokaat võib muutuda ametiisikuks KVS § 2 mõttes avalikus sektoris õigusteenuse osutamise läbi. Riigikohus selgitas veel, et ametiisiku mõiste avar materiaalne määratlus on seadusandja teadlik valik18, vihjates seeläbi tegelikkuses otsesõnu, et ametiisiku mõiste ja seega toimingupiirangu kohaldamisala kitsendamiseks on tarviklik seadusandja sekkumine seaduse muutmise läbi.

Probleemne ei ole vaid ametiisiku määratlus KVS § 2 mõttes, kavandatav eelnõu ei muuda ka toimingupiirangu rikkumise definitsiooni KVS § 11 mõttes oluliselt selgemaks. KVS § 11 lg-s 1 on kavandatud kaks muudatust, millest ühega muudetakse viidatud sätte p-i 2 ja teisega tunnistatakse p 3 kehtetuks. KVS § 11 lg 1 p 3 kehtetuks tunnistamine on kahtlemata õige lähenemine.

Probleemne on aga KVS § 11 lg 1 p 2. Eelnõuga muudetakse viidatud sätte sõnastust ja jäetakse sealt välja sõna „teadlik“. Õige on see, et sõna „teadlikkus“ ei anna sisuliselt sätte mõttele midagi juurde ega muudaks põhimõtteid karistusõiguslikus vastutuses, sest teadlikkusele viidatakse nii KVS §-s 19 kui ka KarS §-s 3001. Tegemist on sisutühja muudatusega, mis eelnõu seletuskirja loogikat järgides ei muuda § 11 lg 1 p 2 kohaldamisala ning kujutab endast üksnes keeletoimetuslikku formalismi kõrvaldamist, loomata seeläbi vajalikku õigusselgust.

KVS § 11 kohta on Tallinna Ringkonnakohus leidnud järgnevalt: Nii näiteks on KVS § 11 lg 1 p 2 järgi toimingupiirangu rikkumisega tegemist siis, kui ametiisik on teadlik tema enda või temaga seotud isiku majanduslikust või muust huvist, mis võib mõjutada toimingut või otsust. Koosmõjus KVS § 7 lg 1 p-ga 4 võib see tähendada, et isiku karistusõiguslik vastutus sõltub tervest jadast määratlemata õigusmõistetest: näiteks rikub toimingupiirangut ametiisik, kes osaleb toimingu tegemisel ja sealjuures on ta teadlik mõne teda oluliselt ja vahetult mõjutava isiku muust huvist, mis võib mõjutada tehtavat toimingut.19 Kavandatava eelnõuga muudetakse mõlemat eelviidatud sätet, kuid ringkonnakohtu poolt esile toodud probleem jääb tegelikult alles.
Ka kavandatud sõnastusega KVS § 11 lg 1 p 2 alusel tekkiv karistusõiguslik vastutus sõltub endiselt määratlemata õigusmõistetest, sh „oluline majanduslik huvi“ või „oluline muu huvi“, mis „võib mõjutada“ toimingu või otsuse tegemist. Asjaolu, et eelnõuga täpsustatakse, et ametnikku puudutav huvi peab olema „oluline“, on kohtupraktikas juba niikuinii selgeks tehtud. Väljendi „muu huvi“ rakendamine ei ole eelnõu koostajate sõnutsi tekitanud praktikas suuri küsimusi ning see annab seaduse tõlgendamisel võimaluse mitte lähtuda üksnes majanduslikust aspektist vaid tegelikust olukorrast.20 Sellise seisukohaga on raske nõustuda. Pigem jäetakse sellise sõnastusega toimingupiirangu kohaldamise piirid täielikult esmalt menetlejate ja hiljem kohtute kätte. Eelnõu jõustumisel on suure tõenäosusega ette näha veel vaidlusi, kus läbi mitme kohtuastme otsitakse õigusselgust ning ollakse sunnitud ootama Riigikohtu praktikat, et mõista, kuidas toimingupiirangut kohaldada, sh „muud huvi“ sisustada. See kulutab olulisel määral riigi, kohtute ja puudutatud osapoolte ressursse ning venitab õigusselgusetu olukorra kestust, tekitades jätkuvat ebakindlust.

Seega on kavandatavad muudatused ebapiisavad, et kõrvaldada õiguslikku määramatust ja menetleja suva koosseisude rakendamisel. Mida intensiivsemalt võimaldavad normid põhiõigusi riivata, seda selgemad nad olema peavad.21 Hirm kuriteokoosseisu laia kohaldamisala suhtes loob ametiisikutes ebakindlust ning seeläbi kahjustab avaliku võimu toimimist. Juba ainuüksi süüteokahtluse saamine võib ametiisiku karjääri lõpetada.22

Advokaadi puhul tähendab süüdimõistev otsus õiguse kaotamist olla advokaat ja vastavat elukutset omada. Karistusõiguses ei tohiks olla kohta karistustel, mis tuginevad ebaselgel ja mitmeti mõistetaval regulatsioonil.

3. Erandi kehtestamise vajadus advokaadi poolt õigusabiteenuse osutamisel

Advokatuur on seisukohal, et KVS kohaldamine advokaadile peab olema piiratud. Kavandatava eelnõu punkt 12 loob toimingupiirangu erandi tervishoiutöötajatele. Seletuskirja kohaselt on loodav erand vajalik selleks, et ühe valdkonna spetsialistid saaksid keskenduda oma kutsetegevusele ega peaks muretsema, et panevad selle raames tahtmatult toime korruptsioonialase süüteo.

Põhjendatud on luua analoogne erand ka advokatuuri liikmetele õigusteenuse osutamisel. Teeme ettepaneku lisada KVS § 11 lõikesse 3 järgnev punkt:

„10) advokatuuriseaduse § 22 lõikes 1 sätestatud isiku poolt õigusteenuse osutamisel.“

Toimingupiirangu kohaldamise välistamine õigusteenuse osutamisel on advokatuuri hinnangul oluline samadel kaalutlustel nagu ministeerium on põhjendanud toimingupiirangu kohaldamise välistamise erandi loomist tervishoiutöötajatele. Õigusteenuse osutamisel toimingupiirangu erandi loomine on vajalik selleks, et advokaadid ei peaks muretsema, et panevad avalikus sektoris õigusteenuse osutamisel tahtmatult toime korruptsioonialase süüteo.

Pakutud erandi sõnastus piiritleb selgelt ja üheselt subjektide ringi, kelle puhul on õigusteenuse osutamisel toimingupiirangu kohaldamine välistatud. Erand rakenduks üksnes advokatuuriseaduse § 22 lõikes 1 sätestatud isikutele, st advokatuuri liikmetele (vandeadvokaatidele ja vandeadvokaadi abidele). Samuti piiritleb see sõnastus selgelt kohaldatava erandi mõjuala. Advokatuuri liikmed on õigusteenuse osutamisel kohustatud järgima AdvS-s sätestatud kohustusi.

Loodava erandi sidumine AdvS-ga on vajalik, et erand ei muutuks liiga laiaks. Kuivõrd „õigusteenuse“ legaaldefinitsioon ei ole piisavalt täpne, on oluline loodavat erandit muul moel piiritleda. Õigusteenust võib Eestis osutada ka isik, kes ei ole advokatuuri liige. Selliste isikute poolt osutatavale õigusteenusele puuduvad seaduses kehtestatud nõuded ning järelevalve. Advokatuuri liikmetel seevastu on aga AdvS-st tulenevad selged ja ranged kohustused ning laieneb põhjalik organisatsioonisisene järelevalve. Ilma erandit AdvS-ga sidumata võib toimingupiirangu kohaldamise välistamiseks piisata isiku ja ametiasutuse vahelise suhte nimetamisest „õigusteenuse osutamiseks“.

Ettepaneku kohaselt ei laieneks erand juhtumitele, kus advokaadid tegelevad õigusteenuse osutamise kõrval ka muu nõustamisega või asuvad selle kõrval rolli, mis ei ole käsitatav õigusteenuse osutamisena AdvS tähenduses. Näiteks ei välistaks väljapakutud erand advokaadi vastutust teatud faktilistel asjaoludel olukorras, kus advokaat asus sisuliselt täitma ministri nõuniku ülesandeid ehk ei osutanud õigusteenust.23 Erand on kooskõlas ka Riigikohtu seisukohaga, mille kohaselt AdvS § 43 lg-s 4 sätestatud keeld samastada advokaati tema ülesannete täitmise tõttu kliendiga ja kliendi kohtuasjaga ei kohaldu juhul, kui advokaat on astunud enda esindatava rolli ning täidab viimase pädevusse kuuluvaid ülesandeid.24

Eeltoodust tulenevalt leiame, et väljapakutud erand toimingupiirangu kohaldamiseks on vajalik.

Erandi sätestamise korral oleks KVS rakendamine eeltoodud tingimustel välistatud õigusteenuse osutamisel ning nt huvide konflikti olukorras rakenduks AdvS (§ 44 lg 4) ja eetikakoodeks (§ 13). Siinkohal on oluline, et eelviidatud sätete täpsema sõnastuse ning advokatuuri aukohtu pikaajalise praktika pinnalt on tekkinud õigusteenuse osutajate jaoks selgem arusaam ja prognoositavus, millal üks või teine toiming tähendab huvide konflikti.

Kokkuvõttes on advokatuur seisukohal, et nii kehtiva seaduse kui ka kavandatava eelnõu keskseks puuduseks on ebaselgus. Selgete piirideta regulatsioon jätab advokaadid ja avaliku sektori asutused õiguslikku määramatusse, kus ametiisiku staatuse tekkimine ja toimingupiirangu kohaldamine sõltub ettenähtava seaduse asemel menetlejate ja kohtute tagantjärele antavast subjektiivsest tõlgendusest. Selline ebaselgus toob paratamatult kaasa ressursimahukad ja kurnavad õigusvaidlused ning vähendab advokaadibüroode riskiisu avalikule sektorile teenust osutada. Seetõttu on hädavajalik kehtestada advokaatidele õigusteenuse osutamisel selge erand, mis tagaks õigussuhete prognoositavuse ja vastavuse määratletuse põhimõttele.

Lugupidamisega

allkirjastatud digitaalselt

Imbi Jürgen
Esimees
Merit Aavekukk-Tamm 6979 253
[email protected]

Korruptsioonivastase seaduse muutmise seaduse eelnõust (442 SE) .asice

Digiallkirjad

Allkirjade kehtivust ei ole kontrollitud.

IMBI JÜRGEN PNOEE-47408314910 2026-01-12 08:32:16

2025-01-12_ Korruptsioonivastase seaduse muutmise seaduse eelnõust.pdf

EESTI ADVOKATUUR

Kentmanni 4 Tel 662 0665 Arvelduskonto

10116 TALLINN E-post: [email protected] EE167700771009219435

Reg kood 74000027 AS LHV Pank

Liisa-Ly Pakosta

Justiits- ja digiminister 12.01.2026 nr 1-8/26/11

Justiitsministeerium

[email protected]

Teadmiseks:

Ando Kiviberg

Riigikogu põhiseaduskomisjoni esimees

Riigikogu

[email protected]

Korruptsioonivastase seaduse muutmise seaduse eelnõust

Lugupeetud justiits- ja digiminister Liisa-Ly Pakosta

Riigikogu menetluses on korruptsioonivastase seaduse muutmise seaduse eelnõu (442 SE)

(eelnõu). Eelnõu on tänaseks läbinud esimese lugemise. Eelnõu eesmärgiks on kaasajastada

korruptsioonivastast seadust (KVS), sh täpsustada ametiisikute toimingupiirangu rikkumisega

seonduvat regulatsiooni. Eelnõu seletuskirja kohaselt on tulnud ette tõlgendamisraskusi

toimingupiirangu kohaldamisel, kuna lähenemine toimingupiirangule on lai. Samuti tehakse

eelnõuga ettepanek erandi kehtestamiseks tervishoiutöötajatele nende rollis ametiisikuna.

Eesti Advokatuur soovib juhtida tähelepanu olulistele puudustele KVS-i rakendamisel, mis

nõuavad meie hinnangul tähelepanu ka seaduse muutmisel.

Kokkuvõtvalt oleme seisukohal, et kehtiva KVS-i ja ka eelnõu suurim puudus on nendes

toodud mõistete, toimingupiirangute ja üldisemalt karistatavuseelduste mittevastavus

määratletuse põhimõttele. Arvestades, et KVS sisaldab karistusnorme, peavad need

olema sedavõrd selged, et igaühel on võimalik ette näha, milline käitumine on keelatud ja

karistatav. KVS ja eelnõu sellele põhimõttele ei vasta. Juhul, kui seaduse täpsustamist ei

peeta võimalikuks, tuleks advokaadid sarnaselt tervishoiuteenuse osutajatega välistada

KVS-i rakendusalast. Advokaatide tegevus on reguleeritud advokatuuriseadusega

(AdvS), mis sisaldab nii kutseala tagatisi, nõudeid õigusteenuse osutamisele ja huvide

konfliktide vältimisele kui ka regulatsioone, mis tagavad tõhusa järelevalve nende nõuete

täitmise üle.

2

Alljärgnevalt põhjendame oma seisukohti täpsemalt.

1. Ametiseisundi määratlus KVS-is ning seotus advokaadi kutsetegevusega

KVS-i reguleerimisalaks vastavalt selle paragrahvile 1 on sätestada avaliku ülesande täitmisel

korruptsiooni ennetamise õiguslikud alused ja vastutus kehtestatud kohustuste rikkumise eest.

Avaliku ülesande täitmisest lähtub ka KVS-is toodud toimingupiirangute regulatsioon. Nimelt

kohalduvad toimingupiirangud ametiisikutele (KVS § 10). Ametiisiku määratlus lähtub

ametiseisundist (KVS § 2 lg 1). Ametiseisund lähtub omakorda õigusest ja kohustusest teha

avaliku ülesande täitmisel otsus või toiming või osaleda selles või selle suunamises. Eelnevast

järeldub, et toimingupiirangu regulatsiooni kohaldamise lähtepunktiks on osalemine avaliku

ülesande täitmisel.

a. Avaliku ülesande täitmisel osalemine kui üldine eeldus

Avalikke ülesandeid (haldusülesandeid) võib õiguslikult määratleda kui vahetult seadusega või

seaduse alusel haldusinstitutsioonidele pandud ülesandeid või ülesandeid, mis on tõlgendamise

teel vastavast õigusnormist tuletatud.1 Tegemist on nn institutsionaalse määratlusega, mille

puhul eeldatakse, et tegemist on avaliku ülesandega, kui selle täitmine on pandud avaliku võimu

kohustuseks. Lisaks institutsionaalsele määratlusele lähtutakse ka funktsionaalsest

määratlusest, mille kohaselt avalik ülesanne on see, mis on oma olemuselt omistatav avalikule,

mitte erasfäärile. Selliselt võib juhtuda, et ka erasfääris tegutsev isik, nt advokaat võib teatud

tingimustel osaleda avaliku ülesande täitmisel. Funktsionaalset tõlgendust toetab ka Riigikohtu

praktika, millest nähtub, et ametiisiku staatuse üle otsustamisel on määravaks, kas etteheidetav

tegu on pandud toime avalikke ülesandeid täites või mitte.2

b. Õigus osaleda toimingu tegemisel, sh osaleda selle sisulisel suunamisel

Ametiseisund võib KVS § 2 lg 2 kohaselt seisneda mh õigusaktist, tehingust või asutuse

töökorraldusest tulenevas õiguses ja kohustuses avaliku ülesande täitmisel:

- teha otsus, sealhulgas osaleda selle tegemises või selle sisulises suunamises. Otsus on

teise isiku, sealhulgas avalikku ülesannet täitva asutuse õiguse või kohustuse

tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud otsustus, millega reguleeritakse

üksikjuhtumit või piiritlemata arvu juhtusid, sealhulgas õiguse üldakt, haldusakt

haldusmenetluse seaduse tähenduses, kohtulahend, samuti asutuse siseakt;

- teha toiming, sealhulgas osaleda selles või selle sisulises suunamises. Toiming on

teisele isikule, sealhulgas avalikku ülesannet täitvale asutusele õiguslikku või vältimatut

faktilist tagajärge põhjustav tegevus, mis ei ole otsuse tegemine. Toiming võib seisneda

ka menetlustoimingu tegemises, tegevusetuses või viivituses.

Eelnevast järeldub, et ka KVS-i kohaldamisel ja ametiseisundi sisustamisel ei ole määravaks

mitte institutsionaalne, vaid funktsionaalne aspekt, s.o oluline ei ole ametiisikuna käsitatava

isiku kuulumine avalikku võimu teostavasse organisatsiooni. KVS-i kohaldamisalasse võib

sattuda advokaat tulenevalt avalikku ülesannet täitva asutusega kliendisuhte loomisest.

Ametiseisund võiks põhimõtteliselt tekkida pelgalt seetõttu, et advokaadi poolt osutatava

õigusteenuse sisuks on ametiasutuse jooksev nõustamine või nt õigusliku analüüsi koostamine.

Tõsi, Riigikohtu hiljutise otsuse kohaselt peab õigusteenuse osutamisel avalikus sektoris

1 RKEKm 3-3-4-1-10, 16.03.2010, p 5; RKHKo 3-3-1-72-11, 14.12.2011, p 8. 2 RKKKo 3-1-1-12-14,14.04.2014, p 9.3

3

advokaadi tegevus ületama ka teatud „lävendi“. 3 Samas puudub aga igasugune selgus, milles

Riigikohtu viidatud „lävend“ seisneb ja millal muutub avalikus sektoris õigusteenuse osutamine

otsuse või toimingu sisuliseks suunamiseks. Täpsustatud ei ole sedagi, kas viidatud „lävendi“

ületamine tähendab tingimata advokaadi poolt osutatava õigusteenuse piiridest väljumist või on

otsuse või toimingu sisuline suunamine siiski võimalik üksnes õigusteenust osutades.

Ametiseisundi tekkimise võimalikkust ametiasutusele õigusteenuse osutamisel on üheselt

kinnitanud ka Riigikohus, selgitades, et õigusnõustamist ei saa juba eelduslikult n-ö

mittesisuliseks abistavaks tegevuseks taandada, kuivõrd õigusnõustaja valikud ja tema pakutud

argumendid võivad avaldada otsuse või toimingu tegijale ning seega ka otsusele või toimingule

suurt mõju.4 Riigikohtu seisukoht viitab tõlgendusele, et kehtiva seaduse järgi on otsust või

toimingut võimalik sisuliselt suunata KVS § 2 lg 2 tähenduses ka üksnes õigusteenust osutades.

Seejuures ei ole senise kohtupraktika pinnalt oluline, kas isiku osalusel või sisulisel suunamisel

tehtud otsus on avaldanud reaalseid soovimatuid tagajärgi. Piisab, et ametiisik osaleb otsuse

tegemisel, mis on suunatud teisele isikule, sealhulgas asutusele või eraõiguslikule juriidilisele

isikule, milles ametiisikul on ametiseisund, õiguste või kohustuste tekitamisele5.

Toimingupiirangu rikkumine toimub ainuüksi ohu loomisega, ohu realiseerumine vajalik ei

ole.6

KVS-is toodud määratlus „osalemine otsuse või toimingu sisulises suunamises“ on eeltoodu

tõttu äärmiselt problemaatiline, sest seadusest ei selgu, millise intensiivsusega või selgelt

delegeeritud otsustamispädevusega peab isik tegutsema, et tegemist oleks „otsuse sisulise

suunamisega“. Selliselt ei pruugi olla ka alati ettenähtav, millal võib riigi- või kohaliku

omavalitsuse asutusele õigusteenust osutaval advokaadil tekkida ametiseisund. Samuti ei ole

see ette nähtav riigile või kohalikule omavalitsusele endale, kes advokaadile ülesande annavad.

Konkreetseid juhiseid selliste olukordade tuvastamiseks ei andnud ka Riigikohus viidatud

asjas7.

See, millal muutub õigusteenuse osutamine otsuse või toimingu sisuliseks suunamiseks, ei ole

täpsustatud ka kavandatavas eelnõus. Riigikohtu osundatud „lävend“, mille järgi määratleda

advokaat ametiisikuks KVS § 2 lg 2 mõttes, on endiselt igakordse tõlgendamise küsimus ja

sõltub konkreetsest menetlejast, prokurörist ja kohtunikust.

Õiguslik ebaselgus selles küsimuses võib tuua kaasa olukorra, kus riigi või kohaliku

omavalitsuse asutusele õigusteenuse osutamisega kaasnevad riskid muutuvad ühel hetkel liiga

kõrgeks ning õigusteenuse osutamisest neile loobutakse. Sellel võivad olla omakorda

märkimisväärselt ebasoodsad mõjud otsustusprotsessidele nii kohaliku omavalitsuse kui ka riigi

tasandil, sest kvaliteetne õigusnõu ei ole enam kättesaadav.

Ebamäärasus ei tohiks tekitada olukorda, kus advokaadibüroode riskiisu välistab avaliku võimu

nõustamise keerulisemates õiguslikes küsimustes. Teiste sõnadega ei ole avaliku võimu enda

ega kutseliste õigusnõustajate huvides, kui advokaatide riskiisu tõttu oleks õigusnõustamine

avalikule võimule kättesaadav vaid õigusvaidlustes ning välistatud või piiratum õigusvaidlusi

ennetavates toimingutes ja tegevustes. See ei oleks ka laiemalt avalikkuse huvides, sest

3 RKKKo 1-22-2637, 05.12.2025, p 35. 4 RKKKo 1-22-2637, 05.12.2025, p 36. 5 RKKKo 3-1-1-98-15, 11.12.2015,p 92. 6 RKKKo 1-19-5367, 28.05.2021, p 29. 7 RKKKo 1-22-2637, 05.12.2025.

4

õigusvaidluste ennetamine säästab nii avaliku- kui erasektori ressursse.

2. Eelnõus toimingupiirangu vastavus määratletuse põhimõttele

Eelnõu seletuskirjas on välja toodud, et muudatuste üldiseks eesmärgiks on vähendada

korruptsiooniriski, parandades veelgi ametiisikute ning laiema avalikkuse arusaamist

olukordadest, kus sellised riskid avalduda võivad. Eelnõu koostajate arvamuse kohaselt loovad

muudatused suurema õigusselguse ning vähendavad praktikas ette tulevaid probleeme KVS-i

rakendamisel.8

Paraku eelnõuga kavandatavad muudatused vajalikku õiguslikku selgust toimingupiirangu

kohaldamisele siiski hetkeseisuga ei loo. Sisustamata on jäetud olulised mõisted ning koosseisu

laia kohaldamisala tegelikult piiratud ei ole. Eelnõuga tehtavate muudatuste jõustumisel säilib

endiselt äärmiselt suur diskretsioon nii menetlejale kriminaalasja algatamiseks kui ka kohtule

otsuse tegemiseks.

Probleemistikku ilmestab Tallinna Ringkonnakohtu seisukoht: „Seadusandja on

toimingupiirangu mõiste sõnastanud äärmiselt laialt ning põhimõttel, et pigem olgu selle

mõiste katvus laiem, kui riskida sellega, et mõni olukord jääb toimingupiirangu alt välja.“9

Toimingupiirangu koosseisu probleemsusele ja vähesele määratletusele on varasemalt

korduvalt tähelepanu pööranud õiguskantsler.10 Tegemist on olulise teemaga, millel on laiem

mõju kogu ühiskonnale, mitte ainult advokaatidele. Sisuliselt puudutab see pea igasuguse

avaliku sektori otsustusprotsessi juures olemist. Seetõttu on äärmiselt oluline, et seda reguleeriv

seadusandlus on selge ja üheselt arusaadav. . KVS-i muutmisel tuleb justnimelt seda arvesse

võtta, et toimingupiirangu rikkumise tuleb kirjutada täpsemaks ja arusaadavamaks, kuid meie

hinnangul

Karistusõiguses kehtiv määratletusnõue (nullum crimen nulla poena sine lege certa) tuleneb PS

§ 23 lg-st 1. Selle kohaselt peab nii tegu, mille eest seadus karistuse ette näeb, kui ka karistus

olema selgelt määratletud. Karistusnormi määratletus tagab selle, et igaühel on võimalik ette

näha, milline käitumine on keelatud ja karistatav ning milline karistus selle eest ähvardab, et ta

saaks oma käitumist vastavalt kujundada.11 Määratletuspõhimõtte järgimist nõuab ka

inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikkel 7.12

Karistusnormi määratletuse nõue on täidetud, kui isik saab vastava sätte sõnastusest ja vajadusel

kohtute tõlgendamise abil aru, milliste tegude ja tegevusetuse tulemusel võetakse ta

kriminaalvastutusele.13 Nimetatud põhjustel tuleb iseäranis karistusõigusnormi sisu

selgitamisel esmajoones tugineda selle grammatilisele tõlgendamisele.14 Samuti on Riigikohus

selgitanud, et kuriteokoosseisude ülemäära lai tõlgendamine võib viia karistusõiguse kui ultima

ratio ehk viimase abinõu põhimõtte ning PS § 23 lg-s 1 sätestatud määratletuspõhimõtte kui

õigusriikliku karistusõiguse ühtede kõige olulisemate põhimõtete rikkumiseni.15

8 Korruptsioonivastase seaduse muutmise seaduse eelnõu. Seletuskiri, lk 2. 9 TlnRnKo 1-21-4033, 31.05.2024, p 226. 10 Vt nt õiguskantsleri 2023. a ettekanne Riigikogu õiguskomisjonile. Arvutivõrgus:

https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/Ettekanne%20Riigikogu%20oiguskomisjonile. 11 RKÜKo 3-4-1-16-10, 21.06.2011, p 50. 12 M. Truu. Ettenähtavuse põhimõte: millal on süüteokoosseis piisavalt selgesti määratletud? Euroopa

Inimõiguste Kohtu praktika näide – Juridica 2022/9-10, lk 711-722. 13 EIKo 45771/99, Veeber vs. Eesti (nr 2), 21.01.2003, p 30. 14 RKKKo 3-1-1-23-12, 30.04.2012, p 8.2 ja RKKKo 3-1-1-103-12, 23.11.2012, p 9. 15 RKKKo 1-17-6580, 09.11.2018, p-d 11-12.

5

Nagu ülal (p-s 1) juba selgitatud, siis ka kavandatava eelnõu kohaselt võib KVS-i

kohaldamisalasse sattuda advokaat tulenevalt avaliku ülesannet täitva asutusega kliendisuhte

loomisest. Eelnõuga ei ole kitsendatud ametiisiku mõistet ega välistatud advokaadi

ametiseisundi tekkimist. Advokaadi ametiseisund võib tekkida ainuüksi seetõttu, et advokaadi

poolt osutatava õigusteenuse sisuks on ametiasutuse jooksev nõustamine või õigusliku analüüsi

koostamine. Eeltoodud tõlgendust on kinnitanud ka Riigikohus.16

Otsesõnu ei ole seadusandja sellist võimalust ette näinud, et avalikule sektorile õigusteenust

osutav advokaat muutuks pelgalt õigusteenuse osutamisega ametiisikuks. Eelnõuga

kavandatavad muudatused jätavad selle jaoks siiski piltlikult öeldes endiselt „ukse lahti“.

Ametiisikuks olemine ja saamine ning toimingupiirangu tekkimine peaks olema üheselt selge

nagu ka äriühingu juhatuse liikmeks saamine või äriühingus osaluse omandamine. Samuti

peaks ametiseisundi loomine välisele õigusnõustajale olema väga selge õigusteenust tellivale

asutusele. See ei saa sündida kellegi (olgu see prokuratuuri või kohtu) subjektiivse tõlgenduse

kohaselt aastaid hiljem.

Ametiisiku mõiste konkretiseerimise hädavajalikkust ilmestab Riigikohtu sedastamine

expressis verbis, et õigusalane nõustamine võib endast kujutada otsuse või toimingu sisulist

suunamist.17 Ehk advokaat võib muutuda ametiisikuks KVS § 2 mõttes avalikus sektoris

õigusteenuse osutamise läbi. Riigikohus selgitas veel, et ametiisiku mõiste avar materiaalne

määratlus on seadusandja teadlik valik18, vihjates seeläbi tegelikkuses otsesõnu, et ametiisiku

mõiste ja seega toimingupiirangu kohaldamisala kitsendamiseks on tarviklik seadusandja

sekkumine seaduse muutmise läbi.

Probleemne ei ole vaid ametiisiku määratlus KVS § 2 mõttes, kavandatav eelnõu ei muuda ka

toimingupiirangu rikkumise definitsiooni KVS § 11 mõttes oluliselt selgemaks. KVS § 11 lg-

s 1 on kavandatud kaks muudatust, millest ühega muudetakse viidatud sätte p-i 2 ja teisega

tunnistatakse p 3 kehtetuks. KVS § 11 lg 1 p 3 kehtetuks tunnistamine on kahtlemata õige

lähenemine.

Probleemne on aga KVS § 11 lg 1 p 2. Eelnõuga muudetakse viidatud sätte sõnastust ja jäetakse

sealt välja sõna „teadlik“. Õige on see, et sõna „teadlikkus“ ei anna sisuliselt sätte mõttele

midagi juurde ega muudaks põhimõtteid karistusõiguslikus vastutuses, sest teadlikkusele

viidatakse nii KVS §-s 19 kui ka KarS §-s 3001. Tegemist on sisutühja muudatusega, mis eelnõu

seletuskirja loogikat järgides ei muuda § 11 lg 1 p 2 kohaldamisala ning kujutab endast üksnes

keeletoimetuslikku formalismi kõrvaldamist, loomata seeläbi vajalikku õigusselgust.

KVS § 11 kohta on Tallinna Ringkonnakohus leidnud järgnevalt: Nii näiteks on KVS § 11 lg 1

p 2 järgi toimingupiirangu rikkumisega tegemist siis, kui ametiisik on teadlik tema enda või

temaga seotud isiku majanduslikust või muust huvist, mis võib mõjutada toimingut või otsust.

Koosmõjus KVS § 7 lg 1 p-ga 4 võib see tähendada, et isiku karistusõiguslik vastutus sõltub

tervest jadast määratlemata õigusmõistetest: näiteks rikub toimingupiirangut ametiisik, kes

osaleb toimingu tegemisel ja sealjuures on ta teadlik mõne teda oluliselt ja vahetult mõjutava

isiku muust huvist, mis võib mõjutada tehtavat toimingut.19 Kavandatava eelnõuga muudetakse

mõlemat eelviidatud sätet, kuid ringkonnakohtu poolt esile toodud probleem jääb tegelikult

alles.

16 RKKKo 1-22-2637, 05.12.2025, p 36. 17 Samas, p 36. 18 Samas, p 37. 19 TlnRnko 1-21-4033, 31.05.2024, p 226.

6

Ka kavandatud sõnastusega KVS § 11 lg 1 p 2 alusel tekkiv karistusõiguslik vastutus sõltub

endiselt määratlemata õigusmõistetest, sh „oluline majanduslik huvi“ või „oluline muu huvi“,

mis „võib mõjutada“ toimingu või otsuse tegemist. Asjaolu, et eelnõuga täpsustatakse, et

ametnikku puudutav huvi peab olema „oluline“, on kohtupraktikas juba niikuinii selgeks tehtud.

Väljendi „muu huvi“ rakendamine ei ole eelnõu koostajate sõnutsi tekitanud praktikas suuri

küsimusi ning see annab seaduse tõlgendamisel võimaluse mitte lähtuda üksnes majanduslikust

aspektist vaid tegelikust olukorrast.20 Sellise seisukohaga on raske nõustuda. Pigem jäetakse

sellise sõnastusega toimingupiirangu kohaldamise piirid täielikult esmalt menetlejate ja hiljem

kohtute kätte. Eelnõu jõustumisel on suure tõenäosusega ette näha veel vaidlusi, kus läbi mitme

kohtuastme otsitakse õigusselgust ning ollakse sunnitud ootama Riigikohtu praktikat, et mõista,

kuidas toimingupiirangut kohaldada, sh „muud huvi“ sisustada. See kulutab olulisel määral

riigi, kohtute ja puudutatud osapoolte ressursse ning venitab õigusselgusetu olukorra kestust,

tekitades jätkuvat ebakindlust.

Seega on kavandatavad muudatused ebapiisavad, et kõrvaldada õiguslikku määramatust ja

menetleja suva koosseisude rakendamisel. Mida intensiivsemalt võimaldavad normid

põhiõigusi riivata, seda selgemad nad olema peavad.21 Hirm kuriteokoosseisu laia

kohaldamisala suhtes loob ametiisikutes ebakindlust ning seeläbi kahjustab avaliku võimu

toimimist. Juba ainuüksi süüteokahtluse saamine võib ametiisiku karjääri lõpetada.22

Advokaadi puhul tähendab süüdimõistev otsus õiguse kaotamist olla advokaat ja vastavat

elukutset omada. Karistusõiguses ei tohiks olla kohta karistustel, mis tuginevad ebaselgel ja

mitmeti mõistetaval regulatsioonil.

3. Erandi kehtestamise vajadus advokaadi poolt õigusabiteenuse osutamisel

Advokatuur on seisukohal, et KVS kohaldamine advokaadile peab olema piiratud. Kavandatava

eelnõu punkt 12 loob toimingupiirangu erandi tervishoiutöötajatele. Seletuskirja kohaselt on

loodav erand vajalik selleks, et ühe valdkonna spetsialistid saaksid keskenduda oma

kutsetegevusele ega peaks muretsema, et panevad selle raames tahtmatult toime

korruptsioonialase süüteo.

Põhjendatud on luua analoogne erand ka advokatuuri liikmetele õigusteenuse osutamisel.

Teeme ettepaneku lisada KVS § 11 lõikesse 3 järgnev punkt:

„10) advokatuuriseaduse § 22 lõikes 1 sätestatud isiku poolt õigusteenuse osutamisel.“

Toimingupiirangu kohaldamise välistamine õigusteenuse osutamisel on advokatuuri hinnangul

oluline samadel kaalutlustel nagu ministeerium on põhjendanud toimingupiirangu kohaldamise

välistamise erandi loomist tervishoiutöötajatele. Õigusteenuse osutamisel toimingupiirangu

erandi loomine on vajalik selleks, et advokaadid ei peaks muretsema, et panevad avalikus

sektoris õigusteenuse osutamisel tahtmatult toime korruptsioonialase süüteo.

Pakutud erandi sõnastus piiritleb selgelt ja üheselt subjektide ringi, kelle puhul on õigusteenuse

osutamisel toimingupiirangu kohaldamine välistatud. Erand rakenduks üksnes

advokatuuriseaduse § 22 lõikes 1 sätestatud isikutele, st advokatuuri liikmetele

(vandeadvokaatidele ja vandeadvokaadi abidele). Samuti piiritleb see sõnastus selgelt

20 Korruptsioonivastase seaduse muutmise seaduse eelnõu. Seletuskiri, lk 7. 21 RKÜKo 3-4-1-16-10, 21.06.2011, p 66 ja RKKKo 3-1-1-65-16, 12.10.2016, p 16. 22 TlnRnko 1-21-4033, 31.05.2024, p 228.

7

kohaldatava erandi mõjuala. Advokatuuri liikmed on õigusteenuse osutamisel kohustatud

järgima AdvS-s sätestatud kohustusi.

Loodava erandi sidumine AdvS-ga on vajalik, et erand ei muutuks liiga laiaks. Kuivõrd

„õigusteenuse“ legaaldefinitsioon ei ole piisavalt täpne, on oluline loodavat erandit muul moel

piiritleda. Õigusteenust võib Eestis osutada ka isik, kes ei ole advokatuuri liige. Selliste isikute

poolt osutatavale õigusteenusele puuduvad seaduses kehtestatud nõuded ning järelevalve.

Advokatuuri liikmetel seevastu on aga AdvS-st tulenevad selged ja ranged kohustused ning

laieneb põhjalik organisatsioonisisene järelevalve. Ilma erandit AdvS-ga sidumata võib

toimingupiirangu kohaldamise välistamiseks piisata isiku ja ametiasutuse vahelise suhte

nimetamisest „õigusteenuse osutamiseks“.

Ettepaneku kohaselt ei laieneks erand juhtumitele, kus advokaadid tegelevad õigusteenuse

osutamise kõrval ka muu nõustamisega või asuvad selle kõrval rolli, mis ei ole käsitatav

õigusteenuse osutamisena AdvS tähenduses. Näiteks ei välistaks väljapakutud erand advokaadi

vastutust teatud faktilistel asjaoludel olukorras, kus advokaat asus sisuliselt täitma ministri

nõuniku ülesandeid ehk ei osutanud õigusteenust.23 Erand on kooskõlas ka Riigikohtu

seisukohaga, mille kohaselt AdvS § 43 lg-s 4 sätestatud keeld samastada advokaati tema

ülesannete täitmise tõttu kliendiga ja kliendi kohtuasjaga ei kohaldu juhul, kui advokaat on

astunud enda esindatava rolli ning täidab viimase pädevusse kuuluvaid ülesandeid.24

Eeltoodust tulenevalt leiame, et väljapakutud erand toimingupiirangu kohaldamiseks on vajalik.

Erandi sätestamise korral oleks KVS rakendamine eeltoodud tingimustel välistatud

õigusteenuse osutamisel ning nt huvide konflikti olukorras rakenduks AdvS (§ 44 lg 4) ja

eetikakoodeks (§ 13). Siinkohal on oluline, et eelviidatud sätete täpsema sõnastuse ning

advokatuuri aukohtu pikaajalise praktika pinnalt on tekkinud õigusteenuse osutajate jaoks

selgem arusaam ja prognoositavus, millal üks või teine toiming tähendab huvide konflikti.

Kokkuvõttes on advokatuur seisukohal, et nii kehtiva seaduse kui ka kavandatava eelnõu

keskseks puuduseks on ebaselgus. Selgete piirideta regulatsioon jätab advokaadid ja avaliku

sektori asutused õiguslikku määramatusse, kus ametiisiku staatuse tekkimine ja

toimingupiirangu kohaldamine sõltub ettenähtava seaduse asemel menetlejate ja kohtute

tagantjärele antavast subjektiivsest tõlgendusest. Selline ebaselgus toob paratamatult kaasa

ressursimahukad ja kurnavad õigusvaidlused ning vähendab advokaadibüroode riskiisu

avalikule sektorile teenust osutada. Seetõttu on hädavajalik kehtestada advokaatidele

õigusteenuse osutamisel selge erand, mis tagaks õigussuhete prognoositavuse ja vastavuse

määratletuse põhimõttele.

Lugupidamisega

allkirjastatud digitaalselt

Imbi Jürgen

Esimees

23 TlnRnko 1-20-4858, 13.10.2021, p 8.4. 24 RKKKo 1-22-2637, 05.12.2025, p 36.

8

Merit Aavekukk-Tamm 6979 253