Siseministeeriumi arvamus Avaliku teabe seaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatsusele

Pikk 61 / 15065 Tallinn / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Pr Liisa-Ly Pakosta

Justiits- ja digiminister

Teie: 14.12.2025 nr JDM/25-1397/-1K

Meie: 19.01.2026 nr 1-7/330-5

Siseministeeriumi arvamus Avaliku teabe

seaduse muutmise seaduse

väljatöötamiskavatsusele

Lugupeetud proua minister

Siseministeerium (SiM) tänab võimaluse eest esitada omapoolsed mõtted ja seisukohad avaliku

teabe seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsusele (VTK), mis käsitleb

andmejälgija kohustuslikkust. Iseenda andmete omanikuna soovime kõik omada teadmist ja

kontrolli selle üle, kes ja millisel eesmärgil minu isikuandmeid töötleb. Nõustume, et

andmejälgija kasutuselevõtu soodustamine riigi poolt on tugeva õigusriigi tunnus.

Oleme VTK-ga põhjalikult tutvunud, küsinud oma valitsemisala asutustelt arvamust ning

esitame järgnevad tähelepanekud VTK-s toodud probleemkohtade lõikes. Kõik siintoodud

tähelepanekud omavad mõju ja vajadust täiendada ka VTK lisas 1 toodud Avaliku teabe

seaduse (AvTS) kavandit.

1. Inimestel ei ole terviklikku ülevaadet oma (riigi käsutuses olevate) isikuandmete kasutamisest

VTK rõhutab mitmes kohas, et käsitletavate probleemkohtade lahendus on andmejälgija

rakendamise kohustuslikkus. Tunneme huvi, kas ja milliseid muid alternatiive on kaalutud

kavatsuse väljatöötamise raames soovitud muutuse tagamiseks? Probleemkohtade lahendamine

andmejälgija kohustuslikkusega õigusakti tasandil paistab liialt resoluutne. Riigil on täna väga

suur hulk andmekogusid, mille tehniline elukaar on lõppemas või ammu läbi. On ilmselge, et

sellistele lahendustele uute funktsionaalsuste lisamine on kas ebamajanduslik või isegi võimatu.

Nii näiteks toetab SiM haldusalas andmejälgija kasutuselevõtt selget kasvutrendi just uute

lahenduste rakendamisega ja seetõttu saab lahenduste rahastamise ühe kohustusliku

eeltingimusena seada andmejälgija rakendamise ilma, et seda peaks deklaratiivse

kohustusena seaduse tasandil kehtestama. Sellise nn mitteregulatiivse meetme küllalt

tulemuslikku mõju iseloomustab täna näiteks ka Euroopa Liidu vahenditest rahastamise senine

praktika.

Palume täpsustada, millest tuleneb AvTS kavandi § 4310 lg-s 3 esitatud 3-aastane kohustus

andmetöötluse kuvamiseks andmejälgijas.

2. Andmetöötluse läbipaistvust edendavad lahendused ei ole avalike e-teenuste arengutega

sammu pidanud

2 (5)

Konkreetse andmetöötlustoimingu kirjeldamine lihtsas keeles iseseisvana ei taga läbipaistvust

– võttes arvesse riigi infosüsteemi kuuluvate andmekogude paljusust ja nende omavahelisi

seoseid, ei pruugi keskmine andmesubjekt hoomata, mitmes erinevas andmekogus võib asutus

tema isikuandmeid enda põhiülesannete täitmiseks töödelda.

Oma 01.12.2025 kirjas nr 2-1/662-2 tõime välja ettepaneku, et lisaks andmejälgija logikirjete

selgusele tuleb andmesubjektidele selgelt ja arusaadavalt kirjeldada ka andmekogude

omavahelisi seoseid (s.h konkreetse andmetöötlustoimingu korral). Selle tegemata jätmisel

võib eeldada, et parema selguse saamiseks pöördub andmesubjekt endiselt täpsustavate

küsimustega vastutava töötleja poole, mis tõstab halduskoormust ning ärgitab vastutava töötleja

poole pöörduma ka neid andmesubjekte, kes seda muidu ei teeks.

Omaette küsimus on ka selles, mida logides andmesubjekt näha tahab. Politsei- ja

Piirivalveameti (PPA) kogemus näitab, et üldjuhul ei soovi andmesubjektid kinnitust, kas PPA

töötleb/ei töötle nende andmeid ega tunne huvi, kuidas ja mille raames seda tehakse, vaid

eelkõige soovitakse enda kohta kogutud andmete väljastamist (nt. konkreetsed juhtumid ja

nende täpne sõnastus andmekogu(de)s).

3. Andmejälgija rakendamise ja kasutamisega kaasnevad isikuandmete töötlemise toimingud ei

põhine üheselt mõistetaval õiguslikul alusel

Leiame, et vastutava töötleja ja vastutava töötleja andmekogust andmesaajate rollide jaotus

andmejälgija rakendamise aspektist vajab täpsustamist, nii nagu on nenditud ka VTK-s (rollide

jaotus mitme asutuse ja isiku osalusel toimuvates andmetöötlustoimingute kogumites

võimaldab erinevaid tõlgendusi). Riigi Infosüsteemi Amet (RIA) ei salvesta nn päringu

infosüsteemi ühtegi vastust, vaid kuvab andmesalvestaja ehk „hajusa andmejälgija rakenduse“

teavet ning andmejälgijaga liidestunud andmekogu vastutaval töötlejal on koguvastutus, mitte

kaasvastutus koos RIA-ga, andmete jm teabe töötlemisel ja väljastamisel. RIA asub

andmejälgija teenuse omanikuna „kaasneva vastutuse“ ja nn keskse andmejälgija rakenduse

puhul samale positsioonile nagu Justiits- ja digiministeerium (JDM) täitmismenetluse registri

osas. RIA vastutuse piir ja pädevus peab olema täpsemalt paika pandud.

PPA on kirjeldanud olukorda, kus omavahel suhtlevad kaks erinevat andmekogu ning ühe

asutuse menetluses kogutud andmete põhjal teavitatakse teist andmetöötlejat - tekib juurde

täiendavaid küsimusi ja probleeme, kus andmetöötluse (andmete edastamise) kuvamine

andmejälgijas võib teatud olukordades kahjustada ka teise andmesubjekti õiguseid. Seetõttu

igakordse vastutuse tõlgendamise asemel on vaja selget regulatsiooni, et tagada andmesubjekti

õigused ning ära hoida mõlemale andmetöötlejale tekkida võiv kahju andmetöötluse eesmärgi

saavutamisel. Igal juhul on vaja erinevate andmekogude andmete ristkasutamise ja

kombineeritud andmetöötluse korral rollijaotus selgelt paika panna sobivas vormis –

näiteks, kes teavitab, millest teavitab, millal teavitab, mis tingimustel teavitab, kuidas/mis

kanalis dokumenteerib andmesubjekti teabeõiguse piiramise ja teavitab selle läbisaamisest jne.

Täpsustamist vajab ka asjaolu, millistel tingimustel rakendab andmejälgijat andmekogu

vastutav töötleja ning millistel andmekogust andmesaaja. Andmesaaja juures andmejälgija

rakendamise regulatsiooni selgus aitaks kaasa ka selgusele võimalike erandite rakendamise

osas.

4. Andmejälgijaga mitteliidestumine põhjustab andmekogu pidajatele üleliigset töökoormust

ning pikendab andmesubjektide jaoks teabeõiguse realiseerimisele kuluvat aega

3 (5)

VTK autorid on hinnanud, et vastutavatel töötajatel võiks andmejälgija rakendumisel väheneda

halduskoormus. Samas VTK ise seda faktipõhiselt ei kinnita – pigem hinnanguliselt.

Automatiseerimisega kasvab võimekus andmeid töödelda andmejälgijas hüppeliselt. On väga

inimlik, et tekivad lisaküsimused, täpsustusvajadused, millega inimene andmekogu vastutaja

poole pöördub. Iseäranis olukorras, kus andmete ristkasutuse loogika on kirjeldamata ja

teadvustamata. Ka kasvab – loodetavasti – inimeste teadlikkus andmejälgija võimalust

kasutada.

Teeme ettepaneku halduskoormuse vähendamise perspektiivil olla oluliselt

ettevaatlikum, et hilisemas rakendamise faasis mitte pettuda.

5. Isikud, kellele andmejälgija vahendusel ei ole võimalik teavet anda ja andmesubjekti

teabeõiguse piiramine

VTK-s viidatakse, et andmejälgijat ei saa kasutada isikud, kes ei oma riigiportaali

sisselogimiseks vajalikku e-identimise vahendit või kes omavad seda, kuid ei oma Eesti

isikukoodi. Juhime tähelepanu VTK-s esitatud ebatäpsusele, et e-identimise vahendit omaval

isikul ei pruugi olla isikukoodi ning palume arvestada vastupidisega ehk isikul võib olla Eesti

isikukood, kuid ei pruugi olla sobivat e-identimise vahendit.

VTK-le tuginedes otsustab andmesubjekti õiguste piiramise andmejälgijat kasutava andmekogu

vastutav töötleja. On täpsemat selgust vaja selles osas, kummal x-tee poolel tuleb andmejälgijat

rakendada ehk päringuid välja näidata – s.t andmekogu/infosüsteem, kust päringut alustatakse

versus andmekogu, kust andmeid päritakse; automaatse andmeedastuse korral andmekogu, kust

andmeid saadetakse versus andmekogu/infosüsteem, mis andmeid saab. Jätkuvalt vajab selgust,

kuidas piiranguid praktikas kohaldatakse ehk kuidas on tagatud, et andmejälgijat rakendava

andmekogu poolt ei kuvata andmejälgijasse teise asutuse poolt tehtud päringuid, millele

kohalduvad seadusest tulenevad piirangud. Kokkulepet vajab ka see, kes ja kuidas saab

kohustada teise andmekogu omanikku arendama x-tee teenuseid selliselt, et päringu tegija saaks

konkreetsel ajahetkel otsustada päringu põhiselt, kas see liigub andmejälgijasse või mitte ning

andmejälgijat selliselt (s.h tegema vajaduse korral ümberarendusi), et oleks päringu teinud x-

tee alamsüsteemi järgi võimalik eristada, kas tehtud päring kuvatakse andmejälgijasse või mitte.

Andmejälgija rakendamise ajakavas tuleb arvestada, et iga infosüsteemi õigusloomes

tuleb kontrollida andmesubjekti teabeõigust piirava sätte olemasolu või see luua.

Ka teeme ettepanku kaaluda, kas teabeõigust piirava tehniliste lahenduse väljatöötamine on

võimalik keskselt - näiteks RIA poolt - mitte iga andmekogu vastutava töötleja poolt eraldi.

6. Erandid AJ liidesutumiskohustusest

VTK lisas 1 pakutud uues § 4310 lg-s 2 on erandid väga piiritletud. Seaduse tasandil toodud

kujul erandite „lukustamine“ võib osutuda problemaatiliseks ning seetõttu palume kaaluda,

kuidas luua vajalik paindlikkus rakendamise ajaks.

Ühtlasi palume leida vastused järgmistele küsimustele:

1) Kui andmejälgijaga liidestumise kohustust ei ole andmekogudel, mis ei sisalda

isikuandmeid, siis kas pseudonüümitud andmete töötlus on antud kontekstis

isikuandmete töötlemine? Kui jah, kas siis kohaldub ka andmejälgija kohustuslikkus?

2) Kui üle x-tee töötleb andmeid infosüsteem, mis ei ole andmekogu, kuid sisaldab ainult

osaliselt isikukoode, on Eesti õiguses asutatud EL-i direktiivi ülevõtmisel või EL-i

4 (5)

vahetut õigusmõju omava määruse rakendamiseks (s.h nt osaliselt isikukoodidega), kas

siis kehtib samuti erand ja milline neist?

3) Palume selgitust, kas juhul, kui andmekogust pärib andmeid mitte teine andmekogu,

vaid rakendus, kasutajaliides vms (s.h nt erasektor oma teenuste pakkumiseks), siis kas

sellisele andmetöötlusele kohaldub samuti andmejälgija kohustus?

4) on märgitud, et VTK koostajatele teadaolevalt esineb definitsiooni järgi ka asutuse

“sisemiseks töökorralduse vajaduseks” peetavaid andmekogusid, mille puhul esineb nii

neisse sisenevat kui neist väljuvat x-tee ülest andmeliiklust ning selline andmeliiklus

peab kajastuma andmejälgijas. Parema arusaadavuse huvides soovime näidet sellisest

infosüsteemist või andmekogust ning palume täpsustada, kas andmelao infosüsteem

läheb erandi alla või mitte?

SiM hinnangul tekitab ulatuslikke küsimusi majanduslik põhjendatus/põhjendamatus ning

meetod selle arvutamiseks ning seda osa peaks eraldi kohtumisel ekspertide ringis sügavamalt

analüüsima.

7. Päringud, mis tehakse andmekogudesse isiklikul otstarbel ja/või isiku enda poolt

Ohtude ennetamiseks, tavanormist erinevate käitumismustrite tuvastamiseks on meie hinnangul

vajalik andmejälgijas kuvada:

1) füüsilise isiku tehtavad päringud teise isiku kohta;

2) füüsilise isiku tehtavad päringud iseenda kohta.

Samas olukorrad, kus isik identifitseerib ennast mõnesse keskkonda sisselogimisel ja selle

käigus tehakse automaatpäring (nt ID-kaardiga sisselogimisel päring isikut tõendavate

dokumentide andmekogusse dokumendi kehtivuse kohta), võiksid jääda andmejälgijast välja

kui liigselt koormavad.

Muudatusega kaasneva mõju peatükis on toodud näitena mõned andmekogud ja nende

hinnanguline arendustööde maht ja maksumus andmejälgijaga liidestumisel. Kuigi

metsaressursi arvestamise riikliku registri ja politsei taktikalise juhtimise andmekogu on

kahtlemata riigile olulised andmekogud, on selguse ja võrreldavuse huvides oluline arvesse

võtta ka mõne sellise andmekogu andmejälgijaga liidestumise mahtu ja maksumust, mis

sisaldab suurel hulgal erinevaid isikuandmeid ning on andmeandjaks suurele hulgale avalikele

ja erasektori teenustele ning mis omakorda sellisele andmekogule tuginevad. Selliste nn

alusandmekogude puhul on mõju oluliselt erinev.

Siseministeeriumi hinnangul on üksikute andmekogude lõikes kulu hindamine eksitav ja

oluline on kajastada kavandatava muudatuse võimalik tervikmaksumus riigile. Ühtlasi palume

tuua selgelt välja see, millistest vahenditest on plaanis prognoositavad kulud riigil katta.

VTK lisas 1 esitatud AvTS kavandi § 681 teeb ettepaneku, kus andmejälgija tuleks rakendada

6 kuu jooksul arvates Vabariigi Valitsuse vastava määruse jõustumisest. 6 kuu jooksul

andmejälgija rakendamine on ebamõistlik ja praktikas ka teostamatu ning seda järgmisel

põhjusel:

1) kohustuse täitmine on ebaratsionaalne andmekogudes, mis on elukaare lõpus või

elukaar on läbitud – st andmekogu tervikuna vajab kaasajastamist ja täiendavate

funktsionaalsuste lisamine legacy süsteemile ei ole otstarbekas maksumaksja raha

kasutus;

2) ükski andmekogu ei ole loodud eesmärgiga andejälgija rakendamiseks, vaid mõne

avaliku teenuse pakkumiseks/ülesande täitmiseks. Andmejälgija on küll mõistlik

lisafunktsionaalsus, mille loomine ei saa aga olla ühegi andmekogu kaasajastamisel või

5 (5)

täiendaval arendamisel esimese järjekorra prioriteet konkureerides samal ajal avaliku

teenuse osutamise tagamiseks vajalike arenduste ja nende ajakavaga. Andmejärgija

rakendamine tuleb esmalt planeerida, seejärel prioriseerida ja tööplaanidesse lisada. On

süsteeme, mille puhul saab tõenäoliselt asjad korda 6 kuuga, on süsteeme, mis jõuavad

selle realisatsioonini aastate pärast.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Igor Taro

siseminister

Teadmiseks:

Politsei- ja Piirivalveamet

Siseministeeriumi infotehnoloogia- ja arenduskeskus

Häirekeskus

Päästeamet