Tuumaenergia ja -ohutuse seaduse eelnõu kooskõlastamine

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Kliimaministeerium

[email protected]

Tuumaenergia ja -ohutuse seaduse

eelnõu kooskõlastamine

Austatud härra energeetika- ja keskkonnaminister

I. Üldised märkused

1. Regulatiivse süsteemi käivitamine on sisuliselt riigieelarveline otsus.

Seletuskirja kohaselt on tuumaohutuse regulatiivse süsteemi ülesehitamine kuni tuumajaama

käivitamiseni hinnanguliselt 70–80 miljoni euro suurune kulu, mis on valdavas osas

riigieelarveline. See hõlmab regulatiivse suutlikkuse loomist, ligikaudu 80 ametikoha täitmist

ja koolitamist ning rahvusvaheliste kohustuste täitmise võimekuse ülesehitamist.

Oluline on, et see kulu tekib enne tuumajaama ehitamist ja sõltumata sellest, kas ükski

tuumajaama projekt lõppkokkuvõttes realiseerub. Sisuliselt tähendab see, et riik teeb teadliku

ettemaksulise investeeringu regulatiivse võimekuse loomiseks. Palume seletuskirjas

täpsustada selle summa (70-80 miljonit) jaotust peamisteks kulublokkideks (TTJA personal

ja arendus, välisekspertiis/TSO-d, hädaolukorra ja julgeoleku võimekus, muud riiklikud

kulud), et oleks võimalik hinnata kulude proportsionaalsust ja vältimatust.

Selgusetuks jääb, kuidas peaks toimuma TTJA-s vajalike oskustega ametnikega mehitamine,

kui osade TTJA menetluste (eelhinnangu, taotluse, loa menetlemise) rahastamise kohustus on

hinnangu/taotluse/loa taotlejal. Kas esmalt esitatakse taotlus, makstakse kulud ning siis asub

TTJA värbama ja koolitama?

Palume täiendada eelnõu kulude osa tervikliku ülevaatega asutuste lõikes vähemalt

järgmiseks 4 aastaseks perioodiks, kui palju on Vabariigi Valitsus tuumaenergia

kasutuselevõtu ettevalmistus raha eraldanud ning kui suur on täiendavate vahendite vajadus

koos põhjendustega. Lisada juurde prognoos eelnõus nimetatud tasude laekumise kohta

aastate lõikes. Samuti palume kulude osas selgelt eristada kulud, mis jäävad riigi kanda ning

kulud, mida rahastab ettevõtja.

2. Pärast tuumajaama käivitamist jääb riigile püsiv iga-aastane kulu suurusjärgus 8,5 miljonit

eurot aastas (regulaatori püsivõimekus + riiklik valmisolek ja päästevõimekus).

Teie 09.12.2025 nr 1-4/25/5406,

KLIM/25-1366/-1K

Meie 20.01.2026 nr 1.1-11/5316-2

2

See on pikaajaline kohustus, mis kestab kogu jaama eluea vältel ja ulatub kümnete aastate

peale vaadates sadadesse miljonitesse eurodesse. Seega ei ole tegemist ainult algse

käivitamiskuluga, vaid püsiva eelarvelise kohustusega. Võimalik, et seletuskirjas toodud 8,5

miljoni eurone aastane püsikulu kajastab üksnes riigieelarvest kaetavat järelevalve võimekuse

miinimumi ning eeldab, et ülejäänud sisulised tegevuskulud (IT, välisekspertiis, täiendav

järelevalve) kaetakse käitaja tasudest. Kui see on nii, siis vajab see selget ja läbipaistvat

lahtikirjutamist, kuna vastasel juhul alahinnatakse nii riigi tegelikku regulatiivset kulu kui ka

käitaja tasukoormust. Pealegi ei tohiks regulaatori püsikulud sõltuda ühe arenduse edukusest.

3. Seletuskiri näeb ette, et algfaasis katavad menetlus- ja järelevalvetasud vaid ligikaudu 20%

regulatiivsetest kuludest, kuid pikaajaliseks eesmärgiks on tasude osakaalu kasv. Seega on

eelnõu loogika, et ajapikku muutub rahastus valdavamalt tasupõhiseks, kuigi riigieelarveline

roll ei kao täielikult. Vajab täpsustamist millise kulubaasi (kumulatiivsed käivitamiskulud,

aastane regulatiivkulu või käitamisfaasi püsikulud) suhtes 20% on arvestatud. Ilma selle

täpsustuseta ei ole võimalik hinnata käitaja tegelikku kulukoormust ega riigieelarvelise riski

ulatust.

4. Käitaja regulatiivsete tasude ja järelevalvekulu kajastamine tuumajaama äriplaanis on

eeltingimus projekti tasuvuse, rahastamisvõimekuse ning riigi pikaajalise eelarveriski

hindamiseks. Ilma äriplaanita ei ole võimalik hinnata projekti majanduslikku teostatavust ega

seda, kas regulatiivsete püsikulude suurusjärk on ärimudelisse realistlikult arvestatud. Samuti

puudub sellisel juhul selgus, millises ulatuses ja millistel tingimustel võivad projekti edenedes

tõusetuda riigiabi küsimused.

5. Küsitav on tuumajaama kuluefektiivsus.

Kõike seda arvesse võttes tekib küsimus, kas kavandatav püsiv regulatiivne aparaat ja sellega

kaasnev iga-aastane püsikulu on põhjendatud Eesti kavandatava suhteliselt väikese

tuumajaama (300–600 MW) puhul, ning et kas sama ohutustaset oleks võimalik saavutada:

 väiksema püsikuluga,

 suurema projektipõhise järelevalve osakaaluga,

 ning suurema toetumisega rahvusvahelisele ekspertiisile, nagu teevad mitmed küpsed

tuumariigid.

II. Muud märkused

1. Eelnõu § 7 lõike 2 esimeses lauses on sätestatud, et pädev asutus on kiirgus- ja

tuumaohutusalases tegevuses sõltumatu ja oma eelarvega. Palume lausest välja jätta sõnad „ja

oma eelarvega“, sest valitsusasutuste ülesehituse ja rahastamise põhimõtted tulenevad

Vabariigi Valitsuse seadusest. Vabariigi Valitsuse seaduse § 39 lõige 1 sätestab, et

valitsusasutused on riigi eelarvest finantseeritavad asutused ning § 41 lõike 2 esimese lause

kohaselt on eelarve valitsusasutusel. Ühel asutusel ei saa olla mitut (erinevat) eelarvet.

2. Eelnõu § 7 lõike 3 kohaselt kaetakse pädeva asutuse kiirgus- ja tuumaohutusalase tegevuse

kulud sihtotstarbeliselt riigieelarvest ja käesoleva seaduse alusel kehtestatud menetlus-,

järelevalve- ja teenustasudest. Kiirgus- ja tuumaohutusalase tegevuse eelarve on Majandus-

ja Kommunikatsiooniministeeriumi eelarves eristatud.

Juhime tähelepanu, et riigieelarve koostatakse ja liigendatakse lähtuvalt riigieelarve seadusest,

seega palume § 7 lõige 3 eelnõust välja jätta.

3

3. Eelnõu § 7 lõike 5 kohaselt tasutakse käesoleva seaduse alusel kehtestatud menetlus-,

järelevalve- ja teenustasud (näiteks § 66 ehitusaegse järelevalvetoimingu tasu, § 68 lg 4

järelevalvetasu) pädeva asutuse e-riigikassa kontole. Samas sätestatakse, et ülemääraseks

osutunud tasu on õigus tagasi nõuda.

RES § 59 kohaselt laekuvad tulud riigi likviidsete vahendite hulka ning asutustele eraldatakse

vahendid läbi riigieelarve. Lisaks, antud juhul on tegemist avalik-õiguslike rahaliste

kohustustega, mida ei saa käsitada nn omatuluna, mis on saadud antud asutuse

majandustegevusest/tehtud töödest ja osutatud teenustest. Samuti juhime tähelepanu, et

pädeva asutuse osaline finantseerimine käesoleva seaduse alusel kehtestatud menetlus-,

järelevalve- ja teenustasudest ei pruugi tagada asutuse järelevalve- ja menetlusvõimekuse

stabiilsust.

Samuti jääb ebaselgeks, kuidas peetakse arvet ning arvutatakse ja tuvastatakse ülemäärane

kulu ning minimeeritakse/välistatakse vaidlused kulutatud ja tagastatava tasu suuruse üle.

4. Eelnõu § 8 lõike 2 punktides 1 ja 2 on toodud pädeva asutuse ülesanded ja õigus seoses

poliitikate, arengudokumentide ja õigusaktide väljatöötamise ning nende kooskõlastamisega.

Palume nimetatud sätted eelnõust eemaldada, kuivõrd poliitika kujundamise eest oma

valitsemisala ulatuses vastutab ministeerium. Ministeerium koostab valitsemisala kujundavad

poliitikadokumendid ning õigusaktide eelnõud1. Eelnõude kooskõlastamine on reguleeritud

Vabariigi Valitsuse 13. jaanuari 2011. a määrusega nr 10 „Vabariigi Valitsuse reglement“.

5. Eelnõu § 13 lõike 2 kohaselt esitatakse tuumakäitise ehitamise ja käitamise eelhinnangu

taotlus kooskõlastamiseks ka Finantsinspektsioonile. Eelnõust ega seletuskirjast ei selgu,

millise Finantsinspektsiooni seadusest tuleneva Finantsinspektsiooni ülesandega tuumakäitise

ehitamine ja käitamise eelhinnangu taotlus seotud on. Eelnõu ei ole kooskõlastamiseks

Finantsinspektsioonile saadetud, kuigi eelnõuga pannakse talle kohustusi. Palume enne eelnõu

menetlemisega jätkamist seda teha.

6. Palume analüüsida § 32 lõikes 2 ja § 34 lõikes 2 jäigalt fikseeritud tähtaegade sätestamise

otstarbekust, samuti § 38 sätestatud käitamisloa kehtivuse peatamise ja kehtetuks tunnistamise

ammendavalt esitatud aluste piisavust.

7. Eelnõu §-s 59 sätestatakse riikliku tuumajäätmete käitlemise tegevuskavaga seonduv.

Eelnõust ei selgu, kas tegevuskava on mõne strateegilise arengudokumendi osa ja kuidas see

sel juhul sellega suhestub. Strateegiliste arengudokumentide liigid on sätestatud riigieelarve

seaduse §-s 19.

8. Eelnõu § 63 lõikes 2 sätestatakse, et Vabariigi Valitsus otsustab tuumajäätmete ülevõtmise

riigi või riigi omandis oleva äriühingu valdusesse näiteks juhtudel, kus tuumajäätmete

käitlemise kohustusega isik ei ole kohustust osaliselt või täielikult võimeline täitma. Palume

seletuskirjas täpsustada, millist riigi äriühingut eelnõu koostamise ajal silmas peetakse ning

milliseid kohustused riigi või riigi omandis olevale äriühingule sellise ülevõtmisega

kaasnevad ning kuidas seda rahastatakse.

9. Eelnõu § 69 sätestab, et tuumakäitise käitaja on kohustatud moodustama rahalise reservi,

mis peab katma tuumakäitise dekomissioneerimise ja radioaktiivsete jäätmete

lõppladustamise kulu, ning et seda reservi hoitakse riiklikus dekomissioneerimisfondis. 1 https://pohiseadus.ee/sisu/3570/paragrahv_94, p 11.

4

Eelnõu küll ei sätesta, kuid seletuskirjas selgitatakse, et dekomissioneerimisfondi haldamiseks

tuleb luua fondi haldav asutus. Eelnõusse ei ole lisatud Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise

sätteid, millest oleks näha, millise ministeeriumi valitsemisalasse uus asutus luuakse. Samuti

ei ole seletuskirjale lisatud rakendusakti kavandit, millest nähtuks, millised oleksid sellise

asutuse muud ülesanded (peale fondi haldamise).

Riigieelarve seaduse § 64 kohaselt teeb riigiasutuste makseid ja arveldusi ning neile vahendab

makseteenuseid Rahandusministeerium. Riigiasutusel ei või olla krediidi- või

finantseerimisasutuses oma arveldus- ja maksekontot, välja arvatud, kui selleks on loa andnud

Rahandusministeerium. Ka tegeleb riigi rahavoo juhtimisega riigieelarve seaduse § 65 lõike

3 alusel üksnes Rahandusministeerium.

10. Eelnõu § 70 lõige 3 sätestab, et tuumajaamaga seotud kohaliku kasu suurus on 0,3 eurot

ühe elektrivõrku antud megavatt-tunni kohta. Seletuskirjas ei ole selgitatud, miks arvutatakse

tuumaenergia puhul kohaliku kasu suurus just sellisel viisil (võrrelduna nt tuuleparkide

kohaliku kasu tasuga). Samuti ei ole fikseeritud tasu puhul arusaadav, kas määr tõuseb ajas

koos raha väärtuse langusega. Samuti pole siin arusaadav tasumäära sidumine muu

energiatootmisega – miks seos on loodud just sellise tootmistaseme peale. Märgime siinkohal

ka, et ehkki tuumajaamaga kaasnev riskitsoon on lai, on tasud kavandatud kitsalt hüvitisena

kohalikule tasandile.

11. Eelnõus on toodud, et hüvitis on kavandatud kogu tegevusperioodi jaoks. Samas on

tuumaenergia riskimõju laiem, see ulatub saastatud jäätmete matmise kaudu väga kaugele

tulevikku. Jäätmete matmiskoha lähikonnale ei ole kavandatud mingeid riskihüvitisi. Seega

ei pea väide paika, et seadus käsitleb tootmise kogu mõjupaketti.

12. Kuigi seletuskirjas (lk 10) on selgitatud, et menetlus- ja järelevalvetasu määrad,

arvestamise ja tasumise kord kehtestatakse selleks, et oleks tagatud laekumise paindlikkus,

prognoositavus ja kooskõla tuumaenergiaprogrammi reaalsete vajadustega ja need tasutakse

TTJA kontole, tuleks kaaluda nimetatud tasude kehtestamist riigilõivuna, kuna oma olemuselt

on siiski tegemist pigem riigilõivuga kui teenustasuga.

Juhul kui siiski leitakse, et tegemist ei saa mingil juhul olla riigilõivuga, palume seletuskirja

täiendada põhjendustega, et miks menetlustasu ei saa kehtestada riigilõivuna. Kõik riigilõivu

tüüpilised tunnused on olemas, ehk see on kehtestatud: 1) kulupõhimõttest (TEOS § 67 lõige

2); 2) tasutakse reeglina enne taotluse läbivaatamist (TEOS § 67 lõige 4).

13. TEOS § 67 lõige 2 sätestab menetlustasule abstraktse ülempiiri („kaetakse üksnes kulu“),

aga mingit summalist ülempiiri ei ole ning kuluartiklite loetelu on mitteammendav. Selline

abstraktne säte, mida täitevvõimul on suur võimalus sisustada, võib olla vastuolus

põhiseaduse §-ga 113. Palume seletuskirja täiendada põhiseaduspärasuse analüüsiga.

14. TEOS § 67 lõige 3 annab kaks võimalust, kuidas menetlustasu suurust määrata, st kas

konkreetse fikseeritud tasuna või arvutatakse see tunnipõhiselt. Samas ei ole arusaadav, kas

need on alternatiivsed variandid või kumulatiivsed. Näiteks:

1) kas saab nii, et taotleja maksab fikseeritud tasu, aga kuna on vaja lisaekspertiise

teostada, siis maksab ta nüüd veel peale mingisugust tunnipõhist tasu?

2) või, kas menetlejal on õigus rakendada kohe algusest peale tunnipõhist tasu fikseeritud

menetlustasu asemel?

5

Seletuskiri vastust ei anna. Riigilõivule see igal juhul takistuseks ei ole – tänane

riigilõivuseadus tunneb nii fikseeritud lõivusid kui ka tunnipõhise arvutusega lõivusid (kuigi

tõsi, ülempiiriga, vt näiteks RLS § 14258).

15. TEOS § 67 lõikes 8 olev volitusnorm võib olla põhiseaduse §-ga 113 vastuolus.

Seadusandja ei saa delegeerida rahalise kohustuse kehtestamise otsustuspädevust täielikult

täitevvõimule. Määruse tasandil on küll võimalik seadusega etteantud piirides täpsustada

rahalise kohustuse määrasid ning selle tasumisega seonduvaid protseduurilisi küsimusi jne,

kuid rahaline kohustus kui selline peab tulenema seadusest.

Eelnõus on aga rahalise kohustuse kehtestamine delegeeritud pealtnäha täielikult

täitevvõimule – minister kehtestab tasud ning see on seatud sõltuvusse sellest, kas „pädev

asutus“ otsustab selleks otstarbeks teha ministrile vastavasisulise „ettepaneku“ või mitte. See

aga võib olla vastuolus PS §-ga 113.

Ühtlasi võib eelnõu tõlgendada selliselt, et nii kaua, kuni pädev asutus ettepanekut ei tee, ei

ole ministril võimalik ka vastavat määrust vastu võtta. Selliselt on justnagu ühele täitevvõimu

asutusele (pädev asutus) antud faktiline õigus otsustada, kas rahaline kohustus (menetlustasu)

tuleb ja millal minister võib määrusega määrad kehtestada. Palume siinkohal analüüsida

sellise regulatsiooni kooskõla põhiseaduse §-ga 113.

Palume sarnasest valgusest kontrollida ning täiendavalt analüüsida ka TEOS § 68 lõiget 8

ning ka muid eelnõus olevaid sätteid, mis vastavad sellisele konstruktsioonile.

16. Eelnõu §-d 91 ja 96 näevad ette finantstagatise termini. Finantstagatis on aga spetsiifiline

tagatise vorm, mis on reguleeritud eelkõige asjaõigusseaduse §-s 3141. Antud eelnõus ei peeta

finantstagatise all ilmselt mitte sellist tagatise liiki silmas, vaid eelnõu § 96 kohaselt on

tegemist n-ö tavapärase panga või kindlustusandja poolt antava garantiiga. Seega tuleks

finantstagatise asemel kasutada eelnõus muud terminit.

17. Eelnõuga kavandatakse üle miljoni euro suurust sunniraha rakendamise õigust. Sellises

määras sunniraha ei saa olla ettevõtet kohustuse täitmisele suunav vahend, selline kohustus

pankrotistaks tõenäoliselt ettevõtte. Seetõttu tuleks sunniraha määr kooskõlla viia muudes

valdkondades rakendatava sunniraha määradega.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Jürgen Ligi

rahandusminister

Virge Aasa 5885 1493

6

[email protected]

Artur Lundalin 5885 1321

[email protected]

Rando Kängsepp 5982 5053

[email protected]

Helje Päivil 5885 1353

[email protected]

Thomas Auväärt 611 3633

[email protected]

Karoli Niilus 5885 1381

[email protected]