Haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise seaduse eelnõu kooskõlastamine

Pikk 61 / 15065 Tallinn / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Justiits- ja Digiministeerium

Teie: 18.12.2025 nr JDM/25-1354/-2K

Meie: 21.01.2026 nr 1-7/336-5

Haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe

seaduse muutmise seaduse eelnõu

kooskõlastamine

Lugupeetud minister

Siseministeerium kooskõlastab haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse

muutmise seaduse eelnõu (edaspidi eelnõu) järgmiste lahendusettepanekutega.

Palume siiski enne eelnõuga edasi liikumist vastuseid esitatud küsimustele ning palume hoida

Siseministeeriumit kursis, kui eelnõus toimuvad sisulised muudatused ka hilisema menetluse

käigus, sest rahvastikuregistri valdkonnas on meil automaatsed menetlused, mis on sellest

eelnõust mõjutatud.

1. Eelnõu § 71 lõike 1 kohaselt võib haldusorgan anda haldusakti või muu dokumendi või

sooritada toimingu või menetlustoimingu automaatselt infosüsteemi vahendusel ilma

haldusorgani nimel tegutseva isiku vahetu sekkumiseta.

Palume selgitada, mis lisandväärtust annab juurde sõnastus, et haldusakt on tehtud

automaatselt. Kui haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) algusaegadel võis eeldada, et

menetlust viivad läbi pigem füüsiliselt ametnikud, siis tänapäeva maailmas on see järjest

rohkem muutumas andmepõhiseks otsustusprotsessiks, mille lihtsamate menetluste korral

määratakse paika äriprotsess koos töödeldavate andmetega. Lisaks füüsiliste ametnike töö võib

olla suhteliselt automaatne, eriti juhul, kui ametnik teeb seda tööd „liinitööna“.

Lõikes 1 on alguses laiemalt kirjas, et haldusorgan võib anda haldusakti või muu dokumendi

või sooritada toimingu või menetlustoimingu automaatselt infosüsteemi vahendusel ilma

haldusorgani nimel tegutseva isiku vahetu sekkumiseta. Kuid järgmistes lõigetes on mainitud

vaid haldusakti või toimingut. Kas see on taotluslik? Kui jah, siis peaks see olema paremini

selgitatud ja selgelt arusaadav, miks on järgmistes sätetes kitsendatud seda loetelu järgnevates

lõigetes.

Paragrahvis 71 on küll üritatud kirjeldada kogu haldusmenetluse loogilist algust kuni selle

lõpuni, siiski on puudu see osa, kas on olemas õiguslik alus selleks, et haldusorgan (tegelikkuses

IT-süsteem) võib enne haldusakti andmist hakata isikuandmeid töötlema ka proaktiivse

menetlusena ehk ilma isiku taotluseta, näiteks isikut soodustavate haldusaktide puhul.

2 (7)

Pakume välja järgmise lahenduse:

„(X) Haldusorgan kontrollib seaduses sätestatud juhul isiku vastavust haldusakti andmise

tingimustele ja teavitab isikut õiguse tekkimisest. Haldusakti andmise aluseks olevaid andmeid

kontrollitakse seaduses sätestatud andmekoosseisu alusel. Haldusorgan teavitab isikut e-posti

aadressil või haldusorgani infosüsteemi kaudu, kui seadus ei sätesta teisiti.“;

2. Lahendamata on küsimus laialdaselt kasutusel olevate e-teeninduses töödeldavate

andmete osas. Tavapäraselt on selleks juba infosüsteem osaliselt taotluse eeltäitnud. HMS

peaks sellise ennetava andmetöötluse lubama.

Pakume välja järgmise lahenduse:

„(X) Taotluse esitamise korral infosüsteemi kaudu eeltäidab haldusorgan riigi infosüsteemi

kuuluvate andmekogude või teiste andmeallikate andmete alusel isiku eest elektroonilise

taotluse, lähtudes seaduses või selle alusel antud õigusaktis sätestatud taotluse

andmekoosseisust. Kui isik kasutab eeltäidetud taotlust, on ta kohustatud kontrollima selle

andmete õigsust ning nende ebaõigsuse või puudulikkuse korral teavitama sellest

andmeandjat.“.

3. Palume anda haldusorganitele täiendavaid õigusi haldusakti teatavaks tegemise osas,

sealhulgas kättetoimetamise osas ning sätestada, et haldusorganil on õigus positiivne

haldusakt teha teatavaks üksnes haldusorgani iseteeninduses või e-posti kaudu.

Negatiivse haldusakti puhul võiks piirata kättetoimetamise regulatsiooni nii, et füüsiline

kättetoimetamine tehakse juhul, kui muud viisid on ammendunud.

Pakume välja järgmise lahenduse:

„(X) Kui haldusakt antakse kaalutlusõiguseta ning sellega ei panda täiendavaid kohustusi ega

piirata isiku õigusi, võib haldusorgan haldusakti teatavaks teha üksnes isiku tuvastamist

võimaldavas infosüsteemis. Sellisel juhul on haldusorgan kohustatud saatma isikule haldusakti

andmise kohta teatise taotluses märgitud e-posti aadressil või haldusorgani infosüsteemi kaudu,

kui seadus ei sätesta teisiti.“;

ja

„(X) Haldusakt loetakse isikule kättetoimetatuks, kui haldusakt on teatavaks tehtud isiku

tuvastamist võimaldava infosüsteemi kaudu.“;

Kui isik on juba haldusorgani e-teeninduse valinud, siis kõik positiivsed ja negatiivsed

haldusaktid tehakse üksnes selle kanali kaudu:

„(X) Elektroonilises vormis taotluse puhul teeb haldusorgan haldusakti andmise või keeldumise

isikule teatavaks üksnes isiku tuvastamist võimaldava infosüsteemi kaudu, kui isik ei ole

elektroonilises taotluses märkinud muud teatavakstegemise viisi.“;

Lisaks võiks loobuda põhimõttest, et iga infosüsteemi tehtud tulem on pabermaailma mõistes

„dokument“ või „haldusakt“. Tegelikkuses on infosüsteemi tehtud automaatne otsus andmete

kogum, mis on üks rida infosüsteemi andmebaasis. Visuaalsel kujul kujutatakse need andmed

3 (7)

andmeväljadena loetavaks tekstiks. Õiguslik tähendus on andmebaasi kantud andmetel, mitte

visuaalsel kujutisel. Selle väljavõte on võrdväärne haldusakti kehtiva mõistega.

4. HMS § 71 lõikes 2 sätestatakse kohustus küsida isiku nõusolekut eriliiki isikuandmete

alusel automaatse haldusakti andmiseks.

Siseministeeriumi ettepanek on täpsustada regulatsiooni viisil, et kui automaatse toimingu või

haldusaktiga rahuldatakse isiku taotlus ja isik on eriliiki isikuandmed ise esitanud menetluses,

siis ei ole eraldi nõusolek vajalik. Näiteks Politsei- ja Piirivalveameti identiteedi ja staatuste

büroo kasutab eriliiki isikuandmeid haldusmenetlustes (biomeetria) ja need andmed annab

taotleja ise teadlikult menetluses kasutamiseks (st ei koguta kolmandatest allikatest). Lisaks,

kui on seaduse alusel juba kohustus esitada eriliiki isikuandmeid, siis puudub vajadus

täiendavaks nõusolekuks nagu on kavandatud eelnõus.

Automaatsete haldusaktide andmist planeeritakse pigem positiivsete haldusaktide puhul ja

kuivõrd automatiseerimise eesmärk on menetlusefektiivsuse tõstmine ja aja kokkuhoid, siis

peaks haldusorganil olema võimalus ise otsustada protsesside automatiseerimist. Kui see jääb

taotlejate tahte taha ja otsustada, siis ei saavutata eelnõuga soovitud eesmärki. Siseministeerium

ei toeta topelt piirangute kehtestamist.

Leiame, et lõike 2 sõnastus on raskesti arusaadav ning võimaldab mitmeti tõlgendamist. Teeme

ettepaneku selle sätte sõnastus üle vaadata ja võimalusel selgemalt sõnastada.

Pakume välja järgmise lahenduse:

„(X) Automaatne haldusakt võib põhineda eriliiki isikuandmetel, kui selleks on isiku nõusolek.

Isiku nõusolekut ei ole vaja juhul, kui seaduses on sätestatud teisiti.“.

5. Eelnõu § 71 lõige 3 sätestab, et menetlusosalisel või taotlejal on igal ajal õigus vahetule

isiklikule kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga. Haldusorgan tagab, et

menetlusosalist või taotlejat teavitatakse sellise võimaluse olemasolust.

Miks on sättes eristatud menetlusosalist ja taotlejat. Kas taotleja ei ole ka menetlusosaline ehk

kas menetlusosaline ei kata juba taotlejat? Miks on siin need eraldi välja toodud? Kas kolmas

isik on nendega kaetud?

Sättes on öeldud, et isikul on õigus isiklikule kontaktile, aga kas ka automaatsele menetlusele.

Siseministeeriumi teenustes on hetkel nii, et kui isik soovib ametnikuga kontakti, siis ei saa

enam läbi viia automaatmenetlust.

Lisaks isikule antakse iseteeninduses teada, et tema kohta võidakse teha automaatotsus

ja -kanne, kui ta seda ei soovi, siis ta võib minna taotlust esitama KOV-i kohapeale. Sellest

tuleneb ka küsimus, kas me peame kindlasti tagama automaatmenetluse puhul isikliku kontakti,

sest materjalide põhjal võib tõlgendada nii, et automaatmenetluse pakkumine ei ole kohustuslik.

Lahendus on praegu selline, et kui isik soovib isiklikku kontakti, siis on tal alati võimalus minna

kohapeale avaldust esitama, siis viib menetluse läbi ametnik, mitte ei toimu automaatmenetlust.

Kuigi teatud juhtudel ka turvalises veebikeskkonnas esitatud taotlused tulevad ametniku lauale,

sest automaatotsuse ja -kande tingimused ei ole täidetud.

Mida on HMS-i muutmise lõikes 3 isikliku kontakti all täpselt mõeldud? Mida see praktikas

tähendab? Kas volitatud esindaja või eestkostja on hõlmatud?

4 (7)

6. Eelnõu § 71 lõige 4 sätestab, et automaatses haldusaktis märgitakse, et see on antud

automaatselt. Automaatsele haldusaktile ei kohaldata nõuet märkida selles haldusorgani

juhi või tema volitatud isiku nimi ja kinnitada see tema allkirjaga, kuid selles märgitakse

haldusorgani kontaktandmed. Automaatsele haldusaktile lisatakse e-tempel.

HMS-i § 55 lõike 4 kohaselt kirjalikus haldusaktis märgitakse selle andnud haldusorgani

nimetus, haldusorgani juhi või tema volitatud isiku nimi ja allkiri, haldusakti väljaandmise aeg

ning muud õigusaktiga ettenähtud andmed.

Elektroonilisele haldusaktile ei pea lisama digitaalallkirja, kui haldusorgani juht või tema

volitatud isik on turvalisel viisil tuvastatav. Rahvastiku toimingute valdkonnas on ka

automaatsed kanded, kas siis neile tuleb ka edaspidi lisada e-tempel? Kas nende puhul ei võiks

siiski olla võimalik neid teha ilma e-templita, sest haldusorgan on tuvastatav ka ilma selleta.

7. Eelnõu § 71 lõikes 5 sätestatakse kohustus avaldada automaatse haldusakti andmise või

automaatse toimingu korral nende andmekogude nimetused, milles sisalduvaid

isikuandmeid on haldusakti andmisel või toimingu sooritamisel kasutatud, ning andmed

automaatse haldusakti andmisel või toimingu sooritamisel kasutatud infosüsteemi kohta.

Leiame, et nõue avaldada andmekogude nimetused, milles sisalduvaid isikuandmeid on

kasutatud, on liiast ning ebamõistlik.

Iga andmekogu regulatsioonis on täpsustatud, milliste teiste andmekogude andmeid selles

kasutatakse – vastav regulatsioon on seaduse ja andmekogu põhimäärusega paika pandud.

Selline kohustus dubleerib juba avalikult kättesaadavat infot ja muudab otsused kohmakaks ja

raskesti loetavateks ning lisab ebavajalikke keerukusi arendustesse. Näiteks viisaregistri

põhimääruses ja lühiajalise töötamise registreerimise andmekogu põhimääruses on mõlemas

loetletud üle 20 andmekogu, mis on andmeandjateks vastavates menetlustes.

Erinevalt eelnõu paragrahvi § 71 lõigete 4 ja 6 sõnastusest ei öelda siin selgesõnaliselt, et nõutav

teave tuleb avaldada haldusaktis. Seletuskiri siiski sellise suunise annab, seega on eelduslik

teabe avaldamise koht just haldusakt ise. Nii võiks õigusselguse huvides ka õigusnorm juba ise

nimetatud kohustuse sätestada selle asemel, et seda mõtet seletuskirjast tõlgendada.

Palume täpsustada, kas nõue kehtib üksnes haldusaktile ning muu dokumendi või

menetlustoimingu puhul seda nõuet ei tule järgida?

Kas siin on mõeldud seda, et tuleb avaldada, milliste andmekogude ja infosüsteemide andmeid

on kasutatud? Kas seda sätet ei saaks selgemalt kirja panna? Kas siin on tingimata vaja korrata

eraldi andmekogu ja infosüsteemi kohta sama sisu eraldi?

Kas see info peab olema kirjas igal haldusaktil või see võib olla ka mujal kirjas, nt seaduses või

määruses või peab see kindlasti olema konkreetselt sellel automaatselt antud haldusaktil?

Kas see info peab olema kirjas seaduse tasemel? Meie valdkonnas on automaatmenetluse

kasutamise üldine lubatavus seaduses ning määruse tasemel on täpsustused, näiteks

elukohamenetluses on meil määruses loetelu nii:

Automaatkande tegemiseks kontrollitakse elukohateate andmete vastavust kehtestatud

nõuetele automaatselt järgmiste andmekogude vahendusel:

1) rahvastikuregister;

5 (7)

2) aadressiandmete süsteemi infosüsteem;

3) kinnistusraamat.

8. Eelnõu § 71 lõige 6 sätestab, et automaatsele haldusaktile või toimingule lisatakse

kasutatud otsustuspõhimõtete ja kriteeriumide selgitus sellises ulatuses, mis võimaldab

menetlusosalisel mõista otsuse aluseid.

HMS-i § 56 lõike 4 kohaselt haldusakti andmise faktilist alust ei pea põhjenduses näitama, kui

haldusakti adressaadi taotlus rahuldati ja kolmanda isiku õigusi ega vabadusi ei piirata. Samas

kavandatud lõikes 6 on aga öeldud, et automaatsele haldusaktile või toimingule lisatakse

kasutatud otsustuspõhimõtete ja kriteeriumide selgitus sellises ulatuses, mis võimaldab

menetlusosalisel mõista otsuse aluseid. Miks siin on tehtud erisus, kui taotlus rahuldatakse, siis

miks on see siin oluline? Kas siin on mõeldud nii positiivset kui ka negatiivset haldusakti? Kui

jah, siis miks ka positiivsele haldusaktile on seda vaja kui rahuldatakse isiku taotlus?

Kuivõrd isikute ootused on väga erinevad, siis võib ka see infovajadus olla erinev, kas on

mõistlik seda sellisel kujul sinna haldusakti panna, eriti kui need põhimõtted on juba seaduse ja

määruse tasemel reguleeritud? Kas siin ei piisaks ka viitest õigusaktile, kus on detailne

regulatsioon, mida inimene saab lugeda, mis põhimõtete ja reeglite alusel on haldusakt antud?

E-teenuste maailmas tähendaks see seda, et mugavad ja lihtsad e-teenused muudetakse täis

bürokraatliku teksti, mis pärsib e-teenuste kasutamist.

9. Palume täpsustada HMS ja eriseaduses sätestatud regulatsioonide kohaldatavust.

Kas eelnõuga lisatavad sätted automaatmenetluse kohta tähendavad seda, et igas eriseaduses ei

pea enam eraldi automaatmenetluste sätteid lisama, vaid saab tugineda nendele HMS-i sätetele?

Kas eriseadustes võib automaatmenetluse regulatsiooni sätestada ja ka nendest teha erandeid,

sest endiselt ei piisa nendest tänapäevaste menetluste läbiviimiseks? Näiteks seletuskirja lk 12

on öeldud nii: „Kui valdkonnaseadus näeb ette automaatse haldusmenetluse võimaluse...“.

Seega ei ole see meie arvates eelnõust ja seletuskirjast üheselt välja loetav ning palume seda

täpsustada.

10. Eelnõu § 2 täiendatakse avaliku teabe seaduse § 28 lõiget 1 punktiga 313 järgmises

sõnastuses „313) teave automaatses haldusmenetluses kasutatava infosüsteemi funktsiooni

ja toimimise loogika kohta ning teave, kuidas tagatakse sellise infosüsteemi kasutusele

võtmisega põhiõigustele kaasnevate riskide leevendamine;“.

Tavapärastel haldusaktidel ei ole seda nõuet, st põhiõiguste riskide leevendamise kohta infot,

aga automaatsetel peab olema. Kas see on mõistlik ja põhjendatud erisus või saaks seda kuidagi

teisiti lahendada?

Näiteks info kodulehel, portaali kasutustingimustes või teenuse kirjelduses. Kas siin ei peaks

ka eristama olukordi, kus isiku taotlus rahuldatakse, siis ei ole inimese jaoks see info üldjuhul

nii oluline. Kui aga keeldutakse automaatselt, siis sel juhul võib inimene tunda huvi miks ja

soovib täpsemalt lugeda, aga ka siis tõenäoliselt sooviks ta rohkem infot, kui sinna haldusaktile

on mõistlik panna, et see haldusakti liigselt ei koorma ebaolulise infoga.

Kas sätte kohaselt on mõeldud, et kui rahvastikuregistris viiakse läbi automaatset

haldusmenetlust, kas siis peab rahvastikuregistri kasutusele võtmisega kaasnevate põhiõiguste

6 (7)

riskide leevendamisest rääkima või on siin mõeldud ikkagi konkreetse automatiseerimise

funktsionaalsuse kasutusele võtmisega kaasnevatest riskidest?

11. Seletuskirja täpsustamise ettepanekud:

11.1. Seletuskirja leheküljel 1 on kirjas nii: „Ilma selge õigusliku raamita võib kodanik tunda,

et ta ei saa aru, miks mingi otsus tehti, või ei tea, kuidas seda vaidlustada.“ Isiku jaoks on oluline

info, mida talle automaatmenetluste kohta antakse, mitte õiguslik raam. Teeme ettepaneku

muuta seda lauset.

11.2. Seletuskirja lk 1 on öeldud: „Teisisõnu – see on protsess, kus arvuti tarkvara teeb otsuse

ametniku või menetleja asemel.“ Miks siin on ametnik ja menetleja eraldi välja toodud?

Ametnik on ju ka menetleja.

11.3. Seletuskirja lk 1 on öeldud: „Juba praegu kasutatakse automaatset haldusmenetlust

mitmes valdkonnas, kuid puudu on sõnaselge õiguslik raamistik, mis määraks automaatse

haldusmenetluse rakendamise piirid ja kaitsemehhanismid.“ Mida selle lauseosaga on eelnõust

täpselt eelnõust mõeldud?

11.4. Seletuskirja lk 1 on öeldud: „Automaatse menetluse kasutuselevõtt ei avalda

haldusorganitele ega inimestele kohest mõju, kuna selle rakendamine on vabatahtlik.“ Palume

täpsustada, sest automaatsel menetlusel on nii isikule, kui ka haldusorganile mõju, mis avaldub

kohe kui see automaatotsus vastu võetakse nt menetluse kiirus ja ökonoomsus jne.

Kuigi automaatne menetlus aitab menetlusi nii ametniku ka inimese jaoks lihtsamaks ja

kiiremaks muuta, siis kindlasti ei tohiks jätta mainimata, et automaatmenetluste välja

arendamisel on suur mõju, - mida keerukam ja enamate tingimustega on menetlus, seda suurem

see koormus haldusorganile automaatmenetlust välja töötada. Seda peaks seletuskirjas juba

esimestel lehekülgedel mainima.

11.5. Seletuskirja lk 1 on öeldud: „See omakorda toob pikas perspektiivis kaudse mõjuna kaasa

halduskoormuse vähenemise.“ Rahvastikuregistri näitel võib öelda, et see mõju tuleb kohe,

seda ei pea hindama pikas perspektiivis.

11.6. Seletuskirja lk 2 on öeldud: „Võimalikud riskid, näiteks valeandmete kasutamine või

profiilianalüüsi ebaõige tõlgendamine, on ennetatavad ja maandatavad eelnõus sätestatud

kaitsemeetmetega.“ Mida siin on täpselt mõeldud?

11.7. Seletuskirja lk 2 on öeldud: „Eelnõul on puutumus Euroopa Parlamendi ja Nõukogu

määrusega (EL) 2016/679 (edaspidi IKÜM), täpsustades IKÜM automaatse haldusmenetluse

ja profiilianalüüsi käsitlevaid üldisi sätteid.“ Kas eelnõu dubleerib antud määrust teatud

küsimustes? Küsime seetõttu, et ei tekiks olukorda, kus eelnõu ja määrus võivad minna

vastuollu.

11.8. Seletuskirja lk 7 on öeldud: „Teavitamine võib aset leida nii enne kui ka pärast haldusakti

andmist.“ Kas edaspidi võib see teavitamine toimuda siis nii enne kui ka pärast? Küsime

seetõttu, et rahvastikuregistri valdkonnas automaatkannete regulatsiooni puhul on antud suunis,

7 (7)

et see teavitamine peab toimuma enne, et isiku oleks võimalik loobuda, kui ta ei taha, et tema

kohta võidakse teha automaatmenetlus, ja minna kohapeale avaldust esitama.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Igor Taro

siseminister

Jaanus Põldmaa 6125041

[email protected]