| Dokumendiregister | Siseministeeriumi infotehnoloogia- ja arenduskeskus |
| Viit | 3-8/11 |
| Registreeritud | 08.03.2024 |
| Sünkroonitud | 31.03.2024 |
| Liik | Sissetulev kiri |
| Funktsioon | 3 Õigusteenindus. Hanked |
| Sari | 3-8 Arvamused õigusaktide eelnõude kohta |
| Toimik | 3-8/2024 |
| Juurdepääsupiirang | Avalik |
| Juurdepääsupiirang | |
| Adressaat | Siseministeerium |
| Saabumis/saatmisviis | Siseministeerium |
| Vastutaja | Triin Kostabi (inimeste ja kultuuri valdkond, personaliosakond) |
| Originaal | Ava uues aknas |
1
EELNÕU
29.02.2024
Avaliku teenistuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus
§ 1. Avaliku teenistuse seaduse muutmine
Avaliku teenistuse seaduses tehakse järgmised muudatused:
1) paragrahvi 2 täiendatakse lõikega 21 järgmises sõnastuses:
„(21) Riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse töötajatele kohaldatakse käesolevat
seadust eetikat (§ 12), konkursi korraldamist (2. peatüki 2. jagu), tähtajalist töölepingut (§ 231),
tähtajalist üleviimist (§ 33), puhkust (§ 43), asendamist (§ 57) ja palgakorraldust (§-d 61, 63 ja
65) puudutavas osas.“;
2) paragrahvi 3 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„(2) Töötajate töösuhetele ametiasutuses kohaldatakse töölepingu seadust ja teisi töösuhteid
reguleerivaid seadusi käesolevast seadusest tulenevate erisustega.“;
3) paragrahvis 12 asendatakse läbivalt sõna „ametnikueetika“ sõnadega „avaliku teenistuse
eetika“;
4) paragrahvi 12 lõikes 1 asendatakse sõnad „ametnike põhiväärtuste“ sõnadega „ametnike ja
ametiasutuste töötajate põhiväärtuste“;
5) paragrahvi 12 lõikes 4 ning lõike 5 punktides 1 ja 4 asendatakse sõnad „ametnike
eetikakoodeksi“ sõnadega „avalike teenistujate eetikakoodeksi“;
6) paragrahvi 12 lõike 5 punktis 2 asendatakse sõnad „ametnikke ja ametiasutusi“ sõnadega
„ametnikke, ametiasutuste töötajaid ja ametiasutusi“;
7) paragrahvi 12 lõiget 7 ning lõike 8 sissejuhatavat osa ja punkte 2 ja 3 täiendatakse pärast
sõna „ametnik“ sõnadega „ja ametiasutuse töötaja“ vastavas käändes;
8) paragrahvi 16 täiendatakse lõikega 6¹ järgmises sõnastuses:
„(61) Käesoleva paragrahvi lõikes 6 nimetatud ametikoha täitmiseks määratud ajaks võib
korraldada sisekonkursi, kui nimetatud isik on ajutiselt ära emapuhkuse, isapuhkuse,
lapsendajapuhkuse või vanemapuhkuse tõttu.“;
9) paragrahvi 16 lõiget 7 täiendatakse pärast sõna „ametnikule“ sõnadega „või ametiasutuse
töötajale“;
10) paragrahvi 17 lõigetes 1 ja 2 asendatakse tekstiosa „14 kalendripäeva“ tekstiosaga „seitse
tööpäeva“;
11) paragrahvi 18 lõiget 8 täiendatakse pärast sõnu „ametiasutuse ametnike“ sõnadega „ja
töötajate“;
12) seaduse 2. peatüki 2. jagu täiendatakse §-ga 201 järgmises sõnastuses:
„§ 201. Konkursi korras töökoha täitmine
2
Käesolevas jaos sätestatut kohaldatakse ka käesoleva seaduse §-s 6 nimetatud ametiasutuses
vaba töökoha täitmisel.“;
13) seaduse 2. peatüki 3. jao pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„3. jagu
Teenistusse võtmise kord“;
14) paragrahvi 23 lõiget 2 täiendatakse punktiga 31 järgmises sõnastuses:
„31) Vabariigi Valitsuse seaduse § 47 lõike 1, § 48 lõike 1 ja § 78 lõike 1 tähenduses
valitsusasutuse struktuuriüksuse juht ning ametite ja inspektsioonide peadirektorile ja
peadirektori asetäitjale alluvate struktuuriüksuse juht – viieks aastaks;“;
15) paragrahvi 23 lõikest 2 jäetakse välja punkt 7;
16) paragrahvi 23 lõiget 3 täiendatakse pärast tekstiosa „käesoleva paragrahvi lõike 2 punkti 2“
tekstiosaga „või 31“;
17) paragrahvi 23 lõikes 5 asendatakse tekstiosa „punktides 5 ja 7“ tekstiosaga „punktides 3 ja
5“;
18) seadust täiendatakse §-ga 231 järgmises sõnastuses:
„§ 231. Ametiasutuse töötaja tähtajaline tööleping
(1) Ametiasutuses töölepingu alusel töötava käesoleva seaduse § 23 lõike 2 punktis 3¹ nimetatud
struktuuriüksuse juhiga sõlmitakse tähtajaline tööleping kestusega viis aastat.
(2) Kui ametiasutus ja töötaja on käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud tähtajalise töölepingu
sõlminud järjest rohkem kui kaks korda või kui tema tähtajalist lepingut on pikendanud rohkem
kui üks kord viie aasta jooksul, loetakse töösuhe algusest peale tähtajatuks.“;
19) paragrahvi 24 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„(1) Ametnikule kohaldatakse töölepingu seaduse §-s 101 sätestatud katseaega puudutavat
regulatsiooni, arvestades käesolevas seaduses sätestatud erisusi.“;
20) paragrahvi 24 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„(2) Ametisse nimetamise õigust omav isik võib ametnikuga kokku leppida katseaja
kohaldamata jätmises või lühendamises.“;
21) paragrahvi 24 lõiked 3–7 tunnistatakse kehtetuks;
22) paragrahvi 25 täiendatakse lõikega 4 järgmises sõnastuses:
„(4) Käesoleva paragrahvi lõike 1 punktides 3–5 nimetatud andmeid ja dokumente ei pea isik
esitama, kui need on kättesaadavad seaduse alusel asutatud andmekogus ning isik on andnud
kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis nõusoleku asjakohaste andmete töötlemiseks.“;
23) paragrahvi 26 lõike 1 punkt 8 tunnistatakse kehtetuks;
24) paragrahvi 30 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„(1) Vahetu juht peab temale alluva ametnikuga regulaarselt vestluseid, mis annavad võimaluse
hinnata ametniku töötulemusi, ametialast arengut ja koolitusvajadust ning mille käigus
räägitakse läbi järgmise perioodi eesmärgid, samuti annab ametnik juhile tagasisidet juhtimise
kohta (edaspidi arengu- ja hindamisvestlus).“;
25) paragrahvi 30 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks;
3
26) paragrahvi 33 pealkirja täiendatakse pärast sõna „Ametniku“ sõnadega „ja ametiasutuse
töötaja“;
27) paragrahvi 33 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„(1) Ametniku võib tähtajaliselt üle viia teisele ameti- või töökohale ühe ametiasutuse sees või
teise ametiasutusse, valitsusasutuse hallatavasse asutusse, avalik-õigusliku juriidilise isiku
juurde, riigi osalusega äriühingusse või rahvusvahelisse organisatsiooni eesmärgiga suurendada
ametniku pädevust ja motivatsiooni või edendada koostööd asutuste vahel.“;
28) paragrahvi 33 täiendatakse lõikega 101 järgmises sõnastuses:
„(101) Tähtajalise üleviimise võib vastuvõtva ametiasutuse, ametniku või ametiasutuse töötaja
algatusel enne tähtaja lõppu lõpetada asjaolu tõttu, mis ei võimalda vastuvõtvas ametiasutuses
teenistussuhet jätkata ja mida ei saanud enne tähtajalist üleviimist ette näha.“;
29) paragrahvi 33 täiendatakse lõigetega 14 ja 15 järgmises sõnastuses:
„(14) Ametiasutuse töötajale kohaldatakse käesolevas paragrahvis sätestatut, kui ta viiakse
käesoleva paragrahvi lõike 1 eesmärki täites ajutiselt üle teisele ameti- või töökohale ühe
ametiasutuse sees või teises ametiasutuses.“;
(15) Kui avalik teenistuja viiakse tähtajaliselt üle valitsusasutuse hallatavasse asutusse, avalik-
õigusliku juriidilise isiku juurde, riigi osalusega äriühingusse või rahvusvahelisse
organisatsiooni, tagab saatev ametiasutus üleviimise tähtaja lõppedes avalikule teenistujale
vähemalt samaväärse teenistuskoha ja põhipalga, mida maksti senisel teenistuskohal saatvas
ametiasutuses tema tähtajalise üleviimiseni, või kui põhipalk on tõusnud, siis sellise
põhipalga.“;
30) paragrahvi 34 täiendatakse lõikega 3 järgmises sõnastuses:
„(3) Ametnikule ei või maksta töölepingu seaduse § 29 lõike 5 alusel kehtestatud töötasu
alammäärast madalamat põhipalka.“;
31) paragrahvi 39 lõige 6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„(6) Ametiasutus hüvitab ületunnitöö vaba ajaga ületunnitöö ajaga võrdses ulatuses, kui ei
lepita kokku ületunnitöö hüvitamist rahas. Ületunnitöö hüvitamisel rahas makstakse
ametnikule 1,5-kordset põhipalka.“;
32) seaduse 4. peatüki pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„4. peatükk
Ametniku ja ametiasutuse töötaja õigused“;
33) paragrahvi 43 lõiget 2 täiendatakse pärast sõna „ametniku“ sõnadega „ja ametiasutuse
töötaja“;
34) paragrahvi 49 lõige 12 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„(12) Kui ametnik on saanud viga või haigestunud seoses teenistusülesannete täitmisega tema
vastu toime pandud ründe, tema poolt süüteo tõkestamise, päästesündmuse lahendamise või
ohu tõrjumise tagajärjel, kannab tema ravi- ja ravimikulud ning raviga seotud muud kulud riik.
Raviga seotud kuludeks loetakse eelkõige sõidukulu raviasutusse ja tagasi, piiratud
liikumisvõime korral ühe saatja sõidukulu raviasutusse ja tagasi, statsionaarsel ravil viibimise
korral sõidukulu raviasutusse ja tagasi ning majutuskulu raviasutuse asukohas.“;
35) paragrahvi 49 lõike 14 punkti 1 täiendatakse pärast sõna „toime“ sõnaga „tahtliku“;
4
36) paragrahvi 57 täiendatakse lõikega 11 järgmises sõnastuses:
„(11) Kui ametnikust asendajat ei ole võimalik määrata, võib ülesanded anda ka ametiasutuse
töötajale, kes vastab ametnikule ja asendatavale ametikohale esitatavatele nõuetele.“;
37) paragrahvi 57 täiendatakse lõikega 7 järgmises sõnastuses:
„(7) Käesolevas paragrahvis sätestatut kohaldatakse puuduva ametniku ülesandeid täitva
töötaja suhtes.“;
38) paragrahvi 61 lõiget 5 täiendatakse kolmanda lausega järgmises sõnastuses:
„Erakorralistel asjaoludel võib kalendriaasta jooksul muutuvpalka ametniku põhipalgale lisaks
maksta kuni 30 protsenti ametniku aastasest põhipalgast, kui ametiasutus on sellised
muutuvpalga maksmise tingimused palgajuhendis sätestanud.“;
39) paragrahvi 61 täiendatakse lõikega 8 järgmises sõnastuses:
„(8) Käesolevas paragrahvis sätestatust lähtub ametiasutus ka ametiasutuse töötajale
tööülesannete täitmise eest töötasu maksmisel.“;
40) paragrahvi 63 lõiget 1 täiendatakse pärast sõna „ametikohale“ sõnaga „ või töökohale“;
41) seadust täiendatakse §-ga 641 järgmises sõnastuses:
„§ 641. Palga tagastamise nõude aegumine
Ametiasutuse nõue palga ja muude teenistussuhtest tulenevate rahaliste nõuete tagastamiseks
aegub 12 kuu jooksul arvates ajast, mil ametnik on saanud palka, palga ettemakse või muud
käesolevas seaduses nimetatud hüvitist või tasu.“;
42) paragrahvi 65 lõiget 1 täiendatakse pärast sõnu „Ametniku põhipalk“ sõnadega „ja
ametiasutuse töötaja töötasu“;
43) paragrahvi 65 täiendatakse lõigetega 21–23 järgmises sõnastuses:
„(21) Ametiasutise töötaja töötasu ja tema muu tööülesannetest tulenev tulu kogusummana
eelmise kalendriaasta kohta avalikustatakse avaliku teenistuse kesksel veebilehel hiljemalt 1.
mail.
(22) Lisaks käesoleva paragrahvi lõigetes 1–21 nimetatud andmetele avalikustatakse ka
ametiasutuse töötaja teenistusgrupp ja -tase ning nendele vastavad tööväärtuspunktid või nende
puudumise korral ametinimetus vastavalt Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni rahvusvahelisele
ametite klassifikaatorile.
(2³) Tööväärtuspunktid käesoleva seaduse tähenduses on ameti- või töökoha töö kvantitatiivne
punktiline väärtus, mis tuleneb käesoleva seaduse § 10 lõike 1 punkti 4 alusel läbi viidud
teenistuskohtade liigitamisest ja nende hindamisest. Igale teenistuskoha klassifikaatori tasemele
vastab kindel punktiline väärtus, mis aitab muuta erineva sisu ja vastutusega tööd omavahel
võrreldavaks.“;
44) paragrahvi 87 lõikes 1 asendatakse sõna „kirjaliku“ sõnadega „kirjalikku taasesitamist
võimaldavas vormis esitatud“;
45) seadust täiendatakse §-ga 911 järgmises sõnastuses:
㤠911. Teenistusest vabastamine katseajal ametniku soovil
(1) Ametnik vabastatakse teenistusest katseajal tema enda algatusel, kui ametnik leiab, et tema
töökogemus, teadmised ja oskused ei vasta piisavalt teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud
nõuetele.
5
(2) Ametniku algatusel katseajal teenistusest vabastamisele kohaldatakse käesoleva seaduse §
87 lõigetes 1 ja 3–6 sätestatut. Taotlus teenistusest vabastamiseks tuleb esitada hiljemalt
katseaja viimasel päeval ja vähemalt 15 kalendripäeva enne soovitud vabastamise päeva.“;
46) paragrahvi 98 pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„§ 98. Ametniku või töötaja tähtajatu üleviimine“;
47) paragrahvi 98 täiendatakse lõikega 71 järgmises sõnastuses:
„(71) Ametnik viiakse tähtajatult teisele töökohale üle või töötaja viiakse tähtajatult teisele
ametikohale üle, kui tema ametikoht muudetakse käesoleva seaduse § 11 lõikes 1 nimetatud
teenistuskohtade koosseisus töökohaks või töökoht ametikohaks ning ametnik või töötaja on §
16 alusel osalenud konkursil ja nõustub ameti- või töökohale asuma.“;
48) paragrahvi 98 lõiked 8 ja 9 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„(8) Kui ametnik või töötaja viiakse tähtajatult üle, siis tema teenistussuhe ei lõpe ja kasutamata
jäänud aegumata põhipuhkuse eest hüvitist ei maksta ning puhkuse arvestus jätkub teisel
teenistuskohal või teises ametiasutuses. Sellisel juhul on ametnikul või töötajal õigus saada
puhkust alates üleviimise päevast.
(9) Ametnik või töötaja vabastatakse seniselt teenistuskohalt päeval, mis vahetult eelneb teisele
teenistuskohale asumiseks määratud päevale.“;
49) paragrahvi 101 lõike 1 sissejuhatavas lauseosas asendatakse sõna „teenistusstaaž“ sõnadega
„teenistussuhe ametiasutuses“;
50) paragrahvi 102 täiendatakse lõikega 5 järgmises sõnastuses:
„(5) Ametnikule võib teenistusest lahkumisel maksta lahkumishüvitist kuni ametniku kolme
kuu põhipalga ulatuses. Lahkumishüvitist ei maksta, kui ametnik vabastatakse teenistusest
käesoleva seaduse § 91, 94 või 95 alusel.“;
51) seaduse 14. peatükki täiendatakse 12. jaoga järgmises sõnastuses:
„12. jagu
Muud rakendussätted
§ 1345. Ametiasutuse töötajaga sõlmitud töölepingule kohaldatav seadus
(1) Enne 2025. aasta 1. juulit ametiasutuse töötajaga sõlmitud töölepingule kohaldatakse alates
2025. aasta 1. juulist töölepingu seaduses ja käesolevas seaduses sätestatut.
(2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatu ei välista ega piira lepingupoolte õigusi ja kohustusi,
mis on tekkinud enne 2025. aasta 1. juulit. Töölepinguga seotud nõuetele, mis on tekkinud enne
2025. aasta 1. juulit, kohaldatakse seni kehtinud seadust kuni 2026. aasta 31. juunini.
(3) Kui töölepingu tingimus on pärast 2025. aasta 1. juulit vastuolus käesoleva seaduse sättega,
kohaldatakse lepingutingimuse asemel käesolevas seaduses sätestatut.
§ 1346. Määramata ajaks teenistusse võetud käesoleva seaduse § 23 lõike 2 punktis 3¹
nimetatud struktuuriüksuse juhi teenistustähtaja arvestamine
2025. aasta 1. juulil teenistuses olev käesoleva seaduse § 23 lõike 2 punktis 3¹ nimetatud
struktuuriüksuse juht loetakse ametisse nimetatuks:
1) sellel ametikohal kuni kümneaastase teenistusstaaži korral kuni 2029. aasta 31. detsembrini;
2) sellel ametikohal kümneaastase ja pikema teenistusstaaži korral kuni 2028. aasta 31.
detsembrini.
6
§ 1347. Tähtajatu töölepingu muutmine tähtajaliseks töölepinguks
Käesoleva seaduse § 23 lõike 2 punktis 3¹ nimetatud struktuuriüksuse juhi, kes töötab tähtajatu
töölepingu alusel, tööleping tuleb viia käesoleva seaduse § 231 nõuetega kooskõlla hiljemalt
2025. aasta 31. detsembriks.
§ 1348. Käesoleva seaduse § 61 rakendamise mõju analüüs
Valdkonna eest vastutav minister analüüsib hiljemalt 2028. aastal 2025. aasta 1. jaanuaril
jõustunud käesoleva seaduse § 61 lõike 5 muudatusega kaasnevat mõju ja esitab Vabariigi
Valitsusele vajaduse korral ettepaneku regulatsiooni muutmiseks.”.
§ 2. Avaliku teabe seaduse muutmine
Avaliku teabe seaduses tehakse järgmised muudatused:
1) paragrahvi 28 lõike 1 punkti 25 täiendatakse pärast sõnu „ametiasutuste ametnike“ sõnadega
„ja töötajate“;
2) paragrahvi 36 lõike 1 punktist 9 jäetakse välja sõnad „ning eelarvest töölepinguga töötavatele
isikutele makstud töötasude ning muude tasude ja hüvitiste“.
§ 3. Töölepingu seaduse muutmine
Töölepingu seaduse § 68 lõige 6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„(6) Põhipuhkuse nõue aegub ühe aasta jooksul arvates selle kalendriaasta lõppemisest, mille
eest puhkust arvestatakse. Põhipuhkuse nõue ei aegu pärast käesolevas lõikes nimetatud tähtaja
lõppemist, kui tööandja ei võimaldanud töötajal puhkust kasutada. Sellisel juhul taotleb töötaja
puhkuse kasutamist esimesel võimalusel. Aegumine peatub ajaks, kui töötaja kasutab
emapuhkust, isapuhkust, lapsendajapuhkust või vanemapuhkust, samuti juhul, kui töötaja on
ajateenistuses, asendusteenistuses või ajutiselt töövõimetu.“.
§ 4. Töötuskindlustuse seaduse muutmine
Töötuskindlustuse seaduse § 6 lõike 4 punktides 1 ja 2, §-s 141, § 142 lõike 1 sissejuhatavas
lauseosas ja § 143 lõike 3 punktis 4 asendatakse sõna „teenistusstaaž“ tekstiosaga „teenistussuhe
selles ametiasutuses“ vastavas käändes.
§ 5. Vabariigi Valitsuse seaduse muutmine
Vabariigi Valitsuse seaduse § 49 lõike 1 punkt 6 tunnistatakse kehtetuks.
§ 6. Seaduse jõustumine
Käesolev seadus jõustub 2025. aasta 1. juulil.
7
Lauri Hussar
Riigikogu esimees
Tallinn 2024
Algatab Vabariigi Valitsus
(allkirjastatud digitaalselt)
1
Avaliku teenistuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse
eelnõu seletuskiri
1. Sissejuhatus
1.1. Sisukokkuvõte
Avaliku teenistuse seaduse1 (ATS) muutmise eesmärk on luua selge ja toimiv õigusruum,
parandada avaliku teenistuse kohanemis- ja konkurentsivõimelisust ning aidata kaasa riigi
ressursside otstarbekale kastutamisele. Ajal, mil riik peab tulema toime kasvava survega
avaliku sektori kulutustele, on eriti tähtis parandada riigi rahanduse kvaliteeti. Selleks luuakse
eelnõuga reeglid ametiasutuste töötajatele tehtavate väljamaksete kohta ning parandatakse
kulutuste läbipaistvust läbi ametiasutuste töötajate palkade avalikustamise. Muudatuste
eesmärgiks on ka aidata kaasa avalike teenistujate võrdsele kohtlemisele määral, mille ulatuses
on neid võrdselt kohelda võimalik ning parandada tööjõu liikumist. Muudatustega
hõlbustatakse nii ametiasutuse sisest kui ka avaliku teenistuse ülest liikumist, toetatakse
riigiasutuste omavahelist koostööd, oskusteabe vahetust ning mitmekesistatakse riigi poolt
väljaõppe saanud professionaalide karjäärivõimalusi avalikus teenistuses.
Muudatusettepanekute juures võetakse arvesse kehtiva avaliku teenistuse seaduse
lähteväärtused – avatus, läbipaistvus, paindlikkus, professionaalsus, efektiivsus, asjatundlikkus
ja usaldusväärsus.
ATS jõustus 1. aprillil 2013. a ja selle eesmärgiks on avatud, läbipaistev, mõjus, tõhus,
kohanemis- ja konkurentsivõimeline ning ühtne avalik teenistus. Nende eesmärkide
saavutamiseks loobuti Eesti avalikus teenistuses sellistest karjäärisüsteemi elementidest, mis
tagasid ametkonnale võrreldes töötajatega stabiilsema teenistussuhte ja suuremad sotsiaalsed
garantiid ning lähendati avaliku teenistuse regulatsiooni töölepingu omale. Kehtiv ATS
reguleerib avaliku teenistuse korraldust, ametniku õiguslikku seisundit ning ametniku õiguseid
ja kohustusi. Ametiasutuses töölepingu alusel töötavate isikute töösuhteid reguleerib
töölepinguseadus2 (TLS), kuid ATSis sätestatud juhtudel võib ATSi sätteid kohaldada ka riigi
ja kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse töötajatele. Suurim 2013. aasta ATSiga
kaasnenud muudatus oli eristada avalikus teenistuses teenistujad, kes teostavad avalikku võimu,
nendest teenistujatest, kes täidavad tugifunktsioone. Reformi tulemusena on täna ametiasutuses
teenistuses ATS regulatsioonile alluvad ametnikud ja TLS alusel töötavad töötajad.
Probleemiks on osutunud samas ametiasutuses tööl olevate ametnike ja töötajate erinev
kohtlemine. Erinevat kohtlemist tekitab nii erinev õiguslik raamistik, avaliku teenistuse
põhiväärtuste ebaühtlane rakendamine ning ka teadmatus, kas ja kuidas avaliku teenistuse
töötajale avaliku teenistuse põhiväärtuseid rakendada. Kuigi osa erisustest on õiguslikult
põhjendatud ja neid eelnõuga ei muudeta, on ilmnenud, et töötaja tööülesannete ja ametniku
ametikoha ülesannete muutumise ning nende vastutuse omavahelise segunemise tõttu ei ole
jäika eristamist töötaja ja ametniku vahel õnnestunud hoida ning kohati on selline eristamine
osutunud ebavajalikuks.
Eeltoodust tulenevalt laiendatakse eelnõuga ATSi regulatsiooni ka ametiasutuste töötajatele
eetikat, konkursi korraldamist, teenistustähtaega, tähtajalist üleviimist ja palgakorraldust
puudutavas osas. Lisaks on mõneti jäigaks osutunud ATSi arengu- ja hindamisvestluste ning
katseaja regulatsioon. Selles osas muudetakse eelnõuga sätteid paindlikkumaks ja vähem
1 RT I, 06.07.2023, 21 2 RT I, 06.07.2023, 108
2
formaalseks, et vastata organisatsioonide vajadustele.
Ametiasutustega töölepingulises suhtes olevale töötajale makstakse palka riigieelarvest ja
ühiskonna jaoks esindab töötaja samuti ametiasutust ja laiemalt riiki. Peamise erinevusena on
töötajatele võimalik pakkuda paindlikumaid tingimusi, näiteks töö tasustamist puudutavas osas.
Samas ametnikele ei ole võimalik seaduses sätestatust paindlikumaid tingimusi kohaldada.
Taoline erinev kohtlemine mõjutab otseselt avalike teenistujate motivatsiooni ja pühendumust.
Segadust ja ebavõrdset olukorda põhjustab ka erinev lähenemine seaduse tõlgendamisel ja
ebaühtlane rakenduspraktika. Kui aga vaadata avalikku teenistust tervikuna, tuleb arvestada, et
organisatsiooni edukale toimimisele aitavad kaasa usaldusväärse sisekliima loomine, töö
õiglane tasustamine ja kohaldatavad ergutused või muud positiivse mõjutamise vahendid.
Põhjendamatud erisused tekitavad täiendavat bürokraatiat asjaajamisel ja tugiteenuste töös
(erinevate põhimõtetega sobivad andmebaaside arendused), mis lisaks lisatööle koormab ka
riigieelarvet ja kasvatab administratiivse töö mahtu. Avaliku teenistuse töötajate fookusesse
võtmine on seotud avatuse, läbipaistvuse ja avaliku huvi järgimise väärtusega. Samad väärtused
on aluseks nii Euroopa Liidu haldusruumi põhimõtetele kui ka teiste demokraatlike riikide
avalikele teenistustele. Ametiasutuste töötajatele makstakse töötasu riigieelarvelistest
vahenditest, mille õiguspärane ja otstarbekas kasutamine on avalikkuse huviorbiidis. Seetõttu
aitab muudatus kaasa ka riigieelarveliste vahendite kasutamise läbipaistvusele.
Ühtsema ja paindlikuma avaliku teenistuse töökultuuri ja õiguskeskkonna saavutamiseks tuleb
ajakohastada ATSi. ATSi uuendamine aitab lisaks eelnevale vähendada asutusesisest
bürokraatiat, suurendada õigusselgust ning luua võimalused omavahelise koostöö ja
karjäärialase liikumise edendamiseks. ATSi kohaselt hõlmab avalik teenistus nii ametiasutuse
suhet ametnikuga kui ka suhet töötajaga ning seetõttu on eelnõu fookuses nii ametiasutuse
töötaja kui ka praktikas problemaatiliseks osutunud ATSi sätted.
Lisaks sisaldab eelnõu Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammist 2023–2027 (edaspidi VVTP)
tulenevaid ATSi muudatusi. Valitsuse tegevusprogrammis on sõnastatud kaks ATSiga
seonduvat ülesannet:
1. „Kehtestada kantslerite ja asekantslerite maksimaalseks ametiaja pikkuseks kahekordne
ametiaeg ning muuta osakonnajuhatajate lepingud tähtajaliseks“;
2. „Kehtestada avalikus sektoris 2027. aastaks alampalgaks 60% mediaanpalgast“.
1.2. Eelnõu ettevalmistaja
Avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse eelnõu on koostanud Rahandusministeeriumi
riigihalduse osakonna nõunikud Elis-Ketter Müürsepp (tel. 5304 5154, elis-
ketter.muursepp@fin.ee) ja Maris Lanno (tel. 5885 1435, maris.lanno@fin.ee). Eelnõu
juriidilist kvaliteeti kontrollis Rahandusministeeriumi personali- ja õigusosakonna nõunik
Marge Kaskpeit (tel 5885 1423 marge.kaskpeit@fin.ee), keelelise kontrolli tegi sama osakonna
keeletoimetaja Sirje Lilover (tel 5885 1468, sirje.lilover@fin.ee).
1.3. Märkused
Eelnõu on seotud VVTP punktide 3.1.4 ja 10.1.11. täitmisega. VVTP punkti 3.1.4 järgi on
valitsuskoalitsiooni eesmärgiks kehtestada avalikus sektoris 2027. aastaks alampalgaks 60%
mediaanpalgast. VVTP punkti 10.1.11 kohaselt on valitsuskoalitsiooni eesmärgiks kehtestada
kantslerite ja asekantslerite maksimaalseks ametiaja pikkuseks kahekordne ametiaeg ning
nimetada osakonnajuhatajad ametisse tähtajaliselt või muuta nende lepingud tähtajaliseks.
3
Eelnõu on seotud ka VVTP aluspõhimõttega 10.1.13, millest tulenevalt soovib valitsus piirata
ülereguleerimist ja vähendada bürokraatiat.
Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõuga ega Euroopa Liidu õiguse rakendamisega.
Eelnõuga muudetakse:
1) ATSi redaktsiooni RT I, 06.07.2023, 21;
2) Avaliku teabe seaduse3 (AvTS) redaktsiooni RT I, 07.03.2023, 11;
3) TLS redaktsiooni RT I, 06.07.2023, 108;
4) Töötuskindlustuse seaduse4 (TKindlS) redaktsiooni RT I, 06.07.2023, 111;
5) Vabariigi Valitsuse seaduse5 (VVS) redaktsiooni RT I, 30.06.2023, 11.
Eelnõu vastuvõtmiseks on vajalik EV põhiseaduse § 104 punktist 8 tulenevalt Riigikogu
koosseisu häälteenamus, kuna eelnõuga muudetakse Vabariigi Valitsuse seadust.
2. Seaduse eesmärk
2.1. Eelnõu eesmärgid
Eelnõu eesmärgid saab jagada kolmeks:
1) laiendada teatud avaliku teenistuse regulatsiooni nõudeid ametiasutuste töötajatele;
2) ühtlustada ATSi sätteid TLSi sätetega osas, kus erinev regulatsioon ei ole põhjendatud;
3) leida lahendus praktikas kerkinud probleemidele.
2.2. Eelnõu väljatöötamise senine menetlus ja osapoolte kaasamine
Valdkonna asjatundjate ja praktikute võimalikult laiapõhjaline kaasamine on olnud üks
eesmärke, et teha kindlaks ATSi muutmisvajadus ja edasised suunad.
Vabariigi Valitsuse 2022–2023 tegevusprogrammis oli üheks tegevuseks analüüsida avaliku
teenistuse ajakohastamise vajadusi ja võimalusi. Analüüsi läbiviimise eest vastutas
Rahandusministeerium ning kaasatud olid nii Justiitsministeerium, Riigikantselei tippjuhtide
kompetentsikeskus kui ka teised valdkonna spetsialistid.
Avaliku teenistuse ajakohastamise analüüsi peamine eesmärk on anda ülevaade, millised on
olemasolevad ja võimalikud tuleviku väljakutsed avalikus teenistuses ning tuua välja suundade
valikud avaliku teenistuse arendamiseks. Probleemkohtade kaardistamiseks kasutati
veebiküsimustikku (sihtgrupiks tippjuhid, keskastmejuhid, personalitöötajad ja KOV
personalivaldkonna vastutavad isikud), individuaal- ja fookusgrupiintervjuusid ning kaardistati
välisriikide kogemusi (sh EUPAN võrgustik). Juhtimiskvaliteedi analüüsi viis läbi
Riigikantselei tippjuhtide kompetentsikeskus ning õigusloome analüüsidesse olid kaasatud nii
Justiitsministeerium kui ka õiguseksperdid erasektorist.
Analüüsi tulemustest nähtub, et avaliku teenistuse kõige suuremaks väljakutseks on ametnike
ja töötajate rollide ning tegevuspiirangute hägustumine, sest praktikas puudub kohati vajadus
nii rangelt ametnike ja töötajate eristamiseks. Samuti on praktikas ilmnenud ootus ATSi
suuremale paindlikkusele, mis muu hulgas hõlmaks paremaid rotatsiooni võimalusi töötajate ja
ametnike vahel ning ühtsemat lähenemist teenistussuhete vormistamisele.
3 RT I, 07.03.2023, 11 4 RT I, 06.07.2023, 111 5 RT I, 30.06.2023, 11
4
Rahandusministeeriumil on tulenevalt ATS §-st 9 ülesanne analüüsida avalikku teenistust
reguleerivate õigusaktide rakendamise praktikat, nõustada neis küsimustes ametiasutusi ning
vastata märgukirjadele ja selgitustaotlustele. Selle tegevuse käigus on lisaks kogutud
väärtuslikku teavet ATSiga seotud probleemkohtade ja väljakutsete osas. Eeltoodut arvestades
on nii avaliku teenistuse analüüsist kui ka praktikast tõusetunud probleemide tõttu tekkinud
vajadus vaadata üle teatud ATSi sätted, sealhulgas ametniku eetikat, avalikke- ja sisekonkursse,
katseaega, arengu- ja hindamisvestlust, ametniku tähtajalist üleviimist, palgakorraldust ja
teenistusest vabastamist puudutavad sätted.
2023. aasta sügisel saatis Rahandusministeerium kooskõlastamisele ATSi muutmise seaduse
eelnõu väljatöötamiskavatsuse (VTK). Selles esitati arutamiseks eelnõu võimalikud
põhilahendused ning see esitati kooskõlastamiseks kõigile ministeeriumidele, Riigikantseleile,
Õiguskantsleri Kantseleile, Riigikogu Kantseleile, Riigikohtule, Vabariigi Presidendi
Kantselei, Eesti Linnade ja Valdade Liidule, Teenistujate Ametiliitude Keskorganisatsioonile,
Riigi- ja Omavalitsusasutuste Töötajate Ametiühingute Liidule ning Eesti Ametiühingute
Keskliidule. Samuti tutvustati VTK-d 27. septembril 2023. a avaliku sektori personalijuhtidele ja 2. oktoobril 2023.a . kohalike omavalitsuse personalitöötajatele.
Tagasisidest VTKle selgus, et arvamuse esitajatel on väga erinevad ning kohati vastandlikud
ootused ATSi muutmise osas. Osa kooskõlastajatest soovisid ATSi muutmist paindlikumaks ja
tänastele vajadustele paremini vastavaks. Osa arvamustest keskendus pigem soovile säilitada
kehtiv regulatsioon ja jätta see muutmata ning esitati ka arvamusi avaliku teenistuse
mahukamaks ümberkorraldamiseks. Arutamiseks esitatud ATSi võimalikest
muudatusettepanekutest esitati enim arvamusi VVTPga seotud keskastmejuhtidele tähtajalise
teenistus- ja töösuhte kehtestamisele. Samuti pöörati kooskõlastuskirjades mitmel korral
tähelepanu ATSis sätestatud palgakomponentide ametiasutuste töötajatele kohaldamisega
seotule ning ametiasutuste töötajate palkade avalikustamisega seotud küsimustele. Eelnõu
koostamise eel on esitatud ettepanekud läbi töötatud ning eelnõu koostamisel arvesse võetud.
Kõik väljatöötamiskavatsusele esitatud ettepanekud on nähtavad eelnõude infosüsteemis.
Eelnõu koostamisel on lähtutud ATSi senisest süstemaatikast. Peetud arutelud ja avaliku
teenistuse ajakohastamise analüüs on näidanud, et üldjoontes on kehtiv ATS sisse töötatud ja
rakendatav. Seaduse senist struktuuri oluliselt kohendada vaja ei ole ning mahukaid uusi
õigusinstrumente seadusesse sisse ei viida. Eelnõuga ei tehta seadusesse nii põhimõttelisi
muudatusi, mis tooks kaasa vajaduse töötada välja uus terviktekst. Uue tervikteksti koostamise
riskiks on senise tõlgendus-, rakendus- ja kohtupraktika kadumine ning see tooks kaasa senise
seaduse alusel vastu võetud aktide kehtetuks tunnistamise ja uute kehtestamise vajaduse.
Eeltoodud põhjustel kahjustaks uue tervikteksti loomine põhjendamatult õiguskorra stabiilsust
ning ei ole kooskõlas hea õigusloome tavaga.
2.3. Eelnõu vastavus Eesti Vabariigi põhiseadusele
2.3.1. Ametiasutuse töötajate palgakorraldus
2.3.1.1. Eelnõuga ühtlustatakse ametiasutuste töötajatele palga maksmine ametnikele palga
maksmisega. Sellega seoses laienevad ametiasutuse töötajatele ATS §-d 61, 63 ja 65, mille
kohaselt on ka ametiasutuse töötajate palgal kindlad komponendid, talle laieneb palgajuhend
ning ametiasutuse töötaja palk avalikustatakse avaliku teenistuse kesksel veebilehel.
Kuna ATSi muudatuse kohaselt kehtestatakse lisanõuded ametiasutuste töötajate töötasu
kujunemisele ja maksmisele ning avalikustamisele, on siin puutumus PS §-st 19 tuleneva
5
privaatautonoomia põhimõttega, täpsemalt tegutsemisvabaduse ja enesemääramisõiguse
erijuhu – lepinguvabadusega, samuti PS §-ga 26, millega sätestatakse õigus eraelu
puutumatusele. Seetõttu on oluline hinnata riive kooskõla põhiseadusega. Põhiseaduse § 11
kohaselt tohib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Sellised piirangud
peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja
vabaduste olemust.
Eelnõu eesmärk on ühtlustada ametnike ja ametiasutuse töötajate palgakorraldust eelkõige
põhjusel, et mõlemaid makstakse riigieelarvest, mistõttu on avalikkusel kõrgendatud huvi
maksumaksja raha kasutamisele. Muudatuse eesmärk on tagada, et asutused kasutaksid avaliku
sektori rahalisi vahendeid säästlikult ja otstarbekohaselt. Avaliku sektori rahaliste vahendite
optimaalne kasutamine teenib avalikke huve ning on vajalik avalike ressursside hea haldamise
eesmärgi saavutamiseks.
Eelnõu eesmärgiks on ka ametiasutuste palgasüsteemide läbipaistvuse ning võrreldavuse
suurendamine, mis aitab kaasa sisemise õigluse tagamisele. Samuti luuakse võrreldavalt
ametnikega põhipalga garantii, mis toob töötajatele kaasa palgakindlusele ja annab kindluse
sissetuleku stabiilsuse osas.
Samuti tehakse praktikas asutustes järjest vähem vahet ametniku ja töötaja staatusel ning pigem
ühtlustatakse nende töötingimustesse puutuvat. Arvestada tuleb, et praktikas kehtestab juba
täna suur osa ametiasutustest palgajuhendiga ametnikule palga ja töötajale töötasu määramise
ning maksmise korra ühes ja samas dokumendis.
Arusaadavalt riivab ametiasutuste töölepingulistele töötajatele kohalduvate selliste
palgareeglite, millest kõrvale kaldumine ei ole lubatud, töötaja õigusi võrreldes TLSis
sätestatuga. Eelkõige seetõttu, et TLS ei sea mingeid piiranguid, välja arvatud töötasu
miinimummäära osas, töötasu suuruse kujunemisele. Lepinguvabadus on tegutsemisvabaduse
ja enesemääramisõiguse erijuht. Selle aluseks on PS § 19 lõikest 1 tulenev privaatautonoomia
põhimõte, vt ka Riigikohtu 6.01.2015 otsus nr 3-4-1-34-14, p 41, PS § 19 kommentaarid, p 56.
Lepinguvabadus hõlmab muu hulgas vabadust kokku leppida lepingu tingimustes, sh
töölepingu puhul palgas – millest see koosneb ja kuidas seda arvutatakse.
Riik on sekkunud siin sellega, et on kehtestanud palgale alammäära, millest madalamat töötasu
ei või töötajale maksta (TLS § 29 lõikes 6). See kehtib kõigile töötajatele Eestis ning eelnõust
tulenevalt (ATS § 34 täiendamine lõikega 3) hakkab kehtima ka ametnikele. Ametiasutuse
töötajad on ametiasutusega töölepingulises suhtes ja sellest tulenevalt lepitakse töötasu kokku
vastavalt TLSis sätestatule. TLS ei näe ette töötasu kohustuslikke osasid ega määratle nende
sisu. Töölepingulises suhtes on pooled vabad otsustamaks selle üle, millistest osadest töötasu
koosneb ning kuidas kujuneb töötasu ja selle võimalikud komponendid. TLS tähenduses on
oluline, et töötasu on tasu, mida makstakse töö tegemise eest ning makstav tasu ei tohi olla
väiksem kui töötasu alammäär. Seega, kui ametniku palk kujuneb ja koosneb üksnes seaduses
sätestatud komponentidest, siis ametiasutuste töötaja töötasu kujunemisele ei ole kehtivate
õigusaktidega ühtegi piirangut seatud. Õiguskantsler on aga juhtinud tähelepanu järgnevale:
ATS § 61 lg 6 ei laiene küll kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse töötajatele, kuid neile
sotsiaalsete garantiide kehtestamisel tuleks arvestada sellega, et töötajate teenistustingimused
6 H. Vallikivi. PS § 19 kommentaarid, p 5. – Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, viies, parandatud ja täiendatud väljaanne. Justiitsministeerium: 2020. https://pohiseadus.ee/sisu/3490
6
ei peaks olema oluliselt paremad avaliku võimu teostamise vastutust ja seadusest tulenevaid
piiranguid kandvate ametnikega võrreldes7.
Eelnõu kohaselt ei saa maksta ametiasutuse töötajale sellist lisatasu või toetust, mille maksmine
ei tulene seadusest. Sätte eesmärgiks on kaotada erinevused ametiasutuste vahel. Ametiasutuse
töötajate palk kujuneb vastavalt teenistusgruppidele ja -tasemetele ning nendele vastavatele
tööväärtuspunktidele. Teenistuskohtade liigitamise aluseks on määrus „Riigi ametiasutuste
teenistuskohtade koosseisude kehtestamise kord, teenistuskohtade klassifikaator ja
teenistuskohtade liigitamise kord“, mis näeb ette riigiametiasutustele kohustuse hinnata oma
teenistuskohti lähtuvalt ühtsest teenistuskohtade klassifikaatorist (seob teenistusgrupid,
teenistustasemed ja tööväärtuspunktid terviklikuks mudeliks). Tulemused aitavad
positsioneerida sarnast tööd tegevad teenistujad ja nende palgatasemed omavahel, andes nii
sisendi asutusiseste palgaotsuste tegemiseks. Suur osa asutustest on juba täna võtnud
kasutusele nii ametnikele kui töötajatele kohalduva palgajuhendi, millest lähtutakse palga
kujundamisel.
Teisalt teenib ühtsete kohustuslike palgakomponentide sätestamine avalike vahendite
läbipaistvuse ja eesmärgipärase kasutamise eesmärki, aidates seeläbi vältida maksumaksja raha
ebaotstarbekat kasutamist. Siiski tuleb pidada töö tasustamise reeglite kehtestamist, eesmärgiga
tagada avalike ja maksumaksja vahendite otstarbekas kasutamine, tööd tegeva inimese
põhiõiguste ja -vabaduste ning maksumaksja ja tervikuna avalikkuse põhjendatud
tasakaalupunktiks.
ATS § 61 lõige 5 paneb piirid muutuvpalgale (palga ebaregulaarne osa, mida võib maksta
tulemuspalgana, lisatasuna täiendavate teenistusülesannete täitmise eest või preemiana
erakordsete teenistusalaste saavutuste eest), mida kalendriaasta jooksul võib juurde maksta
kuni 20% aastasest põhipalgast, eelnõu lubab tõsta seda määra 30%-ni erakorralistel asjaoludel.
See, et seadus paneb paika ametiasutuse töötajate palga piirid, ei tähenda, et palgatingimused
halvenevad. Pigem suurendab see töötajate palgakindlust ja annab kindluse sissetuleku
stabiilsuse osas, kuna aasta kogupalgas on põhipalga püsiv osa võrreldes muude tasuliikidega
piisavalt suur ning palgasüsteem muutub senisest selgemaks ja arusaadavamaks. Ka
kokkuleppel ei pruugi töötaja ikkagi seda palka saada, mida ta tegelikult oleks soovinud.
Töötaja palk kujuneb üldises võrdluses ametnike palkadega ning vastavalt riigieelarve
võimalustele. Kuna töötajate palk ei vähene, siis ei teki puutumust omandipõhiõigusega (PS §
32).
Seega töötingimused ei halvene ning muudatuse eesmärk saavutatav kavandatava
regulatsiooniga, ilma et see oluliselt riivaks privaatautonoomiat.
2.3.1.2. Ametiasutuse töötaja palgasüsteemi ühtlustamine ametnikega hõlmab ka palkade
avalikustamist. Hiljemalt 1. mail avalikustatakse avaliku teenistuse kesksel veebilehel
ametniku ja ametiasutuse töötaja põhipalk jooksva kalendriaasta seisuga ning põhipalk,
muutuvpalk ning teenistusülesannetest tulenev muu tulu kogusummana eelmise kalendriaasta
kohta. Ka praegu on ametiasutuse töötaja palk avalik tulenevalt AvTS § 36 lõike 1 punktist 9
(vrdl ametnike palk avalikustatakse tulenevalt AvTS § 28 lõike 1 punktist 25). Nimetatud sätte
kohaselt ei tohi ametiasutus asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistada
eelarvest töölepinguga töötavatele isikutele makstud töötasude ning muude tasude ja hüvitiste
kohta. Erinevus ametnikega on praegu selles, et kõigi ametnike palgad avalikustatakse
7 Õiguskantsleri 06.02.2017 märgukiri nr 6-7/170116/1700511 ametnike koondamisel ühinemislepingus ettenähtud hüvitiste kohta
7
veebilehel, kuid töötaja palk avaldatakse teabenõudjale teabenõude korras ning ühtset ja üldist
avalikustamist veebis ei ole. Palkade isikustatud avalikustamisel põrkuvad kaks vastandlikku
põhiõigust - õigus saada teavet riigiasutuselt tema tegevuse kohta ja riigiasutuste töötajate õigus
eraelu puutumatusele (PS § 26). Eelnõuga muutub ainult ametiasutuse töötaja palga
avalikustamise viis, kuna ka kehtiva õiguse kohaselt on tema palk avalik - seda ei või tunnistada
asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks ning see avaldatakse teabenõudjale. Seega on
nii ametnike kui ka ametiasutuse töötajate eraelu puutumatust riivatud juba varasemate AvTS
regulatsioonidega.
Seega on seadusandja proportsionaalsuse põhimõtet hinnates leidnud, et riigieelarvest
makstavad tasude ja hüvitiste avalikustamine ei kahjusta oluliselt isikute eraelu puutumatust.
Ametiasutuse töötaja teeb üldjuhul avaliku võimu teostamist toetavat tööd, kuid töötajate
ülesanded, nende seos avalike ülesannete täitmisega ja avaliku huviga on erinevad. Mõnel
töökohal on märkimisväärne roll näiteks avalike rahaliste vahendite kasutamisel (nt
raamatupidajal, hanke- või finantsjuhil) või riigi toimimiseks vajalike muude ülesannete
täitmisel (näiteks IT- või infoturbejuhil). Palkade isikustatud avalikustamine aitab tagada, et
töötaja valikul, töötasu suuruse määramisel ja lisatasude maksmisel lähtuvad ametiasutused
lubatud kaalutlustest. Riigikohus on varem öelnud, et palkade isikustatud kujul
avalikustamisega tagatakse kontroll selle üle, kas töötaja valikut, tema töötasu suurust ja saadud
lisatasusid võisid mõjutada lubamatud kaalutlused. Riigikohus on ka otsuses nr 3-15-3228
analüüsinud kohaliku omavalitsuse töötajate töötasude avaldamist ning otsustanud, et AvTS §
36 lõige 1 punkt 9 kohustab kohalikku omavalitsust teabenõude saamisel andma kohaliku
omavalitsuse töötajale arvutatud, makstud või maksmisele kuuluva töötasu kohta andmeid
isikustatud kujul ning seda sõltumata töökohast. Kuigi eelpool viidatud lahendis on kohus
analüüsinud kohaliku omavalitsuse töötaja töötasu isikustatud avalikustamist, on seal esitatud
põhjendused kohaldatavad ka ametiasutuste töötajate puhul. Lahendis on kohus välja toonud:
„Avatud ühiskonnas on avalike rahaliste vahendite väärkasutuse ennetamisel oluline osa siiski
ka avalikkusel, sh ajakirjandusel, mida avaliku võimu enda tehtav kontroll ei saa ega suuda
täielikult asendada. Nii on teabe avalikkusel oluline roll võimalike rikkumiste toimepanemisest
heidutamisel ja nende ennetamisel. Lisaks, kui avaliku võimu kontroll piirdub enamasti
õiguspärasusele hinnangu andmisega, siis avalikkus juhib tähelepanu ka eetilistele
küsitavustele. See aitab kaasa demokraatia ja avatud ühiskonna põhimõtetele rajatud riigis
legitimatsiooni- ja vastutusahela tegelikule toimimisele.“
Kokkuvõtvalt, eespool toodud arvesse võttes, on Rahandusministeeriumi hinnangul eelnõuga
tehtavad muudatused olulise tähtsusega ja proportsionaalsed. Riive ametiasutuse töötajatele
on väike või üldse olematu.
2.3.2. Struktuuriüksuse juhi8 teenistussuhte tähtaegsus
8 Struktuuriüksuse juhina käsitletakse Vabariigi Valitsuse seaduse § 47 lõike 1, § 48 lõike 1 ja § 78 lõike 1 tähenduses valitsusasutuse struktuuriüksuse juhti. Ministeeriumi osakonda juhib VV § 47 lõike 3 kohaselt osakonna juhataja, Välisministeeriumis peadirektor. Justiitsministeeriumi struktuuri selgitatakse Riigikontrolli tellitud ja R. Vinni koostatud uuringus „Ministeeriumi poliitilise ja administratiivse juhtimise piiritlemine ning korrastamine“ (aprill 2007): Justiitsministeeriumis puudub nn poliitikaosakondades osakonnajuhatajate tasand ja neid osakondi juhivad vahetult asekantslerid. Osakondi on Justiitsministeeriumis võrreldes teiste ministeeriumitega vähe, kuid selle asemel on osakondade koosseisus keskmisest suuremad talitused. Üldistades võib väita, et Justiitsministeeriumi talituse juhataja ametikoht vastab teiste ministeeriumite osakonnajuhataja tasemele ja Justiitsministeeriumis on vähem juhtimistasandeid kui teistes ministeeriumites. P 4.1, lk 9. https://www.riigikontroll.ee/LinkClick.aspx?fileticket=1683IRJc6_0%3D&tabid=149&mid=765&language=et-EE
8
Eelnõuga täiendatakse ATS § 23 lõiget 2 punktiga 3¹ ja §-ga 23¹ selliselt, et valitsusasutuse
struktuuriüksuse (üldiselt osakonna juhataja ja talituse juhataja) juht ning ameti ja inspektsiooni
peadirektorile või tema asetäitjale alluva struktuuriüksuse juht nimetatakse ametisse või
temaga sõlmitakse tööleping viieks aastaks.
Sellega riivatakse PS § 29, mille kohaselt on Eesti kodanikul õigus vabalt valida tegevusala,
elukutset ja töökohta. Seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra.
Tegemist on ühe fundamentaalseima põhiõigusega, mis võimaldab igaühel realiseerida oma
isiksust. Seega on tegemist lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigusega. Antud juhul piiratakse
seadusega osakonnajuhatajate ja talituse juhatajate teenistussuhte pikkust viie aastaga. Juhul,
kui isik soovib peale tähtaja möödumist jätkata samal ametikohal, tuleb tal kandideerida
avalikul konkursil.
Muudatuse eesmärgiks on võimaldada struktuuriüksuse juhtidele uusi arengu – ja
karjäärivõimalusi ning aidata kaasa rotatsioonisüsteemi paremale toimimisele. Võimalus
töötada erinevates riigiasutustes ja erinevatel ametikohtadel võib aidata kaasa koostöö
edendamisele, ühtsete väärtuste kujundamisele ning valitsussektori kui terviku tunnetamisele.
Kehtiva seaduse kohaselt nimetatakse määratud ajaks ametisse riigisekretär, ministeeriumi
kantsler, asekantsler, Riigikantselei direktor, valitsusasutuse juht, Konkurentsiameti juht ja
Konkurentsiameti maksejõuetuse teenistuse juhataja, kes määratakse samuti ametisse viieks
aastaks. Nimetatud süsteem on end õigustanud. Seega laiendatakse seda struktuuriüksuste
juhtidele, kelleks põhiliselt on osakonnajuhatajad ja talitusejuhatajad.
Eeldatavasti tõstab struktuuriüksuse juhtide tähtaegne teenistussuhe nende pädevust, kui nad
soovivad oma karjääri edendada. Samuti avab see uusi karjäärivõimalusi, sest võimalikke
teenistuskohti, millele kandideerida, tuleb juurde. Karjäärivõimaluste laiendamine avaldab
positiivset mõju järelkasvule ja avab karjäärivõimalusi vertikaalseks liikumiseks nii noortele
kui ka teistele muudel positsioonidel töötavatele teenistujatele.
Kuna avalikus teenistuses täidetakse kõik teenistuskohad konkursi korras, siis on see isiku
vabatahtlik ja informeeritud valik kandideerida sellisele kohale, millele nimetatakse määratud
ajaks. Sellisel juhul ta ei saa ka teenistuskohale asudes oodata, et teenistustähtaeg oleks
määramata. Teenistussuhte tähtaegsusega ei võeta isikult üldse võimalust struktuuriüksuse
juhina töötada. Seega sekkutakse küll isiku õigusesse vabalt valida töökohta, kuid seda ajalises
mõttes. Viis aastat on piisav aeg, et ühest küljest struktuuriüksuse juhataja saaks end oma
teenistuskohal tõestada ja ka teisest küljest saaks oma edasist karjääri ja isiklikku elu planeerida
ja korraldada. Seega ei ole riive intensiivne ning on proportsionaalne.
Küll aga võib olla juba ametis olevatel struktuuriüksuse juhtidel olla õiguspärane ootus, et
nende teenistuskoht on tähtajatu, kuna kui nad sellele kandideerisid, siis see seda oli. Samuti
on nad hakanud seda õigust, olla tähtajatul teenistuskohal, kasutama (erinevalt nendest, kes
sellel kohal ei tööta ja tulevikus kandideerivad struktuuriüksuse juhi kohale). Struktuuriüksuse
juhtide ülesanded ja ootused ametikoha täitjale on teistsugused kui reateenistujale.
Teenistussuhte tähtaegsusega liigituvad nad pigem juhtide kategooriasse. Ka asutuste
hierarhias kuulub osakonna juhataja tavaliselt nn laiendatud juhtkonda, kellega poliitilise
Ametites ja inspektsioonides on keskastme juht peadirektorile või tema asetäitjale alluv struktuuriüksuse juht.
9
tasandi ametnikud infot vahetavad nii „ametlikel“ koosolekutel kui sageli ka otse9. Osakonna
juhataja äraolekul asendab tihti talitusejuhataja osakonnajuhatajat. Seega muutuvad eelnõuga
ootused nendele ametikohtadele sarnasemaks tippjuhtide ametikohtadega.
PS §-s 10 sätestatud demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi põhimõttest tuleneb Euroopa
õigusruumis tunnustatud õiguse üldpõhimõtete kehtivus Eesti õiguses. Põhiseaduse mõtte
kohaselt on Eesti õiguse üldpõhimõtteks õiguspärase ootuse printsiip. See peab andma igaühele
õiguse tegutseda mõistlikus ootuses, et rakendatav seadus jääb kehtima.10 Õiguspärase ootuse
põhimõte peab kindlustama, et igaühel oleks võimalus kujundada oma elu mõistlikus ootuses,
et õiguskorraga talle antud õigused ja pandud kohustused püsivad stabiilsena ega muutu
rabavalt ebasoodsas suunas.11 Samas on kohtud leidnud, et õiguspärase ootuse põhimõte ei
tähenda, et: "[…] isikute õiguste piiramine või soodustuste lõpetamine on üldse lubamatu.
Õiguspärase ootuse põhimõte ei nõua kehtiva regulatsiooni kivistamist – seadusandja võib
õigussuhteid vastavalt muutunud oludele ümber kujundada ning sellega paratamatult
halvendada mõnede ühiskonnaliikmete olukorda" (RKPJKo 3-4-1-20-04, p 1412).
Ka ATSi on varem väga põhimõtteliselt reformitud, mis on toonud kaasa ametnikele
ebasoodsaid tagajärgi – nt on eristatud ametnikud ja töötajad, kaotatud on lisapuhkuse päevad
staaži eest, lõpetatud riikliku vanaduspensioni suurendamiseks teenistusstaaži alusel staaži
lisandumisel selle arvestamine. Seega ei ole alust oodata, et ametnike või ametiasutuste
töötajate teenistustingimusi rohkem ei muudeta.
Ka avalik huvi on, et avalikus teenistuses oleksid juhtivatel teenistuskohtadel pädevad ja
kvalifitseeritud teenistujad. Ministeeriumi põhiülesandega tegelevates osakondades toimub
poliitiliste valikute ettevalmistamine ja analüüs. Osakonnajuhatajate roll on seetõttu oluline, et
eriti ministeeriumides, kus asekantsleri roll on nõrgem, peetakse osakonnajuhatajaid
võtmeisikuteks poliitika väljatöötamisel ja elluviimise jälgimisel13. Ka talituse juhatajatel on
oluline roll valdkonnapoliitika kujundamisel. Seega on nende ametikoht sarnane tippjuhi
ametikohaga, mis on tähtajaline ametikoht.
Et tagada õiguspärase ootuse printsiibi järgimist, kehtestatakse eelnõuga ATSi
üleminekusätted, mille kohaselt antakse struktuuriüksuse juhatajatele piisav üleminekuaeg
muudatustega kohanemiseks. See tähendab, et on sätestatud kindlad jätkuvad õiguse
realiseerimise võimalused kui ka üleminekuperiood vastava ametikoha tähtaegsuse muudatuse
osas. Selle sätte kohaselt seaduse jõustumise ajal ametis olev osakonnajuhataja loetakse
ametisse nimetatuks:
1) sellel ametikohal kuni kümneaastase teenistusstaaži korral kuni 2029. aasta 31. detsembrini;
2) sellel ametikohal kümneaastase ja pikema teenistusstaaži korral kuni 2028. aasta 31.
detsembrini.
9 Vt ka R. Vinni. Ministeeriumi poliitilise ja administratiivse juhtimise piiritlemine ning korrastamine. Tellija Riigikontroll. 2007. P 4.1, lk 8 ja p. 4.2.2, lk 15. https://www.riigikontroll.ee/LinkClick.aspx?fileticket=1683IRJc6_0%3D&tabid=149&mid=765&language=et-EE 10 Riigikohtu 30.09.1994 otsus RKPJKo III-4/1-5/94 11 Pikamäe, P. Ootused-lootused ehk õiguspärase ootuse põhimõte põhiseaduslikkuse järelevalve praktikas. Juridica 2019. Nr 9. Lk 697-710 ja RKPJKo 3-4-1-24-11, p 50. 12 Riigikohtu 02.12.2004 otsus nr 3-4-1-20-04 13 Vt ka R. Vinni. Ministeeriumi poliitilise ja administratiivse juhtimise piiritlemine ning korrastamine. Tellija Riigikontroll. 2007. P. 4.2.2., lk 15. https://www.riigikontroll.ee/LinkClick.aspx?fileticket=1683IRJc6_0%3D&tabid=149&mid=765&language=et-EE
10
Seega hindame struktuuriüksuse juhtide teenistussuhte tähtaegsust sobivaks, et saavutada
ülaltoodud eesmärke.
2.3.3. Töötajate teenistusse võtmine konkursiga
Eelnõuga muudetakse ametiasutusse töötajate värbamise põhimõtteid selliselt, et nii nagu
ametnike kohad täidetakse avaliku konkursi alusel, nii täidetakse ka töötajate kohad edaspidi
avaliku konkursi korras (ATSi täiendamine §-ga 20¹). Sellega riivatakse PS § 29, mille kohaselt
on Eesti kodanikul õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Seadus võib sätestada
selle õiguse kasutamise tingimused ja korra. Seega on tegemist lihtsa seadusereservatsiooniga
põhiõigusega. Antud juhul piiratakse seadusega avalikku teenistusse - töökohale astumist. Seda
saab teha üksnes konkursi kaudu.
Nii nagu ametnike valik, nii peab olema ka töötajate valik tagatud õiglase ja avatud konkursiga
ning põhinema kompetentsusel. Selleks et isikutele oleks tagatud võrdne ligipääs
ametnikukohtadele ning et valik põhineks kompetentsusel, tuleb sätestada konkursi
korraldamise kohustus ning vältida võimalusi konkursi korraldamisest mööda hiilida.
Avalik konkurss toimib ka avaliku huvi kaitsjana tagades, et avalik haldus toimib efektiivselt
ja asjatundlikult. Riigikohus on leidnud14, et juhul, kui menetlusreeglid ja kriteeriumid on
kokku lepitud, ei tohi valik kandidaatide hulgast toimuda meelevaldselt. Seega tagab
konkursiga seotud reeglite kehtestamine võimaluse kaitsta põhiseaduse §-st 29 tulenevat õigust
vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta ning loob võimaluse selle õiguse riivamise korral
oma õiguste kohtulikuks kaitseks.
3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs
Eelnõu koosneb kuuest paragrahvist, millest viie esimesega muudetakse ATSi, AvTSi, TLSi,
TKindlS ja VVSi ning kuues on seaduse jõustumine.
Eelnõu §-ga 1 tehakse muudatused ATSi.
ATS § 2 täiendamine lõikega 2¹. Muudatuse kohaselt täiendatakse seaduse kohaldamisala
reguleerivat sätet uue lõikega, mis täpsustab, millises ulatuses kohaldub ATS ametiasutuste
töötajatele. Avaliku teenistuse üldise põhimõtte kohaselt korraldab ametiasutuse ametniku ja
töötaja teenistust ametiasutuse juht või tema volitatud isik. Sama põhimõte kehtib ka töölepingu
seaduses, mis tähendab, et töötaja töötamist korraldab asutuse või ettevõtte juht või tema
volitatud isik. Ametiasutusega töölepingulises suhtes olevale töötajale kohaldatakse reeglina
TLSi, arvestades, et eelnõukohaste muudatuste jõustumisel sätestab ATS ametiasutuse töötajale
mõned erireeglid võrreldes TLSiga. TLS § 2 sätestab põhimõtte, mille kohaselt TLSi sätted on
poolkohustavad, mis tähendab, et seaduses sätestatust ei või töötaja kahjuks kõrvale kalduda,
välja arvatud juhtudel, kui töötaja kahjuks kõrvale kalduva kokkuleppe võimalus on seaduses
sõnaselgelt lubatud. Seega TLS § 2 ei välista ega piira teistsuguse regulatsiooni kehtestamist
eriseadustega. TLSi ja töösuhteid reguleerivate eriseaduste normide vastuolu korral tuleb
lähtuda üldnormi ja erinormi suhtest, mis tähendab, et vastuolu või erinevuse korral kuulub
kohaldamisele erinorm.
Näiteks on juba praegu mootorsõidukijuhi töö- ja puhkeaeg ning töötasu arvutamise ja
maksmise erisused reguleeritud TLSi asemel liiklusseaduses ja laevapere liikmete tööaeg
meretöö seaduses. Ametniku ja ametiasutuste töötajate teatud määral ühesuguste nõuete
14 Riigikohtu 03.10.2007 otsus nr 3-3-1-41-07, p 12
11
kohaldamise vajadust ja ametiasutuste töötajatele TLSist erinevate nõuete sätestamist on
vajalikus peetud ka teistes töösuhteid reguleerivates eriseadustes. Ametiasutuse töötajatele on
erinõuded kehtestatud julgeolekuasutuste seaduse15 (JAS), politsei ja piirivalve seaduse16
(PPVS), päästeteenistuse seaduse17 (PäästeTS) ja vangistusseadusega18 (VangS). Näiteks on
julgeolekuasutuste seaduses sätestatud töötajale erinõuded tööle võtmise, töötaja
terviseseisundi, tervisekontrolli ja kehalise ettevalmistuse kontrolli osas. Samuti on
julgeolekuasutuste seaduses sätestatud, et töötaja ei või reeglina töötada teise tööandja juures,
osaleda streigis ega kuuluda erakonda. Päästeteenistuse seaduses on eriregulatsioon
päästeteenistuja töö- ja puhkeaja ning valveaja osas. Politsei ja piirivalve seaduses on erisätted
töötaja tööle võtmise kohta. Eeltoodust nähtuvalt võivad eriseadused näha ette nii TLSist
erineva kui ka vähem soodsa regulatsiooni.
Avalikus teenistuses on ATSist mõjutatud riigi ametiasutuste ja KOVide ametnikud ning
töötajad. Viimase viie aasta lõikes on teenistujate üldarvud püsinud stabiilsena. Kokku töötab
avalikus teenistuses ca 28 000 inimest, kellest riigi ametiasutustes ca 6000 ametnikku, 9000
eriteenistujat ja 7000 töötajat. KOVides töötab 3000 ametnikku ja 2500 töötajat.
Kuigi kehtiva ATS § 2 lõike 1 kohaselt kohaldatakse ATSi seaduses sätestatud juhtudel riigi ja
kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse töötajale, on käesolevas eelnõus peetud vajalikuks
selguse ja ülevaatlikkuse huvides välja tuua, millised sätted konkreetselt töötajatele laienevad.
ATS § 2 lõike 2¹ järgi kohaldatakse riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse
töötajatele ATSi eetikat (§ 12), konkursi korraldamist (2. peatüki 2. jagu), teenistustähtaega (§
23¹), tähtajalist üleviimist (§ 33), puhkust (§ 43), asendamist (§ 57) ja palgakorraldust (§-d 61,
63 ja 65) puudutavas osas. 2013. aasta ATSiga viidi avalikku võimu toetavate funktsioonidega
ametikohal olnud ametnikud üle töölepingulisele suhtele. Ametniku mõiste kitsendamise kaudu
vähenes ametnike arv oluliselt. Praktikas on aga ilmnenud, et ametiasutustes on üheks
suuremaks personalipoliitiliseks väljakutseks kujunenud ametnike ja töötajate rollide ning
tegevuspiirangute hägustumine. Ka on praktikas ilmnenud, et kohati puudub vajadus nii rangelt
ametnike ja töötajate eristamiseks. Kuivõrd ühiskonna jaoks esindab töötaja samuti
ametiasutust (laiemalt ka riiki), on teatud ATSi sätete kohaldamine töötajatele otseselt seotud
avaliku huvi, avatuse ja läbipaistvuse väärtuste kandmisega avalikus teenistuses.
Kohaldamisala kujundamisel on võetud arvesse, et avalike vahendite õiguspärane kasutamine
on avalikkuse huviorbiidis ja ametiasutuse töötajaga seotud kulud kantakse riigieelarvest.
Parema arusaadavuse ja kooskõla huvides muudetakse ATS § 3 lõiget 2. ATS § 3 lõiget 2
muudetakse ja sätestatakse, et ametiasutuste töötajate töösuhetele ametiasutuses kohaldatakse
töölepingu seadust ja teisi töösuhteid reguleerivaid seadusi ATSist tulenevate erisustega. TLSi
ja ATSi normide vastuolu korral tuleb lähtuda üldnormi ja erinormi suhtest, mis tähendab, et
vastuolu või erinevuse korral kuulub kohaldamisele erinorm ehk ATS.
Eelnõuga muudetakse ATS § 12, laiendades eetikat puudutava regulatsiooni ka töötajatele.
ATSi §-s 12 tehakse muudatused selleks, et kujundada ametnikueetika ümber avaliku teenistuse
eetikaks. Selleks asendatakse ATS §-s 12 läbivalt sõna „ametnikueetika“ sõnadega avaliku
teenistuse eetika“, sõnad „ametnike põhiväärtuste“ sõnadega „ametnike ja ametiasutuste
töötajate põhiväärtuste“ (ATS § 12 lõige 1), sõnad „ametnike eetikakoodeks“ sõnadega
„avalike teenistujate eetikakoodeks“ (ATS § 12 lõige 4 ja lõike 5 punktid 1 ja 4) ning lisatakse
15 RT I, 14.03.2023, 25 16 RT I, 06.07.2023, 64 17 RT I, 06.07.2023, 69 18 RT I, 06.07.2023, 114
12
„ametiasutuse töötaja“ (ATS § 12 lõike 5 punkt 2, lõige 7 ning lõike 8 sissejuhatav osa ja
punktid 2 ja 3).
Tugev eetika on hea valitsemistava oluline osa. Iga avalik teenistuja on osa suuremast
süsteemist, mille ühine eesmärk on ühiskondliku huvi teenimine. Kehtivas ametniku
eetikakoodeksis on nimetatud hea ametniku olulisimad väärtused ning nendeks on
seaduslikkus, inimesekesksus, usaldusväärsus, asjatundlikkus, erapooletus ning avatus ja
koostöö. Põhiväärtused on täpsemalt lahti seletatud ametniku eetikakoodeksis19.
Kuigi ametniku eetikakoodeksi järgimine on kohustuslik eelkõige ametnikele, eeldatakse juba
praegu, et samu põhimõtteid järgivad ka töölepingu alusel riigitööl olevad inimesed (eetika
nõukogu seisukoht, mis on ära märgitud eetikakoodeksis ja mitmete asutuse sisekordades).
Näiteks on ka VangS-s ette nähtud ametnike ja töötajate ühine vanglateenistuse eetikakoodeks,
mille kehtestab valdkonna eest vastutav minister. Eetikakoodeks sisaldab väärtuseid, mis on
iseloomulikud avalikule teenistusele tervikuna. Eetika on olulisel määral seotud ka
korruptsiooni ennetamisega, seejuures hõlmab korruptsioonivastane seadus juba täna lisaks
ametnikele ametiasutuse töötajad. Ametiasutustes reaalselt kõigile avalikele teenistujatele
ühesuguselt rakenduvad eetikastandardid vastavad ühiskondlikule ootusele, et kõik avalikud
teenistujad on oma tegevuses eetilised. Ühtsete eetika põhimõtete poole liigutakse Euroopa
Liidus, kus Euroopa Komisjon on vastu võtnud ettepaneku luua katusorganisatsiooni eetika
jaoks.
Eelnõu kohaselt hakkab avaliku teenistuse eetika kohalduma ametnikele ja ametiasutuste
töötajatele. ATS § 7 lõige 1 avab ametniku mõiste ja selle kohaselt on ametnik isik, kes on
riigiga või kohaliku omavalitsuse üksusega avalik-õiguslikus teenistus- ja usaldussuhtes. Kõik
teenistujad, kes ei teosta avalikku võimu, vaid teevad üksnes avaliku võimu teostamist toetavat
tööd, on kehtiva seaduse järgi ametiasutuse töötajad, kellega sõlmitakse ATS § 7 lõike 4
kohaselt tööleping. Kuigi ametiasutuse töötaja teeb üldjuhul avaliku võimu teostamist toetavat
tööd, on töötajate ülesanded, nende seos avalike ülesannete täitmisega ja avaliku huviga erinev.
Mõnel töökohal on märkimisväärne roll näiteks avalike rahaliste vahendite kasutamisel (nt
raamatupidajal, hanke- või finantsjuhil) või riigi toimimiseks vajalike muude ülesannete
täitmisel (näiteks IT- või infoturbejuhil).
Küll kohalike omavalitsuste kontekstis, kuid kohaldatavana ka valitsusasutuste puhul, leidis
Riigikohus 17.04.2020 otsuses nr 5-19-45: Seega ei tõmba kehtiv seadus selget piiri
ametiasutuse ametnike ja töötajate vahel, vaid jätab kohaliku omavalitsusüksuse volikogule
võrreldes varasemaga suurema võimaluse määratleda ametiasutuse struktuuris teenistuskoht
kas ametniku või töötaja kohana. Samamoodi on ametiasutuse kaalutlusotsus, kuidas jaotatakse
struktuuris teenistuskohad ameti- ja töökohaks. Ametiasutuste detsentraliseeritusse põhimõttest
lähtuvalt ei pruugi olla mõistlik ATS § 7 toodud loetelude kinnise või täpsemana esitamine ja
seega teenistuskohtade jaotamisel ametiasutuste kaalutlusõiguse vähendamine nullini.
Rahandusministeerium küll jälgib teenistuskohtade jaotust ning teeb vastavaid järelpäringuid,
kuid lõppastmes on ja peaks olema teenistuskohtade jaotus ametiasutuse pädevuses.
Arvestades, et ametiasutustel on suhteliselt lai kaalutlusruum oma tegevuse korraldamisel ja
sellest johtuvalt ka teenistuskohtade määratlemisel, on mõistlik seaduse tasandil reguleerida
valdkonnad, mis peaksid ühetaoliselt kohalduma nii ametnikule kui ametiasutuse töötajale.
Valitud valdkondades ühtse regulatsiooni kehtestamine kaitseb avalikke huve. Avalikku võimu
teostaval või sellega vahetult seotud oleval isikul peab olema ühiskonna usaldus. Samas paneb
avalikkus sellistele isikutele kõrgemad eetilised nõudmised, millest tulenevalt kannavad nemad
ka suuremat vastutust riigi ning rahva ees.
19 Ametniku eetikakoodeks, heaks kiidetud ametnikueetika nõukogu poolt 11. märtsil 2015. a
13
ATS § 16 lõike 6 uue sõnastusega tehakse võimalikuks tippjuhi asendamine sisekonkursi
korras. Lõike 6 uue sõnastuse kohaselt võib emapuhkusel, isapuhkusel, lapsendajapuhkusel või
vanemapuhkusel viibiva riigisekretäri, ministeeriumi kantsleri, asekantsleri, Riigikantselei
direktori, ameti ja inspektsiooni peadirektori ja teiste käesoleva seaduse § 10 lõike 2 alusel
kehtestatud Vabariigi Valitsuse määruses nimetatud valitsusasutuste juhti vaba ametikoha
täitmiseks määratud ajaks korraldada sisekonkursi. Muudatuse eesmärgiks on lihtsustada
tippjuhi vanemlikest kohustustest tingitud ajutise eemalviibimise korral asendaja leidmine.
ATS § 16 sätestab tippjuhtide osas üldise konkursi korraldamise kohustuse ja selle kohaselt
täidetakse avaliku teenistuse tippjuhi ametikoht ainult avaliku konkursi korras. Avalik konkurss
annab kõigile võrdsed võimalused asuda avaliku teenistuse ametikohale. Tippjuhtide puhul on
eraldi rõhutatud ATS § 10 lõike 2 alusel antud määruse kehtestamisel, et oluline on kindlustada
suurem juurdepääs tippjuhi ametikohtadele. Avalikke konkursside üldiseks eesmärgiks on
ühest küljest kaitsta kandidaatide õigusi läbi võrdsete võimaluste andmise ning kompetentsusel
põhineva valiku. Teisalt toimib avalik konkurss avaliku huvi kaitsjana tagades, et avalik haldus
toimib efektiivselt ja asjatundlikult. ATSis on ette nähtud erandid konkursist loobumiseks, kas
ametikoha spetsiifikast või erilisest usaldussuhtest tulenevalt riigisekretäri, ministeeriumi
kantsleri, Vabariigi Presidendi Kantselei direktori ja Vabariigi Presidendi nõuniku ametikoha
täitmisel, kuid need erandid ei kohaldu teistele tippjuhtidele (näiteks asekantslerile).
ATS ei erista vaba ametikohta ajutiselt vabast ametikohast ja vaba ametikohana tuleb käsitleda
ka ametikohta, mis on ajutiselt täitmata. Seega, kui asutuses vabaneb tippjuhi ametikoht ja
ametiasutus asub tavapärases korras vaba ametikohta täitma, saab valida kahe lahendusvariandi
vahel – kas avalik konkurss või puuduva ametniku ülesannete täitmine. Tippjuhtide puhul on
ajutine asendamine ilma avalikku konkurssi korraldamata lubatud maksimaalselt kuus kuud 12-
kuulise perioodi ehk aasta jooksul. Juhul kui tippjuhi avaliku võimu teostamise õigus peatatakse
pikemaks perioodiks kui kuus kuud (nt lapsehoolduspuhkuse ajaks), tuleb vabanenud
ametikoha täitmiseks korraldada avalik konkurss ja konkursi võitnud kandidaat nimetada
ametikohale ajutiselt äraoleva ametniku asendajana.
Tippjuhi ajutise puudumise korral on sätestatud puuduva ametniku ülesannete täitmise
maksimaalseks ajaks kuus kuud aasta jooksul. Taolise piirangu kehtestamine ATSis on otseselt
seotud jäiga avaliku konkursi nõude rakendamisega tippjuhtidele. Lisaks väärtustele, mida
avalik konkurss kannab, tuleneb see nõue OECD ja teiste rahvusvaheliste organisatsioonide
soovitustest Eestile, et vastata seeläbi Euroopa standarditele.
Tippjuhi ajutise eemalviibimisega seotud probleemi lahendamiseks on välja pakutud
alternatiivset võimalust lubada tippjuhtide puhul nende ajutist üleviimist ehk rotatsiooni. Kui
ATSiga asekantsleritele tähtajaline teenistussuhe kehtestati, põhjendati seda sellega, et
tähtaegse teenistussuhte sissetoomine avaliku teenistuse tippjuhtide osas võimaldab käivitada
rotatsioonisüsteemi ning pakkuda neile seeläbi uusi arengu- ja karjäärivõimalusi, mis
tippjuhtide hinnangul seni Eesti avalikus teenistuses puudusid. Kuivõrd tippjuhtide tähtajalise
teenistussuhte põhjuseks on rotatsiooni võimaldamine, ei pruugi olla mõistlik kehtestada
olemasoleva rotatsioonisüsteemi sisse veel eraldi toimiv rotatsioonisüsteem. Taoline
lähenemine teeks süsteemi kohmakaks ja keeruliseks. Lisaks eeltoodule ja pidades silmas
avaliku konkursi ja tähtajalisuse põhimõtteid, tekitaks rotatsiooni võimaldamine mitmeid
probleeme.
Eesti avalik teenistus põhineb kompetentsusel ja avatusel ning seega tuleb ka edaspidi üldise
reeglina nii tippjuhi kui ka teiste ametikohtade täitmisel eelistada avalikku konkurssi. Tavalise
ametikoha täitmisel on ametiasutusel valida, kas korraldada avalik konkurss, sisekonkurss, viia
14
ametnik tähtajaliselt üle (rotatsioon) või anda puuduva ametniku ülesanded täitmiseks teisele
ametnikule. Tippjuhi rolli ja olulisust arvestades on võimalused ametkoha täitmiseks jäigemad
ja piirduvad avaliku konkursi või teise ametniku poolt puuduva ametniku ülesannete täitmisega.
Samas vajab värbamise süsteem teatud paindlikkust ning seda ka tippjuhti puudutavas osas.
Eeldatavasti on suurem paindlikkus vajalik just tippjuhi ajutise äraoleku ajaks. Sellest
tulenevalt luuakse seaduses võimalus, mille kohaselt võib tippjuhi ametikoha täita sisekonkursi
korras, kui nn asendatav tippjuht viibib emapuhkusel, isapuhkusel, lapsendajapuhkusel või
vanemapuhkusel. Selliselt laiendatakse küll võimalusi tippjuhi ajutiseks asendamiseks, kuid ei
kaugeneta oluliselt kompetentsusel ja avatusel põhinevast värbamis- ja valikuprotseduurist.
Eelnõu koostamisel peeti oluliseks piirata tippjuhi ametikohale sisekonkursiga asendaja
otsimise võimalust nn vanemapuhkusega, sest sel juhul on asenduse aeg seadusega piiratud
ning täna on selline eemalviibimine ainuke ATSis nimetatud tähtaja kulgemist peatav äraolek.
ATSi § 16 lõiget 7 täiendatakse selliselt, et konkurssi ei korraldata, kui puuduva ametniku
ülesanded antakse üle teisele ametnikule või ametiasutuse töötajale. Muudatus on seotud ATSi
§-s 57 tehtavate muudatustega. ATSi §-s 57 täiendatakse osaga, mis võimaldab puuduva
ametniku ülesanded anda täitmiseks ametiasutuse töötajale juhul, kui ametnikust asendajat ei
ole võimalik määrata. Üldreegliks jääb, et puuduva ametniku ülesanded tuleb anda täitmiseks
teisele ametnikule. Praktikas on aga ilmnenud, et alati ei ole võimalik leida ametnikust
asendajat ning uue ametniku värbamine piisavalt kiiresti ei ole võimalik.
ATSi § 17 lõigetega 1 ja 2 tehtava muudatusega lühendatakse avaliku konkursi tähtaega 14
kalendripäevalt seitsmele tööpäevale. ATSi kohaselt ei tohi kandidaatide taotluste esitamise
tähtaeg olla lühem kui 14 kalendripäeva, kuid pärast 2013. aasta seaduse jõustumist on
tööpakkumised läbi erinevate kanalite kandidaatidele paremini ja kiiremini kättesaadavad.
Samuti on viimaste aastate kriisid näidanud vajadust muuta värbamiskorraldust kiiremaks ja
paindlikumaks.
Kuna ATS 2. peatüki 2. jagu kohaldatakse edaspidi ka ametiasutuse töötajate värbamisele, siis
peavad asutused tulenevalt ATS § 18 lõikest 8 laiendama ametiasutuse ametnike värbamise ja
valiku täpsemat korda ka ametiasutuse töötajate värbamisele ja valikule. Ühtlasi muudetakse
Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2012. a määrust nr 113 „Ametnike värbamise ja valiku kord“
ümber nii ametnike kui töötaja põhiseks värbamise korraks.
Seadust täiendatakse §-ga 201 selliselt, et avaliku konkursi korraldamise kohustus nähakse
ette ka ametiasutuse töötaja värbamisel. Muudatuse eesmärk on tagada, et avaliku teenistuse
teenistuskohad oleksid kättesaadavad kõigile. Kehtiv ATS sätestab konkursi korraldamise
kohustuse ametniku ametikohale, kuid seni ei ole avaliku konkurssi kasutamist ette nähtud
töökohtade täitmisel. Kompetentsusel ja avatusel põhineva värbamis- ja valikuprotseduuri
eesmärgiks on anda avalikkusele kindlus, et avaliku teenistuse ametikohad täidetakse
võimaluse piires kõige kvalifitseeritumate kandidaatidega ning et kõigile oleks antud võrdsed
võimalused.
Kohustusliku konkurssi sätestamisega nähakse ohtu halduskoormuse ja ametiasutuste
töökoormuse suurenemisele, kuid võttes aluseks senise värbamisestatistika, on suurenev
koormus pigem marginaalne. 2022. aastal korraldati avalikku teenistusse värbamiseks 5549
konkurssi, millega sooviti täita 6529 teenistuskohta. 2022. aastal olid kõikidest
personaliotsingutest 72,1% juba praegu avalikud konkursid ja 15,7% sisekonkursid. Konkursita
värvati 12,1% teenistujatest, mis tähendab, et terves avalikus teenistuses toimus konkursita
värbamine 670 korral.
15
ATS 2. peatüki 3. jao pealkirjast jäetakse välja viide ametnikule, kuna jagu hakkab
reguleerima ka ametiasutuse töötajatesse puutuvat. Jao uueks pealkirjaks on „Teenistusse
võtmise kord“. Muudatus on vajalik, kuna VVTP-st tulenevalt täiendatakse 2. peatüki 3. jagu
sättega, millega kehtestatakse ametiasutuse struktuuriüksuse juhile tähtajalise töölepingu
sõlmimise kord.
Eelnõuga muudetakse ATS § 23 ja täiendatakse seadust uue §-ga 231. Muudatused on seotud
VVTPst tuleneva ülesandega sätestada osakonnajuhatajatele tähtajalised teenistussuhted.
Eelnõu kohaselt nimetatakse määratud ajaks ametikohale VVS tähenduses valitsusasutuse
struktuuriüksuse juht.
Kuigi VVTP kasutab sõna „osakonnajuhataja“, ilmneb valitsusasutuste struktuuridest, et
võrreldava taseme juhte nimetatakse väga erinevalt. Ministeeriumide struktuurides on lisaks
osakonnale levinud ka talitused ning mõnel juhul allub talitus kas otse asekantslerile või kuulub
talitus küll osakonna koosseisu, kuid osakonnajuhataja ametikoht on pikaajaliselt täitmata ja
osakonnajuhataja tööd teeb asekantsler. Riigi personali ja palgaarvestuse andmekogu andmetel
on osakonnajuhatajal keskmiselt 12,6 alluvat (minimaalselt 2 ja maksimaalselt 56 alluvat) ja
talituse juhil 21,5 alluvat (minimaalselt 2 ja maksimaalselt 161 alluvat).
Riigi personali ja palgaarvestuse andmekogu andmetest ilmneb, et keskastmejuhte nimetatakse
veel juhtivspetsialistiks, vanemspetsialistiks, auditijuhiks, direktori asetäitjaks, üksuse juhiks,
valdkonnajuhiks või juhatajaks. Erineva määratluse taga on ilmselt organisatsioonide väga
erinev suurus, mis riigi väiksusest tulenevalt on eriti silmapaistev. Näiteks võib keskastmejuht
suures ametiasutustes juhtida kümnete või isegi sadade inimeste tööd, samas kui väiksemas
asutuses võib alluvate arv jääda paari-kolmeni.
Selleks, et tagada eelnõu seadusena jõustumisel ühetaoline kohtlemine ja võrdsed võimalused,
täiendatakse eelnõu § 23 lõiget 2 punktiga 3¹ ning kehtestatakse viieaastane teenistustähtaeg
VVSi tähenduses valitsusasutuse struktuuriüksuse juhile. Vastavalt VVS § 47 lõikele 1 on
ministeeriumi struktuuriüksus ministeeriumi osakond. VVS § 48 lõike 1 kohaselt on
ministeeriumi talitus ja büroo osakonna koosseisu kuuluvad struktuuriüksused. VVS § 78 lõike
1 kohaselt kuuluvad Riigikantselei struktuuri osakonnad ja muud struktuuriüksused vastavalt
Riigikantselei põhimäärusele. Eelnõu kohaselt käsitletakse ametite ja inspektsioonide
keskastme juhtidena nende osakondade juhatajaid, kes alluvad peadirektorile või tema
asetäitjale.
Keskastmejuhtide tähtajalisust on pikemalt analüüsitud nii eelviidatud avaliku teenistuse
ajakohastamise analüüsis kui ka selle lisas „Keskastmejuhtide tähtajaliste teenistussuhete
uuring 2022“.
Seni on olnud reegliks, et ametnik nimetatakse ametikohale määramata ajaks ning ametnik
täidab ülesandeid, mis on püsiva iseloomuga. Ametnik peab lähtuma avalikest huvidest, olema
sõltumatu oma teenistusülesannete täitmisel ja otsuste tegemisel ning selle sõltumatuse
tagamise üheks mehhanismiks on ka ametniku määramine ametikohale määramata ajaks. Saksa
õiguskirjanduse kohaselt, mida rohkem on ametnik kindel oma õiguslikus positsioonis, seda
enam on garanteeritud, et ta teeb otsuseid mittekallutatult ning ainult seadusest ja õiguse
üldpõhimõtetest lähtuvalt.
Ministeeriumide kantslerid, valitsusasutuste juhid, asekantslerid ja Riigikantselei direktorid on
juba tähtaegselt ametisse nimetatud. Eelnõu § 23 lõike 2 punktiga 3¹ kehtestatakse sarnane
eriregulatsioon ka struktuuriüksuse juhtidele. Tähtaegse teenistussuhte laialdasem
kasutuselevõtt avalikus teenistuses avab uusi arengu – ja karjäärivõimalusi ning aitab kaasa
16
rotatsioonisüsteemi paremale toimimisele. Võimalus töötada erinevates riigiasutustes ja
erinevatel ametikohtadel võib aidata kaasa koostöö edendamisele, ühtsete väärtuste
kujundamisele ning valitsussektori kui terviku tunnetamisele.
Eelnõuga täiendatakse ATS § 23 lõiget 3 viitega sama paragrahvi lõike 2 punktile 3¹, mis on
viide valitsusasutuste struktuuriüksuse juhtidele. Seega laieneb struktuuriüksuse juhtidele
põhimõte, et kui neid on samale ametikohale nimetatud määratud ajaks järjest rohkem kui kaks
korda või kui tema teenistustähtaega pikendatakse rohkem kui üks kord viie aasta jooksul,
loetakse struktuuriüksuse juht ametikohale nimetatuks määramata ajaks.
Eelnõuga täiendatakse ATS § 23 lõiget 5, selliselt, et nähakse ette maksimaalselt kahekordne
ametiaeg riigisekretärile, ministeeriumi kantslerile, asekantslerile, Riigikantselei direktorile ja
valitsusasutuse juhile. Muudatus on seotud VVTPst tuleneva ülesandega.
ATSis on sätestatud kahe järjestikuse ametiaja piirang riigi julgeoleku volitatud esindaja juhile
ja Konkurentsiameti peadirektorile. Kahekordse ametiaja piirang on JAS-ga kehtestatud ka
julgeolekuasutuse juhtidele. Ametiaja piirangu kehtestamise üheks eesmärgiks on takistada
asutuse poliitilist ja/või majanduslikku mõjutamist, kehtestades sõltumatuse tagamiseks kohase
rotatsiooni. Eeltoodud põhjusel on kehtestatud näiteks Konkurentsiameti peadirektori
ametikohale kahekordse ametiaja piirang, mis eelnõu muudatuste kohaselt saab kaetud ATS §
23 lõike 2 punktiga 3 ja muudetud lõikega 5, nii et eraldi viidet Konkurentsiameti peadirektorile
ei ole enam vaja teha.
Võrdse kohtlemise ja rotatsioonisüsteemi tagamiseks kehtestatakse kahekordse ametiaja piirang
ministeeriumi kantslerile, asekantslerile, riigisekretärile, Riigikantselei direktoritele ja
valitsusasutuse juhtidele, kelle puhul juba kehtiv ATS näeb ette viieaastase ametiaja.
Kahekordse ametiaja piirangut kehtestav muudatus võib mõjutada tippjuhtide leibkondade
toimetulekut ja majanduslikke otsuseid, kuna ametiaja lõppedes peavad nad ametist lahkuma
ning võivad mingiks perioodiks ilma jääda sissetulekust. Samas on tippjuhtidel aega planeerida
oma tööd ja tegevust viis kuni kümme aastat, mis peaks olema mõistlik aeg asjakohaste
muudatuste või toimingute tegemiseks.
Avalik konkurss ministeeriumi kantsleri, asekantsleri, Riigikantselei direktori, ameti ning
inspektsiooni peadirektori ja ATSi § 10 lõike 2 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määruses
nimetatud valitsusasutuse juhi ametikohale kuulutatakse välja vähemalt kuus kuud enne isiku
teenistustähtaja möödumist. Sätte eesmärgiks on pakkuda ametisolevale isikule tuleviku suhtes
kindlustunnet, kas ja millisel ametikohal tema teenistus tähtaja möödumisel jätkub ning vältida
olukorda, kus teenistustähtaja möödumisest tuleneva ebakindluse tõttu tippjuhi motivatsioon
langeb ning ta otsib võimalusi avalikust teenistusest lahkuda.
ATS § 23 lõike 2 punktiga 7 nimetatakse ametisse viieks aastaks Konkurentsiameti
peadirektor. Kuna aga Konkurentsiameti peadirektor on ATS § 23 lõike 2 punktis 3 nimetatud
valitsusasutuse juht, kellele laiendatakse eelnõuga kahekordse ametiaja piirangut, jäetakse
nimetatud sättest ja paragrahvi lõikest 5 välja eraldi viide Konkurentsiameti peadirektorile.
Kuna ATS § 23 kohaldub ametniku ametikohale, täiendatakse seadust §-ga 231, mis näeb
tähtajalised töösuhted ette ametiasutusega töölepingulises suhtes olevale struktuuriüksuse
juhile. Ka töölepinguliste juhtide puhul sätestatakse, et kui ametiasutuse ja töötaja on tähtajalise
töölepingu sõlminud järjest rohkem kui kaks korda või kui tema tähtajalist lepingut on
pikendanud rohkem kui üks kord viie aasta jooksul, loetakse töösuhe algusest peale tähtajatuks.
17
Eelnõuga muudetakse ATSi §-s 24 sisalduvat katseaja regulatsiooni. Eelnõukohase ATS § 24
lõike 1 muudatusega tehakse katseaja regulatsiooni osas viide TLS §-le 101. ATS § 3 lõikest 1
tuleneb, et töölepingu seadust ametnike suhtes ei rakendata, välja arvatud juhul, kui ATS-s on
TLS-i kohaldamine otseselt ette nähtud. Kehtivas ATSis on puhkus ja keskmise palga
arvutamine valdkonnad, mille täpne regulatsioon ei sisaldu ATSis ning millele kohaldatakse
peaaegu täies ulatuses viiteliselt TLSi. Katseaega puudutavad muudatused annavad
ametiasutustele võimaluse suuremaks paindlikkuseks ning toetavad seeläbi ATSi
detsentraliseerituse põhimõtet, mis võimaldab ametiasutustele suhteliselt suure vabaduse enda
eripärast lähtuva süsteemi kujundamisel.
TLSi kohaselt on katseaeg neli kuud, kuid osapooled võivad kokku leppida katseajas, mis on
lühem või jätta katseaja kohaldamata. Töösuhte osapooled ei pea eraldi katseajas kokku
leppima. TLSi kohaselt, kui töölepingus ei ole kokkulepet katseaja kestuses või selle
ärajätmises, kohaldatakse hindamisperioodina seadusest tulenevalt automaatselt nelja kuud
(TLS § 86 lg 1). Edaspidi kaob ka ametniku teenistusse nimetamisel vajadus teenistusse
nimetamisel ära märkida katseaja pikkus ja katseaja kohaldamist eeldatakse. Kui ametiasutus
soovib katseaega näiteks lühendada või jätta katseaja kohaldamata, tuleb see teenistusse
nimetamisel ära märkida.
Muudatuse kohaselt kaotatakse seadusest erandid selle osas, millistele ametikohtadele
katseaega ei kohaldata. Selle muudatuse tulemusena peab ametiasutus ametnikku teenistusse
võttes ise hindama, kas ta soovib jätta katseaja kohaldamata. Muudatuse tulemusena tekib
võimalus kohaldada katseaega ka ametiasutuste tippjuhtidele.
Kehtiva seaduse § 24 lõikes 1 viidatakse katseaja kohaldamisel ATS § 2 lõikes 2 nimetatud
avaliku teenistuse eriliigile, mille korral katseajal hinnatakse ametniku vastavust eriseadusega
või eriseaduse alusel kehtestatud nõuetele. ATS § 2 lõikes 2 nimetatud avaliku teenistuse
eriliigid on politsei-, vangla-, pääste-, välis- ja prokuröriteenistus ja tegevväelased. Eelnõuga
jäetakse nimetatud viide välja, kuna katseaja üldine eesmärk ongi hinnata ametniku vastavust
oma ametikohale. Eriseadustest tulenevad nõuded ja eriteenistustes hinnatavad oskused,
teadmise m käivad üldiste katseajal hinnatavate tegurite alla.
ATS § 24 lõiget 2 sõnastatakse ümber, et tekitada katseaja kokkuleppimise võimalus ATSi.
TLS § 101 lõige 2 näeb ette, et töölepinguga võib kokku leppida katseaja kohaldamata jätmises
või lühendamises. Selleks, et sarnased põhimõtted kohalduksid ka ametnikele nähakse ette, et
ametisse nimetamise õigust omav isik võib ametnikuga kokku leppida katseaja kohaldamata
jätmises või lühendamises.
Kuna edaspidi kohaldatakse ametnikele TLS katseaja regulatsiooni, puudub vajadus ka
täpsustavate sätete järele, seetõttu tunnistatakse kehtetuks § 24 lõiked 3–7.
ATS § 25 täiendatakse lõikega 4, millega vähendatakse isiku, kes soovib asuda ametikohale,
halduskoormust. Muudatuse kohaselt ei pea isik ATS § 25 lõike 1 punktides 3–5 nimetatud
andmeid ja dokumente esitama, kui need on kättesaadavad seaduse alusel asutatud
andmekogust ning isik on andnud kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis nõusoleku
asjakohaste andmete töötlemiseks. Esitatavate andmete juures tehtav muudatus, mis võimaldab
ametiasutusel saada vajalikud andmed kätte andmekogudest, on kooskõlas riigihalduses juba
valitseva põhimõttega, mille kohaselt ei küsita isikult teavet, mille ta kord juba riigile selle
erinevate organite kaudu esitanud on.
Eelnõuga tunnistatakse kehtetuks ATS § 26 lõike 1 punkt 8. Muudatuse tulemusena
loobutakse ametikohale nimetamise haldusaktis teenistusstaaži märkimisest. Kavandatav
18
muudatus on seotud ATS §-s 101 tehtava muudatusega. Kehtiva ATS § 101 kohaselt sõltub
ametnikule koondamise tõttu teenistusest vabastamisel etteteatamise tähtaeg sellest, kui pikk
on ametniku teenistusstaaž avalikus teenistuses kokku. TLS § 97 kohaselt sõltub töölepingu
erakorralise ülesütlemise korral etteteatamistähtaeg sellest, kui kaua on töötaja töösuhe
tööandja juures kestnud. Koondamise olukorras erinev etteteatamistähtaeg ametnike ja töötajate
puhul on põhjendamatu ja sama ametiasutuse sees ka sisemist õiglust riivav. Seetõttu on
kavandatava muudatuse eesmärgiks muuta ATSi selliselt, et koondamise korral on
etteteatamise tähtaeg seotud ametiasutuses teenistuses oldud ajaga. ATS § 101 muudatusest
tuleneb ka ATS § 26 muudatus, sest kui koondamisest etteteatamine ei oma enam seost
teenistusstaažiga, ei ole ametikohale nimetamise haldusaktis vaja märkida teenistussuhte
kestust avalikus teenistuses ega eraldi avaliku teenistuse staaži dokumentidega koguda.
Kavandatav muudatus ei ole vastuolus eriseadustega, sest eriseadustes sätestatud pensionistaaž
on seotud eriteenistuses töötamisega, mida juba täna kogutakse eraldi ja eriseaduste alusel.
Muudel juhtudel ei ole teenistusstaaž oluline, kuna enam ei ole võimalik suurendada
vanaduspensioni teenistusstaaži alusel (ATS § 133 lõiked 3 ja 4). Vanaduspensioni
määramiseks vajalik info on Sotsiaalkindlustusametis olemas ning ametikohale nimetamise
käskkirjas teenistusstaaži kestuse või puudumise märkimine ei mõjuta seda.
ATS §-s 30 tehakse muudatused arengu- ja hindamisvestluste regulatsioonis. ATS § 30 lõike
1 muudatus võimaldab asutustel vestluste formaate kohandada organisatsioonidesse sobivaks.
Töötulemuste hindamine ja järgmise perioodi eesmärkide läbirääkimine on jätkuvalt olulised
ja vajavad tähelepanu, nagu ka ametniku arenguvõimaluste kaardistamine. Samas on ametniku
arengu- ja hindamise seisukohalt kaasaegsemaid ja paremini eesmärki saavutavaid võimalusi
ning sellest tulenevalt muutub arengu- ja hindamisvestluste korraldus paindlikumaks. Arengu-
ja hindamisvestluste puhul loobutakse nõudest pidada neid vestlusi kord aastas ja asendatakse
nõudega pidada neid regulaarselt. Samuti loobutakse ATS § 30 lõikes 2 toodud loetelust, mille
esinemisel võib arengu- ja hindamisvestluse edasi lükata järgmisesse aastasse.
Eelnõu § 1 punktidega 23–25 täiendatakse ATSi § 33 ja sellega muudetakse ametniku
tähtajalise üleviimise regulatsiooni. Tähtajalise üleviimise sättes täpsustatakse võimalust
liikuda ameti- ja töökoha vahel ning luuakse alus tähtaegse üleviimise ennetähtaegseks
lõpetamiseks nii avalikule teenistujale kui vastuvõtvale ametiasutusele. Praktikas on ilmnenud,
et tähtajalise üleviimise regulatsioon vajab täpsustamist ja lihtsustamist, mistõttu täiendatakse
kavandatava muudatusega tähtajalise üleviimise sätet eelnimetatud muudatustega. Ka avaliku
teenistuse ajakohastamise analüüsi käigus leiti, et tähtajalise üleviimise regulatsioonil on
potentsiaali ja oluline roll kriisidega või muude eriolukordadega toimetulekul. See võimaldab
teenistusse võtmisest kiiremini avalikul teenistujal ametiasutuste vahel liikuda ning selliselt
võib asutustel tekkida võimekus paremini reageerida mõnele eriorukorrale või -vajadusele.
Laiendades ametikohale tähtajalise üleviimise võimalust ka ametiasutuste töötajatele, suureneb
oluliselt isikute ring, kes tähtajaliselt ameti- ja töökohtade vahel liikuda saavad.
ATS § 33 pealkirja täiendatakse selliselt, et paragrahv oleks kohaldatav ka ametiasutuse
töötajatele.
ATS § 33 täiendatakse lõikega 10¹, mille kohaselt tähtajalise üleviimise võib enne tähtaja
lõppu vastuvõtva ametiasutuse algatusel lõpetada, kui ilmneb asjaolusid, mida ei olnud varem
võimalik ette näha ja mille tõttu ei ole võimalik enam teenistussuhet jätkata. Kehtiva seaduse
kohaselt on tähtajalise üleviimise ennetähtaegne lõpetamine võimalik vaid kõigi osapoolte
nõusolekul. Praktikas on see aga ebapiisavaks osutunud, sest alati ei ole võimalik ega mõistlik
sellisele kolmepoolsele kokkuleppele jõudmine. See tähendab, et ei ole mõistlik ametnikult
eeldada teenistussuhte jätkamist vastuvõtvas asutuses, kui mingite oluliste asjaolude tõttu ei ole
teenistussuhte jätkumine võimalik. Ka ei saa vastuvõtvalt asutuselt nõuda tähtajaliselt üleviidud
19
ametnikuga teenistussuhte jätkamist, kui see näiteks paneb ohtu asutuse võime oma ülesandeid
täita. Eeltoodud põhjustel täiendatakse tähtajalise üleviimise ennetähtaegse lõpetamise
regulatsiooni. Ka uue ennetähtaegse lõpetamise aluse kasutamisel tuleb siiski lähtuda
ennetähtaegse lõpetamise etteteatamise tähtaegadest, et saatev asutus saaks oma tegevust
vastavalt kujundada, sealhulgas vajadusel vabastada üleviidud ametniku asendaja teenistusest.
ATS § 33 täiendamine lõikega 14 on üleviimist puudutav suurima muudatus. Sellega nähakse
ette võimalus ametiasutuse töötaja tähtajaliseks üleviimiseks ametniku ametikohale. Töö- ja
ametikohtade vaheline liikumine suurendab avaliku teenistuse siseseid karjäärivõimalusi
oluliselt. Koostoimes eelpool kirjeldatud muudatusega, mille kohaselt kohaldatakse avaliku
konkursi nõuet ka ametiasutuste töötajatele, aitab muudatus ühest küljest lahendada avalikus
teenistuses tekkinud tööjõuga seotud probleeme, samas säilitab avatuse ja võrdsete võimaluste
põhimõtted. Ametikohale liikudes tuleb töötaja nimetada tähtajaliselt ametisse ametnikuna ning
sellest tekib liikuvale isikule ka avaliku võimu teostamise õigus. Sarnaselt on lahendatud
ametniku asendamine töötaja poolt kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse20 (KOKS) §-s
542. Viidatud paragrahvi kohaselt võib teatud juhtudel töölepingu alusel töötav isik asendada
sama ametiasutuse puuduvat ametnikku. Asendav töötaja peab vastama ametnikule ja
asendatavale ametikohale esitatavatele nõuetele ning asendaja nimetatakse asendamise ajaks
ametnikuna teenistusse.
Kehtiva ATSi järgi ei saa töötajat tähtajaliselt viia üle ametniku ametikohale, kuna ametnikule
kui avaliku võimu teostavale isikule on esitatud kõrgemad nõudmised ja ka piirangud. Selline
keeld on aga osutunud liiga piiravaks, eriti kuna ametnike ring kitsenes 2013. aasta ATSi
jõustumisega märgatavalt. Eelnõukohase muudatuse järgi, kui töötaja liigub tähtajaliselt
ametniku ametikohale, tuleb ta selleks (määratud) ajaks ametisse nimetada. Ametisse
nimetamisel annab isik ka ametivande ning tähtajalise üleviimise perioodil laienevad talle
ametnikule seatud piirangud (streigikeeld ja korruptsioonivastasest seadusest tulenevad
piirangud). Tähtajalise üleviimise korral asub töötaja teisele ametikohale määratud ajaks ja seda
tähtaega võib kõigi osapoolte nõusolekul üks kord pikendada.
ATS § 33 täiendatakse lõikega 15 mis tekitab võimaluse liikuda ka valitsusasutuse hallatavasse
asutusse, avalik-õigusliku juriidilise isiku juurde, riigi osalusega äriühingusse või
rahvusvahelisse organisatsiooni. Töölepingu seadus ei näe otseselt ette tähtajalise üleviimise
regulatsiooni, kuid tänane seadusandlus ei piira selle toimimist kokkuleppel. See tähendab, et
pooled võivad kokku leppida töösuhte peatumise ja töötaja võib kokku leppida teise tööandjaga
tähtajalise töösuhte kui see vastab tähtajalisuse tunnustele. Selle raames aga ei lähe üle senised
töösuhte õigused ega kohustused, näiteks ei jätku puhkusearvestus vastuvõtvas asutuses. Sätte
loomisega nähakse ette võimalus edaspidi ka ametnikku tähtajaliselt üle viia avaliku sektori
asutustesse säilitades talle seniks samaväärse teenistuskoha saatvas asutuses ja rakendades
senist ATS § 33 lõikes 13 sätestatut.
ATS § 34 täiendatakse uue lõikega 3, mille järgi ei või ametnikule maksta TLS § 29 lõike 5
alusel kehtestatud töötasu alammäärast madalamat põhipalka. VVTP punktiga 3.1.4 lepiti
kokku, et avalikus sektoris kehtestatakse 2027. aastaks alampalgaks 60% mediaanpalgast.
2023. aasta maikuus sõlmiti kolmepoolne hea tahte kokkulepe 2024.–2027. aasta töötasu
alammäära suuruse ja metoodika kohta21.Muudatuse tulemusena tehakse ATSis, sarnaselt
TLSis sätestatuga, palga alammäära osas viide Vabariigi Valitsuse kehtestatud töötasu
alammäärale. Töötasu alammäära kehtestamisel lähtub Vabariigi Valitsus Eesti Tööandjate
Keskliidu ja Eesti Ametiühingute Keskliidu vahel sõlmitud kollektiivlepingust. VVTP-ga
20 RT I, 30.06.2023, 28 21 Kättesaadav veebilehelt https://sm.ee/media/3210/download
20
kooskõlas sõlmiti 2023. aasta mais kolmepoolne hea tahte kokkulepe eesmärgiga jõuda 2027.
aastaks töötasu alammäärani, mis on 50% keskmisest brutopalgast. Alates 1. jaanuarist 2024. a
tunnitasu alammääraks 4,86 eurot ja kuutasu alammääraks täistööajaga töötamise korral 820
eurot. Samuti on alampalga tõstmise eesmärgiks vähendada palgavaesust, piirkondlikke ja
soolisi palgaerinevusi ning nende põhimõtete järgmine on oluline ka avalikus teenistuses.
ATS § 39 lõikes 6 tehakse muudatus ületunnitöö hüvitamise põhimõttes, ühtlustades ATSi
TLSiga ja edaspidi hüvitatakse ületunnitöö vaikimisi vaba ajaga. Eelnõu kohaselt hüvitab
ametiasutus ületunnitöö vaba ajaga ületunnitöö ajaga võrdses ulatuses, kui ei ole kokku lepitud
ületunnitöö hüvitamist rahas. Ületunnitöö hüvitamisel rahas tuleb maksta ametnikule 1,5-
kordset põhipalka. Ületunnitöö rahas hüvitamisel jääb tasumäär kehtiva seadusega võrreldes
samaks. Kehtiva ATSi järgi hüvitab ületunnitöö, makstes ametnikule 1,5-kordset põhipalka või
võimaldades ametniku taotlusel talle täiendavat vaba aega ületunnitööga võrdses ulatuses.
Ületunnitöö hüvitamisel esimeseks eelduseks vaba aja andmise seadmine täidab eelkõige
tervisekaitse eesmärki. Tööaja piirangud on kehtestatud töö tegija tervise ja ohutuse kaitseks
ning piisav puhkeaeg on vajalik töövõime säilitamiseks ja tööjõu taastootmiseks. Seetõttu
nähaksegi eelnõuga ette eeldus ületunnitöö hüvitamiseks vaba ajaga. Kui ametiasutus soovib
ületunnitöö hüvitada rahas, tuleb tal see eraldi ametnikuga kokku leppida.
Seaduse 4. peatüki pealkirja muudetakse selliselt, et peatüki pealkirjas kajastuksid ka
ametiasutuste töötajad. Muudatuse kohaselt saab 4. peatüki pealkirjaks „Ametniku ja
ametiasutuse töötaja õigused“ (senine pealkiri oli „Ametniku õigused“). Muudatus on seotud
ATSi §-s 43 tehtava muudatusega, mille kohaselt kehtestatakse ametiasutuse töötaja
põhipuhkuse pikkuseks 35 kalendripäeva.
ATS § 43 lõiget 2 täiendatakse ja sätestatakse ka ametiasutuse töötaja põhipuhkuse pikkuseks
35 kalendripäeva. Kehtivas ATSis nähti soodustingimustel töölepingu sõlminud töötajatele ette
35 kalendripäevane põhipuhkus ja uute töötajate osas ei sätestatud TLSiga võrreldes pikemat
põhipuhkust. Kuigi 2013. aastal jõustunud ATSiga nähti ette võimalus hakata ametiasutuste
töötajatele kohaldama TLSist tulenevat puhkuse pikkust (28 kalendripäeva), jätkasid
ametiasutused töötajatele 35 kalendripäevase põhipuhkuse pakkumist. Puhkuse eesmärk on
anda töötajale töövaba aega töövõime taastamiseks ja järgmiseks tööperioodiks
valmistumiseks. Ametnikele on pikem puhkus ette nähtud eelkõige kompenseerimaks
ametnike tegevuspiiranguid, streigikeeldu ja ametnikele pandud erilisi kohustusi. Ka
ametiasutuste töötajale on võrreldes nende töötajatega, kes ei tööta avalikus teenistuses,
rohkem nõudeid kehtestatud, nt ei saa teha palgakokkuleppeid, palk avalikustatakse, juhtivatel
kohtadel olevatel töötajatel on tööaeg määratud viie aastaga jne ning seega on mõistlik
täiendavate regulatsioonide kompenseerimiseks näha ametiasutuste töötajatele ette pikem
põhipuhkus.
TLSi puhkuseregulatsiooni kohaselt tööandja ja töötaja võivad seega kokku leppida pikemas
põhipuhkuses kui TLS ette näeb, kuid lühemas puhkuse kestuses kokku leppida seadus ei
võimalda (TLS § 55 ja TLS § 2). Küll aga võib pikem põhipuhkus olla ka seaduses sätestatud.
Näiteks on pikem põhipuhkus TLS §-de 56–58 alusel alaealisel, töövõimetuspensioni saaval
töötajal ning haridus- ja teadustöötajal. Samuti võib pikem puhkus tuleneda eriseadustest (nt
on laevapere liikmete puhkus reguleeritud meretöö seaduses22 (MTööS).
ATS §-s 49 on sätestatud ametniku sotsiaalseid tagatised hukkumise, surma ja töövõime
vähenemise korral. ATS § 49 lõiget 12 täiendatakse selliselt, et hüvitamisele kuuluksid ka
muud raviga seotud kulud. Kehtiva ATS § 49 lõike 12 kohaselt, kui ametnik on saanud viga
22 RT I, 30.06.2023, 50
21
või haigestunud seoses teenistusülesannete täitmisega tema vastu toimepandud ründe, tema
poolt süüteo tõkestamise, päästesündmuse lahendamise või ohu tõrjumise tagajärjel, kannab
tema ravi- ja ravimikulud riik. Praktikas on aga ilmnenud, et ainult ravi- ja ravimikulude
katmine jääb liiga kitsaks, sest hüvitis ei hõlma endas raviga seotud sõidu- ja majutuskulude
katmise võimalust ega ka saatja sarnaseid kulusid. Seetõttu on esinenud juhtumeid, kus sõidu-
ja majutuskulud on osutunud märksa suuremaks kui raviga seotud kulud. Kui
teenistusülesandeid täites viga saanud ametnik ei suuda kanda sõidu- ja majutuskulusid, tekib
risk, et kuigi viga saanud ametniku ravi hüvitab riik, ei ole ametnikul seda ravi võimalik saada,
sest tal ei ole võimalik liikuda ravi saama. Tavapärane praktika aga on, et kui kahju tekkis
seoses tööandja kasuks töö tegemisega, siis kannab kahju tekkimise riski tööandja. Sarnaselt
kaetakse teenistusülesannete täitmise tõttu viga saanud isiku kulud kaitseväeteenistuse
seaduse23 (KVTS) § 193 alusel. Muudatus on vajalik, et anda eelnimetatud isikutele kindlus, et
riik tööandjana tagab neile või nende lähedastele võimalikult lähedase olukorra taastamise
olukorrale, mis oli enne töövõime kadu.
Eelnõuga täiendatakse ATS § 49 lõiget 12 teise lausega, mis täpsustab, milliseid kulusid
loetakse raviga seotud kuludeks. Selle kohaselt loetakse raviga seotud kuludeks eelkõige
sõidukulu raviasutusse ja tagasi, piiratud liikumisvõime korral ühe saatja sõidukulu
raviasutusse ja tagasi, statsionaarsel ravil viibimise korral sõidukulu raviasutusse ja tagasi ning
majutuskulu raviasutuse asukohas. Sotsiaalministeerium on varasemalt nii
tervishoiuteenustega kui tööturuteenustega24 seonduvalt analüüsid sõidu- ja majutuskulu
olulisust teenuse kasutamisel ja kättesaadavusel ning jõudnud järeldusele, et teenuste
kättesaadavuse tagamise ja kasutamise oluliseks osaks on sõidukulude ja muude raviga seotud
kulude hüvitamine. Samuti on levinud praktika, et vähenenud töövõimega inimestele suunatud
teenuste või tööturuteenustel osaledes on seadusega25 ette nähtud sõidu- ja majutuskulude
hüvitamise regulatsioon. Avaliku teenistuse rakenduspraktika tasandil on asutused sellele
pidevalt tähelepanu juhtinud, et arvestades sõidu- ja majutuskulude osakaalu, tuleb teenistujatel
nii mõnigi kord majanduslikel põhjustel ravi saamisest loobuda. See aga ei täida sätte eesmärki
ega taga sotsiaalset kindlust teenistusülesandel viga saanud teenistujale.
Eelnõuga täiendatakse ATS § 49 lõike 14 punkti 1, täpsustades, et ametnikule ei laiene
sotsiaalsed tagatised hukkumise, surma ja töövõime vähenemise korral, kui ta on süüteo toime
pannud tahtlikult. Kehtiva ATSi kohaselt ei ole hukkunud ametniku lähedastel õigust
hüvitisele, kui ametnik pani toime süüteo. Praktikas on aga ilmnenud, et ATSi sõnastus on
mitmeti tõlgendatav ja ei arvesta süütuse presumptsiooni printsiibiga. Eristada tuleb süütegu
ettevaatamatusest ja tahtlikku tegu. Süütegu on seaduses sätestatud karistatav tegu ning süüteod
jagunevad kuritegudeks ja väärtegudeks. Süüteo toimepanemise tuvastamise pädevus on
kohtuvälisel menetlejal või kohtul. Kui ametnik teenistusülesannete täitmisel hukkub,
algatatakse küll menetlus, kuid see lõpetatakse kriminaalmenetluse seadustiku26 (KrMS) § 199
lõike 1 punkti 4 ja § 200 alusel, sest kahtlustatav või süüdistatav on surnud ja see välistab
kriminaalmenetluse. Kriminaalmenetluse käigus võib küll leida tuvastamist, et hukkunud
ametnik pani õnnetusjuhtumi ajal toime rikkumise, kuid hukkunud ametnikku ei saa süüdi
mõista. Kui ka kriminaalmenetluse ajal tuvastatakse õnnetuse ajal rikkumise toimepanemine,
ei tähenda see, et tegemist on süüteoga, sest iga rikkumine ei ole süütegu. ATS-i sõnastusest
„on toime pannud süüteo“ ei tulene üheselt, kas välistuse eelduseks on süüteo toimepanemises
süüdi tunnistamine, kuid vaadates ATS-i sõnastust süstemaatiliselt, on seal läbivalt soodustuse
ilmajäämine seotud süüteo tuvastamisega kohtu poolt. Nii sätestab ATS, et ametnik kaotab
23 RT I, 20.02.2024, 3 24 https://skytte.ut.ee/sites/default/files/2022-08/osaraport_5_terve_th_organisatoorne_mudel.pdf 25 https://www.riigiteataja.ee/akt/129122015033?leiaKehtiv 26 RT I, 06.07.2023, 49
22
õiguse ametniku vanaduspensioni suurendusele teenistusstaaži alusel, kui ta on kohtus süüdi
mõistetud ja otsus on jõustunud. Kui aga jaatada seda, et hüvitise määramise eelduseks ei ole
ametniku süüdimõistmine, vaid lihtsalt süüteo toimepanemise fakt, siis tekib küsimus, kas
hukkunud ametniku omaksed peaksid taotlema väärteomenetluse või kriminaalmenetluse
läbiviimist. KrMS kohaselt jätkatakse kriminaalmenetlust, kui seda rehabiliteerimise eesmärgil
taotleb surnud kahtlustatava või süüdistatava esindaja. Kui aga kedagi ei ole süüdi mõistetud,
siis puudub sellisel kriminaalmenetlusel alus. On väheusutav, et seadusandja mõte oli, et niigi
oma lähedase kaotuse pärast kannatav perekond peaks veel lisaks kannatama vintsutusi, mille
tooks endaga kaasa kohtumenetlus. PS § 22 lõike 1 kohaselt ei tohi kedagi käsitada kuriteos
süüdi olevana enne, kui tema kohta on jõustunud süüdimõistev kohtuotsus.
Eelnõuga täiendatakse ATS § 57 kahe uue lõikega, mille eesmärk on sätestada ametiasutuse
töötaja õigus asendada ametnikku ja näha ette reeglid selliseks asendamiseks. Kehtiva ATSi
kohaselt pole töötaja poolt ametniku asendamine lubatud, kuna ametnikule kui avaliku võimu
teostavale isikule on esitatud kõrgemad nõudmised ja ka piirangud. Eelnõuga täiendatakse
ATS § 57 lõikega 1¹ ning selle kohaselt võib ametniku asendajaks määrata ka töölepingu alusel
selles ametiasutuses töötava töötaja, kui asendaja määratakse nii nagu ka ATS-i kohaselt
ajutiselt puuduva ametniku asendamiseks (nt puhkuste perioodiks) või vaba ametikoha
täitmiseks juhtudel, kui ametiasutuse töö oleks ametniku puudumise tõttu takistatud ja asendaja
ametisse nimetamine ei ole võimalik (näiteks konkursitulemused pole veel selgunud) või
otstarbekas. Asendajaks määratud isik peab vastama esiteks, ametnikule esitatavatele nõuetele
ja teiseks, konkreetsel ametikohal esitatavatele nõuetele (näiteks kõrghariduse nõue).
Kolmandaks tingimuseks on, et ametiasutuses ei ole võimalik määrata ametnikust asendajat.
Sellest tuleneb, et esmajärjekorras määratakse asendaja siiski ametnike hulgast ning kui see ei
ole võimalik, siis võib asendajaks määrata töötaja.
ATS § 57 täiendatakse lõikega 7, mille kohaselt kohaldatakse töötaja poolt ametniku
asendamisele ka ülejäänud tingimusi, mis ATS §-st 57 tulenevad.
Eelnõuga täiendatakse ATSi § 61 lõikes 5 muutuvpalga regulatsiooni. Muudatusega lisatakse
ATS § 61 lõikele 5 kolmas lause, mille kohaselt võib erakorralistel asjaoludel kalendriaasta
jooksul maksta lisaks ametniku põhipalgale muutuvpalka kuni 30 protsenti ametniku aastasest
põhipalgast, kui ametiasutus on sellised muutuvpalga maksmise tingimused palgajuhendis
sätestanud. Muutuvpalk on ametniku motiveerimiseks ettenähtud ametniku palga
ebaregulaarne osa, mida võib maksta tulemuspalgana, lisatasuna täiendavate
teenistusülesannete täitmise eest või preemiana erakordsete teenistusalaste saavutuste eest.
Viimaste aastate kriisid on näidanud, et ametiasutused vajavad eriolukordadele vastupidavaks
ja tõhusaks reageerimiseks mõnevõrra suuremat vabadust. Sätet kohaldatakse ka töötajate
muutuvpalgale (ATS § 61 täiendamine lõikega 8).
Eelnõuga täiendatakse ATS § 61 lõiget 5 ning võimaldatakse erakorralistel asjaoludel maksta
kalendriaasta jooksul muutuvpalka kuni 30% ametniku aastasest põhipalgast. Seni oli lubatud
muutuvpalka maksta 20% ametniku aastasest põhipalgast. Eelnõu § 61 lõikega 5 tehtav
muudatus on seotud seadusesse lisatava uue §-ga 1348. Viimase kohaselt analüüsib
rahandusminister hiljemalt 2028. aastal muutuvpalga piirmäära muutmisega kaasnevat mõju ja
esitab Vabariigi Valitsusele vajaduse korral ettepaneku regulatsiooni muutmiseks.
Järelhindamine võimaldab hinnata, kas muudatus on täitnud oma eesmärgi ja muutuvpalka on
suurendatud piirmäära ulatuses välja makstud vaid kooskõlas palgajuhendiga ja erakorralistel
juhtudel. Samuti analüüsitakse milline on olnud selle mõju sihtrühmale ja eelarvele. Analüüsi
käigus hinnatakse ka tehtud muudatuste ümbervaatamise vajadust. ATS § 65 lõike 4 kohaselt
kehtestatakse palgajuhend kooskõlastatult Rahandusministeeriumiga ning seega on
23
Rahandusministeeriumil võimalik analüüsida avalikku teenistust reguleerivate õigusaktide
rakendamise praktikat (ATS §-st 9 tulenev ülesanne).
ATS § 61 täiendatakse lõikega 8 ning selle kohaselt kohaldatakse töötajatele töötasu
maksmisele samasid sätteid (sh kindlaks määratud palgakomponendid), mis ametnikele.
Eelnõuga kehtestatakse avaliku teenistuse valdkonda puudutavad vajalikud erisused TLSist kui
töösuhete üldseadusest. Eelnõu kohaselt hakatakse edaspidi ATS § 63 lõikest 1 tulenevalt
palgajuhendit kohaldama ka ametiasutuse töötajatele.
Ametiasutuste töötajatele kohalduva palgajuhendi, milles nähakse ette palga maksmise ja
määramise kord, sealhulgas ööajal ja riigipühal teenistusülesannete täitmise, ületunnitöö ning
valveaja eest makstava tasu arvestamise kord, kehtestamist lubav volitusnorm on sätestatud
PäästeS-s, PPVS-s, ning JAS-s. Paljudes teistes ametiasutustes on ühtne palgajuhend
kehtestatud töösisekorra eeskirjana.
Vt ka sätete PS-le vastavuse analüüsi seletuskirja 2. osas „Seaduse eesmärk“.
2022. aastal oli avalikus teenistuses keskmine kogupalk 2072 eurot (+11,9%) kuus. Riigi
ametiasutustes oli kogupalk 2138 eurot ning KOV ametiasutustes 1821 eurot. Eesti keskmine
kogupalk 2022. aastal 1685 eurot (+ 8,9%). Riigieelarve üldisest vaatest moodustavad tööjõu-
ja majandamiskulud suurusjärgu 2 644 mln eurot ja on üks mahukamaid kuluartikleid. Seetõttu
on igati ootuspärane, et eelarvevahendeid kasutatakse läbipaistvalt ja seaduspäraselt.
Eelnõu kohaselt täiendatakse seadust uue §-ga 641, mis puudutab palga tagastamise nõude
aegumist. Lisatava paragrahvi kohaselt aegub ametiasutuse nõue palga ja muude
teenistussuhtest tulenevate rahaliste nõuete tagastamiseks 12 kuu jooksul arvates ajast, mil
ametnik on saanud palka, palga ettemakse või muud käesolevas seaduses nimetatud hüvitist
või tasu. Samasisuline säte sisaldub TLS §-s 39, mis reguleerib töötaja suhtes töötasu
tagasinõude õiguse aegumise. Palga tagastamise nõue tuleb eelkõige kõne alla, kui ametiasutus
on ametnikule kandnud ekslikult üle palgast suurema summa raha või on teinud ametnikule
ettemakse. Uus säte sätestab aegumistähtaja vaid tööandja jaoks ja selle kohaselt on
ametiasutusel õigus palgast tulenevaid nõudeid esitada 12 kuu jooksul arvates ajast, mil
ametnik on saanud palka või palga ettemakse. ATSis sätestatud palgaregulatsioon tugineb muu
hulgas palgakindluse põhimõttele, mille kohaselt peab selleks, et ametnik teeks otsuseid
erapooletult, tal olema kindlus sissetuleku stabiilsuse osas. Sellega seoses väärib kaitset ka
ametniku usaldus, et palgaga seotud nõuded aeguvad mõistliku aja jooksul. Kuivõrd TLSis on
tööandja poolne töötasu tagastamise nõude aegumistähtaeg 12 kuud, on mõistlik sama
aegumistähtaeg sätestada ka ATSis.
Kehtivate normide kohaselt reguleerib avaliku võimu kandja õigust nõuda isikult õigusliku
aluseta avalik-õiguslikus suhtes üleantud asja või raha tagastamist riigivastutuse seaduse27
(RVastS) § 22 lõige 3. Viidatud sätte kohaselt võib avaliku võimu kandja isikult nõuda
õigusliku aluseta avalik-õiguslikus suhtes üleantud asja või raha tagastamist eraõiguses
sätestatud alustel ja korras. Alusetu rikastumine on sätestatud võlaõigusseaduse28 (VÕS) 52.
peatükis. RVastSst tuleneva kahju hüvitamise sätete kohaldatavuse suhtes on Riigikohus on
leidnud, et riigivastutuse seadus on avaliku võimu vastutust reguleeriv üldseadus, mille
reguleerimisalasse kuulub avaliku võimu kandjate tekitatud kahju hüvitamine niivõrd, kuivõrd
27 RT I, 11.03.2023, 86 28 RT I, 06.07.2023, 116
24
see ei ole reguleeritud eriseaduses29. Riigikohus on selgitanud ka lähemalt alusetust
rikastumisest tuleneva nõude aegumist30. Alusetust rikastumisest tuleneva nõude
aegumistähtaeg on kolm aastat ajast, mil õigustatud isik sai teada või pidi teada saama, et tal on
alusetust rikastumisest tulenev nõue. Kuna võlaõigusseaduse alusetu rikastumise sätted ei
kehtesta aega, millest alates muutub alusetust rikastumisest tulenev nõue sissenõutavaks, tuleb
kohaldada kohustuste täitmise üldregulatsiooni mille kohaselt juhul, kui kohustuse täitmise
aega ei ole kindlaks määratud ja see ei tulene ka võlasuhte olemusest, on võlausaldajal õigus
nõuda kohustuse täitmist pärast selle täitmiseks mõistlikult vajaliku aja möödumist. Mõistlik
aeg eelnimetatud tähenduses algab alusetust rikastumisest tuleneva võlasuhte tekkimisest.
Kohustuse täitmiseks mõistlikult vajalik aeg sõltub muuhulgas sellest, millal alusetult
rikastunud isik sai või pidi teada saama alusetust rikastumisest tulenevast kohustusest.
Eelnõuga täiendatakse ATS § 65 lõigetega 2¹–2³ selliselt, et edaspidi avalikustatakse lisaks
ametnike palkadele ka ametiasutuse töötajate palgad, lisades juurde teenistuskohtade
võrdlusandmed, näiteks tööväärtuspunktid. Ametnike palkade avalikustamisel kehtib täna
aktiivse avalikustamise põhimõte, mille kohaselt peab asutus avalikustama andmed veebilehel.
Ametiasutuse töötajate töötasud aga avalikustatakse passiivselt ehk teabenõude korras. Kuna
avalikustamise nõue hõlmab vaid ametnikke ja jätab fookusest välja üha suureneva
töötajaskonna, on läbipaistvuse tagamiseks oluline avalikustamise nõudeid ühtlustada ning
võrreldavamaks muuta. Ametnike palkade avalikustamise eesmärk on tagada ametiasutuste
palgasüsteemide läbipaistvus, õiglane tasustamine ja palkade võrreldavus. Samuti on palkade
avalikustamise mõtteks vältida avaliku raha kuritarvitamist ja korruptsiooni. Lisaks on
maksumaksjatel ja avalikkusel tervikuna demokraatlikus ühiskonnas õigus olla informeeritud
valitsemissektori tulude kasutamisest, eelkõige personalikulude valdkonnas. Sellise teabe
koondamine aruandesse aitab kaasa avalikule diskussioonile üldist huvi pakkuvas küsimuses ja
teenib seega avalikke huve.
Samas on praktikast ilmnenud, et kehtiv palkade avalikustamise süsteem ei taga sisulist palkade
ja teenistuskohtade võrreldavust. Tagamaks teenistus- ja töökohtade sisuline võrreldavus,
tuuakse avalikustamise metoodikasse sisse ka tööväärtuspunktid või nende puudumisel
teenistuskoha klassifikatsioon (ATS § 65 lõiked 2² ja 2³). Ametniku ja töötaja kohta
avalikustatakse ka edaspidi asutuse veebilehel andmed vastavalt AvTS § 28 lõike 1 punktile 6,
millega nähakse ette kohustus avalikustada ametnike ees- ja perekonnanimed, hariduse ja eriala,
telefoninumbrid ning elektronpostiaadressid.
Vt ka palkade avalikustamise vastavust PS-le analüüsist seletuskirja 2. osast „Eelnõu eesmärk“.
Eelnõuga muudetakse ATS § 87 lõiget 1 ning sätestatakse, et kui ametnik soovib enda
algatusel teenistusest lahkuda, tuleb selline avaldus esitada kirjalikku taasesitamist võimaldavas
vormis. Kehtiv ATS § 87 lõige 1 näeb teenistusest vabastamise taotlusele ette kirjaliku vormi
nõude. See tähendab eelkõige, et vastavalt tsiviilseadustiku üldosa seadusele31 (TsÜS) peab
taotlus olema allkirjastatud kas omakäeliselt või elektrooniliselt, sealhulgas digitaalallkirjaga.
ATSi eelnõu 193 SE seletuskirjas32 (lk 56) ei ole teenistusest vabastamise taotluse kirjaliku
vormi nõudmise eesmärki välja toodud ega vorminõude eiramise tagajärgi selgitatud. Samas on
ATSis kirjalikku vormi ja kirjalikku taasesitamist võimaldavat vormi iseenesest selgelt
eristatud (võrdluseks näiteks ATS § 33 lõige 3 punkt 1 ja § 98 lõige 3). Avaliku teenistuse
29 Riigikohtu 22.03.2011 otsus nr 3-3-1-85-09, p 110 30 Riigikohtu 20.12.2011 otsus nr 3-2-1-134-11 31 RT I, 06.07.2023, 98 32 Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/download/b1b20dda-27c1-400f-8f8c-299de3df8ea6
25
seaduse käsiraamatus33 on samuti rõhutatud kohustust järgida seaduses sätestatud vormi, kuid
pole selgitatud vorminõude eesmärki ja selle rikkumise tagajärgi. Võrreldes ATSi sätteid
töölepingu ülesütlemise regulatsiooniga, on TLS § 95 lõike 1 kohaselt vorminõuet rikkudes
tehtud töölepingu ülesütlemise avaldus küll tühine, kuid sama sätte kohaselt tuleb töölepingu
ülesütlemisavaldus esitada üksnes kirjalikku taasesitamist võimaldavat vormis, mis on oluliselt
vähem range. Kohus on leidnud34, et ATS § 87 lõikes 1 on kirjaliku vormi nõudel eeskätt
tõenduslik eesmärk.
Kehtiva ATSi ja kohtupraktika järgi saab täna ametnik esitada vaid allkirjastatud avalduse
teenistusest lahkumiseks, kuid selle järgi puudub praktiline vajadus. Samuti ei toeta
allkirjastatud taotluse esitamise võimalust teatud riigi infosüsteemid ning seetõttu suureneb
töökoormus. Eeltoodud põhjustel asendatakse teenistusest lahkumise avaldusel kirjalik vorm
kirjalikku taasesitamist võimaldava vormiga. TsÜS § 79 kohaselt peab tehing, millele on
seaduses sätestatud kirjalikku taasesitamist võimaldav vorm, olema tehtud püsivat kirjalikku
taasesitamist võimaldaval viisil ja sisaldama tehingu teinud isikute nimesid, kuid ei pea olema
omakäeliselt allkirjastatud. Kirjalikku taasesitamist võimaldava vormi väärtuseks on, sarnaselt
kirjaliku vormiga, tõendusfunktsioon, küll aga kirjaliku vormiga võrreldes veidi leebem.
ATSi täiendatakse §-ga 911 ning luuakse uus ametniku algatusel teenistusest lahkumise alus.
Lisatava paragrahvi kohaselt vabastatakse ametnik teenistusest katseajal tema enda algatusel,
kui ametnik leiab, et tema töökogemus, teadmised ja oskused ei vasta piisavalt
teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele. Ametniku algatusel katseajal teenistusest
vabastamisele kohaldatakse ATS §-s 87 sätestatud korda.
Muutmisvajadus on tekkinud sellest, et ametnikul ei ole võimalik katseajal teenistusest lahkuda
nii, et talle säiliksid sotsiaalsed tagatised nagu näiteks töötuskindlustushüvitis. Katseaja
regulatsiooni eesmärk on vältida ametikohtade täitmist selleks mittesobivate isikutega.
Katseajal peab ametnik, kelle suhtes on teenistusse nimetamisel kohaldatud katseaega,
arvestama, et tema teenistussuhe on seadusega vähem kaitstud võrreldes määramata ajaks
ametisse nimetatud isikute teenistussuhtega. Selleks, et tagada ametkohtade täitmine selleks
kõige sobivamate isikutega on mõistlik täiendada seadust ka sellise katseaja lõpetamise sättega,
mille saab ametnik omal soovil esitada. Ka tänase regulatsiooni kohaselt saab ametnik katseaja
lõpuvestluses küll näiteks asuda seisukohale, et tema eelnev ettevalmistus pole ametikohal
töötamiseks piisav, kuid asutus võib leida, et ametniku töökogemus on piisav ja lugeda katseaeg
edukalt lõpetatuks. Sel juhul, kui ametnik ikkegi ei pea võimalikuks teenistussuhet jätkata
tulenevalt tema sobimatusest ametikohale, tuleb tal esitada avaldus teenistusest vabastamiseks
omal soovil. Kui ametnik vabastatakse teenistusest omal soovil, ei ole talle tagatud
töötuskindlustushüvitis, samas kui ametiasutus vabastab ametniku teenistusest katseaja
ebarahuldavate tulemuste tõttu, on isikul õigus töötuskindlustushüvitisele.
Muudatus aitab seadusandluse kooskõlla viia ka praktikaga. Töötukassa on juba kehtivate
õigusaktide rakendamisel jaatanud isiku õigust töötuskindlustushüvitisele, kui teenistussuhe
lõppes katseajal.
ATS § 98 pealkirja täiendatakse selliselt, et paragrahv oleks kohaldatav ka ametiasutuste
töötajatele.
33 K. Lang, I. Pärnamägi, E. Sarapuu. Avaliku teenistuse seaduse käsiraamat. Justiitsministeerium: 2013. https://www.fin.ee/media/1977/download 34 Tallinna Ringkonnakohtu 10.11.2022 otsus nr 3-20-1977
26
ATS § 98 täiendatakse lõikega 71, ja mille kohaselt on ametnik või töötaja võimalik vastavalt
üle viia töö- või ametikohale juhul kui ametiasutus leiab, et ümberhindamine on põhjendatud
tulenevalt muutunud teenistusülesannetest või struktuurimuudatustest. Muudatused tuleb
kinnitada ametiasutuste teenistuskohtade koosseisus vastavalt ATS §-le 11. Samuti lisatakse
sättesse eeldus, et muutumine ametikohaks eeldab konkursi korraldamise kohustust. Konkurssi
kohustuse eesmärk säilitada põhimõte, et ametniku teenistuskohad on avatud ja täidetakse
konkursi korras. Samuti on sättes ette nähtud nõusoleku andmise kohustus. See on eelkõige
teenistuja enda kaitseks, näiteks kui ametikohaga on säilinud hüved, mida on õigus saada ainult
ametnikul, kuid ametiasutus hindab teenistuskoha ümber töökohaks, säilib teenistujal sellisel
juhul koondamisõigus. Säte kannab paindlikkuse ja halduskoormuse vähendamise eesmärki.
Ametiasutustel on keeruline ellu viia vajalikke struktuuri muudatusi, sest töökohtade ja
ametikohtade omavaheline muutmine ei ole seaduses ette nähtud. Sisuliselt tähendab näiteks
koondamisolukorda juhus, kui seni ametniku ülesandeid täitnud inimene lahkub ja koosseisu
tõhustamiseks otsustatakse osadest ülesannetes loobuda ning vähesel määral avaliku õiguse
ülesanded juurde anda seni töölepinguga töötanud spetsialistile. Samuti ei jätku sellisel juhul
puhkusearvestus, mis võib teenistuja panna keerulisse olukorda ja mõjutada negatiivselt töötaja
tervist, sest väljateenitud puhkus makstakse välja lõpparvega. Nende hüvede säilimiseks
täiendatakse ATS § 98 lõiget 8 ja 9 selliselt, et puhkuse arvestus jätkub üle viimisel ka teisel
teenistuskohal või teises ametiasutuses ning seniselt teenistuskohalt vabastamine toimub
päeval, mis vahetult eelneb teisele teenistuskohale asumiseks määratud päevale.
Eelnõuga muudetakse seaduse § 101 lõiget 1 ja tehakse muudatus teenistusest vabastamisest
etteteatamise sättes. Kehtiva ATS § 101 lõike 1 kohaselt oleneb koondamise tõttu teenistusest
vabastamise etteteatamise tähtaeg ametniku avaliku teenistuse staažist. Avaliku teenistuse staaž
hõlmab kogu teenistussuhte kestust avalikus teenistuses. ATS § 101 lõike 1 kohaselt teatatakse
ametnikule, kes vabastatakse teenistusest koondamise tõttu, sõltuvalt ametniku teenistusstaažist
koondamisest ette 15–90 kalendripäeva. TLS § 97 sätestab töölepingu erakorralise ülesütlemise
etteteatamistähtajad. TLS § 97 lõike 2 kohaselt sõltuvad töölepingu lõppemisest etteteatamise
tähtajad töötaja ja tööandja vahelise töösuhte kestusest. Praktikas on ilmnenud, et kogu avaliku
teenistuse staaži arvestamine koondamisest etteteatamisel on teatud juhtudel asutuste jaoks
liialt koormav. Näiteks olukorras, kui ametnik on ametiasutuses tööl olnud kuus kuud, kuid
tema staaž avalikus teenistuses kokku on üle 10 aasta ja ametiasutusel tekib vajadus ametikoht
koondada, tuleb koondamisest teatada ette 90 kalendripäeva. Eriti suuremate ümberkorralduste
ja struktuurimuudatuste puhul raskendab pikk etteteatamistähtaeg ümberkorralduste läbiviimist
ja pikendab nende kulgu.
Koondamise olukorras erinev etteteatamistähtaeg ametnike ja töötajate puhul on põhjendamatu
ja sama ametiasutuse sees ka sisemist õiglust riivav. Seetõttu on kavandatava muudatuse
eesmärgiks muuta ATSi selliselt, et koondamise korral on etteteatamise tähtaeg seotud
ametiasutuses teenistuses oldud ajaga. ATS § 101 muudatusest tuleneb ka ATS § 26 muudatus,
sest kui koondamisest etteteatamine ei oma enam seost teenistusstaažiga, ei ole ametikohale
nimetamise haldusaktis vaja märkida teenistussuhte kestust avalikus teenistuses ega eraldi
avaliku teenistuse staaži dokumentidega koguda. Kavandatav muudatus ei ole vastuolus
eriseadustega, sest eriseadustes sätestatud pensionistaaž on seotud eriteenistuses töötamisega,
mida juba täna kogutakse eraldi ja eriseaduste alusel.
Eelnõuga täiendatakse ATSi § 102 lõikega 5. Muudatuse eesmärk on täiendada seadust
lahkumishüvitise maksmise võimalusega. Paindlikkuse ja asutustele suurema otsustusõiguse
andmise tõttu on kavandatud luua seadusesse lahkumishüvitise maksmise võimalus. Praktika
kujunemisel on ilmnenud ootus täiendada seadust nn lahkumishüvitise maksmise võimalusega,
mis ühest küljest võimaldaks asutusel teenistujale tema lahkumisel hüvitist maksta, kuid teisalt
ei läheks vastuollu läbipaistvuse ja avalike teenistujate palgakorralduse põhimõtetega.
27
Asutustele paindlikkuse tagamist toetab avaliku teenistuse detsentraliseerituse põhimõte.
OECD aruandest OECD EMPLOYMENT OUTLOOK 2020 nähtub, et riikide praktika
töösuhte lõpetamise etteteatamistähtaja ja hüvitise maksmise osas erineb suuresti, alates USAst
ilma kompensatsioonita lõpetades kuue kuu palga suuruse hüvitisega Türgis. Aruandes tuuakse
välja, et mida kauem on töötaja töösuhe kestnud, seda suurem on töötaja töökohakindlus.
Teisalt mõjutab pikalt kestnud töösuhe töötaja mobiilsust, sest pikk staaž ühel ametikohal võib
vähendada töötaja valikuvõimalusi tööturul ning samuti on pikk staaž tihemini omane
vanemaealisele töötajale. Luues asutustele valikuvõimaluse lahkumishüvitise maksmiseks,
saab asutus hinnata avaliku teenistuja põhiselt, st arvestades tema ametikoha ja teadmiste
spetsiifilisust, teenistusaega ja muid olulisi tegureid, ning vastavalt sellele otsustada, kas ja kui
suures määras lahkumishüvitist maksta.
Kavandatava muudatuse kohaselt oleks asutusel võimalik teenistusest lahkumisel määrata
lahkumishüvitis, mis ei või ületada kolme kuu põhipalka. 2022. aastal oli ametnike keskmine
põhipalk 2022 eurot. Lahkumishüvitis loob ametnikule lisavõimalusi uue töö leidmisel ja
sellega kohanemisel. Samas tuleb avalikus teenistuses tasude maksmisel ja nende jaoks
võimaluste loomisel silmas pidada, et vahendid avalikus teenistuses tasude maksmiseks tulevad
riigieelarvest ning seega peab tasude maksmine olema läbipaistev ja tasud eesmärgipärased.
Eeltoodut arvestades on kavandatava muudatuse puhul silmas peetud, et kuigi pädevus hüvitise
maksmise otsustamisel on asutusel, jääb sellele kehtima ka piirmäär. Lahkumishüvitis ei oma
üksnes palga kompenseerimise eesmärki, vaid see on ka moraalne toetus ametikoha kaotamise
eest. Eelnõukohase regulatsiooni järgi ei ole lahkumishüvitise maksmine lubatud, kui ametnik
vabastatakse teenistusest katseaja ebarahuldavate tulemuste tõttu, distsiplinaarsüüteo
toimepanemise eest või kui ametnik vabastatakse teenistusest asjaolude tõttu, mis välistaksid
ametniku teenistusse võtmise.
Eelnõu § 1 punktiga 42 täiendatakse seaduse rakendussätete peatükki jaoga 12. Uues jaoks on
neli paragrahvi, mis on seotud käesoleva eelnõu rakendamisega.
Uue ATS § 1345 eesmärgiks on reguleerida, mis saab kehtivate töölepingutega siis, kui
jõustuvad ATSi muudatused. Paragrahv 1345 sätestab üldised reeglid, mille kohaselt
senikehtinud töölepingutele kohaldatakse pärast eelnõu seaduse jõustumist lisaks TLSile ka
ATSi asjakohaseid sätteid. Kehtivaid töölepinguid ei pea kohustuslikus korras ümber
vormistama ja kui töölepingu tingimus on pärast eelnõu seadusena jõustumist vastuolus
ATSiga, kohaldatakse lepingutingimuse asemel ATSis sätestatut. Eeltoodu aga ei välista
nõudeid, mis on tekkinud enne 2025. aasta 1. juulit. Üldise õiguspõhimõtte kohaselt
kohaldatakse senikehtinud seadust asjaoludele ja toimingutele, mis on tekkinud või tehtud enne
uue seaduse jõustumist. Lisatava paragrahvis sätestatakse ka, et kui töölepingu tingimus on
pärast 2025. aasta 1. juulit vastuolus käesoleva seaduse sättega, kohaldatakse lepingutingimuse
asemel käesolevas seaduses sätestatut.
Lisatava ATS § 1346 näol on tegemist rakendussättega, milles nähakse ette, kuidas hakkab
kulgema määramata ajaks teenistusse võetud struktuuriüksuse juhi teenistustähtaeg.
Eelnõukohase muudatuse jõustumise muutub struktuuriüksuse juhi tähtajaliseks ehk
nimetatakse ametisse määratud tähtajaks (viieks aastaks). Kuivõrd kehtiva seaduse alusel on
struktuuriüksuse juhid ametisse nimetatud määramata ajaks ning seega vajab seadus
rakendussätet teenistussuhete ümberkujundamise kohta. Seaduse jõustumise päeval
eelnimetatud ametikohtadel ametis olevatel ametnikel on õigustatud ootus, et teenistussuhe
riigiga uute reeglite kehtestamisel jätkub mõistliku aja jooksul.
Kui eelnõu jõustub 1. jaanuaril 2025. a, tooks viieaastase rakendamine kaasa olukorra, kus kõigi
ametiasutuste struktuuriüksuste juhtide teenistustähtaeg lõppeks 31. detsembril 2029. a.
28
Arvestades, et avalikus teenistuses on selliseid juhte hinnanguliselt 770, tooks nii paljude
konkursside korraldamine ja värbamine kaasa väga suure töökoormuse ning asutustel on
keeruline teha põhjendatud ja mõistlikke valikuid. Eeltoodud põhjustel tuuakse kümne ja enama
aastase staažiga struktuuriüksuste juhtide teenistustähtaja lõpp aasta varasemaks ja nad loetakse
ametisse nimetatuks 2028. aasta 31. detsembrini ning vähem kui kümneaastase staažiga
struktuuriüksuste juhtide teenistustähtaeg kestab viis aastat ehk kuni 2029. aasta 31.
detsembrini.
Eelnõuga seadusesse lisatava ATS § 1347 sätestab ametiasutustele kohustuse viia töölepingulise
struktuuriüksuse juhiga sõlmitud tähtajatu tööleping ATSi § 231 nõuetega kooskõlla hiljemalt
2025. aasta 31. detsembriks. ATSi §-ga 231 kehtestatakse ametiasutuste töölepingulistele
struktuuriüksuste juhtidele viieaastase tähtajaga töölepingud.
Lisatava ATS §-ga 1348 nähakse ette analüüsikohustus seoses eelnõuga tehtava muutuvpalga
piirmäära suurendamisega. Lisatava paragrahvi kohaselt analüüsib valdkonna eest vastutav
minister hiljemalt 2028. aastal 2025. aasta 1. jaanuaril jõustunud ATS § 64 lõike 5 muudatusega
kaasnevat mõju ja esitab Vabariigi Valitsusele vajaduse korral ettepaneku regulatsiooni
muutmiseks. Analüüsi eesmärk on hinnata, kas ja kuidas on muutuvpalga piirmäära
suurendamine mõjutanud muutuvpalga maksmist. Avaliku teenistuse palgasüsteemi
aluspõhimõteteks on palgakindlus ja palgasüsteemi läbipaistvus. Palgakindlus ehk kindlus
sissetuleku stabiilsuse ees on vajalik, et ametnik teeks otsuseid erapooletult. Muutuvpalk on
palga ebaregulaarne osa ning see ei tohiks olla tavapärane lisatasu. Muutuvpalga maksmine
annab ametiasutuse juhile paindlikkust ja võimalust rakendada põhipalga kõrval lisanduvaid
meetmeid kvalifitseeritud ja heade töötulemustega ametnike motivatsiooni tõstmiseks.
Kehtiva ATSi kohaselt on muutuvpalga piirmäär kuni 20 protsenti ametniku aastasest
põhipalgast. Eelnõuga täiendatakse muutuvpalga regulatsiooni selliselt, et erakorralistel
asjaoludel võib kalendriaasta jooksul muutuvpalka ametniku põhipalgale lisaks maksta kuni 30
protsenti ametniku aastasest põhipalgast, kui ametiasutus on sellised muutuvpalga maksmise
tingimused palgajuhendis sätestanud. Hindamaks, kas ja kuidas erakorralisteks juhuks
ettenähtud suurem muutuvpalga piirmäär täidab seaduses nimetatud eesmärki ja erakorralistest
vajadustest tingitud suuremat vajadust paindlikkuse järgi, analüüsib valdkonna eest vastutav
minister (eelnõu koostamise ajal rahandusminister35) kahe aasta möödudes muudatusega
kaasnenud mõju ja eelarvevahendite kasutamist.
Eelnõu §-ga 2 muudetakse AvTSi.
Kuna eelnõu §-ga 1 tehtavate ATS muudatuste kohaselt ühtlustatakse ametnike ja töötajate
palkade avalikustamine (ATS § 65 täiendamine), siis tuleb teha muudatused ka AvTS-s.
Kehtiva AvTS § 36 lõike 1 punktist 9 tulenevalt ei tohi ametiasutus asutusesiseseks
kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistada eelarvest töölepinguga töötavatele isikutele makstud
töötasude ning muude tasude ja hüvitiste kohta. Ametnike palgad avalikustatakse aga tulenevalt
AvTS § 28 lõike 1 punktist 25.
Eelnõuga muudetakse AvTS § 28 lõike 1 punkti 25 selliselt, et lisataks ametnikule on
teabevaldaja kohustatud avalikustama riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse
töötaja palga ja teenistusülesannetega seonduva muu tulu. Vt lähemalt seletuskirja käesoleva
osa ATS § 65 lõikega 2¹ täiendamise selgitusi.
35 Peaministri 19.04.2023 korraldus nr 25 „Ministrite pädevus ministeeriumi juhtimisel ja ministrite vastutusvaldkonnad“, RT III, 20.04.2023, 1
29
Eelneva muudatusega on seotud AvTS § 36 lõike 1 punkti 9 muutmine. Punktist jäetakse välja
viide eelarvest töölepinguga töötavatele isikutele makstud töötasude ning muude tasude ja
hüvitiste kohta, kuna töötajate töötasude avalikustamine hakkab toimuma ametnikega
ühtemoodi AvTS § 28 lõike 1 punkti 25 alusel.
Eelnõu §-ga 2 muudetakse TLS § 68 lõiget 6, mis reguleerib puhkuse aegumist. Muudatusega
sätestatakse põhimõte, et põhipuhkuse nõue ei aegu pärast § 68 lõikes 6 nimetatud tähtaja
lõppemist, kui tööandja ei ole võimaldanud töötajal puhkust kasutada. Selleks, et töötaja ei
viivitaks aegumata jäänud põhipuhkuse kasutamisega ebamõistlikult kaua, sätestatakse, et
töötaja peab sellisel juhul puhkuse kasutamist taotlema esimesel võimalusel ning tööandjal on
kohustus töötajale puhkust anda. Selline lähenemine tagab ka selle, et töötajad saaksid ka
tegelikult tööst puhata. Muudatus lähtub Euroopa Kohtu otsusest C-120/2136. Nimetatud
otsuses jõudis Euroopa Kohus järeldusele, et direktiivi 2003/88/EÜ37 artikliga 7 on vastuolus
siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt töötaja õigus põhipuhkusele aegub seaduses
sätestatud aegumisperioodi lõpus, kuigi tööandja ei ole töötajale tegelikult andnud võimalust
puhkust kasutada. Euroopa Kohus on selgitanud, et tööandja peab end kaitsma kasutamata
tasustatud põhipuhkuse tõttu esitatud hilinenud taotluste eest sellega, et ta järgib tal töötaja
suhtes lasuvat kohustust anda teavet ja kutsuda üles, mis tagab õiguskindluse, ilma et piirataks
töötaja õigust puhkusele.
Eelkõige on tööandjal kohustust töötajat teavitada aeguvast põhipuhkusest, et töötaja oleks
teadlik piiratud ajast, mille jooksul tal on võimalik veel põhipuhkust kasutada enne, kui puhkus
aegub. Samuti tuleb tööandjal ka töötajale puhkuse kasutamist võimaldada. Kui tööandja ei
võimalda töötajal puhkust kasutada ning töösuhe lõpeb, on töötajal õigus saada hüvitist
kasutamata jäänud aegumata põhipuhkuse eest TLS § 71 alusel.
Nimetatud sättesse lisatakse ka põhipuhkuse nõude peatumise alusena ajutise töövõimetuse aeg.
See tähendab, et töötaja, kes on ajutiselt töövõimetu, põhipuhkus ei aegu sellel ajal. Näiteks kui
töötaja on puhkuse teenimise perioodil kolm kuud töövõimetuslehel, siis nihkub kolme kuu
võrra edasi ka tema selle aasta puhkuse aegumistähtaeg. Sarnaselt teistele aegumise peatumiste
alustele, ei saa töötaja puhkust kasutada, kui ta on ajutiselt töövõimetu. Seega on põhjendatud
puhkuse aegumise peatumine selleks perioodiks. Nimetatud põhimõte tuleneb Euroopa Kohtu
praktikast. Liidetud kaasustes C‑518/20 ja C‑727/2038 jõudis Euroopa Kohus järeldusele, et
direktiivi 2003/88/EÜ artikliga 7 on vastuolus olukord, kus töötaja õigus kasutada põhipuhkust,
mis on omandatud perioodil, mil töötaja tegelikult töötas, enne töövõimetuks jäämist, võib
aeguda siseriiklikus õiguses ette nähtud aegumisperioodi lõpus, kuigi tööandja ei ole töötajale
õigel ajal andnud võimalust puhkust kasutada. Kuivõrd Eestil on kohustus rakendada direktiivi
2003/88/EÜ ja selle tõlgendusi, tuleb TLS regulatsioon viia Euroopa Kohtu praktikaga
vastavusse. Seega pikeneb edaspidi põhipuhkuse aegumisperiood töötaja ajutise töövõimetuse
perioodi võrra, kuivõrd töötajal ei ole võimalik sellel ajal puhkust kasutada.
Eelnõuga tehakse ka muudatused TKindlS-sse. Kehtiva TKindlS § 141 järgi on
koondamishüvitist õigus saada töötajal, kelle töösuhe selle tööandjaga on kestnud vähemalt viis
aastat ja kelle tööleping on üles öeldud koondamise tõttu või kes on töölepingu üles öelnud TLS
§ 37 lõike 5 alusel, või ametnikul, kelle teenistusstaaž on vähemalt viis aastat ja kelle
teenistussuhe on lõpetatud avaliku teenistuse seaduse § 90 alusel. Seega koondamishüvitise
määramisel võetakse ametnike puhul võetakse arvesse kogu ametniku teenistusstaaž avalikus
36 Euroopa Kohtu 22.09.2022 otsus kohtuasjas C-120/21 37 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2003/88/EÜ, 4.11.2003, tööaja korralduse teatavate aspektide kohta 38 Euroopa Kohtu 22.09.2022 otsus liidetud kohtuasjades C-518/20 ja C-727/20
30
teenistuses. Töötajale koondamishüvitise määramisel võetakse aluseks selle töösuhte kestus,
mis on lõppenud koondamise tõttu või TLS § 37 lõike 5 alusel. Ametniku puhul kogu
teenistusstaaži arvesse võtmine võib viia ebavõrdse olukorrani, eriti mitme järjestikuse
koondamise korral lühikese ajaperioodi sees. Näiteks, kui aasta jooksul koondatakse üle 10-
aastase teenistusstaažiga ametnik kahest ametikohast, võetakse mõlemal korral
koondamishüvitise arvutamisel aluseks teenistusstaaž üle 10 aasta. TKindlS § 142 lõike 1 punkti
2 kohaselt makstakse kindlustushüvitist koondamise korral ametnikule, kelle teenistusstaaž on
kestnud üle kümne aasta – kahe kuu keskmise palga ulatuses. Toodud näite puhul tekib kehtiva
seaduse alusel ametnikul õigus koondamishüvitisele mõlema koondamise korral kahe kuu eest,
ehk kokku maksab Eesti Töötukassa hüvitist nelja kuu eest. Töölepingu alusel töötanud töötaja
puhul võetakse aga aluseks töösuhte kestus viimase tööandja juures.
Eelnevalt tulenevalt ja seoses eelnõuga tehtud ATS § 101 lõikes 1 tehtava muudatusega,
muudetakse TKindlS selliselt, et edaspidi arvestatakse ametnikule koondamishüvitise
maksmisel ametniku teenistussuhte kestust selles ametiasutuses, kust ta koondati.
Töölepingulistele töötajatele kohaldub samasugune regulatsioon juba täna.
Eelnõuga tunnistatakse kehtetuks VVS § 49 lõike 1 punkt 6. Viidatud punkti kohaselt on
ministeeriumi juhina ministri pädevuses nimetada ametisse ja vabastada ametist kantsleri
ettepanekul ministeeriumi osakonnajuhataja, Välisministeeriumis peadirektori või sõlmida ja
lõpetada temaga tööleping või anda selleks volitus kantslerile. Kuivõrd eelnõuga sätestatakse
ametiasutustes ja sealhulgas ka ministeeriumides tähtaegsed teenistus- ja töösuhted
struktuuriüksuste juhtidele, on oluline näha ette ka meetmed, mis aitavad vältida ametnike
politiseerumist. ATS § 51 lõike 2 kohaselt peab ametnik oma teenistusülesandeid täitma
(tegema otsuseid, kohaldama seadusi) erapooletult (neutraalsuskohustus), sealhulgas valima
teenistusülesandeid täites ühelt poolt igaühe õigusi ja vabadusi ning teiselt poolt avalikku huvi
(seotus avaliku huviga) parimal võimalikul viisil arvestava lahenduse. Ametniku
neutraalsuskohustusest tulenevalt ei tohi ametnik ametiasutuse suhtes ja haldusesiseselt oma
teenistusülesannete täitmise raames kestvalt ja aktiivselt toetada ühe kindla erakonnapoliitilise
nägemuse edendamist. Ametnik ei või olla erapoolik, vaid peab säilitama võime arvestada ka
erinevate osapoolte huvidega. Ametniku neutraalsuskohustus ja seotus avaliku huviga ei ole
üksnes ametniku teenistuskohustus, vaid see kuulub iga õigusriiklikest kaalutlustest lähtuva
haldusmenetluse hulka.39
Ametnike erapooletuse tagamiseks jäetakse ministeeriumi osakonnajuhataja ametisse
nimetamine ja ametist vabastamine ning töölepingu sõlmimine ja selle lõpetamine kantsleri
pädevusse. VVS § 53 lõike 5 kohaselt nimetab kantsler ametisse ja vabastab ametist
ministeeriumi koosseisu kuuluvad ametnikud või sõlmib ja lõpetab töötajatega töölepingu, välja
arvatud need, kelle nimetab ametisse ja vabastab ametist või kellega sõlmib ja lõpetab
töölepingu minister. Ministri pädevusse jääb ministrile vahetult alluva nõuniku ametisse
nimetamine ja ametist vabastamine või temaga töölepingu sõlmimine ja lõpetamine.
Eelnõu §-ga 5 nähakse ette eelnõu jõustumine 1. juulil 2025. aastal. Seadus jõustub sellel
kuupäeval, et jätta piisav vahemik seaduse vastuvõtmise ja jõustumise vahele, et osapooled
saaksid end muudatustega kurssi viia ja oma tegevuse kooskõlla viia.
4. Eelnõu terminoloogia
39 K. Lang, I. Pärnamägi, E. Sarapuu. Avaliku teenistuse seaduse käsiraamat. Justiitsministeerium: 2013. https://www.fin.ee/media/1977/download, § 51 kommentaar.
31
Eelnõuga defineeritakse uus termin tööväärtuspunktid. Mõiste võetakse kasutusele ATS § 65
lõigetes 2² ja 2³. Seoses ametiasutuse töötajate töötasu avalikustamisega avalikustatakse ka
ametiasutuse töötaja teenistusgrupp ja -tase ning nendele vastavad tööväärtuspunktid.
Tööväärtuspunktid on ameti- või töökoha töö kvantitatiivne punktiline väärtus, mis tuleneb
ATS § 10 lõike 1 punkti 4 alusel läbiviidud teenistuskohtade liigitamisest ja nende hindamisest.
Tööväärtuspunktid aitavad erineva sisu ja vastutusega töid omavahel võrreldavaks muuta.
5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele
Eelnõu on puutumuses Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2003/88/EÜ tööaja
korralduse teatavate aspektide kohta (ELT L 299, 18/11/2003, lk 0009 – 0019) rakendamisega.
Kuivõrd Eestil on kohustus rakendada direktiivi 2003/88/EÜ ja selle tõlgendusi, viiakse TLS §
68 lõike 6 regulatsioon Euroopa Kohtu praktikaga vastavusse. Täpsemaid selgitusi vt
seletuskirja 3. osast eelnõu § 3 – TLS muutmise kohta.
Selleks, et jääks seaduse vastu võtmise ja jõustumise vahele piisav vacatio legis, jõustub seadus
1. juulil 2025. a.
6. Seaduse mõjud
Seadusega kavandatavad muudatused avaldavad mõju valdavalt vaid riigiasutustele
töökorraldusele, kuludele ja tuludele.
Eelnõu seadusena vastuvõtmine ei too kaasa olulist otsest regionaalset mõju. Puudub ka mõju
keskkonnale, haridusele, kultuurile, spordile, infotehnoloogiale ja infoühiskonnale,
siseturvalisusele ning riigikaitsele ja välissuhetele.
Muudatused on suunatud avalikele teenistujatele (ametnike ja ametiasutuste töötajate)
kohalduva regulatsiooni ühtlustamisele. Samuti vastavad muudatused väljakujunenud
praktikale ametiasutuste sisemise töökorralduse osas. Enamik muudatustest mõjutab
riigiasutuste töökorraldust seoses ametiasutuste töötajatele mõnede ATSi normide
kohaldamisega. Muudatused ei mõjuta sihtrühma toimimist olulisel määral ja kavandatavad
muudatused saab ellu viia tavapärase töö käigus.
2022. aastal oli avalike teenistujate arv 27 935. Teenistujate osakaal Eesti tööealisest
elanikkonnast (15–74-aastased) on olnud stabiilselt 2,8%. Riigi ametiasutustes 22 418
teenistujat ning KOV ametiasutustes 5 517 teenistujat.
Riskide või ebasoovitavate mõjude kaasnemine on ebatõenäoline, sest muudatused jälgivad
ATSi aluspõhimõtteid ning suurendavad läbipaistvust, ühetaolisust ja avalike vahendite
eesmärgipärast kasutamist.
Kavandatav muudatus 1: Ametnikueetika ümberkujundamine avaliku teenistuse
eetikaks
Muudatuse kohaselt laiendatakse ATSis reguleeritud ametnikueetika kohaldamisala ja eetika
nõuded hakkavad kohalduma ka ametiasutuste töötajatele. Kuigi ametniku eetikakoodeksi
järgimine on kohustuslik ametnikele, eeldatakse juba täna, et samu põhimõtteid järgivad ka
töölepingu alusel avalikus teenistuses olevad inimesed.
32
Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele. Muudatusest mõjutatud sihtrühm on
ametiasutuste töötajad (7798 isikut 31.12.2022 seisuga) ja ametnikueetika nõukogu.
Kavandatav muudatus kasvatab ühiskonna usaldust avalike teenistujate suhtes. Samuti on
muudatus kooskõlas ühiskonna ootusega avaliku teenistuse läbipaistvusele, avatusele ning
kõrgendatud eetilistele ja moraalsetele nõuetele. Muudatusel puuduvad ebasoovitavad mõjud,
sest kuigi kehtiva seaduse järgi eetika järgimine ametiasutuste töötajatele kohustuslik ei ole, on
uuringus „Rollid ja hoiakud avalikus teenistuses“40 välja toodud, et ametnikud ja ametiasutuste
töötajad on küllaltki üheselt veendunud, et ametniku eetikakoodeksis toodud väärtused kehtivad
kõigile avalikus teenistuses töötavatele inimestele, olenemata nende ametniku- või
töötajastaatusest. Ühtne eetika raamistik tugevdab läbi eetilise käitumise demokraatiat ja
usaldust ametiasutuste vastu, aitab ära hoida korruptsiooni ja ebaeetilist käitumist ning
kinnistada head valitsemistava. Ühtsete eetika põhimõtete poole liiguvad ka Euroopa Liidu
institutsioonid tervikuna, luues uue katusorganisatsiooni eetika jaoks.
Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Muudatusega kaasnev mõju on üldiselt
positiivne, kuna kasvatatakse avalikkuse usaldust avalike teenistujate ja seeläbi riigiasutuste
vastu tervikuna.
Kavandatav muudatus 2: Palka puudutavate sätete kohaldamine ametiasutuste
töötajatele
Muudatuse kohaselt hakatakse ATSis sätestatud palka ja palgakomponente puudutavaid
reegleid kohaldama ka ametiasutuste töötajatele.
Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm
on ametiasutuste töötajad (7798 isikut 31.12.2022 seisuga).
Muudatus loob avalike teenistujate jaoks ühtsed töö tasustamist puudutavad alused ning sellest
tulenevalt muutub ametiasutuste töötajate palgakorraldus selgemaks ning läbipaistvamaks.
Ametiasutuse töötajale võivad ametnikuga võrreldes kohalduda soodsamad töö tasustamise
tingimused, kuid töö tasustamisel ei ole põhjendatud ametnike ja töötajate sedavõrd oluline
eristamine. ATSi järgi on ametnike teenistusülesanded suurema mõju ja vastutusega, mistõttu
ei tohiks nad palgapositsioonil olla kehvemas seisus kui töötajad, kelle töö peaks avaliku võimu
teostamist vaid toetama. Palgakorralduse ühtlustamine aitab tagada ametnike ja töötajate võrdse
kohtlemise ametiasutuse sees ning seeläbi tõuseb avalike teenistujate motivatsioon.
Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Muudatuse tulemusena võib väheneda avaliku
sektori atraktiivsus tööandjana töötajate jaoks, sest ATSis sätestatud palga maksmisega seotud
sätete rakendamisel ei ole neis küsimustes enam töötajatel võimalik tugineda TLSi sätetele, mis
annavad suurema vabaduse palga ja sellega seotud tasude maksmisel. Samas näitab iga-aastane
palgastatistika, et üldjoones koheldakse ametnikke ja töötajaid võrdselt, mistõttu ei pruugi
muudatusel avaliku teenistuse atraktiivsusele negatiivset mõju.
Kavandatav muudatus 3: Avalikustatakse lisaks ametnike palkadele ka töötajate
palgaandmed
Vahendid avalikus teenistuses tasude maksmiseks tulevad riigieelarvest ning nende kasutus
peab olema läbipaistev ja eesmärgipärane ning seega avalikustatakse edaspidi nii ametnike kui
40 Eesti Rakendusuuringute Keskus Centar. Rollid ja hoiakud avalikus teenistuses, 2017. Kättesaadav aadressilt
2017_Rollid_ja_hoiakud_avalikus_teenistuses.pdf (centar.ee)
33
ametiasutuste töötajate palgad. Avalikustatavaid andmeid täiendatakse ja paremaks ameti- ja
töökohtade võrreldavuseks avaldatakse koos palgaandmetega ka tööväärtuspunktid või nende
puudumisel (nt kohaliku omavalitsuse ükstuste puhul) ametinimetus vastavalt Rahvusvahelise
Tööorganisatsiooni rahvusvahelisele ametite klassifikaatorile.
Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm
on ametiasutuste töötajad (7798 isikut 31.12.2022 seisuga).
Kehtiva ATSi järgi avalikustatakse aktiivselt vaid ametnike palk. ATSi seletuskirjast nähtub, et
ametnike palkade avalikustamisega sooviti lahendada pikaaegset probleemi, mille kohaselt ei
olnud palgasüsteem avalikkusele läbipaistev ja arusaadav. Ametnike palkade avalikustamisel
astuti suur samm läbipaistvama palgakorralduse suunas. Arvestades töötajate hulka avalikus
teenistuses, moodustab aga töötajatele makstav palk märkimisväärse osa kogu avaliku
teenistuse eelarve kuludest. Kuivõrd vahendid avalikus teenistuses tasude maksmiseks tulevad
otseselt riigieelarvest ning nende kasutus peab olema läbipaistev ja eesmärgipärane, on mõistlik
näha ametnikele ja töötajatele ette ühesugused avalikustamise tingimused.
Trendina on oluline märkida, et avalikus teenistuses sõlmitakse üha enam töölepinguid ja
vähem nimetatakse ametnikke ametisse. Statistilistest andmetest nähtub, et 2017. aastal oli ühe
ametniku kohta 0,6 töötajat ja 2021. aastal 0,72 töötajat. Märkimist väärib, et viimase 5 aasta
kokkuvõttes on ametnike ametikohtade arv vähenenud 837 võrra ja töötajate töökohtade arv
suurenenud 116 võrra.
Muudatuse kohaselt lisatakse võrreldavuse tagamiseks tööväärtuspunktid või nende
puudumisel (nt kohaliku omavalitsuse ükstuste puhul) ametinimetus vastavalt Rahvusvahelise
Tööorganisatsiooni rahvusvahelisele ametite klassifikaatorile. Tööväärtuspunktid aitavad näha,
kas palgatasemelt sarnased teenistuskohad on ka vastutuselt sarnased ehk võrrelda võrreldavaid
teenistuskohti. Tööväärtuspunktide või ametite klassifikaatorite lisamine ei too kaasa eraldi
halduskoormust, kuivõrd on klassifikaatori kasutamine nõutud kõikide töötamiste
registreerimisel Maksu- ja Tolliametis ning tööväärtuspunktid kasutusel valitsusasutustes
lähtuvalt Vabariigi Valitsuse 8. novembri 2012. a määrusest nr 92 „Riigi ametiasutuste
teenistuskohtade koosseisude kehtestamise kord, teenistuskohtade klassifikaator ja
teenistuskohtade liigitamise kord“.
Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Mõju avaldub peamiselt ametiasutuste
töötajatele, sest muudatuse tulemusena muutuvad läbipaistvuse huvides avalikuks ka töötajate
palgad. Avalikustamine suurendab palgakorralduse läbipaistvust ning annab võimaluse
võrrelda avaliku teenistuse tasusid ülejäänud tööturu osaliste tasudega. Avalike teenistujate
töötasude avalikustamise eesmärk on riigivara kasutamise läbipaistvus ja korruptsiooni
vältimine. Kui inimene asub avalikku teenistusse töötajana, peab ta arvestama, et avalikule
sektorile on omased suurem avalikkuse tähelepanu, eelarvevahenditest tingituna piiratumad
läbirääkimisvõimalused töötasu suuruse üle, õigusnormidest tulenevad nõuded ja piirangud
tööle.
Kavandatav muudatus 4: Katseaja ja ületunnitöö põhimõtete ühtlustamine TLSiga ning
arengu-ja hindamisvestluse regulatsiooni lihtsustamine
Muudatuse tulemusena ühtlustatakse avalikus teenistuses katseaja ja ületunnitöö hüvitamise
regulatsioon TLSiga ning lihtsustatakse arengu- ja hindamisvestluste korda.
Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm
on ametnikud ja ametiasutuste töötajad (kokku 27 935 isikut 31.12.2022 seisuga).
34
Kavandatava muudatuse tulemusena liigutakse nii ühtsema kui ka paindlikuma töösuhete
regulatsiooni poole. Ajal, kui riigi- ja erasektori koostöö on pidevas laienemises ning inimeste
liikuvus avaliku ja erasektori vahel on suurem kui kunagi varem, on põhjendatud ühtlustada
ametnikele kehtestatud nõudeid töötajatele suunatud nõuetega. Seda toetab ka Eesti avaliku
teenistuse väga kõrge avatuse tase, mis tähendab, et avalikku teenistusse on võimalik siseneda
kõigil tasemetel ja liikumine avalikust teenistusest sisse või välja on lihtne.
Ühtlustamisel on silmas peetud, et ühiskonna ootused avalikele teenistujatele erinevad ootustest
erasektori töötajatele. Kavandatavate muudatustega vähendatakse ATSi ja TLSi erisusi
valdkondades, mille puhul erisused ei ole põhjendatud. Muudatused, mis on mõeldud
ühtlustamaks ATSi regulatsiooni TLSi regulatsiooniga (katseaega ja ületunnitööd puudutavad
muudatused), annavad ametiasutustele võimaluse suuremaks paindlikkuseks. Samuti toetavad
muudatused avaliku teenistuse detsentraliseerituse põhimõtet, mis võimaldab ametiasutustele
suhteliselt suure vabaduse enda eripärast lähtuva süsteemi kujundamisel.
Arengu- ja hindamisvestluste korra lihtsustamine võimaldab asutustel vestluste formaate
kohandada paremini organisatsioonidesse sobivaks. Töötulemuste hindamine ja järgmise
perioodi eesmärkide läbirääkimine on jätkuvalt olulised ja vajavad tähelepanu, nagu ka
ametniku arenguvõimaluste kaardistamine. Samas on ametniku arengu- ja hindamise
seisukohalt kaasaegsemaid ja paremini eesmärki saavutavaid võimalusi ning sellest tulenevalt
jääb arengu- ja hindamisvestluste korraldus täielikult asutuse otsustada.
Ületunnitöö tegemist puudutab muudatus, mille kohaselt näeb ATS edaspidi ette eelduse
ületunnitöö hüvitamiseks vaba ajaga. Tööaja piirangu eesmärgist lähtuvalt täidab ületunnitöö
hüvitamine vaba aja andmisega ületunnitööga võrdses ulatuses eelkõige tervisekaitse eesmärki.
Tööaja piirangud on kehtestatud töötaja tervise ja ohutuse kaitseks ning piisav puhkeaeg on
vajalik töövõime säilitamiseks ja tööjõu taastootmiseks.41
Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Muudatusega ei ole ebasoovitavaid mõjusid
oodata ja ebasoovitavate kõrvalmõjude avaldumise risk on madal. Kuivõrd kavandatavad
muudatused on suuremalt jaolt korrastavat laadi ja personalitööd lihtsustavad, ei kaasne
nendega olulisi mõjusid. Samuti ei kaasne ühiskonna jaoks kavandatava muudatusega olulisi
mõjusid.
Kavandatav muudatus 5: Avalike konkursside regulatsiooni kohaldamine ka töötajatele,
avalikul konkursil minimaalse taotluste esitamise tähtaja lühendamine
Muudatuse tulemusena tuleb ametiasutuse teenistuskohad (ehk ameti- ja töökohad) täita avaliku
konkursi korras. Avalikul konkursil taotluste esitamise tähtaeg lüheneb 14-lt kalendripäevalt
7-le tööpäevale.
Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm
on avalikku teenistusse kandideerijad ja ametiasutuste personalitöötajad.
2022. aastal toimus 5549 konkurssi, millega sooviti täita 6529 teenistuskohta. Ametisse
nimetati või tööleping sõlmiti 4995 inimesega. Kõigist 5549-st personaliotsingust olid 4003
(72,1%) avalikud konkursid, 873 (15,7%) sisekonkursid ning 673 (12,1%) konkursita
41 E. Käärats, T. Treier, S. Suder, M. Pihl, M. Proos, M. Koks, U. Saar. Töölepingu seadus. Selgitused töölepingu
seaduse juurde. Sotsiaalministeerium: 2021. https://sm.ee/media/1908/download, TLS § 44 selgitus.
35
värbamised. Konkurssidest luhtus ligi 24% ehk 554 konkurssi. Värbamiste käigus jäi täitmata
1564 kohta. 2022. aastal osales avalikel ja sisekonkursidel kokku 48 344 inimest.
Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Muudatus võib avaldada negatiivset mõju
töökoormusele, sest kaob ära võimalus töökohtade täitmiseks otsepakkumiste või muu
reguleerimata korra alusel. Samas näitab statistika, et tegelikkuses kohaldatakse juba täna
avalikke konkursse valdavale osale värbamistest.
Kavandatav muudatus 6: emapuhkusel, isapuhkusel, lapsendajapuhkusel või
vanemapuhkusel viibiva tippjuhi ametikohale sisekonkursi korraldamine
Muudatusega nähakse ette võimalus täita emapuhkusel, isapuhkusel, lapsendajapuhkusel või
vanemapuhkusel viibiva tippjuhi ametikoht sisekonkursi korras.
Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest on mõjutatud eelkõige
tippjuhid (peaaegu 100 isikut). Vähesel määral ka ametnikud ja ametiasutuste töötajad (kokku
27 935 isikut 31.12.2022 seisuga).
Eesti avalik teenistus põhineb kompetentsusel ja avatusel ning sellest tulenevalt tuleb tippjuhi
ametikoht reeglina täita avaliku konkursi korras. Luues võimaluse täita tippjuhi ametikoht
sisekonkursi korras, kui nn asendatav tippjuht viibib emapuhkusel, isapuhkusel,
lapsendajapuhkusel või vanemapuhkusel, suurendab paindlikkust tippjuhi ajutiseks
asendamiseks, oluliselt kaugenemata kompetentsusel ja avatusel põhinevast värbamis- ja
valikuprotseduurist. Tippjuhi ametikohale sisekonkursiga asendaja otsimise võimalust
piiratakse nn vanemapuhkusega, sest sel juhul on asenduse aeg seadusega piiratud ning täna on
selline eemalviibimine ainuke ATSis nimetatud tähtaja kulgemist peatav äraolek.
Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Muudatusega ei kaasne olulisi mõjusid.
Muudatus suurendab ametiasutuste paindlikumat töökorraldust.
Kavandatav muudatus 7: Koondamisest etteteatamise tähtaja sidumine ametiasutuses töötatud
ajaga
Muudatuse tulemusel sõltub ametnikule koondamisest etteteatamise aeg sellest, kui kaua on
ametniku teenistussuhe selle ametiasutusega kestnud.
Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm
on ametnikud (19 000 isikut 31.12.2022 seisuga).
Kehtiva ATS § 101 kohaselt sõltub ametnikule koondamise tõttu teenistusest vabastamisel
etteteatamise tähtaeg sellest, kui pikk on ametniku teenistusstaaž avalikus teenistuses. Seevastu
aga TLSi kohaselt sõltub töölepingu erakorralise ülesütlemise korral etteteatamistähtaeg sellest,
kui kaua on töötaja töösuhe vastava tööandja juures kestnud. Etteteatamistähtaeg on aeg
inimesele ümberkohanemiseks ja uue töökoha leidmiseks. TLSi selgitustes on märgitud, et
töösuhte lõppemisest etteteatamise tähtaeg on ülesütlemist pehmendav meede, mille eesmärk
on anda töötajale teada töösuhte lõppemisest ning võimaldada talle aega uue töö otsimiseks.42
Praktikas on selgunud, et väga pika avaliku teenistuse staažiga ametnike puhul on koondamisest
etteteatamise tähtaeg suhteliselt pikk ka siis, kui isik on viimases ametiasutuses töötanud
42 E. Käärats, T. Treier, S. Suder, M. Pihl, M. Proos, M. Koks, U. Saar. Töölepingu seadus. Selgitused töölepingu
seaduse juurde. Sotsiaalministeerium: 2021. https://sm.ee/media/1908/download, TLS § 97 selgitus.
36
oluliselt vähem aega. Tänaseks ei ole ilmnenud mõjuvaid põhjuseid, miks ametnikule
koondamisest etteteatamisel peaks lähtuma ametniku kogu avaliku teenistuse staažist.
Koondamise olukorras erinev etteteatamistähtaeg ametnike ja töötajate puhul on põhjendamatu
ja sama ametiasutuse sees ka sisemist õiglust riivav.
Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Muudatusega ei kaasne olulisi mõjusid.
Muudatuse tulemusena väheneb koondamisest etteteatamise tähtaeg nende ametnike jaoks,
kelle teenistusstaaž avalikus teenistuses on pikem, kui asutuses, kus ta koondamise ajal töötab.
Muudatus võib mõjutada koondatavate ametnike leibkondade toimetulekut ja majanduslikke
otsuseid, kuna koondamise korral võivad nad ilma jääda sissetulekust, millega nad on
arvestanud pikemaks ajaks. Samuti lüheneb aeg, mil neil on võimalik uut tööd otsida või oma
elu ümber korraldada. Samas tuleb arvestada, et koondatud ametnikul on õigus
koondamishüvitisele töötuskindlustuse seaduse alusel, mida olenevalt staaži pikkusest
makstakse ühe kuni kahe kuu keskmise palga ulatuses. Selle aja jooksul on võimalik otsida uut
töökohta ning töökoha otsimise ajaks on tagatud ka piisav sissetulek.
Kavandatav muudatus 8: Ametniku ja töötaja tähtajaline üleviimine teisele ameti- või
töökohale ja võimalus tähtajalise üleviimise erakorraliseks lõpetamiseks
Muudatusega tekib ametiasutuse töötajal võimalus töötada tähtajalise üleviimise korras teisel
ametikohal ning seadust täiendatakse alusega tähtajalise üleviimise erakorraliseks
lõpetamiseks.
Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm
on ametnikud ja ametiasutuste töötajad (kokku 27 935 isikut 31.12.2022 seisuga).
Tähtajalist üleviimist puudutavate muudatuste eesmärk on võimaldada avaliku teenistuse sees
lisaks ametniku kohalt ametniku kohale liikumisele ka ameti- ja töökohtade vahelist liikumist.
Omavahelise liikuvuse olulisus tuleb välja näiteks kriisides või eriolukordadega toimetuleku
tagamisel. Teisalt vastab avaliku sektori ülene ja tõhus liikumine inimeste ootustele
karjäärivõimaluste kohta, sest just karjäärivõimaluste puudumist on hinnatud peamiseks
põhjuseks avalikust teenistusest lahkumisel. Sestap peab personalipoliitika suunduma
suuremale karjääritegevuste toetamisele asutuste üleselt ning üheks võtmeteguriks selles on
ametiasutuste töötajate ja ametnike omavaheline liikumine. Statistika näitab, et tähtajalise
üleviimise võimalusi kasutatakse Eestis pigem vähe, alla 0,1% ametnikest on ATSi alusel aasta
lõikes liikunud. Võrdluseks saab tuua Austraalia, kus personaliplaneerimist ja arendamist
toetatakse keskselt ja süsteemselt, ning kus on 2021. aastal ajutist liikumist kasutanud 20,4%
teenistujatest. Taoline liikumine aitab avaliku teenistuse siseste karjääripöörete tegemisel ning
toetab teenistujate edasi- ja ümberõpet. Ka aitab seaduse tasandil valdkonna määratlemine
tagada ühtsed hüved, näiteks säilitada ametikoha ja töökoha vahel liikudes puhkuse- ja muude
tasude arvestuse, mis praegu võimalik ei ole.
Võimalus tähtajalise üleviimise erakorraliseks lõpetamiseks võib suureneda tähtajaliselt
üleviidud avaliku teenistuja ebakindlust, sest üleviimist on vastuvõtva asutuse poolt võimalik
erakorraliselt lõpetada. Kohtupraktika kohaselt on töösuhe kui usaldussuhe töötaja ja tööandja
vahel ja kui üks lepingu pooltest ei vasta ootustele, ei saa sundida teist poolt koostööd jätkama.
Ka ametnikul on avaliku võimu kandjaga eriline usaldussuhe ning pole põhjust eeldada, et
eeltoodud põhimõte ei kohalduks. Kui osapoolte koostöö ei laabu, on asutusel ja avalik
teenistujal mõistlik otsida sellele lahendus, et tagada hea töökeskkond. Muudatuse kohaselt ei
saa tähtajalist üleviimist erakorraliselt lõpetada ilma mõjuva põhjuseta.
37
Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Muudatusega ei kaasne olulisi mõjusid.
Muudatus lihtsustab ametiasutuste töökorraldus ja parandab liikuvust avaliku teenistuse sees.
Kavandatav muudatus 9: Raviga seotud kulude (eelkõige sõidu- ja majutuskulude)
hüvitamine teenistusülesannete täitmisel viga saanud ametnikule ja vajadusel tema
saatjale ning hüvitise maksmist puudutava välistuse täpsustamine
Teenistusülesannete täitmisega tema vastu toimepandud ründe, tema poolt süüteo tõkestamise,
päästesündmuse lahendamise või ohu tõrjumise tagajärjel viga saanud ametniku ravi- ja
ravimikulud kannab riik. Muudatusega täiendatakse raviga seotud kulude hüvitamise osa sõidu-
ja majutuskulude hüvitamise kohustusega. Muudetakse ka õnnetusjuhtumi tagajärjel hukkunud
ametniku lähedastele hüvitise maksmise alust ning muudatuse kohaselt ei ole õnnetusjuhtumi
tagajärjel hukkunud ametniku lähedastel hüvitisele õigust, kui ametnik pani õnnetusjuhtumi
ajal toime tahtliku süüteo.
Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm
on ametnikud, eelkõige eriteenistujad (eriteenistujatest ametnikke on teenistuses 9057).
Kehtiva ATSi kohaselt kannab teenistusülesannete täitmisega tema vastu toimepandud ründe,
tema poolt süüteo tõkestamise, päästesündmuse lahendamise või ohu tõrjumise tagajärjel viga
saanud ametniku ravi- ja ravimikulud riik. Hüvitis ei hõlma endas raviga seotud sõidu- ja
majutuskulude katmise võimalust ega ka saatja sarnaseid kulusid. Tavapärane praktika aga on,
et kui kahju tekkis seoses tööandja kasuks töö tegemisega, siis kannab kahju tekkimise riski
tööandja.
Tahtluse kriteeriumi lisamine õnnetusjuhtumi tagajärjel hukkunud ametniku lähedastele
hüvitise maksmiseks võtab arvesse süütuse presumptsiooni printsiibi ja vähendab mitmeti
tõlgendatavust.
Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Muudatusega ei kaasne olulisi mõjusid.
Muudatuste eesmärk on saavutada olukord, mis on võimalikult lähedane olukorrale, mis eelnes
ametniku teenistusülesannete täitmise tõttu saadud vigastusele või hukkumisele. Muudatus võib
suurendada asutuste kulutusi, kuid samas mõjub muudatus positiivselt nende isikute
motivatsiooni, kelle töö kätkeb endast ohtu teenistusülesannete täitmise tõttu töövõimet kaotada
või hukkuda. Sarnaselt kaetakse teenistusülesannete täitmise tõttu viga saanud isiku kulud
kaitseväeteenistuse seaduse § 193 alusel. Muudatus on vajalik, et anda eelnimetatud isikutele
kindlus, et riik tööandjana tagab neile või nende lähedastele võimalikult lähedase olukorra
võrreldes olukorraga, mis oli enne töövõime kadu.
Kavandatav muudatus 10: Lahkumishüvitise maksmise võimalus teenistusest
vabastamise korral
Muudatusega luuakse seaduses võimalus teatud juhtudel lahkumishüvitise maksmiseks.
Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm
on ametnikud ja ametiasutuse töötajad (kokku 27 935 isikut 31.12.2022 seisuga).
On leitud, et mida kauem on töötaja töösuhe kestnud, seda suurem on töötaja töökohakindlus.
Pikalt kestnud töösuhe mõjutab töötaja mobiilsust, sest pikk staaž ühel ametikohal võib
vähendada töötaja valikuvõimalusi tööturul ning samuti on pikk staaž tihedamini omane
vanemaealisele töötajale. Luues asutustele valikuvõimaluse lahkumishüvitise maksmiseks,
saab asutus hinnata lahkumishüvitise maksmise vajadust avaliku teenistuja põhiselt, seejuures
38
arvestades tema ametikoha ja teadmiste spetsiifilisust, teenistusaega ja muid olulisi tegureid,
ning vastavalt sellele otsustada, kas ja kui suures määras lahkumishüvitist maksta.
Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Muudatusega ei kaasne olulisi mõjusid. Kuivõrd
lahkumishüvitise maksmine on kavandatava muudatuse kohaselt asutuse vabatahtlik valik,
mille asutus asjaolusid ja eelarvelisi võimalusi hinnates teeb, on keeruline prognoosida sellega
kaasnevaid kulusid. Lahkumishüvitis ei ole ametniku teenistusest lahkumisega kaasnev
kohustuslik element.
Kavandatav muudatus 11: avaliku teenistuse struktuuriüksuste juhtide teenistus- ja
töösuhte muutmine tähtajaliseks ning tippjuhtidele kahekordse ametiaja piirangu
seadmine
Muudatusega kehtestatakse avaliku teenistuse tippjuhtidele kahekordse ametiaja piirang ning
nähakse struktuuriüksuste juhtidele ette tähtajalised teenistus- ja töösuhted.
Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm
on avalikus teenistuses olevad struktuuriüksuste juhid (ca 800 isikut), avaliku teenistuse
personalitöötajad ja tippjuhtide kompetentsikeskus (4 isikut).
Tähtajaline töösuhe soodustab struktuuriüksuste juhtide liikumist. Juhtide suurem mobiilsus
võib mõjuda positiivselt nende enda motivatsioonile ja pühendumisele ning töö
tulemuslikkusele ja eesmärgistatusele. Tähtajalisuse laiem rakendamine võib mõjuda
positiivselt arenguvõimaluste pakkumisele, sh aitab mitmekesise kogemuse omandamine
valmistuda tippjuhi rolliks ning tõsta riigi kui tööandja mainet, võimaldades omandada
riigisektoris erinevaid kogemusi ja teha karjääri.
Teisalt peab ametnik lähtuma avalikest huvidest, olema sõltumatu oma teenistusülesannete
täitmisel ja otsuste tegemisel ning selle sõltumatuse tagamise üheks mehhanismiks on ka
ametniku määramine ametikohale määramata ajaks. Mida rohkem on ametnik kindel oma
õiguslikus positsioonis, seda enam on garanteeritud, et ta teeb otsuseid kallutamatult ning ainult
seadusest ja õiguse üldpõhimõtetest lähtuvalt.43
Üldiselt kasutatakse avalikes teenistuses tähtajalisi töösuhteid vähe ja vaid väga põhjendatud
juhtudel, seda ka keskastmejuhtide puhul. Näiteks Rootsis, Poolas, Ungaris ja Austrias on küll
võimalik teenistuja mingile ametipositsioonile määrata tähtajaliselt, kuid selleks perioodiks
säilib senine tähtajatu teenistussuhe ehk tagatud on töökohakindlus. Samuti võib täheldada
vastupidist trendi, näiteks Hispaanias, kus seni on olnud kasutusel suuremal määral tähtajalised
lepingud, võeti 2022. aastal vastu seadused, millega vähendati tähtajaliste lepingute kasutamise
võimalust, et tagada töötajatele stabiilne töökoht ja sissetulek44.
Ametiaja piirangu kehtestamise üheks eesmärgiks on takistada asutuse poliitilist ja/või
majanduslikku mõjutamist, kehtestades sõltumatuse tagamiseks kohase rotatsiooni. Nii
järjestikuse ametiaja piirangu kui struktuuriüksuse juhi tähtajalisuse juures tuleb arvestada, et
need juhid võivad hilisemalt minna riigi jaoks kaduma. Seega tuleks asutustel hinnata, kas ja millist
teenistus- või töösuhet on neil võimalik teenistujaga jätkata, et säilitada kompetents ja hoida
kogenud eksperte valdkonnas.
43 K. Lang, I. Pärnamägi, E. Sarapuu. Avaliku teenistuse seaduse käsiraamat. Justiitsministeerium: 2013. https://www.fin.ee/media/1977/download, § 23 kommentaar 44 https://xmlinternational.com/https-xmlinternational-com-blog-contingent-labor-reform-in-spain-what-changes-
in-2022/
39
Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Tähtajalise teenistus- ja töösuhte kehtestamine
avalikus teenistuses võib avaldada mõju avaliku teenistuse struktuuriüksuste juhtide ameti- ja
töökohtade atraktiivsusele. Kogu avalikus teenistuses on ainuüksi keskastmejuhte kokku ligi
770. Muudatus suurendab seoses vabaneva ametikoha täitmisega korraldatava konkursiga
ametiasutuste töökoormust ja sellega kaasnevad konkursiga korraldamisega seotud kulud (nt
konkursikuulutuse avaldamine). 2022. aastal viis Riigikantselei riigi avaliku teenistuse
tippjuhtide leidmiseks läbi 23 avalikku konkurssi ja tippjuhtide ametikohtadele kandideeris
kokku 150 kandidaati. Samuti võib suureneda värbava asutuse töökoormus oluliselt, kui
üheaegselt lõppeb mitme struktuuriüksuse juhi teenistustähtaeg või tööleping ja neile
ametikohtadele tuleb samal ajal värvata inimesi.
Kahekordse ametiaja piirang ning tähtaegne teenistus- ja töösuhe võib mõjutada juhtide
leibkondade toimetulekut ja majanduslikke otsuseid, kuna ametiaja lõppedes peavad nad kas
ametist lahkuma või uuesti kandideerima ning neil puudub kindlus jätkamise võimaluste osas.
Sellest tulenevalt võivad nad mingiks perioodiks ilma jääda sissetulekust. Seega on muudatusel
sotsiaalsed mõjud. Samas on muudatusest mõjutatud juhtidel aega planeerida oma tööd ja
tegevust vähemalt viis aastat, mis peaks olema mõistlik aeg asjakohaste muudatuste või
toimingute tegemiseks.
Kavandatav muudatus 12: avalikus sektoris palga alammäära kehtestamine
Muudatusega kehtestatakse ametnikele palga alammäär.
Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm
on ametnikud (19 000 isikut 31.12.2022 seisuga).
VVTP punkti 3.1.4 järgi on valitsuskoalitsiooni eesmärgiks kehtestada avalikus sektoris 2027.
aastaks alampalgaks 60% mediaanpalgast. 2023. aasta maikuus sõlmiti kolmepoolne hea tahte
kokkulepe 2024.–2027. aasta töötasu alammäära suuruse ja metoodika kohta. Muudatuse
tulemusena tehakse ATSis, sarnaselt TLSiga, palga alammäära osas viide Vabariigi Valitsuse
kehtestatud töötasu alammäärale. Alates 1. jaanuarist 2023. a on tunnitasu alammääraks 4,30
eurot ja kuutasu alammääraks täistööajaga töötamise korral 725 eurot. Kolmepoolse hea tahte
kokkuleppega lepiti kokku, et töötasu alammäära tõstetakse astmeliselt ja selliselt, et 2027.
aastaks moodustab töötasu alammäär 50% keskmisest palgas. Töötasu alammäära täpse suuruse
lepivad sotsiaalpartnerid kokku iga aasta sügisel, võttes kehtestamise aluseks Eesti Panga
värskeima kättesaadava prognoosi. Töötasu alammäära kasvutempo ei ole kiirem kui 16%
aastas.
Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Alampalka ja sellele lähedast tulu (+/- 5%)
saavaid inimesi on Maksu- ja Tolliameti andmetel 2023. a juuni seisuga erasektoris keskmiselt
ligi 33 000 inimest, avalikus sektoris ligi 4200 inimest. Seega on avalikus sektoris alampalga
saajaid ligi 11% kõigist alampalga saajatest. Rahandusministeeriumi prognoosi kohaselt on
alampalga rakendamisel ametnikele täiendavad kulud riigieelarvele 2024. aastal eeldatavalt
6000 eurot, 2025. aastal 12 000 eurot, 2026. aastal 18 000 eurot ja 2027. aastal 24 000 eurot.
40
Muudatuste koondmõju:
Suureneb paindlikkus, asutustel tekib rohkem võimalusi oma töökorralduse
reguleerimiseks ja kujundamiseks.
Väheneb ebavõrdsus ametiasutuste sees, avalikke teenistujaid koheldakse võrdsemalt
ning vähendatakse põhjendamatuid erisusi.
Suureneb läbipaistvus, palgakomponentide kohaldamisel ametiasutuste töötajatele
muutub avalike vahendite kasutamine tõhusamaks ja läbipaistvamaks, aktiivselt
avalikustatakse ka töötajate palgad ning palgad muutuvad paremini võrreldavaks.
Suureneb avatus, avaliku konkursi nõue laieneb ka ametiasutuse töökoha täitmisel.
Suureneb ühiskonna usaldus, ametiasutuste töötajatele kohaldatakse eetikakoodeksit.
Mõju halduskoormusele
Muudatustega ei kaasne mõju füüsiliste või juriidiliste isikute halduskoormusele (ei teki ega
vähene infokohustuste hulk riigi ees).
Kuna seaduse rakendamisega ei kaasne olulisi mõjusid, puudub vajadus koostada Vabariigi
Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ § 46
lõike 3 kohane mõjude analüüsi aruanne.
Eelnõu koostamise käigus ei ole tehtud andmekaitse mõjuhinnangut, kuna eelnõu alusel ei
töödelda GDPR artiklist 35 tulenevaid isikuandmeid, millest võiks tekkida suur oht isikute
õigustele ja vabadustele.
7. Seaduse rakendamisega seotud tegevused, vajalikud kulud ja seaduse rakendamise
eeldatavad tulud
Seaduse rakendamiseks ei ole vaja riigil teha ümberkorraldusi.
Seadusega kehtestatakse avalikus sektoris palga alammäär ning sellega seoses on
Rahandusministeeriumi prognoosi kohaselt täiendavad kulud riigieelarvele 2024. aastal
eeldatavalt 6000 eurot, 2025. aastal 12 000 eurot, 2026. aastal 18 000 eurot ja 2027. aastal 24
000 eurot. Alampalka ja sellele lähedast tulu (+/- 5%) saavaid inimesi on Maksu- ja Tolliameti
andmetel 2023. a juuni seisuga avalikus sektoris ligi 4200 inimest.
Samuti toob ametiasutustele kulusid kaasa avaliku konkursi nõude laiendamine ja
struktuuriüksuste juhtidele tähtaegse teenistus- ja töösuhte kehtestamine. Muudatus suurendab
seoses vabaneva ameti- ja töökoha täitmisega korraldatava konkursiga ametiasutuste
töökoormust ja sellega kaasnevad konkursiga korraldamisega seotud kulud (näiteks
konkursikuulutuse avaldamine).
8. Rakendusaktid
Eelnõu jõustumisel seadusena on vaja muuta Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2012. a määrust
nr 113 „Ametnike värbamise ja valiku kord“ ümber nii ametnike kui töötaja põhiseks värbamise
korraks. Samuti on nendel asutustel vaja muuta ATS §-st 63 tulenevat palgajuhendit, kes ei ole
selles veel sätestatud juhiseid ametiasutuse töötajate palkadele.
41
9. Seaduse jõustumine
Seadus jõustub 2025. aasta 1. juulil.
10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon
Eelnõu esitatakse eelnõude infosüsteemis EIS kooskõlastamiseks ministeeriumidele,
Riigikantseleile, Õiguskantsleri Kantseleile, Riigikogu Kantseleile, Riigikohtule ja Vabariigi
Presidendi Kantseleile. Eelnõu saadetakse arvamuse avaldamiseks Eesti Linnade ja Valdade
Liidule, Teenistujate Ametiliitude Keskorganisatsioonile, Riigi- ja Omavalitsusasutuste
Töötajate Ametiühingute Liidule ja Eesti Ametiühingute Keskliidule. ________________________________________________________________________
Algatab Vabariigi Valitsus 2024
(allkirjastatud digitaalselt)
Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / info@rahandusministeerium.ee / www.rahandusministeerium.ee
registrikood 70000272
Riigikantselei
riigikantselei@riigikantselei.ee
Avaliku teenistuse seaduse ja teiste
seaduste muutmise seadus
Austatud härra Peterkop
Esitame kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks avaliku teenistuse seaduse ja teiste
seaduste muutmise seaduse eelnõu, mis on kättesaadav õigusaktide eelnõude elektroonilise
kooskõlastamise süsteemi EIS vahendusel http://eelnoud.valitsus.ee/.
Lugupidamisega
(allkirjastatud digitaalselt)
Mart Võrklaev
rahandusminister
Lisad:
1. Eelnõu
2. Seletuskiri
Lisaadressaadid:
Ministeeriumid
Vabariigi Presidendi kantselei
Riigikohus
Riigikogu Kantselei
Õiguskantsleri Kantselei
Eesti Linnade ja Valdade Liit
Teenistujate Ametiliitude Keskorganisatsioon
Riigi- ja Omavalitsusasutuste Töötajate Ametiühingute Liit
Eesti Ametiühingute Keskliit
Elis-Ketter Müürsepp 5304 5154
Elis-Ketter.Muursepp@fin.ee
Meie 06.03.2024 nr 1.1-10.1/1140-1
EISi teade Eelnõude infosüsteemis (EIS) on algatatud kooskõlastamine. Eelnõu toimik: RAM/24-0237 - Avaliku teenistuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus Kohustuslikud kooskõlastajad: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium; Haridus- ja Teadusministeerium; Justiitsministeerium; Kultuuriministeerium; Riigikantselei; Kaitseministeerium; Siseministeerium; Regionaal- ja Põllumajandusministeerium; Eesti Linnade ja Valdade Liit; Sotsiaalministeerium; Kliimaministeerium; Välisministeerium Kooskõlastajad: Arvamuse andjad: Kooskõlastamise tähtaeg: 27.03.2024 23:59 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/4ec8172c-23b4-464f-977b-8d73fd747f79 Link kooskõlastamise etapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/4ec8172c-23b4-464f-977b-8d73fd747f79?activity=1 Eelnõude infosüsteem (EIS) https://eelnoud.valitsus.ee/main