Vabariigi Valitsuse korralduse „Energiaharta lepingu tõlgendamise ja kohaldamise kokkuleppe eelnõu heakskiitmine ning volituse andmine“ eelnõu ja „Energiaharta lepingu tõlgendamise ja kohaldamise kokkuleppe ratifitseerimise seaduse“ eelnõu seletuskiri
1. Sissejuhatus
1.1 Sisukokkuvõte
Energiaharta lepingu tõlgendamise ja kohaldamise kokkulepe sõlmitakse Euroopa Liidu (edaspidi EL), Belgia Kuningriigi, Bulgaaria Vabariigi, Tšehhi Vabariigi, Taani Kuningriigi, Saksamaa Liitvabariigi, Eesti Vabariigi, Iirimaa, Kreeka Vabariigi, Hispaania Kuningriigi, Prantsuse Vabariigi, Horvaatia Vabariigi, Itaalia Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Luksemburgi Suurhertsogiriigi, Malta Vabariigi, Madalmaade Kuningriigi, Austria Vabariigi, Poola Vabariigi, Portugali Vabariigi, Rumeenia, Sloveenia Vabariigi, Slovaki Vabariigi, Soome Vabariigi ja Rootsi Kuningriigi vahel.
Euroopa Liidu jaoks on tekitanud väljakutseid olukorrad, kus energiaharta lepingut tõlgendatakse kui EL-i siseseid suhteid hõlmavat instrumenti, kuigi see ei ole olnud kunagi energiaharta tegelik mõte. EL, Euratom ja liikmesriigid ei ole soovinud ega saanudki energiaharta kaudu luua omavahelisi kohustusi, sest energiaharta on kujundatud välispoliitilise vahendina energiakoostööks kolmandate riikidega. Seda arusaamal, et EL-i sisemine energiapoliitika põhineb ulatuslikel ja detailsetel siseturuõigusnormidel, mis reguleerivad liikmesriikide vahelisi suhteid.
Kokkuleppe sõlmimise eesmärk on kujundada selge rahvusvaheline õigusinstrument, mida vahekohtud ja muud vaidlusorganid peavad rahvusvahelistes vaidlustes arvesse võtma. Kokkuleppe osapooleks ei ole Ungari, kuna ei nõustunud lepingus viidatud Euroopa Liidu aluslepingute õigusliku alusega.
Kokkulepe järgneb deklaratsioonile1, mis käsitleb Komstroy kohtuasjas Euroopa Kohtu tehtud otsusest tulenevaid õiguslikke tagajärgi ja ühist arusaama energiaharta lepingu artikli 26 kohaldamatusest ELi-siseste vahekohtumenetluste alusena. Deklaratsioon kiideti Vabariigi Valitsuse poolt heaks 13.06.2024.
1.2 Eelnõu ettevalmistaja
Korralduse ja seaduse eelnõu ja seletuskirja on koostanud Välisministeeriumi väliskaubanduspoliitika ja rahvusvaheliste majandusorganisatsioonide osakonna lauaülem Kätlin Joala (tel 637 7212,
[email protected]). Materjalid on läbi vaadanud Välisministeeriumi juriidilise osakonna rahvusvahelise õiguse jurist Päivi Margna (tel 637 7434,
[email protected]).
Kokkuleppe on koostanud ja keeleliselt toimetanud Euroopa Liidu Nõukogu sekretariaat ning tekst avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas.
1.3 Märkused
Eelnõu on seotud 10. septembri 2025. a Euroopa Parlamendi ja Nõukogu otsusega (EL) 2025/19042, millega kiidetakse heaks EL-i nimel kokkuleppe sõlmimine, kokkuleppe allakirjutamine ja selle kohaldamine.
Kokkuleppe ratifitseerimine on vajalik tulenevalt välissuhtlemisseaduse § 25 lõikest 1. Kuna Eesti ratifitseeris energiaharta lepingu, kohaldatakse selle kohaldamist ja tõlgendamist käsitleva eraldiseisva kokkuleppe puhul samasugust menetlust, sõltumata sellest, et kokkulepe ei muuda energiaharta lepingut. Seega ei tulene ratifitseerimise vajadus kokkuleppe õiguslikust mõjust energiaharta lepingule, vaid Eesti õiguskorrast ja väljakujunenud praktikast, mille kohaselt ratifitseeritakse ka sellised rahvusvahelised lepingud, mis on tihedalt seotud varasemalt ratifitseeritud rahvusvahelise lepinguga.
Kooskõlas Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ § 1 lõike 2 punktiga 3 ei ole koostatud kokkuleppe eelnõu väljatöötamiskavatsust.
Kokkuleppe ratifitseerimise seadusena vastuvõtmiseks on vaja Riigikogu poolthäälte enamust.
Vabariigi Valitsuse reglemendi § 6 lõike 7 kohaselt võib välislepingut käsitleva korralduse ja seaduse eelnõu kooskõlastada samal ajal. Seetõttu saadab Välisministeerium kooskõlastamiseks samal ajal kokkulepet käsitleva korralduse ja seaduse eelnõud ja seletuskiri on koostatud seaduse eelnõu seletuskirja nõuetele vastavalt. Sellest tulenevalt ei esitata seaduse eelnõu hiljem enam eraldi kooskõlastamisele.
Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõu ega Euroopa Liidu õiguse rakendamisega.
2. Korralduse ja seaduse eesmärk
Korraldusega kiidab Vabariigi Valitsus heaks kokkuleppe eelnõu ning volitab Eesti Vabariigi erakorralist ja täievolilist suursaadikut, alalist esindajat Euroopa Liidu juures Eesti Vabariigi nimel lepingule alla kirjutama.
Ratifitseerimise seaduse eesmärk on ratifitseerida kokkulepe ja sätestada seaduse jõustumise aeg.
3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs
Korralduse eelnõu koosneb kahest punktist. Esimesega kiidab Vabariigi Valitsus VäSS § 16 alusel heaks kokkuleppe eelnõu ja teisega antakse VäSS § 17 lõike 2 alusel volitus lepingule Eesti Vabariigi nimel allakirjutamiseks.
Seaduse eelnõu koosneb kahest paragrahvist. § 1 kohaselt ratifitseeritakse energiaharta lepingu tõlgendamise ja kohaldamise kokkulepe. § 2 kohaselt jõustub seadus Riigi Teatajas avaldamisele järgneval päeval.
Kokkulepe koosneb preambulist ja 7 artiklist.
Preambuli kohaselt käsitleb käesolev kokkulepe investori ja riigi vahelisi vahekohtumenetlusi, mis puudutavad EL-i liikmesriike ning põhinevad energiaharta lepingu artiklil 26.
Lisaks korratakse Lissaboni lepingu vastu võtnud valitsustevahelise konverentsi lõppaktile lisatud deklaratsiooni nr 17 ülimuslikkuse põhimõtet, millega ühtlasi tuletatakse meelde, et aluslepingud ja liidu poolt aluslepingute alusel vastu võetud õigusaktid on liikmesriikide õiguse suhtes ülimuslikud. Sellest tulenevalt selgitatakse normide kollisiooni lahendamise küsimust ning kinnitatakse üle, et kokkuleppe sätted ei piira Euroopa Komisjoni ega ühegi liikmesriigi õigust anda asi EL-i toimimise lepingu artiklite 258, 259 ja 260 alusel Euroopa Liidu Kohtusse.
Artikkel 1 sätestab mõisted, mida kokkuleppes läbivalt kasutatakse. Selgitakse näiteks, et EL sisene vahekohtumenetlus on energiaharta lepingu artikli 26 alusel algatatud vahekohtumenetlus, millega lahendatakse vaidlus liikmesriigi investori ja teise liikmesriigi või Euroopa Liidu vahel.
Artikkel 2 määratleb ühise arusaama energiaharta lepingu artikli 26 tõlgendamisest ja jätkuvast kohaldamatusest ning EL-siseste vahekohtumenetluste õigusliku aluse puudumisest. Artiklis kinnitavad kokkuleppeosalised selgelt veel kord, et kuna energiaharta lepingu artiklit 26 ei kohaldata ELi-siseste vahekohtumenetluste õigusliku alusena, ei laiene, ega ole saanudki kunagi laieneda, sellistele menetlustele energiaharta lepingu artikli 47 lõige 3.
Artikliga 2 väljendatakse seega põhimõtet, mille kohaselt ei saa liidu pädevuse teostamine rahvusvahelises valdkonnas ulatuda selleni, et rahvusvahelises lepingus oleks lubatud ette näha säte, mille kohaselt liikmesriigi investori ja teise liikmesriigi vahelise liidu õigusega seotud vaidluse võiks liidu õiguskaitsesüsteemist välja jätta viisil, mis ei taga liidu õiguse täielikku toimet. Vastupidine energiaharta lepingu tõlgendamine seaks kahtluse alla aluslepingutega kehtestatud õiguse autonoomia ja selle olemuse säilimise, mis on tagatud eelkõige ELTL artiklis 267 ette nähtud eelotsusemenetlusega.
Artikkel 3 määrab kokkuleppe hoiulevõtjaks Euroopa Liidu Nõukogu peasekretäri.
Artikkel 4 sätestab, et kokkuleppe osas ei tohi teha reservatsioone.
Artikkel 5 kohaselt tuleb leping kas ratifitseerida või heaks kiita.
Artikkel 6 käsitleb kokkuleppe jõustumist ja kohaldamist. Kokkulepe jõustub 30 kalendripäeva möödumisel päevast, mil hoiulevõtja sai kätte teise ratifitseerimis- või heakskiitmiskirja. Riikide suhtes, kes ratifitseerivad või kiidavad kokkuleppe heaks pärast selle jõustumist, jõustub leping 30 kalendripäeva möödumisel päevast, mil asjaomane riik andis oma ratifitseerimis- või heakskiitmiskirja hoiule.
Artikkel 7 sätestab, et kokkulepe on koostatud bulgaaria, eesti, hispaania, hollandi, horvaadi, iiri, inglise, itaalia, kreeka, leedu, läti, malta, poola, portugali, prantsuse, rootsi, rumeenia, saksa, slovaki, sloveeni, soome, taani, tšehhi ja ungari keeltes. Tekstid on võrdselt autentsed ja antakse hoiule hoiulevõtja arhiivis.
4. Eelnõu terminoloogia
Korralduse, seaduse ega kokkuleppe eelnõus ei kasutata kehtivates õigusaktides varem kasutamata termineid. Kokkuleppe eelnõu on tõlkinud ja keeleliselt toimetanud EL-i Nõukogu sekretariaat.
5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele
Euroopa Komisjoni õiguseksperdid on kinnitanud, et kokkuleppe eelnõu vastab EL-i õigusele.
Kokkuleppe eelnõu võtab arvesse Euroopa Liidu lepingut, Euroopa Liidu toimimise lepingut ja Euroopa Liidu õiguse üldpõhimõtteid, EL-i toimimise lepingu artikleid 267 ja 344 ning Euroopa Liidu Kohtu 30. mai 2006. aasta otsust kohtuasjas komisjon vs. Iirimaa (Mox Plant), C‑459/033, 6. märtsi 2018. aasta otsust kohtuasjas Achmea, C-284/164 ja 2. septembri 2021. aasta otsust kohtuasjas Moldova Vabariik vs. Komstroy, C-741/195 (edaspidi „Komstroy kohtuotsus“).
6. Korralduse ja seaduse mõjud
6.1. Sotsiaalne, sealhulgas demograafiline mõju
Kokkuleppel puuduvad otsesed sotsiaalsed või demograafilised mõjud, kuna see reguleerib ainult energiaharta lepingu tõlgendust ja kohaldamist EL-sisestes investor-riik vaidlustes, ilma et puudutaks tööhõivet, tervist või rahvastikustruktuuri.
Üldises kontekstis tõuseb Euroopa Kohtu mõju EL-siseste vaidluste lahendamises, mis tagab Euroopa Liidu õiguse korrektse ja ühetaolise kohaldamise. Kokkulepe võib seetõttu kaasa tuua investeeringute vaidluste arvu kasvu Euroopa Liidu kohtus, kuna rahvusvahelised vahekohtute vaidlused asenduvad EL-siseste vaidlusega, kuid see viib vaidluste lahendamise viisi EL õigussüsteemiga kooskõlla. Samuti ühtlustub vaidluste lahendamine EL-sisestele investoritele nii sisu kui rahalise kulukuse vaates. Seega võib korraldus kaudselt vähendada riigi kulusid vahekohtumenetlustes, mis vabastab ressursse sotsiaalpoliitikaks.
Lisaks väheneb treaty shopping, mida teoreetiliselt võimaldab energiaharta lepingu „investeeringu“ lai definitsioon art 1 lg 6. Kokkulepe, mis kinnitab Komstroy kohtuotsuses toonitatud põhimõtet, muudab treaty shoppingu energiaharta lepingust tulenevate vaidluste puhul sisuliselt ebaefektiivseks, kuna sõltumata investori struktuurist ei saa energiaharta lepingut enam kasutada liikmesriikide vaheliste vahekohtuvaidluste algatamiseks.
6.2. Mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele
Korraldusel puudub otsene mõju riigi julgeolekule. Kokkuleppe sõlmimine tagab Euroopa Liidu õiguse põhimõtete ühetaolise rakendamise, kuna Euroopa Liidu ja liikmesriikide vahelisi küsimusi tõlgendatakse liikmeriikide vahel kokku lepitud põhimõtete alusel. Kokkulepe tugevdab Eesti positsiooni Euroopa Liidu energiaturu raamistikus, aidates ühtlustada suhteid ja vaidluste lahendamist liikmesriikide vahel, mis kaudselt toetab regionaalset stabiilsust ja julgeolekut.
Kokkulepe kinnitab, et Eesti ei pea osalema EL-sisestes energiaalaste investeeringute vaidlustes vahekohtumenetluse vormis, mis tuleneks investeeringu lähtepunktist. See vähendab riigi potentsiaalset õiguslikku riski ning võimalikku konflikti EL õigusega.
Kuna käeolev kokkulepe ei puuduta vaidlusi kolmandate riikidega, ei mõjuta leping Euroopa Liidu välist suhtlust.
6.3. Mõju majandusele
Õigusselguse tagamine aitab osapooltel kokku hoida ebamõistlike kulutusi. Vahekohtu menetluste kulu võib küündida miljonitesse eurodesse. Investeeringute Vaidluste Lahendamise Rahvusvahelise Keskuse (International Centre for Settlement of Investment Disputes, edaspidi nimetatud ICSID) esitatud andmete kohaselt on keskmiselt ühe menetluspoole kulud vahekohtu menetluses kokku enam kui 4 miljonit USD.6 Lisaks võib kokkulepe suurendada investorite kindlustunnet Eesti energiatööstuses, vähendades õigusalast ebakindlust seoses EL-siseste vaidluste lahendamisega. See võib kaudselt aidata kaasa uute investeeringute ligimeelitamisele ja majanduskasvule, eriti energia tootmise, tarne ja kohaliku tööstuse valdkondades.
6.4. Mõju elu- ja looduskeskkonnale, mõju regionaalarengule
Korraldusel puudub otsene mõju elu- ja looduskeskkonnale. Korraldusel ei ole otsest või üheselt mõõdetavat mõju regionaalarengule.
6.6. Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse tööle
Kokkuleppel ei ole otsest või üheselt mõõdetavat mõju riigiasutuste ja kohalike omavalitsuste tööle, kuid väheneb halduskoormus ja võimalikud kulutused rahvusvahelistes vaidlusorganites. Lisaks finantskoormusele väheneb ka üldine halduskoormus, kuivõrd keskmine kohtuvaidlus Euroopa Liidu kohtutes kestab 17 kuud7, samal ajal kui keskmine investeeringutega seotud arbitraaži menetlus ICSID andmete põhjal kestab 39 kuud.8
7. Eelnõu rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ning tulud
Kokkuleppe rakendamisega ei kaasne riigile ega kohalikele omavalitsustele tegevusi ega lisakulutusi. Hinnangulised ja rahaliselt mõõdetavad tulud võivad seisneda võimalike kulutuste vähenemises rahvusvahelistes vaidlusorganites.
8. Rakendusaktid
Kokkuleppe rakendamiseks ei ole vaja välja töötada rakendusakte.
9. Jõustumine
Korraldus jõustub üldkorras.
Seaduse vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu poolthäälte enamus ja see jõustub Riigi Teatajas avaldamisele järgneval päeval.
Välislepingut käsitleva seaduse jõustumine Riigi Teatajas avaldamisele järgneval päeval on põhjendatud arvestades rahvusvaheliste protsesside sageli ajaliselt ettearvamatuid tähtaegu ning kiirete riigisiseste sammude võtmise vajadust, et rahvusvaheliste protsessidega Eesti huvides ajaliselt kaasas käia. Rahvusvaheliste õigusinstrumentide sõlmimise ja jõustamise protsessid võivad hõlmata erakorralisi või kiiresti muutuvaid asjaolusid ning seaduse üldkorras jõustumine võib kaasa tuua Eesti õigusliku positsiooni nõrgenemise. Seetõttu on oluline vältida olukorda, kus seaduse korraline jõustumistähtaeg võib takistada riigi rahvusvahelis-õiguslike või välispoliitiliste huvide õigeaegset järgimist või rahvusvahelisel tasandil vajalike toimingute tegemist.
Lühem vacatio legis ei kahjusta ka õiguskindluse põhimõtet, kuna rahvusvahelisi õigusinstrumente ratifitseerivad seadused ei reguleeri üldjuhul vahetult isikute igapäevast käitumist ega eelda normiadressaatidelt viivitamatut tegevuse ümberkorraldamist. Isegi kui üksikud konventsioonid on otsekohalduvad, siis nende rahvusvaheline jõustumine võtab aega miinimum 30 päeva, kuid tavapäraselt veelgi kauem. Seaduse sätted on oma laadilt ettenähtavad ning puudutavad eeskätt riigi rahvusvahelisi kohustusi.
Arvestades reguleeritavate õigussuhete iseloomu, võimalike muudatuste ulatust ja nende ettenähtavust, on seaduse jõustumine Riigi Teatajas avaldamisele järgneval päeval kooskõlas õiguskindluse põhimõttega.
Kokkulepe jõustub artikli 6 kohaselt 30 kalendripäeva möödumisel päevast, mil hoiulevõtja sai kätte teise ratifitseerimis- või heakskiitmiskirja. Hiljem ratifitseerimis- või heakskiitmiskirja saatnud riikide suhtes jõustub leping 30 kalendripäeva möödumisel päevast, mil asjaomane kokkuleppeosaline andis oma ratifitseerimis- või heakskiitmiskirja hoiule.
10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon
Eelnõu esitatakse EIS-i kaudu kooskõlastamiseks Kliimaministeeriumile ning Justiits- ja Digiministeeriumile.