Avaliku teabe seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected]/ www.justdigi.ee Registrikood 70000898

Ministeeriumid Avaliku teabe seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus Esitame ministeeriumitele kooskõlastamiseks ning lisatud adressaatidele arvamuse avaldamiseks avaliku teabe seaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatsuse. Palume Teil esitada oma kooskõlastus ja arvamused hiljemalt 18.02.2026. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liisa-Ly Pakosta justiits- ja digiminister Lisa:

- Lisa 1. Avaliku teabe seaduse muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsus Lisaadressaadid: Statistikaamet Andmekaitse Inspektsioon Maa- ja Ruumiamet Riigi Infosüsteemi Amet Rahvusarhiiv Eesti Linnade ja Valdade Liit Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit Riigikantselei Õiguskantsleri Kantselei Riigikontroll Eesti Pank Eesti Advokatuur Eesti Juristide Liit Tartu Ülikooli õigusteaduskond Tallinna Ülikooli Ühiskonnateaduste Instituut Tallinna Tehnikaülikooli õiguse instituut Eesti Andmekaitse Liit e-Riigi Akadeemia Eesti Koostöö Kogu Open Knowledge Estonia Eesti Inimõiguste Keskus

Meie 04.02.2026 nr 8-1/900-1

2

Kuldar Aas +372 522 3571 [email protected]

1

29.01.2026

Avaliku teabe seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus

Andmekogude asutamise ja pidamisega ning andmekirjelduste avaldamisega seotud

nõuete ajakohastamiseks ja andmete teabevärava reguleerimiseks

Sisukord

I. Sissejuhatus

II. Probleem, sihtrühm ja eesmärk

III. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid

IV. Kaalutud lahendused ja kavandatav regulatsioon

V. Mõjude eelanalüüs

VI. Väljatöötamise tegevuskava

I. Sissejuhatus

Käesolev VTK käsitleb põhiosas kahte omavahel seotud teemat - riigi andmete leitavuse

tagamist ning riigi andmekogude õiguspärasuse tagamist. Kuigi avalikke e-teenuseid on Eestis

arendatud järjepidevalt ja need on laialt kasutusel, ei toimi kehtiv andmekorralduse raamistik

mitmes olulises osas ühtselt. Selle VTK eesmärk on neid kitsaskohti analüüsida ja teha

ettepanekuid regulatsiooni ajakohastamiseks, keskendudes eeskätt RIHA

kooskõlastusprotsessile ning andmete teabeväravat võimaldava õigusraamistiku

kujundamisele.

Taust

Eesti avalike teenuste digitaliseerituse ning e-teenuste vastu kujunenud kõrge ühiskondliku

usalduse ja rahulolu1 tase on enam kui kahekümne aasta kestel väldanud järjepideva töö

tulemus. Selle aja jooksul on kõigis valitsemisalades hinnatud avalike teenuste ja nendega

seotud protsesside kitsaskohti, kaardistatud tehnoloogilisi võimalusi ning uuritud teenuseid

kasutavate inimeste ja ettevõtjate vajadusi ning ootusi. Saadud teadmiste pinnalt on arvukate

riiklike infosüsteemide juurde arendatud üha mugavamaid ja tõhusamaid e-teenuseid ning

loodud järjest käepärasemaid võimalusi avaliku teabe2 taas- ja ristkasutamiseks.

Avalike e-teenuste (e-teenused) toimimise tagab infotehnilise taustsüsteemina muu hulgas

riigi infosüsteem (edaspidi ka RIS), mis koosneb kahte liiki komponentidest3:

1 OECD Avalike teenuste rahulolu-uuringu alusandmed. Kättesaadav: https://andmed.eesti.ee/datasets/oecd- avalike-teenuste-rahulolu-uuringu-alusandmed.

2 Avalik teave AvTS § 3 lg 1 tähenduses on mis tahes viisil ja mis tahes teabekandjale jäädvustatud ja dokumenteeritud teave, mis on saadud või loodud seaduses või selle alusel antud õigusaktides sätestatud avalikke ülesandeid täites.

3 Avaliku teabe seaduse § 432 lõige 1.

2

1) andmekogudest, mis on infosüsteemide andmevahetuskihiga liidestatud ja RIHA-s4

registreeritud, ning

2) riigi infosüsteemi kindlustavatest süsteemidest.

Selleks, et RIS ja selle komponendid võimaldaksid rajada toimivaid ja kvaliteetseid

e-teenuseid, kuid selle kõrval luua väärtust ka väljaspool avalikku sektorit (nt teadustöös ja

andmepõhiste teenuste arendamise potentsiaali edendamise kaudu erasektoris), tuleb RIS-i

haldamisel lähtuda kindlatest, nii protseduurilistest kui ka sisulistest nõuetest, mille eesmärk

on tagada RIS-i koosvõime, usaldatavus ja läbipaistvus. See tähendab, et nii andmekogude

asutamine ja pidamine kui ka andmekoosseisudes muudatuste tegemine peavad alluma

ühetaolistele, süsteemselt rakendatavatele reeglitele. Kõnealuste reeglite abil peab olema

tagatud, et RIS-i kuuluvad üksnes sellised andmekogud, mille pidamine ja milles toimuv

andmetöötlus on õiguspärane ning mis on ka tehniliselt koosvõimelised. Lihtsamalt öeldes

kujutavad eelnimetatud, andmekogude asutamist ja pidamist puudutavad nõuded ning nende

täitmises veendumiseks mõeldud protsessid endast piltlikult öeldes kvaliteedikontrolli

andmekogu osas õiguslikult ja tehniliselt kavandatava suhtes. Kui nõuete täitmises

veendumiseks mõeldud protsessid on mõistlikud ning neid ka süsteemselt ja järjepidevalt

rakendatakse, ongi põhimõtteliselt võimalik tagada, et avaliku teabe seaduses (AvTS) ja RIHA

määruses5 sätestatud andmekogude pidamisega seotud nõudeid ja põhimõtteid, mille hulka

kuulub ka andmete ühekordse küsimise põhimõte6, järgitakse ka tegelikkuses ning need ei jää

üksnes deklaratiivseteks väärtusnõueteks. Kõnealuste protsesside rakendamise

järjepidevusega, kuid ka mõistlikkusega seoses (nagu kirjeldatud VTK hetkeolukorda ja

probleemi puudutavates sisulistes peatükkides) on Eestis aga märkimisväärselt arenguruumi.

E-teenuseid, andmekogusid ja nende pidamist puudutavate nõuete kõrval ei saa aga

unustada, et igasugune avaliku võimu ülesandeid täites dokumenteeritud teave kujutab endast

ka „avalikku teavet“. Avalik teave, millele ei ole seatud juurdepääsupiiranguid, kvalifitseerub

omakorda AvTS § 31 lg 1 tähenduses „avaandmeteks7“. Avaandmed võivad seejuures kuuluda

andmekogu juurde (nn „andmekogu avaandmed“), kuid see ei pea tingimata nii

olema – avaandmed võivad olla ka nn andmekoguvälised ehk need ei pea tingimata kuuluma

teabevaldaja „infosüsteemis töödeldavate korrastatud andmete kogumisse“8. Küll aga

nõuavad AvTS § 31 lõige 4 ning § 29 lõiked 5 ja 6, et „kui see on võimalik ja asjakohane“

peavad avaandmed olema avalikkusele kättesaadavaks tehtud ja seda masinloetaval kujul,

avatud vormingus ning koos neid puudutavate andmekirjeldustega. AvTS § 29 lõige 6 seab

omakorda nõude, et masinloetaval kujul avaandmed peavad omakorda olema

juurdepääsetavad Eesti teabevärava (edaspidi ka riigiportaal) kaudu. See on peamine eeldus

selleks, et tagada avaliku sektori valduses olevate andmete rist- ja taaskasutatavus ehk:

i. võimaldada ühe asutuse tegevuse käigus loodud või kogutud andmeid teistel asutustel

oma avalike ülesannete täitmiseks kasutada (neidsamu andmeid uuesti kogumata); ja

4 RIHA all peetakse silmas riigi infosüsteemi halduse infosüsteemi, mis koos riigi infosüsteemi haldamise põhimõtetega moodustab riigi infosüsteemi haldussüsteemi.

5 Vabariigi Valitsuse 28.02.2008 määrus nr 58 „Riigi infosüsteemi haldussüsteem“

6 Avaliku teabe seaduse § 431 lõige 3; § 433 lõige 2.

7 Avaandmed on see osa avalikust teabest, mille üldist, ärilisel või mitteärilisel eesmärgil kasutamist ei ole seadusega või seadusega kehtestatud korras piiratud.

8 AvTS § 431 lg 1.

3

ii. võimaldada avaliku sektori asutuste valduses olevate andmete abil luua väärtust ka

väljaspool avalikku sektorit (sh nii uute teenuste arendamisel kui ka sisendina

teadustöös).

Viimaste aastate jooksul on saanud selgeks, et nii andmekogude asutamist ja pidamist

puudutavad nõuded kui ka andmekirjelduste avaldamist puudutav regulatsioon vajab

ajakohastamist. Tänastes, kehtiva õiguse poolt ette nähtud protsessides sisaldub ebavajalikku

formalismi, käsitööd, topeltkohustusi ja tagatipuks nõudeid, mis ei ole oma ebapraktilisuse tõttu

praktikas mitte kunagi tööle hakanud. Sellest kõigest räägitakse lähemalt VTK 2. peatükis.

VTKs kasutatavate põhimõistete definitsioonid

Juba VTK avalõikudest ilmneb, et siin käsitlev teema, s.o kõige laiemas tähenduses riiklik

andmekorraldus koos oma probleemkohtadega, on keerukas ning sisaldab hulgaliselt

termineid, mille mõistmine ja eristamine võib andmehalduse valdkonnaga mitte igapäevaselt

kokkupuutuvale inimesele olla keeruline. Ühtse arusaama tagamiseks on alljärgnevalt esitatud

VTK-s kasutatavate põhimõistete definitsioonid:

 andmed – tegevuse, faktide või teabe mis tahes digitaalne väljendus ja selliste tegevuste, faktide või teabe kogum, muu hulgas heli-, visuaal- või audiovisuaalsalvestise kujul.9 Käesoleva VTK kontekstis räägitakse sellistest andmetest, mis kuuluvad AvTS § 3 tähenduses “avaliku teabe” määratluse alla, s.o teabekandjale jäädvustatud ja dokumenteeritud andmetest, mis on saadud või loodud seaduses või selle alusel antud õigusaktides sätestatud avalikke ülesandeid täites.

Näiteks: isiku nimi, aadress, menetlustoimingu nimetus.

 andmeelement – kõige väiksem eristatud andmete struktuuri ühik andmekogus või muus andmestikus, jagamatuna käsitletav andmete üksus10;

Näiteks: väli andmebaasis: “isiku eesnimi”; “katastriüksuse tunnus”, “registrikood”.

 andmekirjeldus – andmeelemendi ning kõigi ta nime ja ta sõnu sisaldavate andmestruktuuride formaliseeritud (s.o kindlale struktuurile vastav) kirjeldus11;

Näiteks: andmeelement „eesnimi“ kuulub andmekogusse „rahvastikuregister“, tegemist on tekstiväljaga, välja täitmisel ei kasutata klassifikaatorit, ..

 andmete koosseis e. andmekoosseis – andmekogusse kogutavate andmeelementide loetelu, käesoleva VTK kontekstis konkreetsemalt riigi, kohaliku omavalitsuse või muu avalik-õigusliku isiku avalike ülesannete täitmiseks töödeldavate korrastatud andmete loetelu12;

Näiteks: andmekoosseisu moodustavad järgmised andmeelemendid: „eesnimi“, „perekonnanimi“, „sünniaeg“.

 andmestik – loogiliselt tähenduslik andmete rühm13

Näiteks: riigi infosüsteemi kuuluv andmekogu.

9 Definitsioon põhineb andmehalduse määruse ((EL) 2022/868), artikli 2 punktis 1 toodul.

10 Definitsioon põhineb standardil ISO/IEC 11179-1.

11 Definitsioon põhineb standardil ISO/IEC 2382-17.

12 Definitsioon põhineb RIHA määruse § 4 lõikes 2 sätestatul.

13 Definitsioon põhineb standardil ISO 8000-2:2002.

4

 põhiandmed - riigi infosüsteemi kuuluvasse andmekogusse kogutavad andmekogu unikaalsed andmed, mis tekivad andmekogu haldaja avalike ülesannete täitmise käigus (AvTS § 436).

Andmekoosseisu ja andmekirjelduse olulisus

Igal RIS andmekogul peab olema kindlaksmääratud andmekoosseis, s.o loetelu andmetest,

mille kogumiseks just see andmekogu on loodud. See nõue tuleneb otsesõnu AvTS § 435

lõikest 1. Ilma kindlaksmääratud andmekoosseisuta, sealhulgas põhiandmete määratlemiseta,

ei oleks RIS andmekogude asutamisel ja pidamisel võimalik järgida andmete ühekordse

küsimise põhimõtet, isikuandmete kaitse üldmääruse (IKÜM) artiklis 5 loetletud põhimõtteid

ega laiemalt põhimõtteid, mida peame tänapäeval hea halduse tava lahutamatuteks

komponentideks. Lühidalt öeldes oleks avaliku sektori andmetöötlus inimese jaoks

läbipaistmatu.14 Andmekaitse Inspektsioon (AKI) on oma juhendmaterjaliski15 selgitanud, et

andmekogu aluseks olev õigusakt „peab sisaldama ammendavat loetelu antud andmekogusse

kogutavatest andmetest. Seejuures peab loetelust ka selguma, kelle kohta (st

andmesubjektide kategooriad) neid andmeid kogutakse.“. Teisisõnu on võtmetähtsusega, et

andmekoosseisud ei oleks mitte ainult andmekogude aluseks olevates õigusaktides loetletud,

vaid, et need oleksid ka õigusakti sihtrühmale piisavalt arusaadavad ilma, et see nõuaks

õigusalaseid või tehnilisi eriteadmisi. Viimase valguses on ka AKI märkinud, et õigusaktides

loetletud andmekoosseise ei tohiks koormata tehniliste andmetega, mida on vaja infosüsteemi

toimimiseks (nt andmevälja või kande liigi süsteemi-sisene tunnus või andmete muutmise

aeg)16.

Eelnev tähendab kokkuvõtvalt, et andmekogudes töödeldavaid andmeelemente

loetlevad andmekoosseisud õigusaktides peavad olema esitatud võimalikult täpselt ja

võrreldavalt, sealhulgas peab olema selge, millised andmed on põhiandmeteks

konkreetses andmekogus. Vastasel juhul ei ole ka õigusaktide eelnõude autoritel võimalik

seaduste ja määruste eelnõusid kavandades (näiteks olukorras, kus kavandatav õigusakt

paneb mõnele riigiasutusele uue avaliku ülesande) tõsikindlalt veenduda, kas kavandatav

regulatsioon eeldab ka uue andmekogu asutamist või on viimane hoopis keelatud. Nimelt on

andmekogu asutamine otsesõnu keelatud juhul, kui samu andmeid juba töödeldakse mõnes

olemasolevas andmekogus17. Lisaks õigusloomes kaasnevatele probleemidele ei võimalda

ebatäpselt ja mittevõrreldavalt esitatud andmekoosseisud ka infosüsteemide arendajatel ja

teenuseomanikel veenduda, kas ja millises olemasolevas RIS andmekogus mingid

spetsiifilised andmed täna juba sisalduvad, mis omakorda põhjustab probleeme ja

ebaefektiivsust ka tehnilistes protsessides.

Arvestades sellega, et andmekogud (ja muud süsteemid, mis RIS-st andmeid pärivad) on

infosüsteemid, mis „suhtlevad“ omavahel infotehnoloogiliste päringute teel, peab lisaks

andmekoosseisude täpsele ja võrreldavale esitusele olema tagatud ka see, et andmekogudes

töödeldavaid andmeid kirjeldav teave oleks piisavalt ja üheselt mõistetavalt arusaadav ka

14 IKÜM art 5(1)a). Laiemalt ei saa sellist olukorda pidada kooskõlaliseks ka PS §-st 14 ja HMS §-st 3 tuleneva hea halduse põhimõttega.

15 Andmekaitse Inspektsioon. Andmekogude juhend. Kättesaadav: https://www.aki.ee/sites/default/files/dokumendid/andmekogude_juhend.pdf

16 Ibid. Lk 15.

17 AvTS § 433 lg 2

5

infosüsteemidele. Muu hulgas peab selline teave olema infosüsteemide vahel jagatav ja

taaskasutatav (st masinloetav). Automatiseeritud andmetöötluse käigus ei ole infosüsteemidel,

erinevalt inimestest, võimalik asuda andmestike sisu erinevate meetodite abil tõlgendama. See

tähendab kokkuvõtvalt, et lisaks andmekogude aluseks olevates õigusaktides loetletud

andmekoosseisudele peavad täpsed, ajakohased ja võrreldavad olema ka andmekogude

andmekirjeldused.

Parimal juhul kattuvad andmekoosseisude ja andmekirjelduste sisu andmeelemente loetlevas

osas kõikjal: s.o nii õigusaktides, kesksetes infosüsteemides kui ka muudes asukohtades (nt

asutuse andmeportaalis) üks-üheselt, kuid seda ei ole võimalik alati tagada. Erinevalt näiteks

avaandmete andmekirjeldustest, mis peavad üldjuhul AvTS-s sätestatu kohaselt vastama

avatud standarditele, peab õigusaktis loetletud andmekogu andmekoosseis vastama hea

õigusloome ja normitehnika eeskirjas18 toodud nõuetele ja olema õigusakti adressaadile

üldarusaadav.

Kuigi andmekoosseisu ja andmekogu andmekirjelduse grammatilist ühetaolisust ei ole juba

eelnevast tulenevalt alati võimalik tagada, peavad need (andmeelemente puudutavas osas)

olema ühetaolised vähemalt semantiliselt ehk tähenduselt. See tähendab, et andmekogu

andmekirjelduse sisu peab olema õigusakti järgse andmekoosseisuga kokku viidav. Vastasel

juhul võivad tekkida olukorrad, kus andmete rist- või taaskasutusest huvitatud isikutel ei ole

tegelikult võimalik andmekogust selliseid andmeid pärida, mis seal andmekirjelduste järgi

justkui peaks sisalduma. Halvema stsenaariumi järgi võib aga andmekirjeldusest ilmneda, et

andmekogus sisalduvadki n-ö „täiendavad“ andmed, mis seal õigusaktis sätestatud

andmekoosseisu järgi tegelikult sisalduda ei tohiks.

Seega kokkuvõtvalt ja lihtsustatult võib käesoleva VTK kontekstis öelda, et õigusaktides

loetletud andmekogude andmekoosseisud peavad tagama andmetöötluse ulatusest piisava

n-ö üldarusaadavuse, andmekirjeldused aga peamiselt masinloetavuse ning rist- ja

taaskasutatavuse. Siin tuleb möönda, et andmekirjelduste roll on andmehalduses siiski

mõnevõrra laiem, kuid käesoleva VTK esemeks olevatest, andmekoosseise ja andmekirjeldusi

puudutavatest probleemidest ja lahendusettepanekutest ülevaate andmiseks ning nende

arusaadavuse tagamiseks on selline üldistus vajalik.

Kvaliteetsete andmekirjelduste avalikustamise seos riiklike eesmärkidega

Viimaste aastate infotehnoloogilised arengud, eeskätt masinõppe, suurte keelemudelite ja

muude andmepõhiste tehnoloogiate vaates, on olnud läbimurdelised ja kvaliteetsete

andmekirjelduste olulisust veelgi suurendanud. Iseäranis tähtis on andmete ja

andmekirjelduste täpsus, ajakohasus ja võrreldavus tehisintellekti (TI) põhiste tehnoloogiate

jaoks, mille rakendamise võimalusteks eelduste loomise on Vabariigi Valitsus otsesõnu

eesmärgiks võtnud19.

18 Vabariigi Valitsuse 22.12.2011 määrus nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“.

19 Valitsusliidu alusleping, ptk 7.1. Kättesaadav: https://valitsus.ee/valitsuse-eesmargid-ja-tegevused/valitsemise- alused/koalitsioonilepe-2025-2027/digiriik;

6

Nii tänase valitsusliidu alusdokumendid20 kui ka digiühiskonna arengukava21 näevad muu

hulgas ette riiklikku andmetöötlust ja sellega seotud protsesse puudutava õigusruumi

korrastamise. See hõlmab endas nii tänases regulatsioonis leiduvate kitsaskohtade

kõrvaldamist (üleliigsete nõuete kehtetuks tunnistamist ja regulatsiooni lihtsustamist) kui ka

seniste, tänaseks praktilisuse minetanud nõuete asendamist uute ja efektiivsematega.22

Tänaste nõuete ja protsesside korrastamine loob potentsiaalselt eeldused senisest tervikuna

läbipaistvamaks ning tehnoloogia- ja õiguskindlamaks RIS andmekogude pidamiseks ja

haldamiseks, s.o tegelikkuses efektiivsemaks sissejuhatuse alguses nimetatud

„kvaliteedikontrolliks“. Samuti tekivad seniste kitsaskohtade lahendamisega potentsiaalselt

paremad võimalused andmete rist- ja taaskasutuseks. Viimane on jällegi aluseks uute

sündmuspõhiste ja proaktiivsete teenuste kavandamisele, sektorite ülesele andmepõhiste

teenuste arendamisele (sh TI-tehnoloogiatest tulenevate võimaluste rakendamisele) ja

teadustööle.

Avaliku sektori andmetest täpse, võrreldava ja ajakohase ülevaate saavutamine eeldab

senisest läbipaistvamat ning praktikas paremini toimivat andmekogude asutamise ja

pidamise korraldust, sealhulgas põhiandmete vaatest, ning andmete rist- ja

taaskasutuse edendamist. Selle saavutamine omakorda nõuab ühelt poolt mõningatest,

valdkondlike arengute tõttu otstarbe kaotanud protsessidest loobumist ning teiselt

poolt tänaste ebaefektiivsete nõuete ümberkujundamist.

RIHA kooskõlastusprotsessi ebaefektiivsus

Üks võtmetähtsusega ebaefektiivsuse ilmingutest tänases olukorras, kus riigis puudub piisvalt

täpne, võrreldav ja ajakohane ülevaade avaliku sektori käsutuses olevatest andmetest,

seondub osaliselt AvTS-s, kuid spetsiifilisemalt riigi infosüsteemi haldamise põhimõtteid

reguleerivas määruses (RIHA määrus23) sätestatud protsessidega ja nende järgimisega.

Täpsemalt on selgunud, et andmekogude asutamise ja kasutuselevõtmise, kuid ka

andmekoosseisude muudatuste kajastamise protsessi üks etappe, milleks on andmekogu

tehnilise dokumentatsiooni (andmekogu dokumentatsioon) kooskõlastusprotsess (RIHA

kooskõlastusprotsess) ning sellele järgnev andmekogu või selle andmekoosseisu

muudatuste registreerimine riigi infosüsteemi haldamise infosüsteemis (RIHA), ei toimi

praktikas kas üldse või vähemalt AvTS-s ja RIHA määruses ettenähtud, süsteemsel ja

järjepideval viisil. Otsesõnu öeldes: andmekogu dokumentatsioon kooskõlastatakse sageli kas

hilinenult või ei tehta seda üldse. Samuti jäävad pahatihti RIHA-s registreerimata

andmekogude andmekoosseisu muudatused.

20 1) Vt joonealune viide nr 19.

2) Vabariigi Valitsuse tegevusprogramm, read 3.2.9-3.2.11. Kättesaadav: https://valitsus.ee/sites/default/files/documents/2024-03/VVTP%202023-2027%202024.02.29.pdf.

21 Eesti digiühiskond 2030. Digiriigi järgmised arenguhüpped, lk 15 jj. Kättesaadav: https://www.mkm.ee/sites/default/files/documents/2022- 04/Digi%C3%BChiskonnna%20ARENGUKAVA_13.12.2021.pdf

22 Spetsiifilistes küsimustes tulenevad varasemast rangemad ja/või põhjalikumad, riiklikku andmekorraldust puudutavad nõuded Eestile ka Euroopa Liidu õigusest, nt määrusest (EL) 2022/868 (nn andmehalduse määrus).

23 Vabariigi Valitsuse 28.02.2008 määrus nr 58 „Riigi infosüsteemi haldussüsteem“

7

VTK koostajatele teadaolevalt on andmekogude vastutavate töötlejate seas küllaltki levinud

seisukoht, et RIHA kooskõlastusprotsess ja andmekogu (ning selle andmekoosseisu)

registreerimine RIHA-s kujutavad endast tarbetuid tegevusi või koguni topelttööd kas üksteise

suhtes või mõne muu protsessi kõrval.24 Muu hulgas on korduvalt välja toodud argument, et

andmekogu asutamisel tuleb selle aluseks oleva õigusakti kavand (s.o näiteks seaduseelnõu,

Vabariigi Valitsuse või ministri määruse eelnõu) – mis on samaaegselt osa RIHA määruse

järgsest andmekogu dokumentatsioonist25 – niikuinii kooskõlastada teiste ministeeriumite ja

Riigikantseleiga, kui neile on asjaomases eelnõus ette nähtud kohustusi või kui esitatav eelnõu

puudutab nende valitsemisala või ülesandeid.26 Andmekogu aluseks oleva õigusakti eelnõu

tuleb Vabariigi Valitsuse reglemendi (VV reglement27) kohaselt kooskõlastada ka juhul, kui

seda muudetakse, mh näiteks andmekoosseisu osas, samuti tuleb andmekoosseisu puudutav

muudatus RIHAs registreerida. Siiski ei saa väita, et siin kirjeldatud oleks universaalne ning

toimiks alati ja iga RIS andmekogu puhul. Selgeks eristujaks eelkirjeldatust on näiteks kohalike

omavalitsuse üksuste (KOV) andmekogud. KOV õigusaktide, milleks võivad olla ka

andmekogude põhimäärused, eelnõude kooskõlastamist ministeeriumide ega nende

allasutustega õigusaktid ette ei näe, kuid RIHA kooskõlastusprotsessi ja andmekogu

registreerimise kohustus kehtib nendegi suhtes. Seega võib vähemalt nn topeltkohustusi

puudutava etteheite KOV andmekogude asutamise ja pidamise protsesside kontekstis

kahtluse alla seada.

Tänase RIHA kooskõlastusprotsessi ebaefektiivsused, sh arusaam sellest ja andmekoosseisu

muudatuste RIHA-s registreerimise vajadusest kui „topeltkohustustest“ andmekogu aluseks

oleva õigusakti kooskõlastuskohustuse kõrval, on toonud kaasa erinevad tõlgendused

vastavate kohustuste sisust ja tähendusest. Mõnikord ei teadvustata üldse, et tegemist on

õigusaktidest tulenevate kohustustega ja jäetakse need õigel ajal või sootuks täitmata.

Kõrvalmärkusena väärib nentimist, et lisaks vajakajäämistele RIHA kooskõlastusprotsessi

järgimisel esineb probleeme ka VV reglemendi järgsel andmekogude aluseks olevate

õigusaktide kooskõlastamisel. See tähendab, et näiteks andmekogude põhimäärused ei

pruugi sageli teiste ministeeriumide (ja sealt omakorda nende allasutuste) töölauale

kooskõlastamiseks jõuda ja seda vaatamata tõsiasjale, et kõnealused eelnõud suuremal või

vähesemal määral teisi valitsemisalasid ja nende ülesandeid siiski puudutavad.

Ülalkirjeldatud puudujääkide tulemuseks ongi tänane seis, kus süsteemselt, järjepidevalt ja

nõuetekohaselt ei täideta kõnealuste „topeltkohustuste“ kumbagi poolt. See omakorda ongi

põhjustanud olukorra, kus nii RIHA kooskõlastusprotsessis osalevatel asutustel28 kui ka

laiemal avalikkusel puudub selge, täpne ja ajakohane ülevaade riigi valduses olevatest

andmetest ja seda nii andmekogude, andmekoosseisude kui ka andmekirjelduste tasandil.

Selguse huvides tasub märkida, et RIHA määruse kohaselt kooskõlastamisele kuuluv

andmekogu dokumentatsioon kattub olulises osas sellega, mida andmehalduses ja käesoleva

VTK kontekstiski mõistetakse andmekogu puhul ”andmekirjelduse“ all. Täpse ja ajakohase

ülevaate puudumine andmekoosseisudest ja andmekirjeldustest aga takistab nii tänaste

24 Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium. „Analüüs. RIHA kooskõlastamisprotsessi põhjendatus ja sellega jätkamine.“. 2023.

25 RIHA määruse § 6 lg 3 - § 18 lg 2 p 5.

26 Vabariigi Valitsuse 13.01.2011 määrus nr 10 “Vabariigi Valitsuse reglement”. - RT I, 30.09.2025, 5. § 6 lg 1.

27 Vt joonealune viide nr 26.

28 Riigi Infosüsteemi Amet (RIA), Statistikaamet (STAT), Andmekaitse Inspektsioon (AKI), Maa- ja Ruumiamet (MARU), Rahvusarhiiv (RA), ühiselt RIHA kooskõlastajad.

8

andmekogude asutamise ja pidamise põhimõtete järgimist kui ka kõigi ülalmainitud,

koalitsioonilepingus ja valdkondlikes arengudokumentides määratletud eesmärkide

saavutamist.

Esile tõstmata ei saa jätta sedagi, et vajakajäämistele AvTS-st ja RIHA määrusest tulenevate

kohustuste täitmisel, mis tegelikult kvalifitseeruvad õigusrikkumisteks, ei ole praktikas

järgnenud tagajärgi. Sellele vaatamata ei oleks reaktsioonina siiski mõistlik asuda koheselt

õigusaktidesse järelevalvealaseid sätteid lisama ja olemasolevaid täiendama. Esmalt tuleb

analüüsida võimalusi probleemi tegeliku põhjuse kõrvaldamiseks ning alles seejärel liikuda

järelevalveraamistiku (ja muu regulatsiooni) täiendamise vajaduse juurde.

Andmete teabevärav (ATV)

Osaliselt on riik andmekorralduse valdkonnas viimastel aastatel juba edusamme ka teinud.

Näiteks loodi 2025. aastal endise avaandmete teabevärava edasiarendusena andmete

teabevärav (ATV). Selle eesmärk on muuta avaliku sektori andmetöötlus läbipaistvamaks ning

anda igaühele, sh potentsiaalsetele andmepõhiste teenuste arendajatele, keskselt ja senisest

selgemalt ülevaade riigi valduses olevatest andmetest, andmekirjeldustest ja taaskasutamise

võimalustest. Asutustel lasuva, potentsiaalselt liigse töökoormuse vähendamiseks on kavas

ATV tulevikus avaliku sektori üleselt ühendada teabevaldajate (sh andmekogude vastutavate

või volitatud töötlejate) andmehaldustarkvaradega. See tähendab, et avaliku sektori valduses

olevate andmekogude ja andmete andmekirjeldused ning nende muudatused hakkavad

automatiseeritult kajastuma ka ATV-s. Selline automatiseeritud andmekirjelduste uuendamine

eeldab aga just nimelt andmekirjelduste masinloetavust. Mainimata ei saa jätta, et tegelikkuses

leidub tänagi üksikuid asutusi, mis on sellise automatiseeritud protsessi, näiteks RIHAKE-se29

abil, juba käivitanud.

Sarnaselt andmete ühekordse küsimise põhimõttele on ka ATV puhul oluline, et see toimiks

mitte ainult teoreetiliselt, vaid ka reaalselt arendajate, analüütikute ja muude andmepõhiste

teenuste huviliste jaoks praktilise töövahendina. Samuti peaks ATV võimaldama

teabevaldajate kohustuste üle järelevalvet teha ehk veenduda näiteks selles, kas asutus on

oma avaandmete ja andmekirjelduste30 avaldamise kohustuse täitnud või mitte. Selleks peab

andmete ja andmekirjelduste avaldamine ATV-s toimuma kõigi teabevaldajate üleselt

võimalikult ühetaoliselt ja seda üheselt mõistetaval õiguslikul alusel. See õiguslik alus on aga

täna ebaselge ja seda iseäranis andmekirjeldusi puudutavas osas. Sedagi probleemi

käsitletakse üksikasjalikumalt VTK sisulistes peatükkides.

Kokkuvõte

Kokkuvõtvalt on käesoleva VTK eesmärk analüüsida võimalusi ja pakkuda lahendusi

jõudmaks olukorrani, kus (i) andmekogude asutamisele ja pidamisele oleksid kehtestatud

mõistlikud nõuded ja protsessid, mille abil oleks tagatud neis toimuva andmetöötluse

nõuetekohasus (nii õiguslik kui ka tehniline); ning (ii) kus kõigis sektorites tegutsevate

osapoolte jaoks eksisteeriks täpne ja ajakohane ülevaade riigi käsutuses olevatest andmetest.

Selleks on vaja nii andmekogude asutamise ja pidamise kui ka andmekirjelduste avaldamise

nõudeid kaasajastada ning neis leiduvad ilmsed ebaefektiivsused kõrvaldada.

29 RIA arendatav riiklik andmehaldustarkvara. Täiendav info on kättesaadav siin: https://abi.ria.ee/rihake/rihake-1.

30 Nii andmekogude ja neisse kuuluvate andmete andmekirjelduste kui ka andmekogude väliste andmete andmekirjelduste.

9

Kuna avaliku sektori „andmekorraldus“ hõlmab väga laia teemade valikut, keskendutakse

VTK-s liigse laialivalguvuse vältimiseks peamiselt RIHA kooskõlastusprotsessi ja

andmekogude registreerimist puudutavatele kitsaskohtadele, sealhulgas põhiandmetega

seotud probleemidele, ning ATV kasutamist võimaldava õigusliku raamistiku loomisega

seonduvale. Lisaks avaliku sektori andmekorraldusele keskendutakse VTK-s ka tehisaru

rakendamise läbipaistvuse ja usaldusväärsuse tagamisele.

VTK on seotud Vabariigi Valitsuse koalitsioonileppe 2025–2027 punktiga 156: „Andmevärava

reeglitega tagame andmete vaid ühekordse esitamise. Privaatsuskaitsetehnoloogiate abil suurendame

andmete turvalist taas- ja ristkasutamist.“; punktiga 157: „Teeme andmetega seotud õiguslikus

raamistikus asjad selgeks ja ühte moodi tõlgendatavaks ning lihtsustame andmetöötlust.“ ning

peatükis 7.1 väljendatuga „Tehisaru võimaluste rakendamiseks korrastame andmekogud ning

andmetöötlust puudutava regulatsiooni, et parema kvaliteediga ja ristkasutatavad

andmekogud saaksid aidata kaasa avaliku sektori teenuste pakkumisele.“.

II. Probleemid, eesmärgid ja sihtrühm

Probleemid

Probleemid, mille lahendamise kavandamiseks VTK on koostatud, jagunevad kõige

üldistatumal tasemel kaheks:

1. Andmekogude asutamise ja pidamise läbipaistvuse, õiguspärasuse ning

tehnilise koosvõime tagamiseks loodud protsessid ei täida neile seatud

eesmärke.

Tänane RIHA kooskõlastusprotsess on aeglane ja käsitööpõhine (sh tuleb kooskõlastamiseks

vajalik dokumentatsioon esitada käsitööna) ning kõigile osapooltele ebamõistlikult koormav.

Ühtlasi ei toimi RIHA kooskõlastusprotsess ja andmekogu aluseks oleva õigusakti eelnõu

kooskõlastusprotsess (mis oma kontrolliesemelt osaliselt kattuvad, v.a KOV andmekogude

puhul) loogilise tervikuna. Kõige eelneva tulemusena jätavad andmekogude vastutavad

töötlejad sageli RIHA kooskõlastusprotsessi nõuetekohaselt järgimata. Probleeme esineb ka

andmekogusid puudutavate eelnõude kooskõlastamisel. Viimased ei pruugi sageli eelnõu

autorite teadmatuse tõttu või teadliku valikuna kooskõlastusringile jõudagi. Kui need aga

kooskõlastamisele jõuavad, võivad eelnõud omakorda erinevate valitsemisalade sisemiste

korralduslike vajakajäämiste tõttu mitte kõigi andmekogude asutamise ja pidamise nõuete eest

keskselt vastutavate asutusteni ehk tänaste RIHA kooskõlastajateni31 jõuda.

Koosmõjus tähendab eelnev, et andmekogude asutamisel, kasutuselevõtmisel ja neis

sisalduvate andmekoosseisude muutmisel jääb sageli kontrollimata nii andmekogude

vastavus õigusaktidest tulenevatele nõuetele (sh isikuandmete töötlemise nõuded, andmete

ühekordse küsimise põhimõte) kui ka tehniline koosvõimelisus, turvalisus ja kvaliteet.

2. Tänane andmekirjelduste avaldamist ja andmete teabeväravat (ATV) puudutav

regulatsioon on ebaselge ja ei vasta muutunud vajadustele.

Teabevaldajate jaoks on kohati ebaselge, millist teavet, kus ja kuidas tuleb nii

andmekoguväliste andmete kui ka andmekogude ning neis töödeldavate andmete, sealhulgas

31 Vt joonealune viide nr 28.

10

põhiandmete, kohta avaldada. Puudub regulatsioon, mis väljendaks ATV kui sellise olemasolu

või mis vastaks selgelt küsimusele, mida tuleb ATV kaudu kättesaadavaks teha. Samuti

puudub sõnaselge kohustus, mille järgi tuleks (tänase korralduse järgi) Eesti teabevärava ehk

riigiportaali kaudu teha lisaks avaandmetele kättesaadavaks ka nii avaandmete kohta käivad

kui ka andmekogusid puudutavad andmekirjeldused. Lisaks ei ole kehtiva õigusega ette

nähtud kohustust avaldada andmekirjeldusi juurdepääsupiiranguga andmete kohta (vastav

võimalus on AvTS § 31 lõikega 6 küll loodud). Arusaadavalt saab viimane kõne alla tulla ainult

tingimusel, et andmekirjelduste avaldamisega ei avaldata juurdepääsupiiranguga andmeid

endid.

Kogumis takistavad ülalkirjeldatud probleemid andmete rist- ja taaskasutust, hägustavad

avaliku sektori andmetöötluse läbipaistvust ning kvaliteetsete ja andmepõhiste teenuste

arendamist kõigis sektorites.

Konkreetsemal tasandil on ülaltoodud probleemide komponendid järgnevad:

 Andmekogude asutamise ja pidamise ning tehnilise koosvõime, sh

andmekirjelduste nõuetekohasuse ja ühetaolisuse tagamiseks loodud RIHA

kooskõlastusprotsessi järgimine on puudulik

AvTS § 433 lõige 3 ja RIHA määruse § 7 lõige 1 näevad ette kohustusliku RIHA

kooskõlastusprotsessi. See tähendab, et enne andmekogu asutamist, andmekogus

töödeldavate andmete koosseisu muutmist, andmekogu kasutusele võtmist või andmekogu

lõpetamist peab andmekogu vastutav või volitatud töötleja esitama andmekogu

dokumentatsiooni RIHA kaudu kooskõlastamiseks samaaegselt kõigile RIHA

kooskõlastajatele.

Väärib märkimist, et andmekogu dokumentatsioon moodustub andmekogu üldandmetest,

andmekogus töödeldavate andmete detailsest kirjeldusest, andmekogu aluseks oleva

õigusakti andmetest, andmekogu vastutava ja volitatud töötleja kohta käivatest andmetest ja

kontaktisikute andmetest.32

Seega kattub RIHA määruse § 6 lõike 3 järgne mõiste „andmekogu dokumentatsioon“

suures osas sellega, mida Statistikaameti andmehalduse juhiste33 kohaselt peetakse

andmekogu puhul silmas käesoleva VTK sissejuhatuseski kirjeldatud termini

„andmekirjeldus“ all. Erisuseks on, et „andmekirjeldus“ ei hõlma klassifikaatoreid ja tehnilist

dokumentatsiooni, mida aga „andmekogu dokumentatsioon“ hõlmab.

Praktikas on aga küllaltki levinud olukord, kus andmekogu dokumentatsioon esitatakse

andmekogu asutamisel, kasutusele võtmise või andmekoosseisu muutumise eel RIHA

kooskõlastusprotsessi hilinenult või halvemal juhul ei tehta seda üldse. VTK koostajatele

teadaolevalt on selle peamiseks põhjuseks, et RIHA kooskõlastusprotsessi raames toimuv

andmete esitamine ja infovahetus on paljude teabevaldajate hinnangul mahukas ja

käsitööpõhine protsess, milles ei nähta olulist kasu ja mis oma sisult osaliselt kattub

andmekogu põhimääruses andmekoosseisu loetlemisega ja selle VV reglemendi järgse

kooskõlastamisega.

32 RIHA määruse § 6 lg 3.

33 Andmekirjelduse juhis. Lisa 1 andmekirjelduse standard. Kättesaadav: https://stat.ee/sites/default/files/2024- 08/AH_juhis_andmekirjeldus_standard_3.0.1.pdf

11

VV reglemendi § 6 lõikes 1 nimetatud kooskõlastusmenetluse eesmärk on tagada õigusakti

õiguslik ja normitehniline kvaliteet ning vältida muu hulgas seda, et ühes valitsemisalas

kehtestatud õigusakt tooks ootamatult kaasa kohustusi teistes valitsemisalades. RIHA

kooskõlastusprotsessi eesmärk seevastu on andmekogu tehnilise koosvõime tagamine ning

veendumine, et andmekogu tehniline teostus (kavandatud kujul) vastab andmekogu aluseks

oleva õigusaktiga ettenähtule ning AvTS-st ja RIHA määrusest tulenevatele üldpõhimõtetele.

Tõsi on see, et õigusakti kooskõlastamise käigus on võimalik RIHA kooskõlastajatel kui

õigusaktist mõjutatud asutustel (samuti muudel asutustel) vajadusel küsida eelnõu autoritelt

ka selgitusi ja muid dokumente, millest selguks muu hulgas vastus samadele küsimustele, mis

muidu küsitaks RIHA kooskõlastusprotsessi raames. Andmekogud asutatakse avalike

ülesannete täitmise võimaldamiseks, mistõttu on mõistlik mitme osapoole „heakskiidul“

veenduda, et andmekogu, selle abil toimuvad protsessid ja ka andmekogu tehniline teostus

vastavad õigusaktiga ettenähtule. Samas ei pruugi vastused andmekogu tehnilise koosvõime

ja/või teostusega seonduvatele küsimustele veel õigusakti kooskõlastamise ajal teada olla.

Veelgi enam, võiks väita, et need (vähemalt osaliselt) ei tohikski veel sel ajal teada olla, sest

andmekogu kui IT-süsteemi arendamine ei tohiks põhimõtteliselt alata enne, kui selleks

eksisteerib õiguslik alus (s.o andmekogu aluseks olev õigusakt).

Leidub ka selliseid andmekogusid, mille puhul saab küll jätkuvalt rääkida potentsiaalselt

ülemäära käsitöömahukast ja koormavast RIHA kooskõlastusprotsessist, kuid samal ajal

vähemasti mitte „topeltkohustustest“ VV reglemendi järgse õigusakti eelnõu

kooskõlastuskohustuse kõrval. Selline olukord puudutab peamiselt KOV

andmekogusid – nimelt on võimalik, et „andmekogu aluseks olev õigusakt“ on KOV määrus,

mille kooskõlastamist VV reglemendis toodud kujul õigusaktid ette ei näe. See tähendab, et

KOV andmekogude puhul peakski nende aluseks oleva õigusakti ja tehnilise (kavandatud)

realisatsiooni vahelist kooskõla võimaldama kontrollida just nimelt RIHA kooskõlastusprotsess.

Praktikas see, nagu eespool märgitud, paraku siiski nii kunagi toiminud ei ole.

Mainimata ei saa jätta, et ebaühtlane on ka VV reglemendist tulenev andmekogude aluseks

olevate õigusaktide kooskõlastamise kohustuse järgimine. Õigusaktide eelnõud ei jõua sageli

asjast puudutatud ministeeriumide töölauale ning neist omakorda valitsemisala asutusteni (sh

RIHA kooskõlastajateni). Tagatipuks ei ole välistatud seegi, et andmekoosseisu puudutavad

muudatused jäävad asjaomases õigusaktis üleüldse tegemata, näiteks põhjusel, et vastutava

asutuse hinnangul on andmekoosseis juba algselt õigusaktis n-ö „piisavalt laialt“ loetletud.

Kõigi VTK-s loetletud eesmärkide saavutamiseks, s.o riigi andmekorralduse läbipaistvuse ja

usaldusväärsuse tagamiseks, andmete ühekordse küsimise põhimõtte järgimiseks, andmete

ja andmekirjelduste kiire leitavuse ja taaskasutatavuse tagamiseks, peavad

andmekoosseissud aga olema mitte piisavalt laiad, vaid vastupidi - piisavalt täpsed ja

detailsed.

Õigusaktide eelnõude VV reglemendi järgse kooskõlastusmenetluse (nn kooskõlastusringide)

korraldus, sh tagamine, et andmekorraldust puudutavad eelnõud jõuaks kõigi

asjassepuutuvate valitsusasutuste ja nende allasutuste töölaudadele, on sageli korralduslik

probleem. Regulatiivsed eeldused selle kooskõlastusmehhanismi edukaks toimimiseks

(peamiselt VV reglemendi § 6 lõike 1 näol) eksisteerivad vähemalt riiklike andmekogude

aluseks olevate õigusaktide kontekstis juba täna. Nagu eelpool mainitud, on olukord

keerulisem KOV andmekogudega, mille puhul õigusaktid andmekogu aluseks olevate

õigusaktide (v.a juhul, kui andmekogu asutatud seadusega) kooskõlastamist

12

valitsusasutustega (ega nende allasutustega) ette ei näe. Tänase RIHA kooskõlastusprotsessi

läbimise kohustus neil aga on.34

 Andmekoosseis või selle muudatused jäävad sageli RIHAs registreerimata

Olukorrad, kus seadusandja otsustab avaliku ülesande täitmise lihtsustamiseks asutada uue

andmekogu või kasutada olemasolevat andmekogu ka mõne täiendava ülesande täitmiseks,

eeldavad andmekogu aluseks oleva õigusakti muutmist, mh andmekoosseisu osas

(lisandunud/muutunud ülesanded eeldavad ka muutunud andmekoosseisu). Lisaks õigusakti

ajakohastamisele, VV reglemendi järgsele kooskõlastusmehhanismi läbimisele ja sellega

paralleelselt kaasnevale RIHA kooskõlastusprotsessile tuleb AvTS § 437 lg 1 ja RIHA määruse

§ 10 lg 2 kohaselt andmekogu ja selle uuendatud andmekoosseis ka RIHAs registreerida.

RIHA-s registreerimata andmekogu kasutusele võtmine on RIHA määruse § 13 lõike 3 ja AvTS

§ 437 lg 1 kohaselt keelatud. Tegelikkuses on aga, sarnaselt RIHA kooskõlastusprotsessile, ka

RIHA registreerimiskohustuse järgimine lünklik.

Mõnede andmekogude vastutavate töötlejate tagasiside põhjal on siingi probleemi üheks

põhjuseks, et RIHA-sse registreerimiseks andmete esitamine kujutab endast käsitööd, millel

ei nähta sageli ka olulist praktilist väärtust. Ühtlasi kattub andmete RIHA-s registreerimiseks

esitamine mõnede andmekogude vastutavate töötlejate hinnangul andmekogu põhimääruses

tehtava andmekoosseisude muudatuste loetlemisega ja/või RIHA kooskõlastusprotsessi

raames niikuinii esitatava teabega. Sisuliselt on seega andmekogu pidajate vaatest siingi

tegemist topeltkoormusega, kus andmekogu vastutav või volitatud töötleja peab ühed ja

samad andmed esitama mitmel korral: õigusakti eelnõu kooskõlastamisel, RIHA

kooskõlastamisprotsessi raames (st nii andmekogu asutamisel, kasutuselevõtmise eel kui ka

andmekoosseisu muutudes) ja siis veelkord sellele järgneval muudatuste registreerimisel

RIHA-s.

 RIHA kooskõlastusprotsessi / andmekoosseisude registreerimise kohustuse

järgimata jätmine ei too praktikas kaasa mingeid tagajärgi

Kuigi mitmekordsete kohustustega või muul põhjusel ebaefektiivsusega seotud argumendid

võivad olla põhimõtteliselt mõistetavad ja kõlada pragmaatiliselt, ei ole mingil juhul

aktsepteeritav olukord, kus andmekogude vastutavad töötlejad ignoreerivad neile õigusaktiga

pandud kohustusi, sh RIHA kooskõlastusprotsessi ja registreerimiskohustust.

Õigusaktides sätestatud kohustused ei tohi ega saa jääda õigusriigis deklaratiivseks. Kui

andmekogu vastutav töötleja jätab kohustused täitmata, tuleb sellele kehtivas õiguses

ettenähtud järelevalvemehhanismide raames reageerida (avaliku sektori asutuste vahelistes

suhetes on see eeskätt võimalik haldusjärelevalve raames). Kui ilmneb, et mõni kohustus on

seejuures ka sisuliselt ebaotstarbekas, siis tuleb see kehtivast õigusest kõrvaldada või ümber

kujundada.

Tänases olukorras, kus esineb n-ö korduma kippuvaid viiteid tänaste protsesside

ebaefektiivsusele, ei saa mõistlik lahendus olla ühekülgne ja keskenduda ainult järelevalve-

või karistusmehhanismidele. Oluline on, et ebaefektiivsed protsessid ja nende põhjused

tuvastataks ning eeskätt neid, mitte üksnes järelevalve alast praktikat või regulatsiooni,

ajakohastataks.

34 Nii on see näiteks jäätmeseaduse § 711 lg 1 alusel asutatavate jäätmevaldajate registritega.

13

 ATV ning selles avaandmete ja andmekirjelduste avaldamine on üheselt

mõistetavalt reguleerimata, samuti on tänaste andmekirjelduste kvaliteet liigselt

varieeruv

Kehtivas õiguses puudub tervikuna ATV-d puudutav regulatsioon ning mistahes sõnaselge

õigusnorm, mis väljendaks, et avaandmed ja andmekirjeldused tuleb teha kättesaadavaks just

ATV kaudu. Kuigi AvTS sätestab ühelt poolt avaandmete avalikustamise ja kättesaadavuse

üldpõhimõtted (sh kohustuse tagada nii avaandmete kui ka andmekirjelduste masinloetavus

ja vastavus avatud standarditele) ning teiselt poolt selle, et avaandmed peavad olema

kättesaadavad Eesti teabevärava ehk riigiportaali vahendusel, ei ole ATV ametliku

veebikeskkonna ega riigiportaali osana täna õiguslikult mistahes viisil määratletud. Teisisõnu

puuduvad selged normid, mis sätestaks ATV olemuse kui ka nõude, et nii avaandmed ja nende

andmekirjeldused kui ka andmekogude andmekirjeldused tuleb teha kättesaadavaks ATV

kaudu.

Puuduliku regulatsiooni tõttu leidub erinevaid seisukohti, kas avaandmete ja (kõigi)

andmekirjelduste ATV-s avaldamine toimub piisavalt õigusselgel alusel või mitte – kas tegemist

on osaga riigiportaalist või eraldiseisva keskkonnaga. Isegi kui lähtuda esimesest, on ka

avaandmete andmekirjelduste avaldamine ATV-s tänase seisuga ebaühtlane ja osaliselt

puudulik. Näiteks on ühelt poolt arusaadav, et piiratud juurdepääsuga teavet ei saa

avalikustada nii, nagu avaandmeid. Teisalt võimaldab kehtiv õigus jätta avalikustamata ka

juurdepääsupiiranguga andmete andmekirjeldused, millel on aga arvestatav (andmetest endist

eraldi vaadeldav) väärtus nii andmepõhiste teenuste arendamisel kui ka riiklikust

andmetöötlusest aktuaalse ülevaate tagamisel – seda ilma, et juurdepääsupiiranguga andmed

kui sellised ise avalikustataks või muul moel ohtu satuks. Varieerub ka andmekirjelduste

kvaliteet ja detailsus.

Avaliku sektori asutustel, kes kvalifitseeruvad üheaegselt nii „teabevaldajaks“ kui ka

„andmekogu vastutavaks töötlejaks“, on kehtiva õiguse järgi kohustus kirjeldada ja hoida

ajakohasena kahte tüüpi andmestikke: (i) avaandmete andmestikke; ja (ii) RIS andmekogude

andmestikke. Seda peavad nad tegema kahes erinevas süsteemis: esimest riigiportaalis

(praktikas mõtteliselt selle juurde kuuluvas ATV-s) ja teist RIHAs. Tagatipuks peab kahes

erinevas kohas andmekirjelduste avaldamine ja ajakohasena hoidmine toimima ka kahes

erinevas kirjeldusvormingus (esimesel juhul rahvusvahelistel standarditel põhineval

avaandmete kirjeldusmudelil, teisel aga RIHA määrusest tuleneval, andmekogu

dokumentatsiooni nõuetel põhineval vormingul).

Riigi andmete kirjeldamine kahes erinevas süsteemis ja seda veel kahe erineva

kirjeldusvormingu alusel on asutustele liigselt koormav ja ebamõistlik. Seetõttu tuleb RIS

andmekogude ja avaandmete kirjeldusloogika ühtlustada ning luua võimalus hallata praegu

RIHAs registreeritud andmekogude andmekirjeldusi (parimal juhul ka kogu muud, andmekogu

puudutavat ülevaatlikku teavet) edaspidi ATV-s.

 Põhiandmed on ebapiisavalt määratletud ning ebaühtlase kvaliteediga. Sageli ei

ole põhiandmete määratlused andmekogus leitavad.

Põhiandemete kasutamise kohustus tuleneb täna kehtiva AvTS §-i 436 lõikest 2, mille kohaselt

andmeid, mis on juba põhiandmetena riigi infosüsteemi kuuluvas andmekogus talletatud, tuleb

taaskasutada, mitte koguda neid enda asutuse vajadustele vastavalt uuesti. Täna seda

regulatsiooni alati ei järgita ning andmeid kogutakse topelt. Alati ei mõelda andmekogu

loomisel või olemasoleva andmekogu täiendamisel põhiandmete olemust läbi. Seetõttu iga

asutuse kaardistused on erineva detailsusega.

14

Põhiandmed andmekogudes on varieeruva kvaliteediga, kuivõrd puuduvad ühtsed

kvaliteedinõuded. Nõuded on praktikas killustunud erinevates asutustes, mistõttu on võimatu

tagada andmete täielikkus ja ajakohasus nii asutuse sees kui ka riigiüleselt. Põhiandmeid

talletatakse asutuste andmekogudes struktuuri ja klassifikaatoritega, mis vastavad just selle

asutuse enda vajadustele. Seesugune struktuur ei pruugi aga sobida teisele asutusele, kes

vajab neid samu andmeid mõne enda ülesande täitmiseks. Seega olukorras, kus ollakse

valmis vajaminevaid andmeid esimesest andmekogust taaskasutama, ei saa seda teha

andmete struktuuri erinevuse tõttu, on asutus sunnitud andmeid uuesti koguma ja koormama

asutust ennast kui ka isikuid, kellelt andmeid on vaja saada. Olukord on sarnane, kui

andmekogudes on kasutusel erinevad klassifikaatorid. Erinevate klassifikaatorite kasutamisel

või ka ebapiisavate kirjelduste puhul võivad samad mõisted olla talletatud erineval viisil või

asjakohased andmete kategooriad üldse puududa. Seetõttu ei ole vajaminevad põhiandmed

ka leitavad.

 Avalikus sektoris rakendatud tehisaru kasutusjuhtudest puudub ajakohane

ülevaade kavandatavatest ja rakendatud tehisaru lahendustest, täna

avalikustatud kasutusjuhtude kirjeldused on liigselt varieeruvad ning ei anna

piisaval tasemel ülevaadet kavandatavatest ja kasutuselevõetud lahendustest,

mille tulemus kannatab lahenduste taaskasutus ning puudub avalikkusel

ülevaade.

Kehtivas õiguses puuduvad nõuded tehisarul põhinevatest lahendustest läbipaistvusnõuded.

Kuigi tehisintellekti määrus seab kõrge riskiga tehisaru lahendustele läbipaistvusnõuded (EL

määruse 2024/1689 artikkel 5035), on avaliku sektori suunal kõrgendatud ootus

selleks. Läbipaistvus tähendab, et tehisaru süsteeme arendatakse ja kasutatakse viisil, mis

võimaldab asjakohast jälgitavust ja selgitatavust, andes samal ajal inimestele teada kui

teenustes / protsessides kasutatakse tehisaru, ning teavitades juurutajaid igakülgselt selle

tehisarusüsteemi võimetest ja piiridest ning mõjutatud isikuid nende õigustest. Avalikus

sektoris puudub hetkel ühtne ja ajakohane ülevaade nii kavandatavatest kui ka rakendatud

tehisarulahendustest. Kuigi mitmed asutused on seniseid kasutusjuhtumeid avalikustanud, on

nende kirjeldused vormilt ja sisult äärmiselt varieeruvad. See tähendab, et kasutusjuhtude

detailide tase, kvaliteet, tehniline täpsus ning riskide käsitlus ei ole ühtlustatud ega võimalda

moodustada terviklikku pilti riigi tehisaru kasutusest.

See olukord tekitab mitu olulist probleemi:

 Puudub läbipaistvus ja avalikkuse teavitatus: elanikel, ettevõtjatel ja

järelevalveasutustel ei ole võimalik saada adekvaatset ülevaadet, kus ja milleks

tehisaru riigis kasutatakse. See vähendab usaldust ning teeb keeruliseks hinnata

lahenduste mõjusid põhiõigustele ja andmekaitsele.

 Piiratud võimalus lahenduste taaskasutuseks ja sünergiate loomiseks:

ebajärjekindlad ja puudulikud kirjeldused takistavad teiste asutuste võimalust

olemasolevaid lahendusi kasutusele võtta, edasi arendada või saadud kogemustest

õppida. Ressursid killustuvad ja dubleerimise risk suureneb.

35 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus (EL) 2024/1689,millega nähakse ette tehisintellekti käsitlevad ühtlustatud õigusnormid ning muudetakse määruseid (EÜ) nr 300/2008, (EL) nr 167/2013, (EL) nr 168/2013, (EL) 2018/858, (EL) 2018/1139 ja (EL) 2019/2144 ning direktiive 2014/90/EL, (EL) 2016/797 ja (EL) 2020/1828 (tehisintellekti käsitlev määrus). Leitav: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1689/oj.

15

 Võimetus teha strateegilisi otsuseid: ilma tervikliku ülevaateta ei ole võimalik juhtida

tehisaru kasutuse kasvutrende, hinnata riskikohti, planeerida investeeringuid ega

tagada vastavaus Euroopa Liidu ja riigisiseste põhimõtete ning nõuetega.

 Puudub sisuline nähtavus kavandatavatest tehisaru lahendustest elukaare

varases faasis: täna jõuavad avaliku teadvusesse ja järelevalveasutusteni sageli vaid

valmis lahendused, mitte kavandatavad või arenduses olevad projektid, mis on

probleemne riskihindamise ja ennetuse seisukohalt.

Kokkuvõtlikult ei võimalda olemasolev killustatud ja ebajärjepidev praktika taganud

läbipaistvust, usaldusväärsust ega tõhusat koordineerimist riiklikul tasandil. Seetõttu on

vältimatu vajadus luua standardiseeritud ja ajakohane mehhanism tehisarulahenduste

kavandamise, arendamise ja rakendamise süstemaatiliseks kaardistamiseks ning

avalikustamiseks. Jälgitavuse ja läbipaistvuse tagamiseks peaks tehisarul põhinevate

lahenduste pakkuja ja juurutaja koostama enne süsteemi kavandamist, turule laskmist või

kasutuselevõtmist algoritmi läbipaistvuse standardi ning esitama Justiits- ja

Digiministeeriumile.

Sihtrühm

VTK-s käsitletava probleemi ja kavandatud lahenduse sihtrühma moodustavad järgmised

asutused ja isikud:

1. Teabevaldajad, sh andmekogude vastutavad töötlejad ehk andmekogude haldajad –

asutused, kes peavad (kehtiva õiguse järgi) andmekogu dokumentatsiooni

RIHA kooskõlastusprotsessi esitama, andmekogu RIHA-s registreerima ning

avaandmed, nende andmekirjeldused ja andmekogude andmekirjeldused

avalikustama. Teabevaldajaid on avaliku teabe seaduse §5 alusel kõik avaliku sektori

organisatsioonid ja teatud hulk eraõiguslikke juriidilisi ja füüsilisi isikuid, ehk ligi 3000

erinevat organisatsiooni;

2. Andmekogude volitatud töötlejad36 ehk asutused, kellele on delegeeritud avalike

ülesannete täitmiseks kasutatavate andmekogude majutamine või andmetöötluse

korraldamine ning kelle ülesandeks on (andmekogu vastutava töötleja korralduse

alusel) sageli esimeses punktis nimetatud ülesannete täitmine;

3. Andmete taas- ja ristkasutusest huvitatud isikud ja asutused ehk:

a. asutused, kes ei kogu asjassepuutuvaid avaandmeid põhiandmetena, kuid

vajavad neid oma avalike ülesannete täitmiseks (ristkasutus); ja

b. haldusevälised isikud, kes soovivad avaandmeid kasutada ärilisel või

mitteärilisel eesmärgil (nt vastavalt ettevõtluseks või teadustööks), mis ei lange

kokku algse eesmärgiga, mille jaoks see teave avalikke ülesandeid täites saadi

või loodi;

4. RIHA kooskõlastajad (AKI, RIA, STAT, MARU, RA) – asutused, kellel lasuvad

õigusaktidest tulenevad ülesanded andmete töötlemise, kaitse ja AKI puhul ka

järelevalve korraldamisel ning RIA puhul RIHA halduri ja riigiportaali haldaja ülesannete

täitmisel. Nende asutuste ülesannete tõhus täitmine eeldab detailset, täpset ja

ajakohast ülevaadet riigi andmekogudest ning neis töödeldavatest andmetest, samuti

36 Volitatud töötlejad kui andmekogude majutajad AvTS § 434 lõike 2 tähenduses.

16

andmekogudest ja neis töödeldavate andmekoosseisude planeeritavatest

muudatustest.

5. Kõik avaliku sektori asutused, kes kavandavad, arendavad või kasutavad

tehisarul põhinevaid lahendusi, samuti järelevalveasutused ja laiem avalikkus,

kellel on kõrgendatud ootus tehisaru kasutamise läbipaistvusele. Muudatus

puudutab avaliku sektori organisatsioone, kelle tegevuses tehisaru täidab teenustes

või protsessides otsustus- või abistavat rolli. Täna mõjutab suurusjärgus 100

organisatsiooni, tulevikus tehisaru kasutuselevõtu laienemisel kuni 2426

organisatsiooni.

Eesmärk

Käesoleva VTK eesmärk on pakkuda edasiseks kaalumiseks välja lahendusalternatiivid, mis

looksid eeldused senisest lihtsama, selgema ja efektiivsema riikliku andmekorralduse

rajamiseks.

Täpsemalt soovitakse saavutada olukord, kus;

 kõigil andmete taas- ja ristkasutusest huvitatud asutustel ja isikutel on täpne ja

ajakohane, ühest kohast kättesaadav ülevaade avaliku sektori valduses olevatest

andmetest (olenemata sellest, kas tegemist on andmekogudes asuvate, sealhulgas

põhiandmete, või andmekogude väliste andmetega);

 senised, topeltkohustustest ja käsitöömahukatest sammudest koormatud formalistlikud

kooskõlastustegevused, mis praktikas kunagi toiminud ei ole, on asendatud ühelt poolt

efektiivsema andmekogude aluseks olevate õigusaktide kooskõlastusprotsessiga ning

teiselt poolt nn seirepõhise kontrollimehhanismiga, mis tagab tänastele RIHA

kooskõlastajatele täpse ja ajakohase ülevaate riigi andmekogudest, nende

andmekoosseisudest ja andmekirjeldustest;

 andmekogu registreerimise protsess on lihtsustatud või asendatud automatiseerimist

võimaldava andmekirjelduste avalikustamise protsessiga;

 ATV on selgesõnaliselt õigusaktides määratletud keskkond, milles avaandmete ja

andmekirjelduste avaldamine tugineb läbipaistvale õiguslikule alusele;

 andmekogude vastutavatel töötlejatel lasuvad kohustused on tagatud senisest

selgema ja tõhusama järelevalvemehhanismiga;

 andmekogude asutamisega ja neis sisalduvate andmekoosseisudega seonduvad

protseduurid ja nõuded on selgemini mõistetavad ka laiemale avalikkusele ja

valdkondlike eriteadmisteta isikutele;

 avalikus sektoris kavandatavatest, arendamisel ja rakendatud tehisaru

kasutusjuhtudest on tervik ülevaade läbi kogu tehisarul põhineva lahenduste elukaare.

Avalikkusel, järelevalveasutustel ja teistel asutustel on võimalik saada terviklik ja

ajakohane ülevaade kavandatavatest ja rakendatud tehisaru kasutusjuhtudest.

VTK eesmärk on leida koostöös huvirühmadega parimad lahendused mille abil saavutada

selge ja mõõdetav praktiline mõju riigi andmekorralduse kvaliteedile, mitte ainult

normitehniliste muudatuste tegemine. Kõnealune mõju peab väljenduma selgemas rollide ja

vastutuste jaotuses andmekogude asutamisel ja pidamisel, parema ja süsteemsema ülevaate

17

loomises riigi valduses olevatest andmetest ning senisest enamas mahus, kuid ka

süsteemsemalt ja kvaliteetsemalt avaandmete ning andmekirjelduste avaldamises.

Samuti on VTK eesmärgiks seniste ebaefektiivsete protsesside kõrvaldamine ning järelevalve-

ja vastutusmehhanismide täiendamine, kuid ka üleüldine avaliku sektori andmekorralduse

lihtsustamine ja selle arusaadavuse parendamine laiema avalikkuse tarbeks. Seeläbi toetavad

VTK-s pakutavad lahendused avalike teenuste ja andmehalduse kvaliteedi jätkuvat

paranemist, andmete rist- ja taaskasutuse võimaluste edendamist, andmepõhiste teenuste ja

rakenduste loomise potentsiaali kasvu ka väljaspool avalikku sektorit ning laiemas vaates

ühiskonna usaldust avaliku sektori andmetöötluse vastu.

III. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid

Hetkeolukord

1. Regulatiivne raamistik

Avaandmete ja andmekirjelduste avalikustamisele, kuid ka andmekogude asutamisele ja

pidamisele kohalduvad nõuded tulenevad peamiselt AvTS-st ja selle rakendusaktidest.

Avaandmeid puudutavate kohustuste kontekstis on võtmetähtsusega säteteks:

 AvTS § 31 lg 1 – esitab „avaandmete“ definitsiooni (avalik teave, mille üldist kasutamist

ei ole seadusega või seadusega kehtestatud korras piiratud, s.o avalikke ülesandeid täites

kogutud teave, mille kasutamist ei takista juurdepääsupiirangud või muud, tingimuslikule

juurdepääsule rajatud piirangud);

 AvTS § 31 lg 4 – sätestab teabevaldaja üldise kohustuse avalikustada avaandmed ja

nende andmekirjeldused (kui võimalik ja asjakohane, siis masinloetaval kujul ja avatud

vormingus);

 AvTS § 29 lg 5 – sätestab andmekogu pidaja kohustuse avalikustada andmekogu

avaandmed ja andmekirjeldused37 (kui võimalik ja asjakohane, siis masinloetaval kujul

ja avatud vormingus);

 AvTS § 31 lg 41 – sätestab, et eelmises punktis nimetatud vorming ja andmekirjeldus

peavad vastama kirjalikult väljendatud standardile, mis sisaldab üksikasjalikke

nõudeid selle kohta, kuidas tagada tarkvara koostalitlusvõime;

 AvTS § 31 lg-d 5-6 – sätestavad, et (i) juurdepääsupiiranguga teavet ei anta üldiseks

kasutamiseks (tegemist ei ole avaandmetega); kuid (ii) luuakse ka õiguslik alus sellise

teabe osaliseks, vabatahtlikuks avaldamiseks (juurdepääsupiiranguga osa

välistades);

 AvTS § 31 lg 9 – näeb ette, et avaandmed antakse taaskasutusse üldjuhul

tingimusteta;

 AvTS § 29 lg 3 – loetleb selliste avaandmete kataloogi, mis tuleb igal juhul

avalikustada masinloetaval kujul ja avatud vormingus (tegemist on andmetega, mille

37 Sättes kasutatakse terminit „metaandmed“, kuid selle termini tegelik sisu vastab omakorda AvTS § 31 lõige 4 tähenduses „andmekirjeldusele“.

18

kättesaadavaks tegemise viisi ja vormingu osas on seadusandja soovinud

teabevaldaja diskretsiooniõiguse välistada38);

 AvTS 29 lg 6 – sätestab, et masinloetaval kujul avaandmed peavad olema

juurdepääsetavad riigiportaali kaudu;

 AvTS § 321 lg 1 – määratleb riigiportaali definitsiooni ja selle funktsiooni (mh, et selle

kaudu „võimaldatakse juurdepääs elektroonilisele üldkasutatavale teenusele ja

taaskasutatavale teabele“).

Andmekogude asutamist ja pidamist puudutavate kohustuste kontekstis on põhikohustusi

sisaldavateks säteteks:

 AvTS § 431 lg 1 – esitab „andmekogu“ definitsiooni (AvTS-i ja sellest tulenevate

kohustuste kontekstis räägitakse üksnes avalike ülesannete täitmiseks kasutatavatest

andmekogudest);

 AvTS § 432 lg 1 – esitab RIS-i koosseisulise definitsiooni ehk sätestab, et RIS-i

kuuluvad andmekogud, mis on infosüsteemi andmevahetuskihiga (x-tee) liitunud ja

RIHA-s registreeritud. Samuti kuuluvad RIS-i AvTS § 439 lg-s 1 nimetatud nn

andmekogude pidamist kindlustavad süsteemid;

 AvTS § 433 lg-d 1-2 – näevad ette, et andmekogud asutatakse seadusega või selle

alusel antud õigusaktiga ning et seejuures tuleb järgida nn andmete ühekordse

küsimise printsiipi (keelatud on asutada ühtede ja samade andmete kogumiseks eraldi

andmekogusid);

 AvTS § 433 lg 3 – näeb ette, et enne andmekogu asutamist, andmekoosseisu

muutmist, andmekogu kasutusele võtmist või lõpetamist tuleb andmekogu tehniline

dokumentatsioon kooskõlastada RIA-ga, AKI-ga ja STAT-ga;

 AvTS § 436 lg 2 – näeb ette, et andmete töötlemisel, mida kogub põhiandmetena teine

riigi infosüsteemi kuuluv andmekogu, tuleb aluseks võtta vastava teise andmekogu

põhiandmed;

 AvTS § 436 lg 3 – sätestab, et põhiandmeteks oleks määratakse kindlaks AvTS § 433

lõike 3 kohaselt kooskõlastatud tehnilise dokumentatsiooni alusel ning põhiandmete

kindlaksmääramisel lähtutakse andmekogu asutamise eesmärgist;

 AvTS § 437 lg 1 – näeb ette nõude, mille kohaselt tuleb andmekogu enne selle

kasutusele võtmist registreerida RIHA-s;

 AvTS 439 lg 1 p 6 – volitusnorm RIHA määruse kehtestamiseks;

 AvTS § 439 lg 3 – sätestab RIS kindlustavate süsteemide (sh RIHA) kasutuskohustuse

RIS andmekogude puhul;

 RIHA määruse § 6 lg 1 – näeb ette kohustuse kontrollida enne andmekogu asutamist,

kas vajalikke andmeid juba kogutakse mõnes olemasolevas andmekogus (sisuliselt

kordab AvTS § 433 lg-s 2 toodud põhimõtet);

38 Avaliku teabe seaduse muutmise seadus 409 SE. Eelnõu seletuskiri, § 29 lg 3.

19

 RIHA määruse § 6 lg 2 – näeb ette andmekogu dokumentatsiooni koostamise

kohustuse andmekogu asutamisel või olemasoleva andmekogu andmekoosseisu

muutmise vajaduse ilmnemisel;

 RIHA määruse § 6 lg 3 – näeb ette andmekogu dokumentatsiooni koosseisu

(komponendid, millest koosneb andmekogu dokumentatsioon);

 RIHA määruse § 7 lg 1 – näeb ette andmekogu asutamisel või andmekoosseisu

muutmisel andmekogu dokumentatsiooni kooskõlastamise kohustuse RIA, AKI, STAT,

MARU ja RA-ga;

 RIHA määruse § 7 lg 2 – näeb ette erandolukorrad, mille puhul andmekogu

dokumentatsiooni kooskõlastamise kohustust ei ole ja andmekogu registreeritakse

RIHA kooskõlastusprotsessi läbimata;

 RIHA määruse § 7 lg-d 4-62 – näevad ette RIHA kooskõlastajate pädevuse ja

ülesanded andmekogu dokumentatsiooni kooskõlastamisel (iga RIHA kooskõlastaja

pöörab sätete kohaselt tähelepanu tema vastutusvaldkonda puudutavatele,

spetsiifilistele asjaoludele);

 RIHA määruse § 8 lg 2 – näeb ette põhimõtte, et kooskõlastuseta ei või andmekogu

asutada ega andmekogu andmete koosseisu muuta;

 RIHA määruse § 9 lg 1 – näeb ette, et RIHA-s registreeritakse kõik andmekogud ja

riigi infosüsteemi kuuluvad andmekoguga seotud infosüsteemid39;

 RIHA määruse § 10 lg 2 – näeb ette andmekogu vastutava töötleja kohustuse

registreerida RIHAs andmekogu andmekoosseisu muudatused hiljemalt 10 päeva

jooksul pärast andmekogu asutamise või andmekogus kogutavate andmete koosseisu

muutmise aluseks oleva õigusakti jõustumist;

 RIHA määruse § 13 lg 3 – näeb ette reegli, mille kohaselt on RIHA-s registreerimata

andmekogu kasutusele võtmine keelatud;

 RIHA määruse § 18 lg 2 p-d 1–22, 24, p-d 26–28, lg-d 3 ja 4, § 19 lg 2, § 20 lg 2 ning

§ 26 – näevad ette andmekogu dokumentatsiooni koosseisu, sh tingimused

andmekogu kui terviku kirjeldusele, andmekoosseisu kirjeldusele ning andmekogu

õigusliku aluse kirjeldusele.

Leidub ka selliseid nõudeid ja põhimõtteid, mis tulenevad nn AvTS-i raamistiku välistest

õigusaktidest ehk eriseadustest ja valdkondlikest määrustest. Näiteks tuleneb andmekogude

aluseks olevate seaduste ja põhimääruste kui õigusaktide kooskõlastamise kohustus hea

õigusloome ja normitehnika eeskirjast40 ja juba varasemalt mainitud VV reglemendist. STAT,

RA ja MARU kui RIHA kooskõlastajate ülesanded AKI ja RIA kõrval tulenevad aga vastavalt

riikliku statistika seadusest (RStS § 29 lg 2), arhiiviseadusest (ArhS §-d 7 ja 8) ja ruumiandmete

seadusest (RAS § 75 lg-d 2-5).

39 Sätet lugedes võib tekkida põhjendatud küsimus, mida tähendab „riigi infosüsteemi kuuluv andmekoguga seotud infosüsteem“, kui riigi infosüsteemi kuulumine ongi regulatiivselt määratletud ainult andmekogude kontekstis (AvTS

§ 432 lg 1). Eeldatavasti on sätte sõnastuse all peetud silmas siiski seda, et lisaks (kõigile) andmekogudele endile kuuluvad RIHA-s registreerimisele ka riigi infosüsteemi kuuluvate andmekogudega seotud infosüsteemid.

40 Vabariigi Valitsuse 22.12.2011 määrus nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“. – RT I, 22.05.2025, 8.

20

Andmekogude asutamist ja pidamist puudutavate õigusloomealaste kohustuste kontekstis on

põhikohustusi sisaldavateks säteteks:

 HÕNTE § 1 lõige 5 – näeb ette, et seaduseelnõu kooskõlastamine toimub vastavalt

VV reglemendis sätestatule;

 VV reglemendi § 3 lg 1 p-d 1 ja 2 – näevad ette, et Vabariigi Valitsusele esitatakse

arutamiseks ja otsustamiseks seaduste ja Riigikogu otsuste eelnõud ning Vabariigi

Valitsuse määruste ja korralduste eelnõud (seaduste ja Vabariigi Valitsuse määruste

eelnõud võivad olla otseselt seotud andmekogude asutamise, nende andmekoosseisu

või muude oluliste põhimõtete muutmisega);

 VV reglemendi § 4 lg 1 – näeb ette, et ministri otsustatava või Vabariigi Valitsusele

esitatava küsimuse (nt eelmises punktis nimetatud andmekogu asutamisega /

andmekoosseisu muutmisega seonduva küsimuse) ettevalmistaja teeb aegsasti

koostööd ministeeriumide ja Riigikantseleiga;

 VV reglemendi § 6 lg 1 – näeb ette põhimõtte, mille kohaselt enne ministri määruse

andmist või õigusakti eelnõu või muu küsimuse Vabariigi Valitsusele esitamist

kooskõlastatakse see teiste ministeeriumide ja Riigikantseleiga, kui neile on eelnõus

ette nähtud kohustusi või kui esitatav eelnõu puudutab nende valitsemisala või

ülesandeid;

Mainimata ei saa jätta ka andmekogude pidamise ja teabe avalikustamisega seotud,

järelevalvealaseid sätteid, mis sisalduvad AvTS 6. peatükis.

 AvTS § 44 p-d 1-4 – sätestavad, et AvTS-s ja selle alusel kehtestatud õigusaktides

sätestatud nõuete täitmise üle teostavad järelevalvet AKI, RIA, STAT ja TTJA41;

 AvTS § 45 lg-d 1 ja 2 – näevad muu hulgas ette, et AKI järelevalvepädevus hõlmab

haldusjärelevalvet teabevaldajate üle seoses nende kohustustega teabenõuete

täitmisel ja teabe avalikustamisel, kuid ka andmekogude asutamisel,

kasutuselevõtmisel, pidamisel, ümberkorraldamisel ja lõpetamisel;

 AvTS § 51 lg 1 – näeb ette AKI õiguse ettekirjutuste tegemiseks spetsiifilistes

olukordades, kus AKI hinnangul on teabevaldaja AvTS-st tulenevate nõuete vastu

eksinud;

 AvTS § 51 lg 3 – näeb ette AKI õiguse sunniraha rakendamiseks (ei kohaldu

riigiasutuste puhul) eelmises punktis nimetatud rikkumiste kõrvaldamata jätmise

korral.

2. Andmekogu asutamise / andmekoosseisu muudatuste rakendamise ja

avaandmete/andmekirjelduste avalikustamise protsessi üldistatud kirjeldus

Kehtiva olukorra ilmestamiseks võib kujutleda olukorda, kus ministeeriumis (nt Justiits- ja

Digiministeeriumis) on väljatöötamisel seaduseelnõu, millega kavatsetakse panna ühele

ministeeriumi valitsemisalas tegutsevale asutusele (nt Patendiametile) uus avalik ülesanne.

Sellise avaliku ülesande sisuks võib olla näiteks teatud kriteeriumitele vastavatele isikutele

mingi konkreetse avaliku teenuse osutamine.

41 Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet.

21

Piiritletud isikute ringile suunatud avaliku teenuse osutamine eeldab seda, et Patendiamet

suudaks – olgu see taotluste põhjal või proaktiivselt – tuvastada, kes on kõnealuse avaliku

teenuse saamiseks kvalifitseeruvad isikud ja kes mitte. See omakorda eeldab, et asutuse

käsutuses oleksid teatud andmed, mille põhjal vastav hinnang anda.

Järgmiseks tuleb eelnõu väljatöötajatel tuvastada, kas riigil on juba sellised andmed olemas,

mida kavandatava avaliku teenuse osutamine eeldab. Seega analüüsivad eelnõu koostajad

esmalt, kas mõni RIS andmekogu juba kogub põhiandmetena selliseid andmeid, mida eelnõus

kirjeldatud avalike ülesannete täitmiseks vaja on või mitte. Kui leitakse, et kogub, siis on

uue andmekogu asutamine AvTS § 433 lg 2 kohaselt keelatud. Selle töö käigus kasutavad

eelnõu autorid allikatena põhiliselt Riigi Teataja otsingut ning mõnel juhul tõenäoliselt ka RIHA

portaali (https://riha.ee), püüdes tuvastada, kas nende koostatava eelnõu ja selles sätestatava

avaliku ülesande tarbeks vajalikud andmed on juba põhiandmetena mõnes teises

andmekogus olemas.

Väärib rõhutamist, et see, kas eelnõu autorid vastavate andmete kogumise mõnes teises

andmekogus tuvastavad, sõltub väga olulisel määral andmekogude ja nende

andmekoosseisude kohta põhimäärustes ning RIHA-s avaldatud teabe kvaliteedist,

detailsusest ja ajakohasusest.

Kui eelnõu autorid ei tuvasta, et ükski teine RIS andmekogu selliseid andmeid, mida antud

juhul uue avaliku teenuse osutamine eeldab, põhiandmetena koguks, siis tuleb eelnõu

väljatöötajatel analüüsida, kas vastavate andmete kogumiseks oleks mõistlik asutada uus

andmekogu või muuta mõne juba eksisteeriva andmekogu andmekoosseisu. Olukorras, kus

uus avalik teenus ühegi eksisteeriva andmekogu eesmärgiga kokku ei lange, otsustatakse

tõenäoliselt uue andmekogu asutamine. Kui see aga langeks kokku mõne juba eksisteeriva

andmekogu eesmärgiga, võiks kõne alla tulla mõne olemasoleva andmekogu aluseks oleva

õigusakti muutmine. Igal juhul kehtib põhimõte, et õigusakti väljatöötaja peab olukorras, kus ta

on tuvastanud, et vajalike andmete kogumiseks või töötlemiseks on otstarbekas asutada uus

andmekogu või muuta olemasolevas andmekogus kogutavate andmete koosseisu, koostama

RIHA määruse § 6 lõikes 3 nimetatud andmekogu dokumentatsiooni42.

Kui seaduseelnõu koos asjassepuutuvate rakendusaktide kavanditega, sh potentsiaalse

andmekogu põhimäärusega valmib, tuleb see VV reglemendi § 6 lõike 1 kohaselt

kooskõlastada Riigikantselei ja selliste ministeeriumitega, kellele nähakse eelnõuga ette

kohustusi või kui eelnõu puudutab nende valitsemisala või ülesandeid. See tähendab, et kui

eelnõu (või selle rakendusaktid) hõlmavad andmekogu asutamist või andmekoosseisu

muutmist, tuleks see igal juhul esitada kooskõlastamiseks Justiits- ja Digiministeeriumile (v.a

juhul, kui kõnealune ministeerium on ise eelnõu väljatöötajaks), Rahandusministeeriumile,

Haridus- ja Teadusministeeriumile ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile.

Tegemist on ministeeriumitega, kelle valitsemisala puudutab igasugune andmekogu

asutamine või andmekoosseisu muutmine igal juhul – nende valitsemisaladesse kuuluvad

RIHA kooskõlastajad.

Paralleelselt andmekogu aluseks oleva õigusakti eelnõu kooskõlastamisega näeb RIHA

määruse § 7 lg 1 ette, et andmekogu dokumentatsioon tuleb „andmekogu asutamisel või

andmekogus kogutavate andmete koosseisu muutmisel“ ka RIHA kooskõlastajatele ühel ajal

kooskõlastamiseks esitada. Kuna RIHA kooskõlastusprotsessis kooskõlastust saamata ei või

42 Vastav kohustus tuleneb RIHA määruse § 6 lõikest 2.

22

andmekogu asutada ega andmekogu andmete koosseisu muuta (RIHA määruse § 8 lg 2), siis

oleks seda sätet ühest küljest justkui ainuvõimalik tõlgendada nii, et andmekogu asutamisele

eelnev / olemasoleva andmekogu andmekoosseisu muutmisega kaasnev RIHA

kooskõlastusprotsess tuleb läbi viia enne andmekogu aluseks oleva õigusakti vastuvõtmist.

Vastasel juhul eksitaks AvTS § 433 lõikes 3 sätestatu vastu, mille kohaselt tuleb andmekogu

dokumentatsioon kooskõlastada enne andmekogu asutamist – kui andmekogu puudutav

õigusakt on vastu võetud, saab selle AvTS § 433 lõike 1 kohaselt õiguslikus mõttes asutatuks

lugeda ja seda olenemata sellest, et vastavaid tehnoloogilisi arendusi ei pruugi veel olla tehtud.

Samas sisaldab RIHA määruse järgselt kooskõlastamisele kuuluv andmekogu

dokumentatsioon hulganisti tehnilist infot, mille esitamine sisuliselt eeldab seda, et andmekogu

asutamiseks vajalike arendustegevustega või vähemasti IT-alase analüüsi ja kavandamise

tegevustega oleks juba alustatud.

Kui aga andmekogu dokumentatsioon esitatakse tõepoolest RIHA kooskõlastusprotsessi alles

pärast andmekogu aluseks oleva õigusakti vastuvõtmist, võib vähemalt teoreetiliselt tekkida

olukord, kus RIHA kooskõlastajad ei nõustu ühel või teisel põhjusel sellise andmekogu

asutamisega, nagu juba vastuvõetud õigusaktiga on ette nähtud (mille tulemusena on ka selle

andmekogu kasutuselevõtt keelatud). Kui andmekogu aluseks olev õigusakt on ministri või

Vabariigi Valitsuse määrus (põhimäärus), on selline olukord kahtlemata õiguslikult konfliktne ja

tekitab täitevvõimu asutuste omavahelist korralduslikku segadust ja pahameelt. Kui aga

andmekogu aluseks oleva õigusakti näol juhtub tegemist olema Riigikogus vastu võetud

seadusega, võib siin tekkida olukord, kus RIHA kooskõlastajad täitevvõimu asutustena

sisuliselt vetostavad seadusandja tahte realiseerimise (ehk andmekogu kasutuselevõtmise

õigusaktis ettenähtud kujul), mis kujutab endast veelgi olulisemat probleemi, muu hulgas

seoses põhiseaduse §-s 4 sätestatud võimude lahususe põhimõttega.

Praktikas kipub nii andmekogudega seotud õigusloomeprotsessi kui ka RIHA

kooskõlastusprotsessi läbimiseks antav panus sageli olema otseses seoses andmekogu

tehniliste arendustegevustega ning sellest tingitud ajasurvega. Ei ole harv juhus, kui tehnilise

valmisoleku saavutamisel ja õigusakti kooskõlastamise (ja vastuvõtmise) järgselt enam RIHA

kooskõlastusprotsessi läbima ei asutagi. Mõnikord valmivad ka süsteemi tehnilised arendused

juba pikka aega koguni enne andmekogu aluseks oleva õigusakti VV reglemendi järgset

kooskõlastamist, rääkimata siis selle eelnevast vastuvõtmisest.

Vaatamata sellele, et nii andmekogu aluseks olev õigusakt kui ka andmekogu

dokumentatsioon läbivad (eelduslikult) nõutavad andmekogu asutamise eelsed

kooskõlastusprotsessid, ei ole sellega andmekogu asutaja jaoks kohustuste jada lõppenud.

Nimelt näeb AvTS § 433 ette, et andmekogu dokumentatsioon tuleb RIA, AKI ja STAT-ga

(millele lisanduvad oma valdkondlikest eriseadustest tuleneva regulatsiooni ja RIHA määruse

kohaselt veel ka RA ja MARU) kooskõlastada „enne andmekogu asutamist, andmekogus

kogutavate andmete koosseisu muutmist, andmekogu kasutusele võtmist või andmekogu

lõpetamist“ – see tähendab, et isegi juhul kui:

1) andmekogu aluseks olev õigusakt on VV reglemendi kohaselt kooskõlastatud;

2) andmekogu dokumentatsioon on andmekogu asutamisel AvTS ja RIHA määruse

nõuete kohaselt kooskõlastatud;

3) andmekogu aluseks olev õigusakt on jõustunud;

23

tuleb andmekogu dokumentatsioon RIA, AKI, STAT-i, RA ja MARU-ga uuesti

kooskõlastada ja seda isegi juhul, kui võrreldes algse (asutamisele eelnenud)

kooskõlastusega mingeid muudatusi toimunud ei ole.

Teiseks tuleb pärast seda, kui andmekogu aluseks olev õigusakt on jõustunud, hiljemalt 10

tööpäeva jooksul esitada andmekogu ja selle andmekoosseisu (või selle muudatusi)

puudutavad andmed veel ka RIHA-sse registreerimiseks (RIHA määruse § 10 lg 2). Tegemist

on taaskord sama informatsiooni kontrollimisega, mis esitatakse ka RIHA

kooskõlastusprotsessi raames. Samas on keeruline mõista, et kui (i) andmekogu saab

„asutatuks“ lugeda kõige varasemalt pärast selle aluseks oleva õigusakti vastuvõtmist; ja (ii)

andmekogu dokumentatsioon tuleb pärast asutamist, kuid enne andmekogu kasutusele

võtmist uuesti RIHA kooskõlastusprotsessi esitada, siis kui reaalne on see, et juba 10 tööpäeva

jooksul pärast andmekogu aluseks oleva õigusakti jõustumist on võimalik vastavad andmed

veel ka RIHAs registreerimiseks esitada.

Oluline on mõista, et ülaltoodud Justiits- ja Digiministeeriumi ja Patendiameti hüpoteetilise

andmekogu asutamise näide ei kirjelda siiski kehtivat olukorda selle kõigis võimalikes

variatsioonides. Nimelt, nagu ülalpoolgi mainitud, ei läbi RIHA kooskõlastusprotsessi ja

registreerimise kõrval VV reglemendi kohast õigusakti kooskõlastusmenetlust KOV

andmekogude põhimäärused. Samuti ei kooskõlastata sisemise töökorralduse vajadusteks

loodud andmekogusid ja RIS-i mittekuuluvaid, dokumentide menetlemiseks mõeldud

andmekogusid43.

KOV-de osas tuleb märkida, et kuigi avalike ülesannete täitmiseks kasutatavate andmekogude

asutamine peab AvTS § 433 lõike 1 kohaselt toimuma „seadusega või selle alusel antud

õigusaktiga“, on seaduses (mille eelnõud läbivad üldjuhul ka VV reglemendi kohasele

kooskõlastusringi) sätestatud volitusnormid KOV-de puhul sageli väga laiaulatuslikud ja

võimaldavad kõigil 78 KOV-il luua ühe ja sama volitusnormi alusel eraldiseisva andmekogu (nt

JäätS § 711 lg 1), mille täpset andmekoosseisu ja tehnilist koosvõimet ongi enne andmekogu

asutamist võimalik täna kontrollida vaid RIHA kooskõlastusprotsessi käigus. Samas tuleb

veelkord rõhutada, et see protsess ei ole praktikas kunagi ettenähtud kujul süsteemselt

toimima hakanud.

Olukorras, mil andmekogu pidaja temal AvTS-i ja/või RIHA määruse kohaselt lasuvaid

kohustusi eirab, näiteks asutab või muudab andmekogu andmekoosseisu ilma RIHA

kooskõlastusprotsessi läbimata või võtab andmekogu kasutusele seda RIHA-s

registreerimata, kerkib küsimus õiguslikest tagajärgedest.

Avaliku teabe seaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktides sisalduvate nõuetega seonduv

järelevalvekorraldus on reguleeritud AvTS 6. peatükis. Seejuures sätestab AvTS § 45 lõike 1

punkt 3, et AKI teostab teabevaldajate üle riiklikku ja haldusjärelevalvet muu hulgas

„andmekogude asutamisel, kasutuselevõtmisel, pidamisel, ümberkorraldamisel ja

lõpetamisel.“. AvTS § 51 lõige 1 sätestab AKI õiguse teha ettekirjutusi seadusliku olukorra

taastamiseks, kuid kõnealuses lõikes sisalduv, ettekirjutuse tegemisele aluseks olev

olukordade loetelu (punktid 1-9) ei sisalda punkti andmekogu vastutava töötleja poolt

andmekogu asutamise, kasutuselevõtmise, pidamise, ümberkorraldamise või lõpetamise

nõuete rikkumise kohta.

43 RIHA määruse § 7 lg 2.

24

Kõige eelneva mõjul ei saa RIHA kataloogis erinevaid andmekogusid sirvides järgmist tüüpi

kannete esinemist paraku haruldaseks pidada:

Pilt 1. Väljavõte RIHA kataloogist

Probleem on aga oluliselt laiem, kui üks näidisena esitatud kuvatõmmis väljendab. 2024. aasta

I poolaasta andmete kohaselt (Justiits- ja Digiministeerium) oli 409 keskvalitsuse andmekogust

vaid 61%-le lisatud RIHA kataloogis andmekoosseis ning neist enam kui 67% puhul oli RIHA

kataloogis toodud andmekoosseis vanem kui 5 aastat. Käsitsi kontrollimisel selgus aga

paljudel juhtudel, et vastavate andmekogude andmekoosseise on nende aluseks olevates

õigusaktides viimase 5 aasta jooksul muudetud. Sellest tingitult peaks olema muutunud ka

RIHA-s kuvatav andmekoosseis, kuid ometi RIHA-s need muudatused ei kajastunud.

Kujuteldavas olukorras, kus uus andmekogu on siiski nõuetekohaselt kooskõlastatud,

registreeritud ja kasutusele võetud, järgneb andmekogu vastutava töötleja jaoks küsimus

avaandmete ja andmekirjelduste avaldamisest. Väärib kordamist põhimõte, et kui

teabevaldajale tekib temal lasuvate avalike ülesannete käigus tehtava töö tõttu teavet, mis

omakorda dokumenteeritakse, on tegemist AvTS § 3 lõike 1 tähenduses avaliku teabega. Kui

puudub alus sellisele teabele juurdepääsupiirangute lisamiseks, on tegemist ka AvTS § 31 lõike

1 tähenduses avaandmetega. Kui kõnealused andmed kuuluvad mõne andmekogu koosseisu

(nagu antud näites), on tegemist ka AvTS § 29 lg 5 tähenduses „andmekogu avaandmetega“.

Avaandmed ja andmekirjeldused tuleb AvTS § 31 lg 4 ja § 29 lg 5 kohaselt (vastavalt sellele,

kas tegemist on andmekogu avaandmetega või mitte) avalikustada, kui võimalik ja

asjakohane, siis masinloetaval kujul ja avatud vormingus, vastavalt AvTS § 31 lõikes 41 viidatud

standardile. Vormistatud avatud standardi puhul mõeldakse standardeid, mis on mõeldud

avalikuks kasutamiseks ja mille levitamist ning kasutamist ei ole piiratud. Väärtuslikud

andmestikud (mh osa AvTS § § 28 lõikes 1 loetletud andmetest) tuleb AvTS § 29 lõike 3

kohaselt masinloetaval kujul ja avatud vormingus avalikustada igal juhul, siin teabevaldajal

endal diskretsiooniõigus puudub.

Kui esineb alus teabele juurdepääsupiirangu lisamiseks või on tegemist andmetega, millele

juurdepääsu võimaldatakse seaduse alusel üksnes õigustatud huvi korral või millele

juurdepääsuks on seadusega kehtestatud eritingimused, ei ole tegemist üldiseks

kasutamiseks mõeldud andmetega ning teabevaldajal puudub kohustus (küll aga säilib

võimalus, tingimusel et kaitstud teabe konfidentsiaalsust ei kahjustata) nii vastavate andmete

kui ka andmekirjelduste avalikustamiseks.

Täpset regulatsiooni selle kohta, kus (millises kohas) avaandmed avalikustada tuleb, ei ole.

Küll aga näeb AvTS § 29 lõige 1 ette, et § 28 lõikes 1 loetletud teave, tuleb teabevaldajal

avalikustada oma veebilehel või vähemalt lisada oma veebilehele link, mille kaudu need

peavad olema kättesaadavad. Igal juhul nõuab AvTS § 29 lg 6, et masinloetaval kujul

avaandmed oleksid juurdepääsetavad Riigiportaali kaudu. Andmekirjelduste samal viisil

avalikustamise kohustust kõnealune säte välja ei too.

Avaandmete ja andmekirjelduste avalikustamist ettenägeva sätte sisu on praktikas

realiseerunud ATV kaudu, mis asub riigiportaali alamdomeenil https://andmed.eesti.ee.

25

Kokkuvõttes iseloomustab kehtivat regulatsiooni killustatus, mis seab andmekogude

asutamisele, pidamisele, andmekoosseisude muutmisele ning andmekirjelduste avaldamisele

koormavad ja omavahel põimunud nõuded. AvTS ja RIHA määrus näevad ette mitmekordse

kooskõlastus- ja kontrolliprotsessi, mille eesmärk on tagada andmekogude tehniline

koosvõimelisus ning vastavus andmekogu aluseks olevale õigusaktile ja RIS põhimõtetele.

Praktikas on tänane süsteem aga ebaefektiivne: kooskõlastusmehhanismid (vähemalt

osaliselt) kordavad teineteist ning neid on keeruline seada loogiliselt ja ka praktiliselt

toimivasse järjekorda, andmekogude dokumentatsioon tuleb esitada mitmel korral, tehniline

arendus ja õigusloome liiguvad sageli eri tempos. RIHA kooskõlastusprotsess ei toimi – ning

võiks öelda, et ei ole kunagi toiminud – ettenähtud kujul. Tulemuseks on olukord, kus paljud

andmekogud on RIHA-s puudulikult kirjeldatud või aegunud andmekoosseisuga. Paralleelselt

on osaliselt kattuvad, õigusselgusetud ja mitmeti tõlgendatavad ka andmekirjelduste

avaldamist puudutavad nõuded, mistõttu on selleski osas praktika ebaühtlane ning kohustuste

täitmise kvaliteet sõltub suuresti andmekogude pidajate enda tahtmisest ja võimekusest.

Uuringud, analüüsid ja artiklid

1. Meelespea andmekogude asutamise ning andmekogude põhimääruste

koostamise ja kooskõlastamise kohta | Majandus- ja

kommunikatsiooniministeerium, 2015

Meelespeas toodi välja, et andmekogude asutamisel ja põhimääruste koostamisel esineb

rohkesti korduvaid sisulisi, kuid ka vormilisi puudusi, mistõttu tuleb enne andmekogu loomist

põhjalikult analüüsida selle vajadust, mõjusid ja majanduslikku kasu ning kirjeldada need ka

põhimääruse seletuskirjas. Samuti rõhutati, et samade andmete kogumiseks ei tohi luua mitut

andmekogu, vajalikud andmed tuleb koguda ainult korra ja andmekogude vahelised päringud

peavad toimuma üle X-tee. Vältida tuleb andmete liigset kogumist ning andmekoosseisu

muudatused tuleb alati kooskõlastada RIHA-s.

Lisaks märgiti, et juurdepääsupiiranguta avalikud andmed peavad olema masinloetavalt

allalaetavad, andmete ja dokumentide säilitustähtajad tuleb läbimõeldult määrata ning järgida

nii RA kui ka AKI juhiseid.

2. Andmekogude juhend | Andmekaitse Inspektsioon, 2016

Juhend on suunatud andmekogude asutajatele ja pidajatele ning annab ülevaate avaliku

sektori andmekogude reguleerimise praktilistest küsimustest.

Kättesaadav: https://www.aki.ee/sites/default/files/dokumendid/andmekogude_juhend.pdf

3. Andmekogude põhimäärustest | Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium,

2021.

Artiklis toodi välja põhimõtted, mida Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium on

asutustele alates 2015. aastast andmekogude põhimääruste kooskõlastamisel ja

andmekogude andmekoosseisude muutmisel meelde tuletanud.

4. Eesti andmehalduse metoodikaprojekt. Andmekirjelduse juhis | Statistikaamet,

2023

Juhise loomise eesmärk oli tagada asutustele selged tegevusjuhised, kvaliteedinõuded ja

standard andmete ühtseks kirjeldamiseks ja haldamiseks. Varasemad analüüsid olid

näidanud, et ühtne andmekirjelduste esitamise praktika puudub ja üleüldse on sellele pööratud

vähe tähelepanu.

26

Juhise rakendamine toetab terviklikku andmehaldust ning võimaldab luua võrreldava ja

kasutatava ülevaate riigi käsutuses olevatest andmetest, mis omakorda soodustab andmete

nutikat ja väärtuspõhist kasutamist.

Kättesaadav:

https://www.kratid.ee/_files/ugd/7df26f_aa72d2833b514f20a07531d3b5bf3d9c.pdf

5. Analüüs. RIHA kooskõlastamisprotsessi põhjendatus ja sellega jätkamine |

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, 2023

Analüüsiga tuvastati, et tänane RIHA kooskõlastusprotsess ei toimi ning ei taga RIHA

kooskõlastajate poolt esitatud nõuete täitmist ja juurutamist infosüsteemides. Selliste nõuete

kontrolliks oleks sobivam mitteregulatiivsete ja regulatiivsete meetmete kombinatsioon,

millega tunnistataks tänane mittetoimiv protsess kehtetuks ning viidaks sisse senisest

efektiivsem, asutuste koostööl põhinev ja andmekogu aluseks oleva õigusakti

kooskõlastusprotsessiga integreeritud lahendus, mille käigus vastavust nii õiguslikele kui ka

tehnilist koosvõimet puudutavatele nõuetele kontrollitaks.

6. Andmekirjelduse juhis. Lisa 1 andmekirjelduse standard | Statistikaamet, 2024

Andmekirjelduse juhise lisa 1 esitab andmekirjelduse standardi. Standard on loetelu

kohustuslikest ja soovituslikest kirjelduselementidest, nende tähendusest näidetega ning

tehnilistest ja semantilistest seostest.

Andmekirjelduse standardi rakendamine organisatsioonis tagab andmekirjelduste

kokkulepitud semantikaga masintöödeldavuse. Standard võimaldab liidestuste tegemist

andmekirjelduste ja ka andmete vahetamiseks nii organisatsioonide vahel kui ka riigi keskselt

hallatavate andmete valdkonna infosüsteemidega (nt RIHA, ATV).

Kättesaadav:

https://www.kratid.ee/_files/ugd/980182_87343e9f929143b1a566d1c96791ec09.pdf

7. Avaandmed ja andmete ühekordse küsimise põhimõte | Justiitsministeerium,

2024

Uuring näitas, milline on Eesti elanike teadlikkus ja suhtumine riigi andmete haldamise ja

avalikustamise seniste tegevuste osas, millised on ootused ja vajadused. Uuringu tulemusel

selgus muu hulgas, et andmete ühekordse küsimise põhimõttega on kursis 41% Eesti

elanikest ja 59% ei ole, kuid 51% elanikest peab andmete ühekordset küsimist oluliseks.

Avaandmete mõiste tuntus elanikkonna seas oli uuringu järgi suhteliselt vähene – seda teab

kolmandik Eesti elanikest. Vaid 34% vastajatest on teadlik avaandmeid koondavast portaalist.

Kogu elanikkonna seas on tuntus seega veelgi madalam. Portaali on kasutanud 14%

avaandmetega kursisolevast vastajaskonnast. Kõige olulisemad andmete liigid olid uuringu

kohaselt transpordi, majanduse, keskkonna ja rahvastiku andmed.

Kättesaadav: https://andmed.eesti.ee/datasets/%22avaandmed-ja-andmete-uhekordse-

kusimise-pohimote%22-uuringu-alusandmed

8. Open Data Maturity Report | Euroopa Komisjon, 2024

Uuringu kohaselt on Eesti üldine avaandmete küpsus 93,8%. Kuigi see skoor on kõrgem

Euroopa Liidu keskmisest, on see aastaga langenud 2,3%. Samal ajal on Eesti OECD avaliku

teabe läbipaistvuse edetabelis esimesel kohal. Probleemide seas tõuseb esile süsteemsuse

puudumine andmekirjelduste ja andmekvaliteedi haldamises. Seda kinnitab ka riigiasutuste

27

seas läbi viidud küsitlus. Kuigi 71,4% asutustest on määranud andmete eest vastutaja ja 68,2%

on kajastanud andmete avalikustamise teemat arengukavas, esineb reaalsetes protsessides

ja oskustes tõsiseid puudujääke. Värsked andmed näitavad, et süsteemne avaandmete

avaldamise protsess on olemas vaid 9,1% asutustest; andmekvaliteedi tagamise protsess

13,3% asutustest ja spetsiaalset andmehaldustarkvara kasutab 23,3% asutustest.

Kättesaadav: https://data.europa.eu/sites/default/files/odm2024_full_report.pdf

9. Põhiandmete kontseptsioon ja selle rakendamise probleemid | Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeerium, 2022

Analüüsi raames kaardistati peamiseid probleeme ja võimalikke lahendusi.

Kättesaadav: https://www.kratid.ee/analuusid-ja-uuringud.

10. Põhiandmete olulisuse hindamise metodoloogia ja nõuete koostamise analüüs |

Ernst & Young Baltic AS ning NJORD Advokaadibüroo OÜ (õigusanalüüsi osa),

2024

Analüüsi raames vaadati põhjalikult põhiandmete regulatsioonile ja sellega seotud

probleemidele. Analüüsis otsiti lahendusi neile ja teistele põhiandmete probleemidele.

Analüüsi raames loodi ja piloteeriti esialgset metoodikat, mis võimaldab asutustel täpsemalt

kaardistada oma põhiandmed sisulist väärtust omavate andmeobjektide tasandil ja hinnata

andmeobjektide olulisust asutusesiseste ja -väliste kasutajate jaoks. Piloteerimiseks valmis

metoodikast ka esialgne töövahend, mis võimaldab asutustel andmete kaardistamise ja

olulisuse hindamise lihtsalt läbi viia ning visualiseerida andmete mõju, väärtust ja

hetkekvaliteeti. Samuti valmis põhiandmete vaatest ka õigusanalüüs.

IV. Kättesaadav: https://www.kratid.ee/analuusid-ja-uuringud.Kavandatav lahendus ja

muud kaalutud lähenemised

Kaalutud lahendused ja kõrvalejäetud lähenemised

 VTK-s kirjeldatud probleemid ei ole lahendatavad üksnes mitteregulatiivselt ega

üksnes regulatiivselt. Juba probleemikirjeldusest nähtub ühelt poolt, et regulatsioonist

tulenevaid ebaefektiivsusi (veelgi vähem näiteks ATV-d puudutava regulatsiooni

puudumist) ei ole võimalik lahendada üksnes teavitus- ja selgitustööga. Küll aga peab

mistahes regulatiivsete muudatustega teavitus- ja selgitustöö kaasnema.

Mitteregulatiivsed meetmed võimaldavad parandada teadlikkust (sh VTK kohaselt

ajakohastamisele kuuluvast regulatsioonist), mitte aga kõrvaldada tänases

regulatsioonis leiduvaid üleliigseid nõudeid ja puudujääke. Näiteks: sekkumiseta

praegusesse põhiandmete praktikasse ja regulatsiooni jätkuks andmete mitte

taaskasutamine isegi kui lahendada muud andmete taaskasutamist takistavad

probleemid.

 Sobivaks regulatiivseks lahenduseks ei ole eraldiseisva seaduse väljatöötamine.

Kavandatava regulatsiooni näol ei ole oma mahu ega põhimõttelisuse poolest tegemist

sedavõrd suure intensiivsusega muudatustega, mis õigustaks omaette seaduse

väljatöötamist. Tulevikus on ilmselt võimalik kaaluda kogu RIS-i puudutava nn „riigi IT-

seaduse“ eelnõu väljatöötamist, kuid käesolevas VTK-s adresseeritavad probleemid

moodustavad sellise tervikseaduse reguleerimisesemest vaid murdosa. Vajalikud

muudatused on võimalik viia sisse kehtivate seaduste koosseisus.

28

 Andmekoosseisude kvaliteedi ja andmekirjeldustega kattuvuse tagamisel ei ole

sobivaks regulatiivseks lahenduseks ka eraldiseisvalt kõigi avalike ülesannete

täitmiseks kasutatavate andmekogude põhimääruste täiendamine andmekoosseise

ja/või ATV-d puudutavate sätetega. Selliselt ei lahendataks probleemi keskselt ja

terviklikult, vaid loodaks täiendavat killustatust, rääkimata ülemäärasest

töökoormusest. Samuti ei oleks selliselt võimalik lahendada andmekogude asutamise

ja pidamisega seotud, valitsemisalade üleseid probleeme.

 Regulatiivsel teel on probleem eeskätt lahendatav andmekirjelduste avaldamist

puudutavate sätete korrigeerimisega, ATV-d puudutavate sätete lisamisega ning

andmekogude asutamist ja pidamist puudutavate sätete süsteemse ajakohastamisega

AvTS-s ja RIHA määruses. Kui andmekirjelduste avaldamist ja ATV-d puudutavas osas

on kavandavatel muudatustel pigem selgitav ja õigusselgust taotlev mõju, siis

andmekogude asutamise, pidamise ja andmekoosseisude muutmise vaates on

kavandatavad muudatused mõnevõrra põhimõttelisemad.

Senine, mittetoimiv andmekogu dokumentatsiooni kooskõlastamise protsess tuleb

asendada:

o tänasest efektiivsema, andmekogu aluseks oleva õigusakti kooskõlastamise

protsessiga, mille raames toimuvat koordineerimist tuleb mitteregulatiivsete

meetmetega olulisel määral parandada; ja

o ATV vahendusel toimuva nn post-hoc ehk tagantjärele nõuetelevastavuse seire

kombinatsiooniga.

Küsimust sellest, kas RIHA kooskõlastusprotsessist loobumise kõrval tuleks täielikult loobuda

ka andmekogu registreerimise protsessist (või tuleks see säilitada/ümber kujundada), on

käsitletud konkreetsete lahendusalternatiivide ja nendega kaasnevate riskide juures allpool.

Lühidalt ja etteulatuvalt väärib märkimist, et üheaegselt nii RIHA kooskõlastusprotsessist kui

ka andmekogu ja selle andmekoosseisu muudatuste registreerimisest loobumine peamiselt

post-hoc seirel põhineva mudeli kasuks kannab endas teatavaid riske, mis võivad olla kõrged

või koguni vastuvõetamatud (nt olukord, kus õigusaktidest tulenevatele nõuetele mittevastav

andmekogu/andmetöötlus avastatakse alles pärast süsteemi kasutuselevõttu ehk pärast seda,

kui inimeste põhiõiguste rikkumine on potentsiaalselt juba toimunud).

RIHA kooskõlastuskohustuse kontekstis võiks küsida sedagi, et miks ei ole kaalutud

olemasoleva olukorra säilitamist ja asutuste koostöös või mistahes muul viisil sellise lahenduse

leidmist, mis tooks kaasa tänaste nõuete (peamiselt RIHA kooskõlastusprotsessi) efektiivsema

täitmise. Vastus seisneb selles, et RIHA kooskõlastusprotsessi on käesoleva VTK

koostamisele eelnevalt püütud kõikvõimalike mitteregulatiivsete meetmetega korrastada ja

ettenähtud kujul käivitada tänaseks enama kui 10 aasta vältel. Selleks on tehtud teavitus- ja

selgitustööd, korraldatud koolitusi, koostatud juhendeid peetud asutusevahelisi läbirääkimisi

nii töö- kui ka juhtkondade tasandil.44 Mitteregulatiivsed meetmed ei ole toiminud.

Samuti tuleb tõdeda, et aastate jooksul toimunud õiguslike ja tehnoloogiliste arengute mõjul

on tänasel kujul RIHA kui platvormi pidamise otstarbekus tervikuna kahtluse alla sattunud.

Tänane olukord, kus avaliku sektori andmete kirjeldamist nõutakse samaaegselt kahes

44 Vt näiteks peatükk „Uuringud, analüüsid ja artiklid“, p1: Meelespea andmekogude asutamise ning andmekogude põhimääruste koostamise ja kooskõlastamise kohta | Majandus- ja kommunikatsiooniministeerium, 2015. Kõnealuses dokumendis käsitleti samu probleeme, mis on aktuaalsed tänagi.

29

erinevas süsteemis – Eesti teabeväravas (ATV-s) ja RIHA-s – kahe erineva standardi

(kirjeldusvormingu) alusel, on asutustele liigselt koormav ja ebamõistlik. RIS andmekogude ja

avaandmete kirjeldusloogika vajab ühtlustamist. Kahe paralleelse keskkonna haldamise

asemel on mõistlik vähemalt kaaluda võimalust hallata praegu RIHA-s registreeritud

andmekogude andmekirjeldusi (ja ka avaandmete andmekirjeldusi) edaspidi ATV-s.

30

Kavandatav lahendus ja esialgsed sõnastusettepanekud

Kavandatav lahendus peab, nagu ülalpool kirjeldatud, toimima mitteregulatiivsete ja

regulatiivsete meetmete kombinatsioonina. Olukorras, kus (vähemalt üheks) probleemiks on

regulatiivsete nõuete mittejärgimine, ei saa lahenduseks olla üksnes uue regulatsiooni

loomine. Vastasel juhul võib tekkida olukord, kus vana, mittetoimiv regulatsioon asendatakse

lihtsalt uue, kuid samuti mittetoimiva regulatsiooniga.

Teisisõnu peab regulatiivsete muudatustega käsikäes käima asutuste suunal intensiivne

koolitustöö ja juhendite väljatöötamine, mille puhul saavad eestvedajateks olla Justiits- ja

Digiministeerium, AKI ning RIA kui riigiportaali, ATV ja RIHA haldur.

VTK autorid on erinevaid regulatiivseid võimalusi kaalunud ja jõudnud seisukohale, et

kavandatavad muudatused on põhimõtteliselt võimalik jaotada viide kategooriasse:

1. andmekogude asutamist ja pidamist (peamiselt RIHA kooskõlastusprotsessi)

puudutavad muudatused;

2. ATV-d ja selles andmekirjelduste avaldamist puudutavad muudatused;

3. järelevalvepädevust ja -meetmeid puudutavad muudatused;

4. põhiandmeid puudutavad muudatused (seotud ka punktidega 1-3);

5. algoritmi läbipaistvust puudutavad muudatused.

Õigusaktides kavandatavad peamised muudatused on esialgsetes sõnastustes järgmised45:

1. ANDMEKOGUDE ASUTAMIST JA PIDAMIST, SH RIHA KOOSKÕLASTUSPROTSESSI

PUUDUTAVAD MUUDATUSED (4 ALTERNATIIVI)

I Alternatiiv – RIHA kooskõlastusprotsess ja andmekogude RIHA-s registreerimise kohustus

kaotatakse mõlemad täielikult ja asendatakse ATV põhise nn järelseirega. RIHA-s

registreerimise kohustuse kehtetuks tunnistamine eeldab omakorda AvTS § 432 lõike 1 kohase

„riigi infosüsteemi“ definitsiooni muutmist. RIHA määrus tunnistatakse kehtetuks. RIHA

määruse § 5 olulised põhimõtted (riigi infosüsteemi haldamise põhimõtted) tõstetakse AvTSi,

osas, mida ei ole seaduse tasandil täna veel reguleeritud. Üheks selliseks oluliseks

põhimõtteks on põhiandmete kasutamine.

Peamised muudatused AvTS-s

1.1. Muuta AvTS § 432 lõiget 1 alljärgnevalt46:

Kehtiv sõnastus:

„(1) Riigi infosüsteemi kuuluvad andmekogud, mis on infosüsteemi andmevahetuskihiga

liitunud ja riigi infosüsteemi haldussüsteemis registreeritud, ning andmekogude pidamist

kindlustavad süsteemid.“

45 VTK-s kirjeldatud regulatiivsed ettepanekud ei ole ammendavad, vaid näitlikustavad põhilisi muudatusvajadusi – eelnõu koostamise käigus tuleb pöörata tähelepanu ka ristviidetele ja muudetavaid sätteid puudutavatele, teistes õigusaktides sisalduvatele viidetele.

46 Lisaks muule sisule võib muutuda ka lisatava paragrahvi number, sest Justiits- ja Digiministeerium on tänaseks esitanud Vabariigi Valitsusele avaliku teabe seaduse ja keeleseaduse muutmise seaduse, millega mh juba kavandatakse AvTS-le sama järjekorranumbriga paragrahvi lisamist.

31

Kavandatav sõnastus:

„(1) Riigi infosüsteemi kuuluvad infosüsteemide andmevahetuskihiga liitunud

andmekogud ja andmekogude pidamist kindlustavad süsteemid.“

Põhjendus: Muudatus on vajalik mitmel põhjusel. Käesoleva alternatiivi kontekstis on peamine

neist see, et RIHA määrus – koos selles sätestatud andmekogude registreerimise protsessiga,

millest ka AvTS § 432 lõikes 1 juttu on – tunnistatakse tervikuna kehtetuks. Tänane

preventiivne andmekogu nõuetelevastavuse ja tehnilise koosvõimelisuse kontroll asendub

peamiselt post-hoc seirega, mida peab toetama tänagi eksisteeriv, kuid süsteemsemat

rakendamist vajav õigusakti kooskõlastamise protsess.

Põhimõtteliselt võiks väita, et vaadeldav säte vajaks ajakohastamist ka teiste alternatiivide

puhul ja tegelikkuses ka juhul, kui tänase olukorra lahendamiseks ühtegi neist alternatiividest

ei valita, s.o ka juhul, kui RIHA määrust või sellest tulenevaid andmekogu dokumentatsiooni

kooskõlastamise ega andmekogu registreerimise nõudeid kehtetuks ei tunnistataks. Nimelt

sõltuvad andmekogu vastutavale töötlejale rakenduvad nõuded suurel määral just nimelt

sellest, kas tegemist on RIS andmekoguga või mitte (sh teise andmekogu põhiandmete

aluseks võtmise nõue (AvTS § 436 lg 2) ja andmevahetuses x-tee kasutamise nõue (AvTS §

439 lg 5)). „RIS andmekoguks“ kvalifitseerumine sõltub omakorda vaadeldava sätte kohaselt

andmekogu RIHA-s registreerimisest. See on aga probleemne, sest kõnealuse kohustuse

täitmine on valitsemisalade üleselt puudulik. Andmekogu vastutava töötleja kohustused ja

nende ulatus ei tohiks sõltuda sellest, kas andmekogu vastutav töötleja on

registreerimiskohustuse täitnud või mitte, veelgi selgemalt ei saa

registreerimiskohustuse täitmata jätmisest kujuneda võimalust muudest andmekogu

haldamisega seotud kohustusest ümberpõikamiseks või nende täitmisega

viivitamiseks.

1.2. Tunnistada kehtetuks AvTS § 433 lõiked 3-5:

Kehtiv sõnastus:

„(3) Enne andmekogu asutamist, andmekogus kogutavate andmete koosseisu muutmist,

andmekogu kasutusele võtmist või andmekogu lõpetamist kooskõlastatakse andmekogu

tehniline dokumentatsioon Riigi Infosüsteemi Ametiga, Andmekaitse Inspektsiooniga ja

Statistikaametiga.“.

(4) Ainult organisatsiooni sisemise töökorralduse vajadusteks või asutustevaheliseks

dokumentide menetlemiseks peetavat ja riigi infosüsteemi mittekuuluvat andmekogu ei pea

käesoleva paragrahvi lõikes 3 sätestatud korras kooskõlastama.

(5) Riigi Infosüsteemi Ametiga ning Andmekaitse Inspektsiooniga kooskõlastamise täpsemad

tingimused ja kord ning vajadusel andmekogu asutamise ja pidamise tehnilised ja

korralduslikud nõuded sätestatakse käesoleva seaduse § 439 lõike 1 punktis 6 nimetatud

kindlustavat süsteemi kehtestavas määruses.“

Põhjendus: RIHA määrus ja RIHA kooskõlastusprotsessi läbimise nõue tunnistatakse

vaadeldava alternatiivi kohaselt senisel kujul kehtetuks.

1.3. Muuta AvTS § 436 lõiget 3 alljärgnevalt:

Kehtiv sõnastus:

32

„(3) Andmete põhiandmeteks olek määratakse kindlaks käesoleva seaduse § 433 lõike 3

kohaselt kooskõlastatud tehnilise dokumentatsiooni alusel riigi infosüsteemi haldussüsteemis.

Põhiandmete kindlaksmääramisel lähtutakse andmekogu asutamise eesmärgist.“.

Kavandatav sõnastus:

„(3) Andmete põhiandmeteks oleku määrab andmekogu vastutav töötleja kindlaks

andmekogu aluseks oleva õigusakti alusel Eesti teabeväravas. Põhiandmete

kindlaksmääramisel lähtutakse andmekogu asutamise eesmärgist.“.

Põhjendus: Kuna muudatusettepanekute kohaselt loobutakse RIHA kooskõlastusprotsessist,

ei saa ka põhiandmete määramine jääda AvTS-s RIHA kooskõlastusprotsessist sõltuma.

Vastav teave kajastub edaspidi ATV-s, mis omakorda määratletakse riigiportaali ühe osana.

Põhiandmete loetelu on üks osa ATV-s avalikustamisele kuuluvast andmekirjeldusest, mis

tuleb andmete rist- ja taaskasutusest huvituvate isikute tarbeks ATV-s kasutajasõbralikult esile

tuua. Erinevalt kehtivast regulatsioonist, milles andmete põhiandmeteks oleku määramine on

jäetud umbisikuliseks („määratakse“), paneb kavandatud lahendus selle selgesõnaliselt

andmekogu vastutava töötleja ülesandeks.

1.4. Tunnistada kehtetuks AvTS § 437:

Kehtiv sõnastus:

Ҥ 437. Andmekogu registreerimine

(1) Enne andmekogu kasutusele võtmist tuleb see registreerida riigi infosüsteemi

haldussüsteemis. Andmekogu registreerimise kord sätestatakse käesoleva seaduse

§ 439 lõike 1 punktis 6 nimetatud kindlustavat süsteemi kehtestavas määruses.

(2) Enne riigi infosüsteemi kuuluva andmekogu registreerimist kontrollib ja kooskõlastab

vastavat pädevust omav Riigi Infosüsteemi Ameti ametnik või töötaja andmekogu tehnilise

vastavuse ning kogutavate andmete koosseisu ja allikate vastavuse seaduse või selle alusel

antud õigusaktiga kehtestatud nõuetele.“.

Põhjendus: Vaadeldava alternatiivi kohaselt loobutakse nii andmekogu dokumentatsiooni

kooskõlastamise kui ka andmekogu RIHA-s registreerimise kohustustest kui aegunud ja

ebaefektiivsetest nõuetest. Seetõttu tuleb tänane RIHA määrus ja AvTS järgsed andmekogu

kooskõlastamise, kuid ka registreerimise nõuded siinse alternatiivi järgi kehtetuks tunnistada.

1.5. Tunnistada kehtetuks AvTS 439 lg 1 p 6

Kehtiv sõnastus:

§ 439. Riigi infosüsteemi kindlustavad süsteemid

(1) Andmekogude pidamiseks kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega järgmised kindlustavad

süsteemid:

1) klassifikaatorite süsteem;

2) geodeetiline süsteem;

3) aadressiandmete süsteem;

4) [Kehtetu - RT I, 06.08.2022, 2 - jõust. 01.01.2023]

5) infosüsteemide andmevahetuskiht;

33

6) riigi infosüsteemi haldussüsteem.

Põhjendus: Kõnealune säte on RIHA määruse aluseks olev volitusnorm. Kavandatav

lahendusalternatiiv näeb ette mitte üksnes RIHA kooskõlastusprotsessi ja andmekogude

registreerimise kohustuse kehtetuks tunnistamise, vaid RIHA määruse kehtetuks tunnistamise

tervikuna. Vaadeldava alternatiivi kohaselt hakatakse andmekogude andmekirjeldusi (mis

põhiosas kattub RIHA määruse järgse andmekogu dokumentatsiooni sisuga) tulevikus

avaldama ainult ATV-s, mis tähendab, et kehtetuks tuleks tunnistada ka kõik alamregistreid

puudutavad sätted RIHA määruses. Sellisel kujul muutuks RIHA määrus võrdlemisi

sisutühjaks, jäädes kajastama vaid §-s 5 sätestatud RIS haldamise põhimõtteid.47 Need

põhimõtted oleks mõistlik tõsta vajalikus ulatuses seaduse tasandile ja RIHA määrus

tunnistada kehtetuks. Põhimõtete tõstmine seaduse tasandil on oluline õigusselguse

tagamiseks.

Muudatused Eesti teabevärava (riigiportaali) määruses

VTK koostajatele teadaolevalt on Vabariigi Valitsusele esitatud avaliku teabe seaduse ja

keeleseaduse muutmise seaduse eelnõu48, mis näeb muu hulgas ette olulised muudatused

AvTS §-s 321 ning selle lõike 5 alusel kehtestatud riigiportaali määruses. Kuivõrd VTK autoritele

ei ole teada, millises seisus on kõnealuse eelnõu menetlus riigikogus ajal, mil käesolev VTK

ja sellele potentsiaalselt järgnev seaduseelnõu kooskõlastusringile jõuavad, ei ole järgnevate

sätete juures esitatud kavandatud sõnastust, vaid kokkuvõte vajalike muudatuste sisulisest

olemusest (kehtivate sätete sõnastus võib olla VTK-le järgneva eelnõu valmimise ajaks juba

muutunud). Samuti ei saa VTK koostajad eelnõu kohaseid ettepanekuid õigusloomeprotsessi

tulemusega samastada.

Eelnevast tulenevalt on AvTS § 321 ning riigiportaali määrust puudutavad muudatused

kirjeldatud põhimõttelisel, mitte sõnastusettepaneku tasandil. Täpsed sõnastusettepanekud

selguvad eelnõu väljatöötamise käigus, kui ülalviidatud, paralleelselt töös olevate

õigusmuudatuste menetlus on lõpule jõudnud.

1.6. Riigiportaali määruses tuleb kehtetuks tunnistada tänasele RIHA määrusele / RIHA kooskõlastusprotsessile / andmekogu registreerimisele viitavad sätted Põhjendus: Riigiportaali määrus sisaldab läbivalt sätteid, mis viitavad tänasele RIHA määrusele ja selles sätestatud protsessidele, mis aga tunnistatakse kavandatud lahenduse kohaselt kehtetuks. 1.7. Lisatavas ATV-d puudutavas peatükis / sätetes tuleb sedastada tänaste RIHA kooskõlastajate ülesanded ja pädevused

Põhjendus: Täiendus on vajalik selleks, et tänastel RIHA kooskõlastajatel oleks võimalik viia

tänase reaktiivse RIHA kooskõlastusprotsessi asemel läbi oma valdkondadele vastavat nn

post-hoc nõuetelevastavuse seiret. Sellise seire esemeks saavad eeldatavasti olema samad

küsimused, mis ka täna RIHA kooskõlastusprotsessi kohaselt neile seatud on ja mis

47 VTK koostajad on avatud tagasisidele ja ettepanekutele selle osas, kas kõnealused põhimõtted tuleks seadusesse üle tuua või ei ole nende regulatiivne (õigusaktiga) säilitamine põhjendatud.

48 Kättesaadav: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/dd42ad4e-e312-4db7-98c6-1b3ff00b94e6.

34

puudutavad nii andmekogude asutamisele ja pidamisele kehtivate põhimõtete järgimist kui ka

tehnilist koosvõimet. Vastutusvaldkonnad tuleks siiski asutustega eraldiseisvalt läbi arutada.

Väärib rõhutamist, et siinse „seire“ näol ei ole tegemist haldusjärelevalvega, vaid teatud

valdkondade eest vastutavate asutuste poolt oma vastutusvaldkonnas toimuvate arengute

süsteemse jälgimisega. Need asutused, (v.a AKI) ise ei saa võimalike puudujääkide

tuvastamisel reageerida haldusjärelevalve meetmetega. Samas võib vastutav asutus

võimaliku rikkumise avastamisel AKI-t sellest teavitada, kes saab olukorrale seejärel juba oma

AvTS-i ptk 6 kohase järelevalvepädevuse raames reageerida.

Tõenäoliselt peab uus, määrusele kavandatu kohaselt lisatav peatükk sisaldama teisigi sätteid,

mis puudutavad mh ATV kasutamise üksikasju ja selle kaudu kättesaadavaks tehtavatele

andmekirjeldustele esitatavaid nõudeid. Kuigi viimaste täpne kujundamine jääb eelnõu

koostamise etappi, on VTK autorid kõnealuste nõuete sisu ja loodavate sätete struktuuri osas

ettepanekutele ja aruteludele avatud.

1.8. Kui andmekogud hakkavad teabeväravaga liidestuma (nt selleks, et automaatselt

andmekirjeldusi edastada), peab määruse reguleerimisala seda võimaldama.

Tänaste sõnastuste järgi eeldaks see muudatusi nii määruse § 1 lõikes 1 kui ka lõikes 5.

Põhjendus: ATV kontseptsiooni kohaselt ühendatakse tulevikus teabevaldajate

andmehaldustarkvarad andmekirjelduste ajakohasuse tagamiseks ATV-ga. Olukorda, kus

andmekogu puudutav teave (potentsiaalselt ka avaandmete avalikustamine) on korraldatud

infotehnoloogilise otseliidese abil ATV-s, võib vähemalt mõistliku, andmehalduse valdkonna

eriteadmisteta inimese seisukohalt pidada andmekogu „riigiportaaliga liidestamiseks“.

Seetõttu tuleb kaaluda määruse tänase reguleerimisala laiendamist (volitusnorm seda

võimaldab).

1.9. Andmete teabevärav tuleb määratleda riigiportaali ühe komponendina või selle juurde

käiva süsteemi/veebilehena

Muudatus on vajalik selleks, et luua ATV õigusselgeks toimimiseks vajalik õiguslik raamistik.

Avaandmed ja andmekirjeldused tehakse kättesaadavaks küll riigiportaali kaudu, kuid

tegelikkuses asuvad need eraldiseisvas infotehnoloogilises keskkonnas, mis lihtsalt asub

alamdomeenil https://andmed.eesti.ee. Vastava täiendusega loodaks õigusselgus küsimuses,

et ATV näol on tõepoolest tegemist riigiportaali komponendiga (või muu juriidiliselt selle osaks

oleva süsteemiga), mis on mõeldud andmetest, nende kirjeldustest ja taaskasutamise

võimalustest keskse ülevaate andmiseks.

**

II Alternatiiv – RIHA kooskõlastusprotsess tunnistatakse kehtetuks, kuid andmekogude RIHA-s

registreerimise kohustus säilitatakse. ATV ja RIHA hakkavad toimima kahe paralleelselt

eksisteeriva, kuid erinevaid eesmärke teeniva süsteemina (ATV toimiks avaandmete ja nii

avaandmete kui andmekogude andmekirjelduste avaldamise kohana, RIHA toimiks n-ö

„andmekogude kataloogina“, mille vahendusel on võimalik saada ülevaade avaliku sektori

andmekogudest, nende haldajatest, nendega seotud õigusaktidest jm üksikasjadest)

1.1 (II) Tunnistada kehtetuks AvTS § 433 lõiked 3-5.

35

Põhjendus: Tegemist on samasisulise muudatusettepanekuga, nagu on toodud I alternatiivi

kohta käivas punktis 1.2. Kuivõrd ka II alternatiiv eeldab RIHA kooskõlastusprotsessi kehtetuks

tunnistamist, on siingi vajalik kõnealust protsessi reguleerivad AvTS § 433 lõiked 3-5 kehtetuks

tunnistada.

1.2. (II) Muuta AvTS § 436 lõiget 3

Põhjendus: Tegemist on samasisulise muudatusettepanekuga, nagu on toodud I alternatiivi

kohta käivas punktis 1.3 ning mis on otseselt seotud RIHA kooskõlastusprotsessi kehtetuks

tunnistamisega.

1.3. (II) Tunnistada kehtetuks RIHA määruse § 9 lõige 4:

Kehtiv sõnastus:

„(4) Riigi infosüsteemi kuulub RIHA-s registreeritud andmekogu, mis on liidestatud

infosüsteemide andmevahetuskihiga (edaspidi X-tee).“.

Põhjendus: Tegemist on tarbetu sättega, mis kordab ka praegusel ajal AvTS § 432 lõikes 1

väljendatut. Määrusega ei saa seadust muuta ning seaduse teksti kordamine on ebavajalik ja

paisutab RIHA määruse mahtu. Sellest tulenevalt on otstarbekas kõnealune säte kehtetuks

tunnistada.

1.4. (II) Tunnistada kehtetuks RIHA määruse paragrahvid 7 ja 8

Põhjendus: Kõnealused paragrahvid (taasesitamiseks liiga mahukad) täpsustavad AvTS § 433

lõigetest 3 ja 4 tulenevat andmekogu dokumentatsiooni kooskõlastamise nõuet ning selle

üksikasju. Arvestades sellega, et viidatud seaduse sätted tunnistatakse kavandatu kohaselt

kehtetuks, tuleb kehtetuks tunnistada ka neid täpsemalt sisustavad RIHA määruse sätted.

Paralleelselt tuleb tõenäoliselt muuta ka RIHA määruse § 6 lõikeid 1 ja 3 (andmekogu

dokumentatsiooni koostamise kohustus ja selle komponendid), kuid kuna tänaseks ei ole

lõpuni kaalutud, kas on tarvilik jääda „andmekogu dokumentatsiooni“ termini juurde, võtta

kasutusele legaaldefinitsioonina „andmekogu andmekirjeldus“ või midagi muud ning kas

ühtlustada selle sisu üks-üheselt andmekirjelduse standardis tooduga, ei ole nimetatud sätete

osas otstarbekas ka esialgseid sõnastusettepanekuid esitada.

1.5. (II) Muuta RIHA määruse § 10 lõiget 4 alljärgnevalt:

Kehtiv sõnastus:

„(4) Enne andmekogu registreerimist ja andmekogus kogutavate andmete koosseisu

muutmise registreerimist kontrollib RIHA haldur andmekogu vastavust §-des 7 ja 8 sätestatud

korra kohaselt kooskõlastatud andmekogu dokumentatsioonis esitatule 20 tööpäeva jooksul.“

Kavandatav sõnastus:

„(4) Enne andmekogu registreerimist ja andmekogus kogutavate andmete koosseisu

muutmise registreerimist kontrollib RIHA haldur andmekogu vastavust andmekogu

dokumentatsioonis esitatule 20 tööpäeva jooksul.“

Põhjendus: Muudatusvajaduse ehk RIHA kooskõlastusprotsessile viitava lauseosa kehtetuks

tunnistamise vajadust on ammendavalt kirjeldatud ülalpool (RIHA kooskõlastusprotsessi

kehtetuks tunnistamine ja seniste nõuete ümberkujundamine). Andmekogu dokumentatsiooni

ehk üldistatult andmekogu andmekirjelduse ja klassifikaatorite ning tehnilise informatsiooni

koostamise kohustus iseenesest säilitatakse, sest seeläbi on võimalik kontrollida andmekogu

36

vastavust RIS haldamise põhimõtetele, sh andmekogu tehnilist koosvõimelisust ning

andmekogu tehnilise realisatsiooni vastavust selle aluseks olevas õigusaktis sätestatule (vt ka

eelmise punkti juures kirjeldatud põhjendavat osa).

**

III Alternatiiv – AvTS § 439 lõike 1 punktis 6 nimetatud kindlustav süsteem nimetatakse ümber

„andmete teabevärava süsteemiks“ ning selle alusel kehtestatud RIHA määrus nimetatakse

ümber ATV määruseks. Sisuliselt kujundatakse tänane RIHA aluseks olev õigusakt ümber ATV

aluseks olevaks õigusaktiks. RIHA kooskõlastusprotsess tunnistatakse kehtetuks, kuid

andmekogude registreerimise kohustus säilitatakse (registreerimine toimub ATV-s, mitte enam

RIHA-s). ATV toimiks samaaegselt nii avaandmete ja andmekirjelduste avaldamise kohana

(seda nii avaandmete kui andmekogude vaates) kui ka n-ö „andmekogude kataloogina“, mille

vahendusel on võimalik saada ülevaade avaliku sektori andmekogudest, nende haldajatest,

nendega seotud õigusaktidest jm üksikasjadest.

Kõnealuse alternatiivi realiseerimiseks vajalike sõnastusettepanekute väljatoomine kujutaks

endast sisuliselt Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu kavandi koostamist. Seetõttu on VTK

autorid otsustanudki siin piirduda vaid kokkuvõtva kirjeldusega ning juhul, kui selle alternatiivi

kohane lähenemine peaks VTK kooskõlastajatelt kõige enam toetust saama, koostatakse

järgmises etapis ka vastav rakendusakti kavand.

VTK autoritele ei ole täna lõpuni teada, kuidas tuleks kõnealuse alternatiivi puhul lahendada

tänaste RIHA alamregistritega (s.o metaandmetega) seotud regulatsioon: kas kõnealused

sätted tuleks kehtetuks tunnistada või peaks ka ATV regulatsioon sisaldama sarnase

eesmärgiga infovälju. VTK autorid ootavad selleski küsimuses kooskõlastajate tagasisidet.

**

IV Alternatiiv – RIHA kooskõlastusprotsessi ette nägevad sätted tunnistatakse kehtetuks,

andmekogude registreerimise kohustus säilib, kuid kujundatakse ümber. RIHA kui keskkonna

ülalpidamisest loobutakse ning RIHA määrus tunnistatakse kehtetuks. Andmekogude

registreerimine toimub ATV-s, mitte enam RIHA-s ning ei sõltu enam andmekogu

dokumentatsiooni kooskõlastamisest. ATV toimib samaaegselt nii avaandmete ja

andmekirjelduste avaldamise kohana (seda nii avaandmete kui andmekogude vaates) kui ka

n-ö „andmekogude kataloogina“, mille vahendusel on võimalik saada ülevaade avaliku sektori

andmekogudest, nende haldajatest, nendega seotud õigusaktidest jm üksikasjadest.

Peamised muudatused AvTS-s

1.1. (IV) Tunnistada kehtetuks AvTS § 433 lõiked 3-5.

Põhjendus: Tegemist on samasisulise muudatusettepanekuga, nagu on toodud I alternatiivi

kohta käivas punktis 1.2. Kuivõrd ka IV alternatiiv eeldab RIHA kooskõlastusprotsessi

kehtetuks tunnistamist, on siingi vajalik kõnealust protsessi reguleerivad AvTS § 433 lõiked 3-5

kehtetuks tunnistada.

1.2. (IV) Muuta AvTS § 436 lõiget 3

Põhjendus: Tegemist on samasisulise muudatusettepanekuga, nagu on toodud I alternatiivi

kohta käivas punktis 1.3 ning mis on otseselt seotud RIHA kooskõlastusprotsessi kehtetuks

tunnistamisega.

1.3. (IV) Tunnistada kehtetuks AvTS 439 lg 1 p 6

37

Põhjendus: Tegemist on samasisulise muudatusettepanekuga, nagu on toodud I alternatiivi

kohta käivas punktis 1.5. Siinne lahendusalternatiiv näeb ette mitte üksnes RIHA

kooskõlastusprotsessi kehtetuks tunnistamise, vaid RIHA määruse kehtetuks tunnistamise

tervikuna. Samuti loobutakse RIHA kui potentsiaalselt ATV-d dubleeriva eesmärgiga

veebikeskkonna ülalpidamisest.

Muudatused Eesti teabevärava (riigiportaali) määruses

Nagu ülalpool kirjeldatud, ei ole AvTS § 321 ning riigiportaali määrust puudutavate, Vabariigi

Valitsusele esitatud muudatusettepanekute49 valguses otstarbekas esitada kavandatavate

sätete sõnastust, vaid kokkuvõte vajalike muudatuste sisulisest olemusest.

1.4. (IV) Riigiportaali määruses tuleb kehtetuks tunnistada tänasele RIHA määrusele / RIHA kooskõlastusprotsessile viitavad sätted. RIHA registreerimisele viitavaid sätteid tuleb ajakohastada. Põhjendus: Riigiportaali määrus sisaldab läbivalt sätteid, mis viitavad tänasele RIHA

määrusele ja selles sätestatud RIHA kooskõlastusprotsessile. RIHA määrus tunnistatakse

kavandatud lahendusalternatiivi kohaselt kehtetuks ning RIHA kooskõlastusprotsessistki

loobutakse. Erinevalt I alternatiivist ei nähta IV variandi puhul aga ette riigiportaali määruses

RIHA registreerimisele viitavate sätete kehtetuks tunnistamist, vaid nende ajakohastamist.

Andmekogude RIHA-s registreerimise asemel registreeritakse need edaspidi ATV-s.

Praegusel ajal kasutusel olevast registreerimisest, mis on käsitööpõhine ja andmekogu

dokumentatsiooni kooskõlastamisega vahetult seotud protsess, kujundatakse tänapäevane ja

automatiseeritav tegevus, mis praktiliselt kujutab endast andmekogu andmekirjelduse

esitamist ATV-sse ning selle ATV halduri (RIA) poolset kinnitamist.

1.5. (IV) Lisatavas ATV-d puudutavas peatükis / sätetes tuleb sedastada tänaste RIHA kooskõlastajate ülesanded ja pädevused

Põhjendus: Tegemist on samasisulise muudatusettepanekuga, nagu on toodud I alternatiivi

kohta käivas punktis 1.7. Täiendus on vajalik selleks, et tänastel RIHA kooskõlastajatel oleks

võimalik viia tänase reaktiivse RIHA kooskõlastusprotsessi asemel läbi oma valdkondadele

vastavat nn post-hoc nõuetelevastavuse seiret.

1.6. (IV) Kui andmekogud hakkavad teabeväravaga liidestuma (nt selleks, et automaatselt

andmekirjeldusi edastada), peab määruse reguleerimisala seda võimaldama.

Tänaste sõnastuste järgi eeldaks see muudatusi nii määruse § 1 lõikes 1 kui ka lõikes 5.

Põhjendus: Tegemist on samasisulise muudatusettepanekuga, nagu on toodud I alternatiivi

kohta käivas punktis 1.8.

1.7. (IV) Andmete teabevärav tuleb määratleda riigiportaali ühe komponendina või selle juurde

käiva süsteemi/veebilehena

Tegemist on samasisulise muudatusettepanekuga, nagu on toodud I alternatiivi kohta käivas

punktis 1.9.

49 Vt joonealune viide nr 45.

38

**

VTK autorite esialgseks eelistuseks on alternatiiv IV kuivõrd see võimaldab kõige jõulisemalt

vähendada nii kasutusse jäävate infosüsteemide hulka kui ka kooskõlastusprotsessi mahtu.

VTK autorid ootavad kooskõlastajate motiveeritud seisukohti pakutud alternatiivide osas.

Teretulnud on ka täiendavad ettepanekud, mida käesolevas VTK-s ei pruugi olla välja pakutud.

2. ATV-D JA ANDMEKIRJELDUSTE AVALDAMIST PUUDUTAVAD MUUDATUSED

2.1. Muuta AvTS § 31 lõiget 6 alljärgnevalt:

Kehtiv sõnastus:

„(6) Käesoleva paragrahvi lõikes 5 nimetatud teavet ei anta üldiseks kasutamiseks või antakse

üldiseks kasutamiseks üksnes selline osa teabest, mis ei sisalda juurdepääsupiiranguga

teavet ning mille üldiseks kasutamiseks andmisega ei kaasne juurdepääsupiiranguga teabe

avalikuks tuleku oht.“

Kavandatav sõnastus

„(6) Käesoleva paragrahvi lõikes 5 nimetatud teabe kohta avaldatakse andmekirjeldused,

kuid üldiseks kasutamiseks antakse üksnes selline osa teabest, mis ei sisalda

juurdepääsupiiranguga teavet ning mille üldiseks kasutamiseks andmisega ei kaasne

juurdepääsupiiranguga teabe avalikuks tuleku oht.“

Põhjendus: Justiits- ja Digiministeeriumi ning RIA koostöös valminud ATV kontseptsiooni

kohaselt peab ATV-st kujunema Eesti keskne andmete kontaktpunkt. Selles tuleb lisaks

avaandmetele avaldada ka andmekirjeldused (sh juurdepääsupiirangutega andmete

andmekirjeldused). ATV kasutajatele tuleb andmekirjelduste kujul, ilma juurdepääsupiiranguga

teavet ennast avalikustamata, pakkuda võimalikult terviklikku ülevaadet kõigist riigi andmetest.

Täna puudub kohustus koostada ja avaldada andmekirjeldus ka selliste andmete kohta, mis

ei ole avaandmed või mida ei anta juurdepääsupiirangute tõttu üldiseks kasutamiseks.

Andmepõhiste otsuste toetamiseks ja -teenuste arendamise edendamiseks tuleks

vaadeldavat sätet muuta selliselt, et teabevaldajal oleks siiski kohustus avaldada ka

juurdepääsupiiranguga andmete kohta andmekirjeldus ja seda sellisel viisil, et ohtu ei satuks

juurdepääsupiiranguga andmete konfidentsiaalsus. VTK koostamisele järgneva, potentsiaalse

eelnõu koostamise faasis väärib täiendavat analüüsi küsimus sellest, kas sättes on

põhjendatud andmekirjelduste kontekstis termini „avaldamine“ eristamine „üldiseks

kasutamiseks andmisest“ või tuleks need ühtlustada.

2.2. Muuta AvTS § 29 lõiget 6 alljärgnevalt:

Kehtiv sõnastus:

„(6) Masinloetaval kujul avaandmed peavad olema juurdepääsetavad Eesti teabevärava kaudu.“

Kavandatav sõnastus:

39

„(6) Teabevaldaja tagab masinloetaval kujul avaandmete ja kogu tema poolt avalike ülesannete täitmiseks kasutatava avaliku teabe kohta käivate andmekirjelduste kättesaadavuse [Eesti teabevärava / andmete teabevärava] kaudu.“.

Põhjendus: Muudatuse eesmärk on vältida vastutuse hajumist ja väljendada selgemalt juba

täna kehtivat põhimõtet, mille kohaselt vastutab oma asutuse töös tekkinud avaandmete

kättesaadavuse eest riigiportaalis (konkreetsemalt ATV-s) teabevaldaja, mitte riigiportaali

haldaja või mistahes muu asutus. Kui ATV-d puudutavat regulatsiooni ei seota juriidiliselt

riigiportaaliga, tuleb kõnealuses sättes luua viide ATV-le, kuid umbisikuliselt sõnastatud sätte

konkreetsemaks viimine on põhjendatud selgi juhul.

Avaandmete ja andmekirjelduste ATV kaudu kättesaadavaks tegemise eelduseks on

teabevaldaja ja Eesti teabevärava haldaja (RIA) vaheline koostöö (eeldusel, et ATV seotakse

juriidiliselt riigiportaaliga), kuid kavandatavat sätet ei ole otstarbekas koormata

konstruktsiooniga, et teabevaldaja tagab andmete ja andmekirjelduste kättesaadavuse

koostöös RIAga. Vastav koostööpõhimõte, millest igal juhul tuleb lähtuda, sisaldub juba AvTS

§ 321 lõikes 3. Teisisõnu on igal juhul selge, et olukorras, kus avaandmed ja/või

andmekirjeldused ei ole ATV-s kättesaadavad mitte teabevaldajast, vaid riigiportaali/ATV

haldajast tulenevatel asjaoludel, ei saa seda teabevaldajale süüks panna. Rõhutamist väärib

siingi, et kavandatud lahenduse kohaselt kuuluvad ATV-s avalikustamisele avaandmed ja kõik

andmekirjeldused, mitte üksnes avaandmed ja nende kohta käivad andmekirjeldused. Sätte

lõpposas toodud alternatiivi puhul „[Eesti teabevärava / andmete teabevärava] kaudu“ tuleb

sõnatuse valimisel lähtuda andmekogude asutamist ja pidamist puudutavais küsimustes

valitavast lahendusalternatiivist.

2.3. Muuta AvTS paragrahvi 321.

Nagu ülalpoolgi selgitatud, on VTK koostajatele teadaolevalt Vabariigi Valitsusele esitatud

avaliku teabe seaduse ja keeleseaduse muutmise seaduse eelnõu, mis näeb muu hulgas ette

olulised muudatused AvTS §-s 321. Seetõttu ei ole siingi esitatud uute sätete kavandatud

sõnastust, vaid kokkuvõte vajalike muudatuste sisulisest olemusest. Needki ettepanekud on

sõltuvuses sellest, milline lahendusalternatiiv valitakse andmekogude asutamist ja pidamist

puudutavate muudatusettepanekute juures.

 Riigiportaali olemust kirjeldav norm (tänane AvTS § 321 lõige 1) peab selgesõnaliselt

kajastama, et lisaks avaandmetele on riigiportaali kaudu kättesaadavad ka

andmekirjeldused

Põhjendus: Kehtiv AvTS § 321 lõige 1 määratleb riigiportaali kui veebilehe, mille kaudu on

kättesaadav teabevaldajate tegevusvaldkonda ja üldkasutatavaid teenuseid puudutav

avalikkusele suunatud teave ning mille kaudu võimaldatakse juurdepääs elektroonilisele

üldkasutatavale teenusele ja „taaskasutatavale teabele“. Justiits- ja Digiministeeriumi ning RIA

koostatud ATV kontseptsiooni kohaselt tuleb hinnata, kas ATV-s kavandatu kohaselt avaldatav

teave (sh andmekirjeldused, mis ei puuduta üksnes avaandmeid) mahub teabeväravas

kättesaadavaks tehtava teabe määratluse alla. VTK autorite hinnangul ei saa sellele

küsimusele vähemalt sätte kehtiva sõnastuse järgi ja vähemalt ilmselgelt jaatavalt vastata.

„Taaskasutatava teabe“ kontekstis räägitakse AvTS-s üksnes avaandmetest. Tänane

sõnastus ei käsitle aga andmekirjeldusi ning isegi kui tänast sätte sõnastust laiendavalt

tõlgendada (ja lugeda, et andmekirjeldused käivad avaandmetega olemuslikult kokku), ei

puuduta sätte sõnastus andmekogude andmekirjeldusi ega selliseid andmekirjeldusi, mis

käivad juurdepääsupiiranguga andmete kohta ehk andmete kohta, mis ei kvalifitseeru

40

avaandmeteks. Samuti jätab sättes tänasel kujul kasutusel olev terminoloogia, mis viitab

„taaskasutavale teabele“ põhjuseta kõrvale teabevaldajate vahelise teabe vahetamise neil

lasuvate avalike ülesannete täitmiseks ehk andmete ristkasutuse.

 Riigiportaaliga seotud teabevaldaja kohustusi puudutavast sättest/sätetest (tänane

AvTS § 321 lg 4) peab olema selge, et teabevaldajal on lisaks oma tegevust

puudutavale teabele kohustus hoida riigiportaalis aktuaalse ja ülevaatlikuna ka

andmekirjeldused

Muudatuse eesmärk on luua teabevaldajatele sõnaselge kohustus, mille alusel peavad Eesti

teabevärava kaudu kättesaadavad andmekirjeldused olema aktuaalsed ja ülevaatlikud ning

need peavad vastama AvTS § 31 lõikes 41 toodud tingimustele (peavad vastama kirjalikult

väljendatud standardile, mis sisaldab üksikasjalikke nõudeid selle kohta, kuidas tagada

tarkvara koostalitlusvõime).

Andmekirjelduste (iseäranis andmekogude andmekirjelduste) aktuaalsuse tagamine on

võtmetähtsusega olukorras, kus senine RIHA kooskõlastusprotsess kehtetuks tunnistatakse.

Viimane saab aga toimuma kõigi andmekogude asutamist ja pidamist puudutavate

muudatusalternatiivide kohaselt. Andmekirjelduste aktuaalsusest ja detailsusest sõltub nii

andmete ühekordse kogumise põhimõtte järgimine, andmete rist- ja taaskasutatavuse

potentsiaal (andmete leitavus), kuid ka järelevalve efektiivsus.

 Riigiportaali määruse volitusnorm peab ühemõtteliselt võimaldama sätestada ka

nõuded riigiportaali kaudu kättesaadavaks tehtavate avaandmetele ja

andmekirjeldustele ning nende avaldamise korra

Riigiportaali määruse volitusnormis (tänase AvTS § 321 lõige 5) sisalduvat volitusnormi tuleb

täiendada selliselt, et määrusega saaks ette näha ka riigiportaali kaudu kättesaadavaks

tehtavatele avaandmetele ja andmekirjeldustele kohalduvad nõuded ja nende esitamise korra.

Volitusnormi täiendamine on vajalik selleks, et vajadusel oleks võimalik tagada avaliku sektori

üleselt ühetaolisel viisil ATV kui (vähemalt juriidilises tähenduses) riigiportaali osaks/sellega

seotuks oleva keskkonnaga liidestumine ning selles ühetaolisel kujul ja kõrge kvaliteediga

avaandmete ja andmekirjelduste avaldamine.

3. JÄRELEVALVEPÄDEVUST JA –MEETMEID PUUDUTAVAD MUUDATUSED

3.1. Täiendada AvTS § 45 lõiget 1 (AKI järelevalvepädevus) punktiga 4 alljärgnevalt:

„4) avaandmete ja andmekirjelduste avalikustamisel ja kättesaadavaks tegemisel.“

Põhjendus: Muudatus on vajalik selleks, et AKI-l oleks sõnaselgelt õigus teostada

haldusjärelevalvet selle üle, kas teabevaldaja on oma avaandmete ja andmekirjelduste

avalikustamist puudutavad kohustused täitnud ehk need Eesti teabevärava (ATV) kaudu

kättesaadavaks teinud.

3.2 Täiendada AvTS § 51 lõiget 1 (AKI ettekirjutused) punktiga 51 alljärgnevalt:

„51) on jätnud avaandmed või andmekirjeldused nõuetekohaselt kättesaadavaks tegemata.

Muudatus on vajalik selleks, et AKI-l oleks selgesõnaline õigus ettekirjutuse abil juhtida

teabevaldaja tähelepanu asjaolule, et viimane on jätnud avaandmed või andmekirjeldused

avalikustamata või nõutud vormingus kättesaadavaks tegemata. Tuleb tähele panna, et

41

riigiasutustest teabevaldajate suhtes AvTS § 51 lg-s 3 toodud ettekirjutuse täitmata jätmisel

sunniraha rakendamise võimalus siiski ei kohaldu.

Muudatused teistes õigusaktides

Eelnevalt kirjeldatud muudatusvajadused ei ole üheski nimetatud õigusaktis mõistetavalt

ammendavad. Samuti on lisaks eelnevalt kirjeldatule ajakohastamiseks vajalikud muudatused

nõutavad ka õigusaktides, mis tänasele RIHA kooskõlastusprotsessile (ja sõltuvalt andmekogu

asutamise ja pidamise nõuete juures valitavale alternatiivile, teistelegi kehtetuks

tunnistatavatele sätetele) viitavad. Selliste õigusaktide hulka kuuluvad näiteks ruumiandmete

seadus, riikliku statistika seadus jt.

NB! Sarnaselt teistelegi kavandatavatele muudatustele õigusaktides on VTK-s ka RIHA

määruses ja riigiportaali määruses vajalikke muudatusi käsitletud põhilises osas, mitte

ammendavalt. Ühelt poolt on VTK mahu huvides jäetud osaliselt kajastamata korralduslikud

(nt reguleerimisala) puudutavad, määruse tasandi muudatused. Teiselt poolt esineb aga VTK

koostajatele teadaolevalt asutuste seas eriarvamusi küsimuses, kas RIHA kui infosüsteemi

kasutamine on vajalike muudatuste valguses tulevikus põhjendatud ja vajalik või mitte. Sellest

küsimusest, millega seonduvalt VTK autorid jällegi kooskõlastajate tagasisidet tervitavad,

sõltuvad suurel määral ka RIHA määrust ja riigiportaali määrust puudutavad

muudatusettepanekud.

Muud kaalutud regulatiivsed lahendused

 VTK koostamise käigus kaaluti ka võimalust täiendada VV reglementi sätte või

sätetega, mis kohustaks andmekogu aluseks oleva õigusakti eelnõu koostamisel (sh

muudatuseelnõu puhul) eelnõu autorit selle ministeeriumite ja Riigikantselei kõrval ka

otse tänastele RIHA kooskõlastajatele esitama. Seda ei saa siiski pidada heaks

lahenduseks, kuna VV reglemendi eesmärk on koordineerida valitsusasutuste vahelist

suhtlust, mitte valitsusasutuste hallatavate asutuste tegevust. Tänaselgi kujul

võimaldab (ja isegi eeldab) VV reglemendi § 6 lg 1 sellist töökorraldust, mille kohaselt

valitsusasutused edastavad oma haldusala asutustele – vastavalt eelnõu mõjule ja

valdkonnale – eelnõu koos materjalidega arvamuse andmiseks ning arvestavad

kooskõlastuse andmisel või andmata jätmisel viimaste antud sisendiga.

 Samuti kaaluti võimalust muuta AvTS § 433 lõikes 3 sätestatut ning asendada tänane

RIHA kooskõlastusprotsess järgneva konstruktsiooniga:

„(3) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud seaduse või muu õigusakti kehtestamisel ja

muutmisel esitatakse vastava õigusakti eelnõu koos andmekoosseisu puudutava teabega

arvamuse andmiseks käesoleva seaduse § 439 lõike 1 punkti 6 alusel kehtestatud

määruses nimetatud pädevatele asutustele.“.

Põhjalikuma kaalumise tulemusel jõudsid VTK autorid aga järelduseni, et selliselt

asendataks sisuliselt tänane RIHA kooskõlastusprotsess uue, tavapärasele õigusakti

kooskõlastamisele paralleelse protsessiga (arvestades, et VV reglement näeb

kooskõlastuse andmist otsustavate ministeeriumite juhtimisel vastava võimaluse juba

niikuinii ette). Ühtlasi leiti pärast põhjalikku kaalumist, et üheski n-ö sisulise valdkonna

reguleerimisele orienteeritud seaduses ei ole kohane ega mõistlik reguleerida õigusakti

eelnõude kooskõlastamisega seonduvaid küsimusi. Samuti väljutaks sellega seaduse

reguleerimisala piirest.

 Kumbki eelnimetatud lähenemistest ei lahendaks ka KOV andmekogudega seotud

probleeme ehk RIHA kooskõlastusprotsessist ja registreerimisest loobumisega

42

kaasnevat tagajärge, mille kohaselt puuduks KOV andmekogude asutamise

nõuetekohasuse üle üldse igasugune preventiivne kontroll (KOV õigusaktid ei kuulu

kooskõlastamisele VV reglemendis toodud korras ning sellise kohustuse KOV-dele

laiendamine kujutaks endast intensiivset ja põhiseadusest tulenevat KOV-de

enesekorraldusõiguse riivet).

4. PÕHIANDMEID PUUDUTAVAD MUUDATUSED

Põhiandmed on seotud ka üleval punktides 1-3 olevate ettepanekutega.

Praegu on juba olemas põhiandmete kasutamise põhimõte (vt RIHA määruse § 5). See

põhimõte tuleks tõsta AvTS § 43⁶ juurde ning seda uuendada, pidades silmas ka põhiandmete

taaskasutamisvõimaluse ja kvaliteedi tagamise vajadust.Uuendatud printsiibi kohaselt oleks

teabevaldaja kohustatud oma põhiandmete kirjeldamisel arvestama võimalike taaskasutajate

põhjendatud vajadusi, sealhulgas vajadusi, mis tulenevad kehtivatest andmete teisesest

kasutamisest avalike ülesannete täitmisel, teenuste osutamisel, analüüsimisel või teadus- ja

arendustegevuses.

See omakorda tähendab, et selleks, et põhimõte oleks ka praktikas rakendatav, oleks vajalik

kehtestada nõuded:

• andmete ja nende kirjelduste kvaliteedile, ajakohasusele ja usaldusväärsusele;

• andmete ja nende kirjelduste mõistetavusele väljaspool ühte andmekogu;

• andmete hõivele viisil, mis arvestab taaskasutajate vajadustega;

• andmete kättesaadavusele viisil, mis arvestab taaskasutajate põhjendatud vajadustega.

Neid nõudeid ei tohiks tõlgendada kohustusena koguda uusi andmeid, muuta andmete

õiguslikku tähendust ega võtta kasutusele ebaproportsionaalseid tehnilisi ja organisatoorseid

lahendusi, kui see ei ole andmete taaskasutamise eesmärki arvestades põhjendatud ja/või

puuduvad vahendid nende rakendamiseks.

Kvaliteedi tagamiseks kasutatakse ATV andmekirjelduse standardeid ning põhiandmed

määratakse ATVs (vt esimese punkti I alternatiivi sõnastus, mis puudutab AvTS § 43⁶ lõike 3

muutmist).

5. ALGORITMI LÄBIPAISTVUST PUUDUTAVAD MUUDATUSED

5.1.Lisada AvTS-i § 331 alljärgnevalt:

„ § 331. Algoritmi läbipaistvuse tagamine

(1) Käesolevas paragrahvis käsitletakse tehisarusüsteeme, sealhulgas üld- ja eriotstarbelisi

süsteeme, Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruse (EL) 2024/1689 tähenduses.

(2) Avaliku sektori asutusel, kes kavandab, arendab, hangib või kasutab tehisaru lahendust,

tuleb tagada süsteemi ülevaatlik dokumenteeritus. Dokumenteerimine peab hõlmama

vähemalt:

1. lahenduse eesmärki ja ülevaadet lahenduse toimimisest;

2. töödeldavatest andmetest ülevaade ning andmetöötluse õiguslik alus;

3. riskimaandamise meetmeid ja andmekaitsealase mõjuhinnangu läbiviimine;

4. hinnangut mõju kohta isikute põhiõigustele;

5. ülevaadet lahenduse mõjust;

6. ja muud algoritmi läbipaistvuse standardist tulenevat.

43

(3) Nõuded dokumenteerimisele ja algoritmi läbipaistvuse standardi avalikustamisele kehtivad

alates tehisaru lahenduse kavandamisest, kogu lahenduse elutsükli vältel, kuni kasutamise

lõpetamiseni.

(4) Avaliku sektori tehisarulahenduste kohta koostatakse keskne avalik nimekiri, mis

peab hõlmama punktis 4.2 nimetatut. Avalik loetelu avaldatakse ja hallatakse Justiits- ja

Digiministeeriumi hallataval veebilehel ning seda uuendatakse jooksvalt“

Põhjendus: JDM on välja töötanud algoritmi läbipaistvuse standardi ja avalikustatud selle

aadressil https://www.kratid.ee/algoritm-ulevaade.

Lõige 1 määratleb, millistele lahendustele rakenduks algoritmi läbipaistvust puudutavad

nõuded.

Lõige 2 on vajalik selleks, et kavandatavatest, hangitavatest, arendamisel olevatest ja

kasutatavatest tehisarul põhinevatest lahendustest oleks läbipaistev ülevaade.

Lõige 3 on vajalik selleks, et tagada, et kogu tehisarul põhineva lahenduse elutsükli raames

oleks tagatud dokumenteeritus.

Lõige 4 on vajalik selleks, et tagada ülevaade tehisarul põhinevatest lahendustest ühest

kohast, tagamaks kõigile terviklik ülevaade.

Oma olemuselt võivad need sätted sobida paremini ka haldusmenetluse seaduse eelnõusse,

mis käsitleb automaatotsuseid. Leitav aadressil

https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/d5f01f2e-07bb-47f7-9536-564c7c136b2b.

VTK koostajad ootad selles osas ka arvamust kaasatutelt.

44

V. Mõjude eelanalüüs

Käesoleva VTK järgi pakutakse II peatükis kirjeldatud probleemide lahendamiseks välja neli

alternatiivset lahendust, millest kõik kujutavad endast regulatiivsete ja mitteregulatiivsete

meetmete kombinatsiooni. Kõigi alternatiividega kaasneb siiski ka märkimisväärseid mõjusid.

Ühe tänase olukorraga võrreldes olulisemat laadi muudatusema näevad kõik kolm alternatiivi

ette RIHA kooskõlastusprotsessist loobumise.

VTK koostajate poolt sisendina kasutatud varasemad analüüsid on võrdlemisi ühemõtteliselt

osutanud selles suunas, et RIHA kooskõlastusprotsessist tuleb ebaefektiivsuste tõttu loobuda.

Samas ei saa eitada – kuigi see ei ole praktikas paraku kunagi soovitud kujul realiseerunud –

et RIHA kooskõlastusprotsessi näol on tegemist olulise “kvaliteedifiltriga”, millega peaks (kui

seda süsteemselt järgitaks) olema võimalik tõkestada õiguslikele ja tehnilistele nõuetele

mittevastavate andmekogude asutamine ja kasutusele võtmine, nagu ka olemasolevate ja

algselt nõuetekohaste andmekogude nõuetele mittevastavaks kujunemine. Kuivõrd RIHA

kooskõlastusprotsessi poolt loodav väärtus on praktiliselt sellele aluseks oleva regulatsiooni

loomise ajast alates jäänud üksnes teoreetiliseks ja mitte ükski mitteregulatiivne meede ei ole

olukorrale leevendust toonud, ongi Justiits- ja Digiministeerium otsustanud viimaks

andmekogude asutamise ja pidamisega seotud nõuete kontrollimise protsessi regulatiivselt ja

põhimõtteliselt ümber kujundada. Üksikasjades on pakutavad andmekogude asutamist ja

pidamist puudutavad muudatusalternatiivid aga erinevad, mistõttu on mõistlik mõjude

eelanalüüsi kontekstis ka eelnimetatud kolme alternatiivi võimalikud mõjud eraldiseisvalt välja

tuua.

Andmekogude asutamisega ja pidamisega seotud nõuete (mille kaalumise tarbeks ongi

esitatud kolm alternatiivi) kõrval adresseerib VTK siiski ka muid küsimusi, mis vajavad

regulatiivset sekkumist ja mille osas pakutavad lahendused samal määral ei varieeru. Küll aga

võib nende vajalikkus sõltuda andmekogude asutamise ja pidamise nõuete osas valitavast

alternatiivist. Sellised muudatusettepanekud puudutavad:

(i) ATV-d ja selles andmekirjelduste avaldamist puudutavaid muudatusi; ning

(ii) AKI järelevalvepädevust ja -meetmeid puudutavaid muudatusi.

Seetõttu ei käsitleta nende muudatusettepanekutega kaasnevaid mõjusid iga alternatiivi juures

eraldi, kui seda ei ole just eraldi välja toodud.

Mõjude kategooriad

Ühelgi kavandatud lahenduse rakendamisel ei ole märkimisväärset sotsiaalset, sh

demograafilist mõju, mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele, mõju elu- ja looduskeskkonnale

ega mõju regionaalarengule. Küll aga kaasneb VTK autorite hinnangul kavandatud lahenduse

elluviimisega kõigi alternatiivide puhul mõju (i) majandusele, (ii) riigivalitsemisele

(riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele), (iii) infoühiskonnale ning (iv) teadus- ja

arendustegevusele.

I Alternatiiv – RIHA kooskõlastusprotsess ja andmekogude RIHA-s registreerimise kohustus

kaotatakse mõlemad täielikult ja asendatakse ATV põhise nn post-hoc seirega. Andmekogu

RIHA-s registreerimise kohustuse kehtetuks tunnistamine eeldab omakorda AvTS § 432 lõike

1 kohase „riigi infosüsteemi“ definitsiooni muutmist. RIHA määrus tunnistatakse kehtetuks.

RIHA määruse § 5 põhimõtted, sh põhiandmete osas tõstetakse seaduse tasandile.

 Mõju majandusele

45

Kavandatud muudatustega kaasneb majandusele eeldatavasti mõõdukas positiivne mõju,

mis peamiselt väljendub kaudselt, läbi andmepõhise majanduskasvu soodustamise. Andmete

ja andmekirjelduste, sh põhiandmete vaatest, kättesaadavuse parendamise kaudu luuakse

andmepõhise majanduse arenguks senisest paremad eeldused.

ATV keskne roll andmekirjelduste avaldamisel, mis seisneb nii andmekogude kui ka

andmekoguväliste andmete andmekirjelduste avaldamises ühes kohas – loob eeldused uute

andmete taaskasutuse võimaluste tekkeks ja nende kasutamiseks. Teisisõnu toetavad ATV

uus keskne roll ja andmekirjeldustega seotud muudatused prognoositult ettevõtlust ja

andmepõhiste teenuste (sh analüütika ja TI-tehnoloogiatel põhinevate teenuste) loomist.

 Mõju riigivalitsemisele (riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele)

Kavandatud muudatustega kaasneb riigivalitsemisele, eeskätt valitsusasutuste ja nende

hallatavatele asutustele, kuid ka kohalikele omavalitsustele oluline mõju. Positiivsete ja

bürokraatlikke nõudeid vähendavate muudatuste kõrval tõusetuvad märkimisväärsed

riskid, mis realiseerumise korral võivad tuua kaasa väga intensiivse negatiivse mõju.

Juhul, kui käesolevas VTK-s pakutud tegevuste realiseerimiseks asutakse välja töötama

seaduseelnõu, vajavad kõnealused riskid (peamised neist on loetletud allpool)

põhjalikku käsitlust.

Esiteks saab positiivsena märkida, et kõik lahendusalternatiivid vähendavad andmekogude

vastutavatel töötlejatel (praktikas sageli ka volitatud töötlejatel) täna andmekogude asutamise

ja pidamisega seoses lasuvat koormust. Kõik alternatiivid näevad ette loobumise senisest

käsitöömahukast ja formalistlikust RIHA kooskõlastusprotsessist, millel oli küll õige eesmärk

(andmekogude asutamise ja pidamise nõuetekohasuse tagamine), kuid mis praktikas,

vaatamata mitteregulatiivsete meetmete rakendamisele, kunagi toimima ei ole hakanud.

Samas näevad kõik alternatiivid ette ka andmekirjelduste senisest ulatuslikuma koostamise ja

avaldamise kohustuse, millega kõigi teabevaldajate, sh andmekogude vastutavate ja volitatud

töötlejate, töömaht kasvab. See töömaht on küll olulises mahus automatiseeritav, ehk

asutustes, kus seda veel tehtud ei ole, on mõistlik käesolevas VTKs kirjeldatud muudatuste

tehniliseks toetamiseks võtta kasutusele andmehaldustarkvara (andmekataloog), mis

võimaldab andmekogude andmekirjeldusi ATV-s pidevalt ajakohasena hoida. Vastava tarkvara

hankimine, paigaldamine ja/või haldamine on asutustele teatav kulu, samas kaalub selle kulu

üle saavutatav andmekorralduse parem kvaliteet.

Peamine ja kõige laiapinnalisemalt riigivalitsemisele mõju avaldav tegevus on aga kahtlemata

senisest RIHA kooskõlastusprotsessist loobumine. Tegemist on protsessiga, mille käigus

kontrolliti enne andmekogu asutamist, kasutusele võtmist, andmekoosseisu muutmist ja

andmekogu sulgemist, kas tehniliselt kavandatav on kooskõlas õigusaktides sätestatud

põhimõtete ja nn riigi IT-põhimõtetega. See protsess asendub VTK kohaselt peamiselt n-ö

tagantjärele toimiva seiremehhanismiga, kuid ka VV reglemendi § 6 järgse, andmekogu

aluseks oleva õigusakti kooskõlastusmenetluse senisest efektiivsema korraldamisega.

Teisisõnu näeb VTK ette, et lisaks andmekogude asutamise ja pidamise nõuete seiramisele

peab maksimaalses võimalikus ulatuses teave, sh vajadusel mitte ainult ja puhtalt õiguslik,

vaid ka andmekogu (kavandatavat) tehnilist realisatsiooni puudutav teave) andmekogude

asutamise ja andmekoosseisude muutumise kohta jõudma tänaste RIHA kooskõlastajateni ka

õigusakti kooskõlastusmenetluse raames. Viimase eelduseks on, et:

1. õigusakti väljatöötav valitsusasutus saadab õigusakti nõuetekohaselt ja piisava

tähtajaga kooskõlastamisele, sh Justiits- ja Digiministeeriumile,

46

Rahandusministeeriumile, Haridus- ja Teadusministeeriumile ning Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumile (tegemist on ministeeriumitega, kelle

valitsemisaladesse kuuluvad tänased RIHA kooskõlastajad);

2. ministeeriumid edastavad vastava õigusakti eelnõu aegsasti oma valitsemisala

asutustele (sh tänastele RIHA kooskõlastajatele) arvamuse andmiseks;

3. tänased RIHA kooskõlastajad küsivad (vastavalt kokkuleppele kas iseseisvalt või

koostööd oma valitsemisala juhtasutusega) õigusakti kooskõlastamiseks esitanud

asutuselt täiendavat teavet, mis võib hõlmata kõiki küsimusi, mille asutus täna peab

veel nö „topeltkohustusena“ esitama RIHA kooskõlastusprotsessi raames;

4. valitsemisala juhtasutused ehk ministeeriumid arvestavad õigusakti kooskõlastamise

otsustamisel valitsemisala asutuste (sh tänaste RIHA kooskõlastajate) arvamusega.

Nagu VTK-s ülalpool peatükkideski selgitatud, on kehtivas õiguses olemas kõik eeldused, et

siin kirjeldatud neljaastmeline protsess võiks toimida, kuid ometi leidub puudujääke isegi kõige

põhilisemas ehk juba esimese sammu juures. Teisisõnu eeldab mistahes alternatiivi järgne

kavandatav lahendus lisaks muutuvast regulatsioonist tulenevate protsesside sisseviimisele

ka põhimõttelist mõtteviisi muudatust osas, mida võimaldab juba kehtiv regulatsioon.

Nagu VTK-s ülalpool, ei saa aga siingi jätta mainimata, et selline andmekogu aluseks oleva

õigusakti kooskõlastusmenetlus ei puuduta KOV andmekogusid olukorras, kus need

asutatakse põhimäärusega, mitte seadusega. Teisisõnu ei jõua I alternatiivi järgses olukorras

KOV andmekogude aluseks olevad põhimäärused (juhul, kui KOV neid just vabatahtlikult

arvamuse avaldamiseks ei saada) mingil kujul tänaste RIHA kooskõlastajate lauale, mistõttu

jääb ka I või IV alternatiiviga kavandatav kaheastmeline kontrolliprotsess KOV andmekogude

puhul tõenäoliselt ainult tagantjärele toimiva seire põhiseks. Põhjustest, miks ei ole mõeldav

näha KOV-dele ette kohustust oma õigusakte valitsusasutustega või otse tänaste RIHA

kooskõlastajatega kooskõlastada, on räägitud VTK eelmises peatükis.

Kui andmekogude vastutavate ja volitatud töötlejate töökoormus andmekogude asutamise ja

pidamise nõuete järgimisel tõenäoliselt langeb, siis tänaste RIHA kooskõlastajate töökoormus

tõuseb seevastu praktiliselt paratamatult. Vajalik on seniste tööprotsesside ümberkorraldamine

ning üleminek andmekogude asutamise ja pidamise riskipõhisele seirele (mis omakorda

eeldab vastava riskipõhise seiremetoodika väljatöötamist). See toob püsivalt, kuid eriti

üleminekuperioodil kaasa töökoormuse kasvu, mis ei pruugi kõigi tänaste RIHA

kooskõlastajate puhul olla teostatav üksnes olemasoleva tööjõuressursiga. Samuti tuleb

hinnata, kas kõigi tänaste RIHA kooskõlastajate osalemine uues, nn seirepõhises

kontrollsüsteemis on põhjendatud (sh kas iga tänane RIHA kooskõlastaja ise peab seda

vajalikuks) ja milline peaks olema iga asutuse täpne roll.

Eraldi tuleb asutuste seast esile tõsta RIA-d ja AKI-t puudutavad mõjud. RIA-l lasuv koormus

ühest küljest väheneb osaliselt, sest RIHA sulgemise tõttu tuleb edaspidi ülal hoida mitte kahte,

vaid ühte keskkonda (ATV-d). Samas nõuab uus, seirepõhine nõuetelevastavuse kontroll

senisest märksa süsteemsemat andmekogude pidamise seiret ning nii andmekogude

asutamise ja pidamisega kui ka andmekirjelduste haldamisega seotud nõustamise,

juhendamise ja koolituskoormuse kasvu.

Muudatused toovad prognoositult kaasa ka AKI töökoormuse suurenemise. Esiteks on AKI üks

tänastest RIHA kooskõlastajatest, kelle rolli muutumist ja sellega seoses intensiivistuvat

töökoormust (koos RIHA kooskõlastusprotsessi puudutavate muudatustega) juba ülalpool

47

kirjeldati. Teiseks on aga AKI näol ka tegemist AvTS § 44 punkti 1 kohase

järelevalveasutusega. See tähendab (iseäranis pakutud muudatusettepanekute kohaselt), et

AKI järelevalvepädevus hõlmab ka sekkumist olukordades, kui mõni asutus eksib

andmekirjelduste avaldamise nõuete vastu või rikub andmekogu asutamise ja pidamise

reegleid, luues näiteks andmekogu, mille tegelik andmekoosseis ei vasta piisavalt täpselt selle

aluseks olevas õigusaktis toodule. Välistamaks kahtlused küsimuses, kas AKI-l on õigus teha

neis olukordades haldusjärelevalve raames ettekirjutusi, näeb VTK ette ka AvTs § 51 lg-s 1

sisalduvate, ettekirjutuse andmisele aluseks olevate olukordade kataloogi täiendamise.

Ülalkirjeldatud tegevused nõuavad AKI-lt andmekogude asutamise ja pidamise kontekstis

senise, peamiselt reaktsioonipõhise lähenemise (RIHA kooskõlastusprotsessi esitatud

materjalide kontroll) asemel proaktiivset seiret ning võib tuua kaasa vajaduse täiendava

personaliressursi kaasamiseks.

Iga asutuse vastutus andmekogude asutamise ja pidamise nõuete järgimise ning

andmekirjelduste avaldamise eest suureneb märkimisväärselt, sest nõuete täitmise kontroll

muutub põhiosas ennetavast tagantjärele teostatavaks. Kahtlemata oleks see muudatus veelgi

põhimõttelisem olukorras, kus tänast nö ennetaval kvaliteedikontrollil põhinevat süsteemi oleks

seni tõepoolest järgitud, kuid nagu VTK-s läbivalt selgitatud, ei ole see tegelikkuses kunagi nii

olnud. Seetõttu tuleb regulatiivseid meetmeid ja eeskätt uut andmekogude asutamise ja

pidamise korraldust toetada mitteregulatiivsete vahenditega: juhendmaterjalidega, mahuka ja

regulaarse selgitus- ja koolitustööga. Asutuste tänane „keskmine“ andmehalduse alane

küpsus ei ole paraku piisavalt kõrge, et soovitud tulemusteni jõudmiseks piisaks vaid

regulatiivsetest meetmetest.

 Mõju infoühiskonnale

Kavandatud muudatustega kaasneb infoühiskonnale eeldatavasti oluline positiivne mõju.

Suureneb riikliku andmekorralduse läbipaistvus, sest praktiliselt kogu info riikliku

andmetöötluse kohta saab kättesaadavaks ühest kanalist ehk ATV-st. Ühtlasi paraneb

eeldatavasti masinloetavate andmekirjelduste, sh põhiandmete, kvaliteet. Pakutav lahendus

kaotab tegevused, mida asutused on pidanud tehnilisteks „topelttegevust“ ja tarbetuks

käsitööks, sh paralleelselt nii RIHAsse kui ka ATV-sse andmekogude andmekirjelduste

esitamine.

Muudatused võivad nõuda asutustes andmehaldustarkvarade kasutuselevõttu,

andmehaldusega seotud protsesside ajakohastamist ja vähesel määral täiendavaid

arendusressursse. Samas loob see võimaluse võtta asutusteüleselt kasutusele ühetaolised

lahendused, näiteks riigiülene andmehaldustarkvara RIHAKE, mida võib ilmselt pidada

kuluefektiivseks valikuks võrreldes sellega, kui riigiüleselt kasutatav ja juba täna rakendatav

lahendus puuduks.

Avalikkuse ning andmete rist- ja taaskasutusest huvitatud asutuste ja isikute jaoks paraneb

ülevaatlikkus avaliku sektori andmetest, sh põhiandmetest, andmekogudest ja

andmekirjeldustest. Samuti on võimalik luua senise, küllaltki killustatud ja tehnilise

andmekogude asutamise ja pidamise ning andmekirjelduste avaldamise regulatsiooni

asemele keskne, loodetavasti arusaadavam ja erialaterminitega vähem koormatud

regulatiivne lahendus.

 Mõju teadus- ja arendustegevusele

48

Kavandatud muudatustega kaasneb teadus- ja arendustegevusele potentsiaalselt

märkimisväärne positiivne mõju.

Rohkemate ja kvaliteetsemate andmekirjelduste kättesaadavus ühest tsentraalsest kohast

(ATV-st) loob eeldused selleks, et neid andmeid ja andmekirjeldusi kasutataks senisest enam

teadusuuringutes, sh sellistes, mis puudutavad masinõpet, statistikat ja TI-tehnoloogiaid.

Rohkem kvaliteetsemat sisendmaterjali võimaldab teadustöös toota ka kvaliteetsemat ja

mitmekülgsemat tulemust.

Kontseptsioon ATV-st kui kesksest, kõigile kättesaadavast ja (peaaegu) kõikehõlmavast

avaandmete ja andmekirjelduste kättesaadavaks tegemise kohast võib soodustada ka

piiriülest teadus- ja innovatsioonikoostööd.

 Mõju ettevõtjate, elanike ja mittetulundusühingute halduskoormusele

Ühest kesksest kohast võimaldatav ühtlustatud juurdepääs masinloetavatele

andmekirjeldustele vähendab ettevõtjate koormust ja kulusid andmete leidmisel ning

kasutamisel. See loob paremad eeldused andmepõhiste teenuste (sh analüütika,

TI-lahendused, andmete visualiseerimistööriistad jms) arendamiseks. Kaudsemalt tekib

võimalus andmete ühekordse pärimise printsiibi efektiivsemaks rakendamiseks ja seeläbi

ettevõtjate halduskoormuse vähendamiseks.

MUUDATUSTEGA KAASNEVAD OLULISEMAD RISKID

 RIHA kooskõlastusprotsessist loobumisel kaob andmekogude üks nn kvaliteedifilter,

mille eesmärk on ennetada, et õigusvastased või tehnilistele nõuetele mittevastavad

andmekogud ei jõuaks asutamiseni või vähemalt kasutusele võtmiseni;

 Kuigi RIHA kooskõlastusprotsess ei toiminud praktikas ka seni, tekitab sellest täielik

loobumine küsimuse, kas riik on valmis liikuma tänaselt andmekogude asutamise ja

pidamise (formaalselt) ennetava kontrolli mudelilt uuele, ühelt poolt õigusaktide

efektiivsemale kooskõlastamisele, kuid teiselt poolt ja valdavalt siiski tagantjärele seirel

põhinevale mudelile;

 Andmekogu aluseks oleva õigusakti kooskõlastamise eesmärk ei ole sama, mis senise

RIHA kooskõlastusprotsessi eesmärk – esimeses kontrollitakse andmekogu õigusliku

ülesehituse ja õigusakti enese nõuetelevastavust, teises aga tehnilist

dokumentatsiooni ja kavandatud realisatsiooni;

 Andmekogu aluseks oleva õigusakti kooskõlastamiseks esitamise ulatus ja ajaraam

sõltub olulisel määral asutuse diskretsioonist ning praktikas paljudest teguritest

sõltuvast ajalisest survest (poliitilised eesmärgid, hangetest ja hankelepingutest

tulenevad tähtajad jms);

 Esineb risk, et pärast RIHA kooskõlastusprotsessist ja registreerimiskohustusest

loobumist avastatakse nõuetele mittevastavaid andmekogusid alles pärast nende

kasutuselevõttu, mis võib tähendada seda, et isikute põhiõiguste rikkumine on

nõuetele mittevastava andmekogu tuvastamise hetkel juba pikemat aega aset

leidnud. Praktikas on see risk olnud olemas (ja ka realiseerunud) kogu senise

regulatsiooni kehtivuse ajal, kuna seda protsessi sageli lihtsalt ei järgitud ning

haldusesisesed järelevalvemehhanismid, sh mõjutusvahendite rakendamise

võimalused on väga piiratud;

 Arvestatav lisarisk tuleneb asjaolust, et kohaliku omavalitsuse üksuste (KOV)

andmekogude põhimääruste eelnõusid ei kooskõlastata valitsusasutuste ega nende

49

hallatavate asutustega. See tähendab, et KOV tasandil puudub täna sisuline

eelhindamise mehhanism, mis toetaks andmekogude loomise ja pidamise kvaliteeti.

RIHA kooskõlastusprotsess ja registreerimine olid ainsad kohad, kus KOV

andmekogude dokumentatsioon võinuks saada kontrollitud (ja vajadusel andmekogu

asutamine tõkestatud), kuid neid nõudeid ei järgitud järjekindlalt. Ühtlasi varieerub

andmehalduse alane teadlikkus ja kompetents KOV-ides väga tugevalt;

 ATV rolli märkimisväärne laiendamine ja asutuste ülesannete muutmine sellega

kaasnevaid ressursse võimaldamata võib suurendada RIA ja teiste võtmeasutuste

(tänased RIHA kooskõlastajad) töökoormust ulatuses, mida ei ole võimalik katta

olemasolevate ressurssidega, kuid milleks ei ole võimalik ette näha ka muid rahalisi

katteallikaid;

 Kokkuvõtvalt: kui andmekogude kasutuselevõtmisele eelnev preventiivne kontroll

täielikult kaob, suureneb risk, et KOV-id või ka keskvalitsuse asutused asutavad ja

võtavad varieeruva õigusliku ja tehnilise pädevuse tõttu kasutusele andmekogusid, mis

ei vasta andmete ühekordse kogumise põhimõttele, isikuandmete töötlemise

põhimõtetele ja/või muudele olulistele põhimõtetele, sh tehnilistele koosvõime

nõuetele.

Küsimus sellest, kas andmekogude asutamisel ja pidamisel praktiliselt täielikult post-hoc

nõuete järgimise seirele tuginemine on aktsepteeritav, nõuab seadusandja otsust.

II Alternatiiv – RIHA kooskõlastusprotsess tunnistatakse kehtetuks, kuid andmekogude RIHA-s

registreerimise kohustus säilitatakse. ATV ja RIHA hakkavad toimima kahe paralleelselt

eksisteeriva, kuid erinevaid eesmärke teeniva süsteemina. ATV toimiks vaadeldava

lahendusalternatiivi kohaselt avaandmete ja andmekirjelduste avaldamise kohana, RIHA

toimiks n-ö „andmekogude kataloogina“, mille vahendusel on võimalik saada ülevaade avaliku

sektori andmekogudest, nende haldajatest, nendega seotud õigusaktidest jm üksikasjadest.

*Kui järgnevates jaotistes ei ole välja toodud erinevust I alternatiivi kohaste mõjudega, on II

alternatiivil VTK koostajate hinnangul sellele sarnane prognoositav mõju.*

 Mõju majandusele

II alternatiivi rakendamisel on majandusele eeldatavalt mõõdukas positiivne mõju, kuid

võrreldes I alternatiiviga jääb see mõnevõrra tagasihoidlikumaks.

Nagu esimesegi alternatiiviga kavandatu kohaselt, luuakse ATV-le üheselt mõistetava

õigusliku aluse andmisega ja selles avaldatava teabe õigusaktides määratlemisega senisest

õigusselgem olukord ja paremad eeldused andmepõhise majanduse arenguks. Teisegi

alternatiivi kohaselt vähendab juurdepääs ühtlustatud ja masinloetavatele andmekirjeldustele

ettevõtjate koormust ja kulusid andmete leidmisel ja kasutamisel.

Teisalt säilib II alternatiivi kohaselt ATV kõrval ka RIHA kui eraldiseisev nn andmekogude

kataloog koos põhiandmete kirjeldustega. See tähendab, et kogu andmekogude kohta käiv

info ei saa olema täielikult ühte kanalisse koondatud, vaid see jaguneb kahe süsteemi (ATV ja

RIHA) vahel. Ettevõtjate vaatest võib see olla mõnevõrra segadusttekitav, kuna osaliselt võib

säilida siiski vajadus erinevate keskkondade kasutamiseks. Samas on selline negatiivne mõju

vähetõenäoline, sest teave, mida üldiselt võiks pidada ettevõtjale huvipakkuvaks, koondatakse

siiski ATV-sse (peamiselt avaandmed ja nii andmekogude kui ka andmekogude väliste

andmete andmekirjeldused). Teisisõnu võib ka ATV ja RIHA paralleelse ülalpidamise korral olla

tagatud ettevõtjatele vajalik selguse juhul, kui mõlemal keskkonnal on selgelt määratletud

eesmärk ja see on ka sihtgrupile selgelt kommunikeeritud.

50

Kokkuvõttes toetab II alternatiiv andmete taaskasutuse kasvu ja seeläbi majanduse arengut,

kuid võiks väita, et mitte samavõrra olulisel määral, kui seda võimaldab I alternatiiv.

 Mõju riigivalitsemisele (riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele)

II alternatiivi rakendamisel kaasneb riigivalitsemisele valdavalt positiivne mõju.

Riigivalitsemisele avalduvate mõjude seisukohast on siin I alternatiiviga võrreldes madalamad

muudatustega kaasnevad riskid, sest säilib andmekogu registreerimise kohustus ja

keeld andmekogu eelneva registreerimiseta kasutusele võtta / andmekoosseisus muudatusi

realiseerida.

II alternatiiv vähendab sarnaselt I alternatiiviga andmekogude vastutavatel ja volitatud

töötlejatel lasuvat töökoormust, kuna loobutakse bürokraatlikust ja praktikas mittetoimivast

RIHA kooskõlastusprotsessist, mis osaliselt (täpsemalt kirjeldatud I alternatiivi juures) kattub

andmekogu aluseks oleva õigusakti kooskõlastusmenetlusega ja mis praktikas ei ole kunagi

toimima ega oma eesmärki teenima hakanud. Seeläbi kõrvaldatakse üks kohustustest, mida

andmekogude vastutavad töötlejad on Justiits- ja Digiministeeriumile kirjeldanud

ebatarvilikuna.

Kõige olulisem erisus võrreldes I alternatiiviga riigivalitsemisele avalduvate mõjude seisukohalt

on aga see, et II alternatiivi kohaselt säilib andmekogude RIHA-s registreerimise kohustus.

See tähendab ühest küljest, et andmekogude asutamisel ja andmekoosseisude muutmisel

tuleb endiselt esitada andmeid vähemalt kahte kohta: ATV-sse (andmekirjeldused ja

avaandmed) ja RIHAsse (andmekogude üldandmed, seosed õigusaktidega, tehniline teave).

Teisest küljest ja positiivsema mõjuna tähendab registreerimiskohustuse säilitamine aga ka

seda, et tagantjärele toimiva nõuetelevastavuse seire kõrval säilib ka teatav preventiivne

nõuetelevastavuse kontroll. See tähendab, et RIHA halduril on sarnaselt tänaselegi õigus jätta

andmekogu registreerimata, kui see õiguslikult või tehniliselt nõuetele ei vasta ja seda enne,

kui andmekogu võib kasutusele võtta või seda puudutavad muudatused realiseerida.

Seega võiks öelda, et II alternatiivi kohaselt säilib teatud osas küll protsesside killustatus

sõltumata sellest, et RIHA kooskõlastusprotsess ise kaob, kuid teisest küljest säilib ka teatav

ennetav andmekogude kontrollifunktsioon. Sisuliselt säiliks RIHA halduri (RIA) õigus tõkestada

ennetavalt, mitte üksnes tagantjärele seire raames õiguslikele ja/või tehnilistele nõuetele

mittevastava andmekogu kasutuselevõtt.

RIHA registreerimine on tänasel kujul siiski mõistlik säilitada ainult juhul, kui lähtutakse ka

muudest II alternatiivi juures toodud eeldustest ehk luuakse olukord, kus eraldi

kindlaksmääratud funktsionaalsustes on kasutusel paralleelselt nii ATV kui ka RIHA. Kui RIHA

säilitamiseks ikkagi mistahes praktilist vajadust ei ole (tegemist on küsimusega, mis vajab

otsustamiseks asutuste tagasisidet), siis on võimalik kaaluda ka tänase RIHA registreerimise

ümberkujundamist andmekogude ATV-s registreerimiseks. Sellise lähenemise mõjusid

kajastab kõige enam allpool, alternatiivide III-IV juures kirjeldatu.

Muus osas asendatakse aga II alternatiivi puhul, nagu ka I alternatiivi puhul, RIHA

kooskõlastusprotsess eelkõige VV reglemendi § 6 kohase õigusakti kooskõlastusmenetluse

tõhustamisega (mitteregulatiivselt) ja tagantjärele rakendatava seiremehhanismi

sisseviimisega. Õigusaktide kooskõlastamise protsessi kvaliteet ja süsteemsus muutub seega

siingi tänasest veelgi olulisemaks. Teisisõnu eeldatakse, et andmekogude asutamist ja

andmekoosseisude muutmist puudutavad küsimused jõuavad tänaste RIHA kooskõlastajateni

valdavalt just kooskõlastusmenetluse raames (mitte eraldiseisva kooskõlastusprotsessi

kaudu).

KOV-de puhul esinevad I alternatiiviga võrreldes sarnased mööndused: KOV andmekogude

põhimääruste kooskõlastamist valitsusasutuste või RIHA kooskõlastajatega õigusaktid ette ei

51

näe. See tähendab, et ka II alternatiivi korral on KOV andmekogude puhul üheks peamiseks

sisuliseks kontrollimehhanismiks eelkõige post-hoc seire. Küll aga säilib II alternatiivi kohaselt

ka KOV-del kohustus andmekogu RIHA-s (potentsiaalselt alternatiivi III kohaselt selle asemel

ATV‑s) registreerida, millele eelnevalt on andmekogu kasutuselevõtt keelatud.

Tänastele RIHA kooskõlastajatele tähendab II alternatiiv sarnaselt I alternatiivile üleminekut

nn ennetavalt kooskõlastusmudelilt riskipõhisele seirele, kuid võrreldes II alternatiiviga säilib

nende jaoks ülevaatliku töövahendina ka RIHA kataloog. See võib teatud määral hõlbustada

avaliku sektori andmekogudest tervikülevaate saamist, kuid nõuab paralleelselt kahe süsteemi

kasutamist ning vastavate tööprotsesside efektiivset korraldamist.

Kokkuvõttes on II alternatiivi mõju riigivalitsemisele positiivne ja omab potentsiaali vähendada

kõigi andmekogude asutamises ja pidamises osalevate osapoolte töökoormust. Maksimaalset

protsesside lihtsustamist ei saavutata, kuna andmekogusid puudutav info jaguneb jätkuvalt

kahe süsteemi vahel (RIHA ja ATV) ning säilib andmekogude RIHA-s registreerimise kohustus,

mida võib mõtteliselt pidada RIHA kooskõlastusprotsessi jätkuks. Samas leevendaks RIHA

kooskõlastusprotsessist loobumise kõrval registreerimiskohustuse säilitamine olulisel määral

riske, mis ennetavate kontrollimeetmete täieliku kaotamise korral esineksid.

 Mõju infoühiskonnale

II alternatiivi mõju infoühiskonnale on sarnaselt I alternatiivi juures toodule positiivne, kuid

keskmise olulisusega.

Kahtlemata suureneb ATV-le õigusliku aluse loomisega riikliku andmekorralduse läbipaistvus,

kuid ATV-st ei saa üht ja ainsat keskset kanalit, millest kogu info riikliku andmetöötluse kohta

kättesaadavaks tehakse.

Muus osas kattuvad infoühiskonnale avalduvad mõjud I alternatiivi juures kirjeldatuga.

 Mõju teadus- ja arendustegevusele

Alternatiivi II mõju teadus- ja arendustegevusele on sarnaselt I alternatiivi juures toodule

positiivne, kuid keskmise olulisusega.

Sarnaselt I alternatiivi juures toodule loob rohkemate ja kvaliteetsemate andmekirjelduste

kättesaadavus ATV-st eeldused selleks, et neid andmeid ja andmekirjeldusi kasutataks

senisest enam teadusuuringutes, sh sellistes, mis puudutavad masinõpet, statistikat ja

TI-tehnoloogiaid. Rohkem kvaliteetsemat sisendmaterjali võimaldab teadustöös luua ka

kvaliteetsemaid ja mitmekülgsemaid tulemusi.

Kuigi alternatiiv II ei näe ette ATV täielikku keskset rolli ja RIHA sulgemist, mõjub kontseptsioon

ATV-st kui kõigile kättesaadavast ja (peaaegu) kõikehõlmavast avaandmete ja

andmekirjelduste kättesaadavaks tegemise kohast teadus- ja arendustegevusele siiski

positiivselt ning võib soodustada ka piiriülest teadus- ja innovatsioonikoostööd.

 Mõju ettevõtjate, elanike ja mittetulundusühingute halduskoormusele

Ühest kesksest kohast võimaldatav ühtlustatud juurdepääs masinloetavatele

andmekirjeldustele vähendab ettevõtjate koormust ja kulusid andmete leidmisel ning

kasutamisel. See loob paremad eeldused andmepõhiste teenuste (sh analüütika,

TI-lahendused, andmete visualiseerimistööriistad jms) arendamiseks. Kaudsemalt tekib

võimalus andmete ühekordse pärimise printsiibi efektiivsemaks rakendamiseks ja seeläbi

ettevõtjate halduskoormuse vähendamiseks.

52

MUUDATUSTEGA KAASNEVAD OLULISEMAD RISKID

 RIHA kooskõlastusprotsessist loobumisel kaob andmekogude asutamise ja pidamise

juurest üks nn kvaliteedifilter, mille eesmärk on ennetada, et õigusvastased või

tehnilistele nõuetele mittevastavad andmekogud ei jõuaks kasutusse. Samas

säilitatakse alternatiivi II kohaselt andmekogude registreerimise nõue, mis toimib

post-hoc seire kõrval siiski võimalikke andmekogude õiguslikke ja tehnilisi probleeme

ennetava tööriistana (eeldusel, et seda kohustust järgitakse, mida peaks tagama

senisest efektiivsem järelevalvekorraldus);

 RIHA ja ATV paralleelne tööshoidmine ning ka andmekogude registreerimise protsessi

säilitamine võib tuua kaasa olukorra, kus asutused ei kasuta nõuetekohaselt kumbagi

keskkonda ega täida nendega seotud nõudeid. Piltlikult võib tulemuseks olla olukord,

kus tänane ebaefektiivne regulatsioon (RIHA kooskõlastusprotsess) asendatakse uue,

aga jätkuvalt ebaefektiivse protsessiga.

III Alternatiiv – AvTS § 439 lõike 1 punktis 6 nimetatud kindlustav süsteem nimetatakse ümber

„andmete teabevärava süsteemiks“ ning RIHA määrus nimetatakse ümber ATV määruseks.

Sisuliselt kujundatakse tänane RIHA aluseks olev õigusakt ümber ATV aluseks olevaks

õigusaktiks. RIHA kooskõlastusprotsess tunnistatakse kehtetuks, kuid andmekogude

registreerimise kohustus viiakse üle ATV juurde. ATV toimiks samaaegselt nii avaandmete ja

andmekirjelduste avaldamise kohana (seda nii põhiandmete, avaandmete kui andmekogude

vaates) kui ka n-ö „andmekogude kataloogina“, mille vahendusel on võimalik saada ülevaade

avaliku sektori andmekogudest, nende haldajatest, nendega seotud õigusaktidest jm

üksikasjadest.

 Mõju majandusele

Kavandatud muudatustega kaasneb majandusele eeldatavasti mõõdukas positiivne mõju,

mis peamiselt väljendub kaudselt, läbi andmepõhise majanduskasvu soodustamise.

Majandusele avalduv mõju ei erine märkimisväärselt I alternatiivi juures kirjeldatust. Mõlemal

juhul luuakse regulatsioon, mis kujundab ATV-st ühe ja keskse avaandmete ja

andmekirjelduste (sh nii andmekogude, sh põhiandmete,kui ka andmekoguväliste andmete)

avaldamiseks mõeldud keskkonna.

 Mõju riigivalitsemisele (riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele)

III alternatiivil on riigivalitsemisele oluline positiivne mõju, kuigi see eeldab märkimisväärset

ettevalmistust, mitteregulatiivseid tugitegevusi ja asutustelt endilt nii sisemist töökultuuri kui ka

omavahelise koordinatsiooni parendamist.

Riigivalitsemisele avalduv mõju kattub suures osas II alternatiivi juures kirjeldatuga.

III alternatiivi puhul seisneb teatav lisaväärtus siiski selles, et RIHA ja ATV funktsioonid

ühendatakse ning andmekogude registreerimise kohustus säilib, kuid viiakse RIHA asemel

ATV juurde. See vähendab tehnilisi topeltkohustusi ja lihtsustab protsesse. ATV reguleerimine

ühe ja selleks spetsiifiliselt mõeldud, eraldiseisva määruse tasandil võimaldab (ATV-d

puudutavas osas) esimesest kahest alternatiivist terviklikumat regulatiivset lähenemist ja

tõenäoliselt seeläbi ka suuremat õigusselgust.

Sarnaselt I alternatiivile väheneb asutuste koormus senisest RIHA kooskõlastusprotsessist

loobumise tõttu. Samas suureneb seirepõhisele andmekogu nõuetekohasuse kontrollile

üleminekuga igal asutusel eraldiseisvalt lasuv hoolsuskohustus. Kui asutus seda juba teinud

ei ole, peab ta tõenäoliselt kasutusele võtma ka andmehaldustarkvara, mis võimaldab

andmekirjeldusi ATV-s pidevalt ajakohasena hoida.

53

III alternatiivi elluviimine eeldab mitmel juhul regulatiivsete muudatuste kõrval ka olulist

muutust organisatsioonikultuuris – riskipõhisele andmekogude seirele üleminekut, suuremat

teabevaldajatel endil lasuvat vastutust ning nende pideva juhendamise ja koolituse vajadust,

mille kandmine jääb eelduslikult peaasjalikult STAT-le (sisuline juhendamine ja koolitamine

andmete ja andmekogude kirjeldamiseks vastavalt andmekirjelduse standardile) ja RIA-le

(juhendamine ATV kasutamisel ning andmekirjelduse tarkvarade ATVga liidestamisel).

 Mõju infoühiskonnale

III alternatiivi kohaselt kavandatud muudatustega kaasneb infoühiskonnale eeldatavasti

oluline positiivne mõju. Mõjud infoühiskonnale kattuvad valdavalt I alternatiivi juures

kirjeldatuga, kuid III alternatiivi kohaselt praktiliselt säilib (kuid kujundatakse ümber) tänane

RIHA andmekogude registreerimise kohustus.

Seega kaotab pakutav lahendus kaotab osaliselt tegevused, mida mõned asutused on pidanud

lisaväärtuseta käsitööks, kuid seejuures säilib RIA-l oluline kontrollmehhanism, mis võimaldab

tagantjärele toimuva seire kõrval ka andmekogude asutamisele ja pidamisele seatud

õigusalaseid ja tehnilise koosvõime alaseid rikkumisi ennetada (sarnaselt II alternatiivi juures

kirjeldatule).

 Mõju teadus- ja arendustegevusele

Kavandatud muudatustega kaasneb teadus- ja arendustegevusele potentsiaalselt

märkimisväärne positiivne mõju, mis kattub I alternatiivi juures kirjeldatuga.

 Mõju ettevõtjate, elanike ja mittetulundusühingute halduskoormusele

Ühest kesksest kohast võimaldatav ühtlustatud juurdepääs masinloetavatele

andmekirjeldustele vähendab ettevõtjate koormust ja kulusid andmete leidmisel ning

kasutamisel. See loob paremad eeldused andmepõhiste teenuste (sh analüütika,

TI-lahendused, andmete visualiseerimistööriistad jms) arendamiseks. Kaudsemalt tekib

võimalus andmete ühekordse pärimise printsiibi efektiivsemaks rakendamiseks ja seeläbi

ettevõtjate halduskoormuse vähendamiseks.

MUUDATUSTEGA KAASNEVAD OLULISEMAD RISKID

 Kui regulatiivsete meetmete kõrval ei rakendata piisaval määral neid toetavaid

mitteregulatiivseid meetmeid (protsesside efektiivsemaks muutmine, juhendite

koostamine ja koolitus- ning selgitustöö), kuid ka proaktiivsemat järelevalvet, võib

praktikas tekkida olukord, kus üks (tänane) mittetoimiv regulatsioon asendatakse uue,

kuid samuti mittetoimiva regulatsiooniga;

 ATV juriidiline määratlemine „andmete teabevärava süsteemina“ kui ühe RIS

kindlustava süsteemina on mõnevõrra problemaatiline. Arusaamad RIS kindlustavate

süsteemide olemusest on avalikus sektoris erinevad: ühe ja viimastel aastatel praktikas

küllaltki levinud tõlgenduse järgi peab nende näol olema tegemist kitsalt selliste

süsteemidega, ilma milleta RIS juba põhimõtteliselt ja funktsionaalselt ei toimi.

Teine, varasemast ajast pärinev tõlgendus võimaldab aga siiski laiemat käsitlust, mille

järgi on kindlustavate süsteemide näol tegemist infosüsteemide horisontaalset

koosvõimet tagavate süsteemidega, mis „kujutavad endast eelkõige talitlusreeglistikku,

54

kuid neid võib luua ka konkreetse ühise tehnilise funktsionaalsuse põhjal50“. Viimati

nimetatud määratluse alla mahuks ilmselt siiski ka ATV määratlemine RIS kindlustava

süsteemina;

 ATV rolli märkimisväärne laiendamine ja asutuste ülesannete muutmine sellega

kaasnevaid ressursse võimaldamata võib suurendada RIA ja teiste võtmeasutuste

(tänased RIHA kooskõlastajad) töökoormust ulatuses, mida ei ole võimalik katta

olemasolevate ressurssidega, kuid milleks ei ole võimalik ette näha ka muid rahalisi

katteallikaid.

IV alternatiiv – RIHA kooskõlastusprotsessi ette nägevad sätted tunnistatakse kehtetuks,

andmekogude registreerimise kohustus säilib, kuid kujundatakse ümber. RIHA kui keskkonna

ülalpidamisest loobutakse ning RIHA määrus tunnistatakse kehtetuks. Andmekogude

registreerimine hakkab toimuma ATV-s, mitte enam RIHA-s ning ei sõltu enam andmekogu

dokumentatsiooni kooskõlastamisest. ATV toimib samaaegselt nii avaandmete ja

andmekirjelduste avaldamise kohana (seda nii avaandmete kui andmekogude vaates) kui ka

n-ö „andmekogude kataloogina“, mille vahendusel on võimalik saada ülevaade avaliku sektori

andmekogudest, nende haldajatest, nendega seotud õigusaktidest jm üksikasjadest.

 Mõju majandusele

IV alternatiivi rakendamisel kaasneb majandusele eeldatavasti mõõdukas kuni oluline

positiivne mõju, mis väljendub peamiselt kaudselt ehk läbi andmepõhise majanduskasvu

soodustamise ja andmete taaskasutuse võimaluste parendamise. Sarnaselt I ja III alternatiivile

kujundatakse ATV-st üks keskne portaal, mille kaudu avaldatakse nii andmekogude

andmekirjeldused, andmekoguväliste andmete andmekirjeldused kui ka avaandmed. Erinevalt

II alternatiivist ei jätkata siinse kohaselt RIHA kui eraldiseisva keskkonna ülalpidamist. Seeläbi

ei teki andmevaldkonna huviliste, sh ettevõtjate seas ka paralleelsüsteemide kasutamisega

kaasnevat võimalikku segadust. Teisisõnu on teave avaliku sektori andmetöötluse kohta, olgu

see siis ülevaade andmekogudest ja nendega seotud infosüsteemidest (andmekogude

kataloog), andmekirjeldused, avaandmed või muu selline, kõik kättesaadav ATV-st kui ühest

kesksest kanalist ja seda maksimaalses ulatuses masinloetavalt.

Ühest kesksest kohast võimaldatav ühtlustatud juurdepääs masinloetavatele

andmekirjeldustele vähendab ettevõtjate koormust ja kulusid andmete leidmisel ning

kasutamisel. See loob paremad eeldused andmepõhiste teenuste (sh analüütika,

TI-lahendused, andmete visualiseerimistööriistad jms) arendamiseks.

Positiivse majandusliku mõju realiseerumise tõenäosus on II alternatiivist suurem ning I ja III

alternatiiviga vähemalt võrdne.

Dokumenteerimiskohustuse kehtestamine kogu tehisarulahenduse elutsükli ulatuses on

positiivse majandusliku mõjuga võimaldades erinevatel osapooltel saada ülevaade

realiseeritud lahendustest, nende mõjust ning teadmise, kuidas on võimalik loodut

taaskasutada.

 Mõju riigivalitsemisele (riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele)

IV alternatiivi rakendamisel kaasneb riigivalitsemisele oluline ja valdavalt positiivne mõju, kuid

sellega kaasnevad riskid on oluliselt vähemintensiivsed kui I alternatiivi puhul, sarnanedes

50 Riigi infosüsteemi koosvõime raamistik. Kinnitatud majandus- ja kommunikatsiooniministri käskkirjaga 11-0377, 22.12.2011, lk 33. Kättesaadav: https://digiriik.eesti.ee/sites/default/files/2023- 08/vana_riigi_it_koosvoime_raamistik_0.pdf

55

andmekogude registreerimiskohustuse säilitamise (kuid ümberkujundamise) tõttu III

alternatiivile.

Andmekogude vastutavatel töötlejatel (praktikas sageli ka volitatud töötlejatel) lasuvatest,

RIHA kooskõlastusprotsessiga seotud tänastest koormavatest kohustustest loobutakse.

Samuti loobutakse RIHA kui eraldiseisva keskkonna ülalpidamisest, milles täna andmekogusid

registreeritakse ja millesse andmekogude vastutavad töötlejad andmekogu registreerimiseks

ja dokumentatsiooni kooskõlastamiseks teavet peavad esitama. Nii jääb andmekogude

asutamise ja pidamisega seotud formaalne ja tehniline „taristu“ (nii andmete ja

andmekirjelduste avaldamise kui ka andmekogude registreerimise mõttes) ühtselt ATV juurde.

Nagu I ja III alternatiivid, näeb ka IV alternatiiv ette andmekirjelduste senisest ulatuslikuma

koostamise ja avaldamise kohustuse, mistõttu võib andmekogude vastutavate ja volitatud

töötlejate töökoormus teatud ulatuses kasvada (nt võib kaasneda vajadus värvata asutusse

andmehaldur või koolitada olemasolevat personali). Samuti tuleb asutustes, kus seda veel

tehtud ei ole, kasutusele võtta andmehaldustarkvara, mis võimaldab andmekirjeldusi ATV-s

pidevalt ajakohasena hoida. See suurendab lühikeses vaates asutuse töökoormust, kuid loob

keskmises ja pikas plaanis eelduslikult paremad eeldused andmekorralduse kvaliteedi

paranemiseks.

Võtmetähtsusega erinevus IV ja I alternatiivi vahel seisneb asjaolus, et siinse kohaselt ei

kaotata RIHA määrusest pärinevat andmekogude ja sellega seotud infosüsteemide

registreerimise kohustust täielikult, vaid see viiakse RIHA asemel ATV juurde. See tähendab,

et lisaks post-hoc seirele säilib ka üks oluline, õiguslike ja tehniliste probleemide puudumist

ennetavalt kontrolliv etapp (andmekogu kasutuselevõtt eelneva registreerimiseta ei ole

jätkuvalt lubatud). Siiski ei ole registreerimine tulevikus IV alternatiivi kohaselt enam seotud

sellele täna eelneva, andmekogu dokumentatsiooni kooskõlastamisega, vaid on andmekogu

vastutava töötleja vaates sisuliselt automatiseeritav tegevus – viimast selle mööndusega, et

sarnaselt tänasele peab ATV haldaja (RIA) andmekogu registreerimise kinnitama, mis

võimaldab (jällegi, sarnaselt tänasele) kontrollida ka tehnilise realisatsiooni kooskõla

andmekogu dokumentatsiooni ja selle aluseks oleva õigusaktiga.

Tänaste RIHA kooskõlastajate roll muutub sarnaselt I ja III alternatiivile: ennetava andmekogu

dokumentatsiooni kooskõlastamise asemel liigutakse kooskõlastusmenetlustes aktiivsemalt

osalemise, riskipõhise seire ja juhendamise suunas. Neis asutustes nõuab ka IV alternatiiv

olulises mahus tööprotsesside ümberkujundamist ja uute seiremetoodikate väljatöötamist.

RIA vaatest väärib märkimist, et RIHA kui eraldi registri ja infosüsteemi sulgemisega väheneb

selle keskkonna ülalpidamisega kaasnev töökoormus ja ressursikulu. Samas saab RIA

koheselt selle asemel ülesandeks ATV kui ühe keskse süsteemi haldamise, asutuste ja ATV

vaheliste liidestusvõimaluste arendamise ning asutuste nõustamise ja koolitamise. Seega

kokkuvõttes saab vaatamata RIHA sulgemisele ja RIHA kooskõlastusprotsessist loobumisele

prognoosida RIA töökoormuse kasvu.

AKI kui teabe avalikustamise ning andmekogude asutamise ja pidamise eest vastutava

järelevalveasutuse jaoks tähendab IV alternatiiv sarnaselt I ja III alternatiivile

üleminekuvajadust tänaselt, n-ö reaktiivselt RIHA kooskõlastusprotsessilt proaktiivsemat

panustamist nõudvale riskipõhisele seirele ja samuti tihedamat koostööd Justiits- ja

Digiministeeriumiga, et AKI seisukohtadega oleks arvestatud juba andmekogu aluseks oleva

õigusakti VV reglemendi järgses kooskõlastusmenetluses (kui tegemist on sellise õigusaktiga,

mis VV reglemendi järgi kooskõlastamisele kuulub). AKI jaoks muutub ATV lisaks kõigele

muule ka tööriistaks, mille abil on võimalik haldusjärelevalvet läbi viia. Järelevalverolli

muutumine ja seirepõhisele nõuetelevastavuse kontrollile üleminek võib endast aga kujutada

võimalikku lisakoormust, mis võib nõuda täiendavat tööjõudu.

56

Kokkuvõtvalt suureneb iga üksiku asutuse vastutus andmekogude asutamise ja pidamise

nõuete järgimisel ning andmekirjelduste avaldamisel märkimisväärselt, sest nõuete täitmise

kontroll muutub sisult seiravaks ja tagantjärele toimivaks. Siiski ei ole siinse alternatiivi järgi

pakutavad muudatused nii intensiivsed, kui I alternatiivi puhul (säilib kasutuselevõtule eelnev

andmekogude registreerimise kohustus). Kahtlemata tuleb aga siinsegi alternatiivi järgseid

regulatiivseid muudatusi toetada mitteregulatiivsete meetmetega: juhendmaterjalid, selgitus-

ja koolitustöö jms, et asutuste tänased andmehalduse alased vajakajäämised ei takistaks

muudatustest oodatava positiivse mõju realiseerumist.

Algoritmi läbipaistvust puudutavate sätete täpsustamine ning seostamine selgelt Euroopa Liidu

tehisintellekti määruse (EL) 2024/1689 mõistetega suurendab õigusselgust avaliku sektori

asutustele ning vähendab riski, et läbipaistvusnõudeid kohaldatakse ebaühtlaselt või ekslikult.

Dokumenteerimiskohustuse kehtestamine kogu tehisarulahenduse elutsükli ulatuses

suurendab avaliku sektori asutuste halduskoormust eeskätt lahenduste kavandamise ja

juurutamise faasis, kuid vähendab pikemas perspektiivis õiguslikke, andmekaitsealaseid ja

mainega seotud riske. Nõue hinnata süstemaatiliselt tehisarulahenduste mõju põhiõigustele ja

dokumenteerida riskide maandamismeetmed toetab ennetavat, mitte tagantjärele reageerivat

juhtimismudelit ning aitab vältida õigusvastaste või ebaproportsionaalsete lahenduste

kasutuselevõttu. Järelevalveasutuste vaates muutub järelevalve objekt ja alus selgemaks, mis

võib alguses suurendada menetluskoormust, kuid loob eeldused riskipõhisemaks ja

tõhusamaks järelevalveks.

 Mõju infoühiskonnale

IV alternatiivi kohaselt kavandatud muudatustega kaasneb infoühiskonnale eeldatavasti

oluline positiivne mõju.

ATV muutub üheks keskseks kanaliks, mille kaudu on võimalik saada ülevaade nii:

1) riigi avaandmetest ja nende kasutustingimustest;

2) andmekogude ning nii neis sisalduvate kui ka andmekoguväliste andmete

andmekirjeldustest; kui ka

3) avaliku sektori andmekogudest tervikuna (sh haldajad, õiguslik alus, seosed teiste

süsteemidega).

Erinevalt II alternatiivist ei säilitata ATV kõrval paralleelse keskkonnana RIHA-t ning kogu seal

kajastuv info liigub ATV-sse. See lihtsustab nii avaliku sektori töötajate, KOV-de kui ka andmete

rist- ja taaskasutusest huvitatud isikute jaoks riigi andmekorralduse üldarusaadavust.

Sarnaselt I ja III alternatiiviga kaotatakse suur osa tegevustest, mida asutused on pidanud

tehniliseks „topelttegevuseks“ ja tarbetuks käsitööks (nt sama info mitmekordne esitamine

kahte eraldi süsteemi). Avaandmete ja andmekirjelduste avaldamise koha ning andmekogude

nn kataloogi koondamine ühte portaali muudab andmevaldkonnast huvitatud isikute ja

asutuste jaoks neile vajaliku materjali leidmise hõlpsamaks.

Keskse avaliku tehisarulahenduste nimekirja loomine parandab läbipaistvust, suurendab

avalikkuse ja huvigruppide teadlikkust ning tugevdab usaldust avaliku sektori algoritmiliste

otsuste vastu. Lisaks sellele toetab nimekirja loomine tehtud lahenduste taaskasutust ning

seeläbi vähendab arendustele kuluvat aega ja raha.

 Mõju teadus- ja arendustegevusele

IV alternatiivi rakendamisega kaasneb teadus- ja arendustegevusele potentsiaalselt

märkimisväärne positiivne mõju, mis on sisuliselt sarnane I ja III alternatiivi juures kirjeldatuga.

 Mõju ettevõtjate, elanike ja mittetulundusühingute halduskoormusele

57

Ühest kesksest kohast võimaldatav ühtlustatud juurdepääs masinloetavatele

andmekirjeldustele vähendab ettevõtjate koormust ja kulusid andmete leidmisel ning

kasutamisel. See loob paremad eeldused andmepõhiste teenuste (sh analüütika,

TI-lahendused, andmete visualiseerimistööriistad jms) arendamiseks. Kaudsemalt tekib

võimalus andmete ühekordse pärimise printsiibi efektiivsemaks rakendamiseks ja seeläbi

ettevõtjate halduskoormuse vähendamiseks.

MUUDATUSTEGA KAASNEVAD OLULISEMAD RISKID

 RIHA kooskõlastusprotsessist loobumisel kaob andmekogude asutamise ja pidamise

juurest üks nn kvaliteedikontrolli etapp, mille eesmärk on ennetada, et õigusvastased

või tehnilistele nõuetele mittevastavad andmekogud ei jõuaks asutamiseni või

vähemalt kasutusele võtmiseni. Kuigi IV alternatiiv säilitab andmekogude

registreerimise kohustuse (ATV-s), ei asenda see üks-üheselt sisulist eelhindamist,

mida RIHA kooskõlastusprotsess (kuigi praktikas mittetoimiv) ette nägi;

 Kuigi RIHA kooskõlastusprotsess ei toiminud praktikas ka seni, tekitab sellest täielik

loobumine koos RIHA kui keskkonna sulgemisega küsimuse, kas riik on valmis liikuma

suuresti post-hoc kontrolli mudelile, kus probleemid (näiteks seoses andmekogu

andmekoosseisu tehnilise ja õigusaktis sätestatu vahelise kooskõlaga) võivad tulla

ilmsiks mitte enne andmekogu kasutuselevõtmist, vaid tagantjärele, peamiselt seire ja

järelevalvemenetluste käigus. Sellel on eriline kaal isikuandmete kaitse ja andmete

ühekordse küsimise põhimõtte järgimise seisukohalt. Kõnealune risk on siin

andmekogude registreerimiskohustuse säilimise tõttu madalam kui I alternatiivi puhul,

kuid registreerimiskohustus ei ole oma sisult sama, mis tänane RIHA

kooskõlastusprotsess;

 ATV muutmine üheaegselt nii avaandmete ja andmekirjelduste avaldamise

keskkonnaks kui ka andmekogude „kataloogiks“ toob sellesse süsteemi kokku rohkem

funktsionaalsuseid, rolle ja ootusi kui senises RIHA ja ATV „jagatud“ mudelis. Kui ATV

tehnilist arhitektuuri, äriprotsesse ja kasutajaliidest ei kavandata piisavalt läbimõeldult,

võib tekkida ühes süsteemis liigne keerukus, mis tegelikkuses hoopis raskendab nii

kasutatavust, nõuete järgimise seiret kui ka haldusjärelevalvet;

 Kuna IV alternatiivi edukas rakendamine eeldab olulist mitteregulatiivset tuge

(protsesside efektiivsemaks muutmine asutustes, juhendite koostamine, koolitus- ja

selgitustöö, riskipõhiste seiremeetodite väljatöötamine), esineb arvestatav risk, et

nende meetmete alarahastamisel või alahindamisel asendatakse üks mittetoimiv

regulatsioon (RIHA kooskõlastusprotsess) uue, kuid samuti praktikas mittetoimivaga;

 ATV rolli märkimisväärne laiendamine ja asutuste ülesannete muutmine sellega

kaasnevaid ressursse võimaldamata võib suurendada RIA ja teiste võtmeasutuste

(tänased RIHA kooskõlastajad) töökoormust ulatuses, mida ei ole võimalik katta

olemasolevate ressurssidega, kuid milleks ei ole võimalik ette näha ka muid rahalisi

katteallikaid.

58

VI. Väljatöötamise tegevuskava

Töötatakse välja uus tervikseadus Ei

Muudatused tehakse senise seaduse struktuuris

Jah

Selgitus Kavandatavate muudatuste mahtu ja sisu arvesse võttes ei ole põhjendatud uue tervikseaduse väljatöötamine.

Muudetavad õigusaktid

1. Avaliku teabe seadus; 2. Vabariigi Valitsuse 28.02.2008 määrus nr 58 „Riigi infosüsteemi haldussüsteem“; 3. Vabariigi Valitsuse 03.10.2013 määrus nr 145 “Eesti teabevärava eesti.ee

haldamise, teabe kättesaadavaks tegemise, arendamise ning kasutamise nõuded ja kord”.

Edasine kaasamine plaan

Peamiselt kaasatakse kõiki ministeeriume, huvigruppe ja RIHA tänaseid kooskõlastajaid. Kaalutakse kaasamisseminari korraldamist eelnõu osas peale VTK-le tagasiside saamist.

Põhjaliku mõjuanalüüsi aeg

Eraldi analüüsi ei koostata. Mõjuanalüüs esitatakse eelnõu juures.

Eeldatav kontseptsiooni valmimise ja kooskõlastamisele saatmise aeg

Eelnõu kontseptsiooni ei koostata. Kavandataval regulatsioonil ei ole Eesti õiguskorras põhimõttelist tähendust HÕNTE § 1 lg 3 mõttes.

Eeldatav eelnõu avaliku konsultatsiooni ja kooskõlastamise aeg

Eelnõu esitatakse kooskõlastamisele 2026. aasta I kvartalis.

Õigusakti eeldatav jõustumisaeg 2026. aasta II poolaasta.

Vastutava üksuse ja ametnike kontaktandmed

Justiits- ja Digiministeeriumi digiriigi osakonna AI ja andmete talitus. AI ja andmete talituse juhataja Ott Velsberg – [email protected] VTK tagasiside palume saata: [email protected]