Vabariigi Valitsuse arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-25-79

Pikk 61 / 15065 Tallinn / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Riigikohus Teie: 09.01.2026 nr 5-25-79/3

Meie: 05.02.2026 nr 2-10/1235-3

Vabariigi Valitsuse arvamus põhiseaduslikkuse

järelevalve asjas nr 5-25-79

Austatud Riigikohus

I Asjaolud

Tallinna Ringkonnakohus tunnistas 17.12.2025 otsusega haldusasjas nr 3-24-1531

põhiseadusega vastuolus olevaks välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse

(edaspidi VRKS) § 7 lõike 2 osas, milles see ei loe pagulase perekonnaliikmeks enne pagulase

Eestisse saabumist temaga tegelikus kooselus elanud faktilist elukaaslast, kellega abiellumine

või kellega kooselu registreerimine oli pagulase päritoluriigis elukaaslaste endi tahtest sõltuma

õiguslikult võimatu.

Riigikohus palus 09.01.2025 kirjaga nr 5-25-79/3 Vabariigi Valitsusel esitada hiljemalt

06.02.2026 Tallinna Ringkonnakohtu taotluse alusel algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve

asjas arvamus. Peaministri resolutsiooniga edastati kohtunõue Vabariigi Valitsuse

esindamiseks ja täitmiseks Siseministeeriumile.

II Vaidluse põhiküsimus

Käesolevas asjas on vaidluse all küsimus, kas kehtiv õigus, mis lubab pagulase perekonna

taasühendamist üksnes abielu või registreeritud kooselu korral, on kooskõlas Eesti Vabariigi

põhiseaduse (edaspidi PS) §-ga 12 olukorras, kus pagulane elas enne Eestisse saabumist

faktilises kooselus seetõttu, et samasooliste kooselu või abielu registreerimine oli päritoluriigis

isikute enda tahtest sõltumata õiguslikult võimatu.

Esmalt märgime, et Tallinna Ringkonnakohus tugineb oma lahendis Riigikohtu otsustele1, mis

ei ole käesoleva kohtuasja lahendamise seisukohast asjakohased. Nendes lahendites on

põhiküsimuseks tähtajalise elamisloa väljastamine Eestisse oma registreeritud kooselupartneri

juurde elama asumiseks olukorras, kus kooseluseadus oli Eestis vastu võetud, kuid selle

rakendusseadus mitte. Lisaks lahendati küsimust, kas olukorras, kus riik tunnustab

registreeritud kooselu, on põhiseaduspärane keelduda elamisloa andmisest registreeritud

1 RKÜKo, 21.06.2019, nr 5-18-5. RKPJKo, 28.09.2021, nr 5-21-4.

2 (6)

kooselupartneri juurde elama asumiseks. Käesolevas asjas on küsimus faktilist kooselu elavate

välismaalaste taasühendamisest keeldumises.

III Vabariigi Valitsuse seisukoht

1. PS § 12 lõike 1 esimene lause sätestab, et kõik on seaduse ees võrdsed. Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on 16. oktoobri 2025. a kohtuasja nr 5-24-4 otsuse

punktis 50 märkinud, et PS § 12 lg 1 sätestab üldise võrdsuspõhiõiguse, mida piiratakse siis,

kui sarnases olukorras olevaid isikuid koheldakse erinevalt. Võrdsuspõhiõiguse riive

põhiseaduspärasuse hindamiseks tuleb esmalt määrata kindlaks võrdluse lähtekohad ja

tuvastada võrreldavad grupid (RKÜKo 14.05.2025, 3-22-246/31, p 36 ja seal viidatud

kohtupraktika). Seejärel tuleb näidata, kuidas riik võrdlusgruppi kuuluvaid isikuid

ebavõrdselt kohtleb. PS § 12 lg 1 riivega saab tegu olla üksnes siis, kui ebavõrdselt

koheldakse sarnases olukorras olevaid isikuid (RKÜKo 27.06.2005, 3-4-1-2-05, p 40), st kui

kaebajat koheldakse halvemini kui võrdlusgruppi kuuluvaid inimesi (RKÜKo 14.05.2025,

3-22-246/31, p 36 ja seal viidatud kohtupraktika).

Samuti on Riigikohus leidnud, et PS § 12 lõiget 1 tuleb tõlgendada ka õigusloome võrdsuse

tähenduses - seadused peavad ka sisuliselt kohtlema kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid

ühtemoodi. Selles põhimõttes väljendub sisulise võrdsuse idee: võrdseid tuleb kohelda

võrdselt ja ebavõrdseid ebavõrdselt. Kuid mitte igasugune võrdsete ebavõrdne kohtlemine pole võrdsusõiguse rikkumine. Keeldu kohelda võrdseid ebavõrdselt on rikutud, kui kaht

isikut, isikute gruppi või olukorda koheldakse meelevaldselt ebavõrdselt. Kui on olemas

mõistlik ja asjakohane põhjus, on ebavõrdne kohtlemine seadusloomes põhjendatud.2

Seega ei ole erinev kohtlemine põhiseadusvastane, kui:

 isikud ei ole võrreldavas olukorras, või

 erinev kohtlemine teenib legitiimset eesmärki ja on proportsionaalne.

2. PS kommenteeritud väljaande kohaselt tuleb võrdsuspõhiõiguse rikkumise tuvastamisel

kõigepealt selgitada välja võrdsuspõhiõiguse piirang: tuleb leida asjaolusid arvestades sobiv

lähtekoht, mille alusel ja keda omavahel võrreldakse ning tuua välja, milles erinev (faktilise

erinevuse puhul samasugune) kohtlemine ehk võrdsuspõhiõiguse piirang seisneb.3

VRKS § 7 lõike 2 punktide 1 ja 11 kohaselt loetakse pagulase ja täiendava kaitse saaja

perekonnaliikmeks tema abikaasa või registreeritud elukaaslane. Seejuures käsitatakse

perekonnaliikmeid VRKS § 7 lõike 5 kohaselt perekonnana juhul, kui perekond oli olemas

päritoluriigis, st kui abielu oli sõlmitud või kooselu registreeritud enne Eestisse saabumist.

Seega on seadusandja selgesõnaliselt väljendanud oma tahet ja tunnustanud rahvusvahelise

kaitse menetlustes kaitstava perekonnaeluna kitsalt üksnes abielulist või registreeritud

kooselulist partnerlust, mis eksisteeris juba enne välismaalase Eestisse saabumist. Kuivõrd

VRKSis puudub õiguslik alus, mis võimaldaks käsitada pagulase perekonnaliikmena ka

registreerimata kooselu, st faktilist elukaaslast, siis leiame, et käesoleva vaidluse raames

tuleb võrreldavateks gruppideks lugeda:

1. registreeritud kooselus olevad samasoolised isikud, kellel on seadusest tulenev õigus

perekonna taasühendamisele;

2. faktilises kooselus olevad samasoolised isikud, kelle kooselu ei ole õiguslikult

formaliseeritud.

2 Riigikohtu 01.10.2007 otsus asjas nr 3-4-1-14-07, punkt 13 3 EV Põhiseadus. Kommenteeritud Väljaanne, 2020, https://pohiseadus.ee, § 12 kommentaar nr 20

3 (6)

Kuigi mõlemal juhul võib olla tegemist püsiva ja tegeliku lähisuhtega, ei ole need olukorrad

perekonna taasühendamise menetluses võrreldavad. Registreeritud kooselu on õiguslikult

määratletud, ametlikult tõendatav ja seotud kindlate õiguste ja kohustustega. Faktiline

kooselu seevastu ei ole õiguslikult formaliseeritud, selle kestust ja sisu on keerulisem

tuvastada ning see ei loo automaatselt vastastikusi õigusi ja kohustusi. Leiame, et seetõttu

on ka seadusandjal lubatud käsitada neid olukordi erinevana.

Lisaks selgitame, et VRKS-i kitsamast perekonna taasühinemise õiguse kaitsealast jäävad

võrdselt välja nii registreerimata kooselu elavad heteroseksuaalsed paarid kui samasoolised

paarid. Kuigi võimalik õiguslik takistus samasooliste kooselu seadustamiseks päritoluriigis

seab kõik vastavas päritoluriigis elavad samasoolised paarid võrrelduna heteroseksuaalsete

paaridega halvemasse olukorda, on tegemist konkreetselt teise riigi õiguslikku regulatsiooni

puudutava olukorraga ja liialt kauge seosega, et seadusandja peaks seda tingimata ette

nägema ja erandina reguleerima, arvestades mh asjaoluga, et kooselu registreerimise

võimalused ei piirdu üksnes elukoha- ega kodakondsusjärgse riigiga.

3. PS kommenteeritud väljavõtte kohaselt ei ole võrdsuspõhiõiguse piiramine (see, et isikuid

koheldakse erinevalt) iseenesest veel selle põhiõiguse rikkumine. Võrdsuspõhiõigust on

rikutud siis, kui piirang pole formaalselt (norm pole kehtestatud pädevus-, menetlus- ja

vorminõuetele ja parlamendireservatsiooni arvestades või ei vasta õigusselguse

põhimõtetele) või materiaalselt PS-ga kooskõlas.4 Esmalt rõhutame, et samasooliste

kooselus olevate isikute erinev kohtlemine tingitult asjaolust, kas nad on registreeritud või

faktilises kooselus, ei põhine rahvusel ega kodakondsusel, samuti mitte seksuaalsel

sättumusel, vaid suhte õiguslikul staatusel. Kuna suhte õiguslik staatus ei ole PS § 12

tähenduses isikuomadus, vaid objektiivne ja valikuline õiguslik tunnus, millele seadusandja

võib erineva õigusliku tähenduse omistada, ei ole tegemist intensiivse põhiõiguse riivega.

VRKS-i perekonnaliikme määratlus ei ole vastuolus direktiiviga 2011/95/EL5, mis puudutab

pagulast või muul viisil rahvusvahelist kaitset vajavat isikut ja tema perekonda ega ka

direktiiviga 2003/86/EÜ6 perekonna taasühinemise õiguse kohta. Direktiivi 2011/95/EL

art 2 näeb ette vabaabielukaaslase perekonnaliikmena käsitlemise üksnes juhul, kui

asjaomase liikmesriigi õigusaktide või tava kohaselt koheldakse vabaabielupaare

välismaalasi käsitlevate õigusaktide alusel võrdväärselt abielus paaridega. Direktiivi

2003/86/EÜ art 4 kohaselt on liikmesriigil kohustus lubada oma territooriumile siseneda ja

seal elada perekonna taasühinemist taotleva isiku abikaasal. Kolmanda riigi kodanikust

vallalise elukaaslase suhtes sellist kohustust direktiivist ei tulene. Direktiivis on

selgesõnaliselt märgitud, et liikmesriigid võivad seaduse või määrusega lubada siseneda oma

territooriumile ja elada seal perekonna taasühinemist taotleva isiku kolmanda riigi

kodanikust vallalisel elukaaslasel, kellega perekonna taasühinemist taotleval isikul on

nõuetekohaselt tõendatud püsisuhe, või kolmanda riigi kodanikul, kes on perekonna

taasühinemist taotleva isikuga art 5 lg 2 kohases registreeritud kooselus. Seega on

migratsioonipoliitikas vabaabielukaaslasele abikaasaga võrdsete õiguste andmine jäetud

täielikult liikmesriikide endi otsustada. Märgime, et antud juhul ongi seadusandja soovinud

4 EV Põhiseadus. Kommenteeritud Väljaanne, 2020, https://pohiseadus.ee, § 12 kommentaar nr 21 5 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13.12.2011. aasta direktiiv 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (uuesti sõnastatud) 6 Nõukogu 22.11.2003. aasta direktiiv 2003/86/EÜ, perekonna taasühinemise õiguse kohta.

4 (6)

vältida VRKS §-s 7 toodud perekonnaliikme definitsiooni tõlgendada viisil, mis laiendaks

selle staatust elukaaslasele, kellega kooselu pole registreeritud.

4. Perekonnapõhiõigus ja võrdsuspõhiõigus ei ole piiramatud. Vastavalt PS §-st 11 tulenevale

proportsionaalsuse põhimõttele on põhiõiguse riive PS-ga kooskõlas, kui sellel on legitiimne

eesmärk ning kui see on eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas abinõu.

Perekonnapõhiõigust on lubatud piirata PS § 26 teises lauses nimetatud eesmärkidel või

mõne teise põhiõiguse või põhiseadusliku õigusväärtuse kaitseks. Seega tuleb piirangu

materiaalse põhiseaduspärasuse kontrollimisel selgitada välja, kas piirangul (erineval

kohtlemisel) on üldse legitiimset (PS-ga kooskõlas olevat) eesmärki. Kui legitiimset

eesmärki ei leidu, on võrdsuspõhiõiguse piirang lubamatu.7 Selgitame, et käesoleval juhul

on riive legitiimsed eesmärgid perekonna taasühendamise piiramisel faktilisele kooselule:

 rändepoliitika kontrollitavus,

 õiguskindluse tagamine,

 kuritarvituste vältimine,

 haldusmenetluse efektiivsus.

Leiame, et neid eesmärke saab riik saavutada siis, kui tal on õigus otsustada selle üle, kas ja

millistel tingimustel lubada riiki välismaalasi. Kooselu registreerimise nõue, sarnaselt abielu

sõlmimise nõudele, on seatud eesmärkide saavutamiseks vajalik ning kooskõlas riigi

õigusega kujundada oma sisserände- ja perekonnaõiguspoliitikat.

5. Registreeritud kooselu nõue on sobiv abinõu eesmärkide täitmiseks, kuna see tagab

perekonna olemasolu selge ja kontrollitava tuvastamise. Leebemad abinõud (nt pelgalt

faktilise kooselu tunnustamine) ei tagaks samal määral õiguskindlust ega välistaks

kuritarvitusi. Seadusandja ei ole kohustatud valima faktiliselt keerulisemat ja halduslikult

koormavamat lahendust. Lisaks ei ole isikutele kehtestatud absoluutset keeldu perekonna

taasühendamiseks, vaid see on seotud formaalse eeltingimusega, mis on üldkohaldatav ning

neutraalne. Kui kooselu registreerimine on objektiivselt võimalik, ei ole piirang ülemäärane.

Euroopa Inimõiguste Kohus (edaspidi EIK) on korduvalt rõhutanud, et kuigi faktiline

kooselu võib kuuluda perekonnaelu kaitse alla, ei ole riigid kohustatud tunnustama faktilist

kooselu samas ulatuses kui abielu või registreeritud partnerlust8. Kohtuasjas Schalk and Kopf

vs Austria leidis EIK, et:

• konventsiooni artikkel 12 (õigus abielluda) ei kohusta liikmesriike laiendama abielu

mõistet faktilistele kooselusuhetele;

• kuigi pikaajaline kooselu võib kuuluda konventsiooni artikli 8 (era- ja perekonnaelu

kaitse) kohaldamisalasse, ei tähenda see kohustust anda sellisele suhtele abieluga

võrreldavat õiguslikku staatust.

EIK rõhutas, et abielu on konventsioonis käsitatav eraldi ja ajalooliselt väljakujunenud

institutsioonina, millele riik võib anda erilise õigusliku kaitse ja eelised, ilma et see

iseenesest kujutaks endast diskrimineerimist.

Samuti on EIK korduvalt rõhutanud, et perekonnaõiguse ja lähisuhete õigusliku

reguleerimise valdkonnas on riikidel lai otsustusruum (margin of appreciation), eriti

olukordades, kus Euroopa riikide vahel puudub ühtne konsensus. EIK on oma praktikas

korduvalt kinnitanud, et riik võib, kuid ei pea looma vabaabielule eraldi õigusliku staatuse,

andma faktilisele kooselule samasuguseid õigusi nagu abielule, sh tunnustama vabaabielu

7 Sealsamas, kommentaar 22 8 Schalk and Kopf vs Austria.

5 (6)

kõigis õigusharudes (nt pärimisõigus, maksustamine, varasuhted). See põhimõte tuleneb

selgelt ka EIK järeldustest, mille kohaselt konventsioon ei nõua faktiliste kooselude ja abielu

täielikku võrdsustamist, kui erinev kohtlemine põhineb legitiimsel eesmärgil ja on

proportsionaalne.

Hilisemates lahendites, sealhulgas Oliari and Others vs Italy9 ning Fedotova and Others vs

Russia10, on EIK küll leidnud, et täielik õigusliku tunnustuse puudumine pikaajalistele

püsisuhetele võib rikkuda konventsiooni artiklit 8, kuid on samas selgesõnaliselt rõhutanud,

et see ei tähenda kohustust:

 tunnustada vabaabielu abieluna;

 anda vabaabielule samasugust õiguste kogumit nagu abielule;

 riigil jääb vabadus otsustada:

- kas tunnustus toimub eraldi institutsiooni kaudu;

- millises ulatuses õigusi antakse;

- millistele tingimustele tunnustus allutatakse.

Seega on EIK praktika järjekindel selles, et konventsioon ei kehtesta riikidele kohustust

vabaabielu õiguslikuks võrdsustamiseks abieluga.

Eestis ei ole faktilise elukaaslase staatust seaduslikult määratletud, mistõttu ei käsitleta

faktilisi elukaaslasi sama võrdsena kui registreeritud elukaaslasi. Registreeritud elukaaslaste

puhul on tegemist seaduslikult tunnustatud suhetega, mis annavad neile erinevaid õigusi ja

kohustusi, nagu näiteks pärimisõigus, soodustused ja sotsiaalsed garantiid. Samas faktiliste

elukaaslaste puhul ühtegi õigust ega kohustust õigusaktide tasandil ei tule. Faktilised

elukaaslased saavad siiski elada koos, kuid neil puuduvad registreeritud elukaaslastega

võrreldavad õigused, sh seaduslike ja administratiivsete eeliste osas. Seega, kuigi mõlemad

suhted võivad olla sisuliselt sarnased, ei ole faktilise elukaaslase staatust Eestis võrdsustatud

registreeritud elukaaslase staatusega.

6. Ühtlasi rõhutame, et antud juhul ei ole samasooliste paaride õigused vähem kaitstud

võrreldes erisooliste paaridega, sest VRKSi perekonna taasühinemise õigus laieneb võrdselt

nii samasoolistele kui ka erisoolistele paaridele. Kui lubada VRKSi alusel perekonna

taasühinemine ka registreerimata kooselus samasoolistele paaridele, tekiks ebavõrdse

kohtlemise olukord erisooliste paaridega, kellel sellist õigust ei ole. Lisaks tekiks küsimus,

miks seadus eelistab välisriigi kodanikke, kui Eesti kodanikel ja Eestis seaduslikult viibivatel

teistel isikutel sellist õigust ei ole. Seega ei saa pidada abielu ega registreeritud kooselu nõuet

ebaproportsionaalseks, sest see nõue võimaldab vältida perekonna taasühinemise õiguse

kuritarvitamist.

7. Lisaks selgitame, et Tallinna Ringkonnakohtu otsusest nähtub, et pagulase päritoluriigis oli

elukaaslaste endi tahtest sõltumata kooselu registreerimine õiguslikult võimatu. Samas

nähtub nimetatud kohtuotsuse punktist 1, et elukaaslased tutvusid 2012. aastal ning elasid

koos Peterburis aastatel 2015–2021. Kooselu ajal käisid nad koos reisimas sh Euroopa

riikides. Seega, kui nad oleksid soovinud, oleks neil olnud võimalik oma kooselu

registreerida muus Euroopa riigis. Leiame, et perekonnapõhiõiguse riivet ei esine olukorras,

kus samasoolistel paaridel on võimalik sõlmida abielu või kooselu mõnes teises riigis, sest

VRKS ei esita nõuet, et abielu peab olema registreeritud taotlejate koduriigis. Ka

9 Oliari and Others vs Italy. 10 Fedotova and Others vs Russia.

6 (6)

heteroseksuaalsed paarid võivad seista silmitsi sarnase olukorraga, kus abielu sõlmimine

päritoluriigis võib formaalselt olla lubatud, kuid tagakiusu tõttu pole see võimalik.

Eeltoodust tulenevalt leiame, et VRKS § 7 lõige 2 ei ole vastuolus PS §-ga 12, kuna

võrreldavad isikud ei ole samas olukorras, erinev kohtlemine põhineb objektiivsel

õiguslikul tunnusel ning piirang teenib legitiimset eesmärki ja on proportsionaalne.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Igor Taro

siseminister

Lisa: Peaministri 09.01.2026 resolutsioon nr 7-7/26-00052

    Resolutsiooni liik: Peaministri resolutsioon Viide: Riigikohus - Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium / 09.01.2026 / 5-25-79/3; Riigikantselei / 09.01.2026 / 7-7/26-00052

Resolutsiooni teema: Arvamuse küsimine - põhiseaduslikkuse järelevalve asi nr 5-25-79

Adressaat: Siseministeerium Ülesanne: Tulenevalt põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 10 lõike 1 punktist 7 palun täita tähtaegselt kohtunõue ja tagada Vabariigi Valitsuse esindamine kohtus. Tähtaeg: 06.02.2026

Kontroll: Kertu Nurmsalu

Kinnitaja: Kristen Michal, Peaminister Kinnitamise kuupäev: 13.01.2026 Resolutsiooni koostaja: Kertu Künnapuu [email protected], 693 5555  

.