Riigi info- ja kommunikatsioonitehnoloogiliste arendusprojektide määruse eelnõu kooskõlastamine

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Justiits- ja Digiministeerium

[email protected]

Riigi info- ja

kommunikatsioonitehnoloogiliste

arendusprojektide määruse eelnõu

kooskõlastamine

Austatud proua Pakosta

Rahandusministeerium ei kooskõlasta justiits- ja digiministri määruse „Riigi info- ja

kommunikatsioonitehnoloogiliste arendusprojektide määrus“ eelnõu järgmistel põhjustel.

1. Määruse sisu ja ulatus ei vasta määruse alusena märgitud normidele, mistõttu puudub

justiits- ja digiministril pädevus sellise sisu ja ulatusega määruse kehtestamiseks. Kehtivas

õigusdogmaatikas on selgitatud, et Riigikohus on volitusnormi puudumise või volituse piiride

ületamise tõttu tunnistanud põhiseadusvastaseks ja kehtetuks arvukalt Vabariigi Valitsuse ja

kohaliku omavalitsuse volikogu määrusi. Riigikohus on kinnitanud ka seda, et määrust

kehtestades ei või Vabariigi Valitsus ega minister minna vastuollu seadustes sätestatuga. Seda

nõuet täpsustab määruste puhul ka haldusmenetluse seaduse § 89 (vt PS kommenteeritud

väljaanne § 3 kohta, punkt 7). Seega on ka kõnealuse määruse puhul vajalik selgus selle osas,

et määrusega ei ületataks määruse aluseks olevaid volitusnorme. Kui selline volituse piiride

ületamine toimub, ei saa määruse kehtestamine olla õiguspärane.

1.1 Avaliku teabe seaduse (edaspidi AvTS) § 432 lõike 2 kohaselt võib valdkonna eest vastutav

minister määrusega kehtestada riigi infosüsteemi infotehnoloogilise auditeerimise korra ja

nõuded riigi infosüsteemiga seotud arendusprojektide algatamisele, läbiviimisele ja

aruandlusele.

Määrusega soovitakse reguleerida selgelt määratlemata hulga andmekogude ja lisaks ka

muude infosüsteemide arendusi, mis ületab AvTS § 43² lõike 2 ulatust.

AvTS volitusnorm annab õiguse sätestada riigi infosüsteemi auditeerimise korra, mida

eelnõus siiski ei reguleerita. Sätestatud on üldsõnaliselt IKT juhtkogu pädevus auditeerida

IKT arendusprojekte. Volitusnorm annab pädevuse ühtlustada riigi infosüsteemide

Teie 21.01.2026 nr 8-1/482-1;

JDM/26-0088/-1K

Meie 13.02.2026 nr 1.1-11/308-2

2

auditeerimise reeglid, kehtestades selleks ühtse korra, mida asutused saavad andmekogude

loomisel arvestada. Eelnõu ja volitusnorm selles osas ei ühti.

AvTS volitusnorm annab õiguse kehtestada nõuded riigi infosüsteemiga seotud

arendusprojektide algatamisele, läbiviimisele ja aruandlusele. Eelnõu sätestab aga kõigi IKT

arendusprojektide kooskõlastamise kohustuse. Sellist volitust volitusnormist ei tulene.

Selleks, et AvTS § 43² piire, mõtet ja eesmärki piiritleda, tuleb vaadata riigi infosüsteemidesse

puutuvat regulatsiooni laiemalt. Eelkõige on asjakohane AvTS § 433 (andmekogu asutamine).

Selle lõike 3 kohaselt tuleb enne andmekogu asutamist, andmekogus kogutavate andmete

koosseisu muutmist, andmekogu kasutusele võtmist või andmekogu lõpetamist kooskõlastada

selle tehniline dokumentatsioon Riigi Infosüsteemi Ametiga, Andmekaitse Inspektsiooniga ja

Statistikaametiga. AvTS § 433 lõige 4 välistab ainult organisatsiooni sisemise töökorralduse

vajadusteks või asutustevaheliseks dokumentide menetlemiseks peetava ja riigi infosüsteemi

mittekuuluva andmekogu kooskõlastamise.

AvTS § 433 lõike 5 kohaselt sätestab Riigi Infosüsteemi Ametiga ning Andmekaitse

Inspektsiooniga kooskõlastamise täpsemad tingimused ja korra ning vajadusel andmekogu

asutamise ja pidamise tehnilised ja korralduslikud nõuded Vabariigi Valitsus. Vabariigi

Valitsuse 28. veebruari 2008. a määruse nr 58 „Riigi infosüsteemi haldussüsteem“ §-s 5 on

sätestatud riigi infosüsteemide haldamise põhimõtted. Ei ole võimalik aru saada, kuidas nende

põhimõtete valguses mõista eelnõu §-ga 6 sätestatavaid võrreldava sisuga IKT-

arendusprojekti puhul järgitavaid põhimõtteid. Kas need oleks mõeldud täiendama Vabariigi

Valitsuse kehtestatud põhimõtteid?

AvTS § 44 kohaselt teostavad AvTS ja selle alusel kehtestatud õigusaktide täitmise üle

järelevalvet Andmekaitse Inspektsioon, Riigi Infosüsteemi Amet, Statistikaamet ja

Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet. AvTS ei nimeta Justiits- ja Digiministeeriumi

kontrolli- ega järelevalveorganina. Arvestades, et arendusprojektide üle teostatav järelevalve

hakkaks olulisel määral mõjutama riigi infosüsteemidega seotud andmekogude loomist ja

andmekogude kooskõlastamist, tuleks selline õigus seadusega kehtestada, mitte tuletada

pädevuse piire ületades meelevaldselt infosüsteemide auditeerimisreeglite kehtestamise

õigusest ega arendusprojektide aruandlusnõuete kehtestamise õigusest.

1.2 Määrusega moodustatakse riiklik IKT-juhtkogu ning selle nõukojad. Määruse preambulis

volitusnormina kasutatud Vabariigi Valitsuse seaduse § 46 lõige 6 ei ole volitusnorm määruse

andmiseks, vaid on pädevusnorm. Nimetatud sätte kohaselt võib minister moodustada üksnes

nõuandva õigusega komisjone ja nõukogusid.

Ka Vabariigi Valitsuse 23. detsembri 1996. a määruse nr 319 „Justiits- ja Digiministeeriumi

põhimääruse kinnitamine“ punkti 55 kohaselt võib minister ministeeriumi valitsemisalas

moodustada üksnes nõuandva õigusega ajutisi komisjone ja nõukogusid, punkti 57 kohaselt

võib ministri ja kantsleri moodustatud komisjonil olla ka otsuste langetamise õigus, kui see

tuleneb otseselt seadusest.

Eelnõus kavandatakse komisjonide töö tähtajatult ning IKT-juhtkogu ja selle nõukodade

pädevus ületab selgelt nii Vabariigi Valitsuse seaduses kui ka ministeeriumi põhimääruses

sätestatud ministri õigust moodustada nõuandva õigusega komisjone, kuivõrd eelnõuga

kavandatavas sõnastuses peavad Justiits- ja Digiministeeriumi kooskõlastuse (ja vajadusel

nõukodade läbivaatuse) läbima sisuliselt kõik arendusprojektid, sõltumata nende mahust.

3

1.3 Ministeeriumidele muudetakse kohustuslikuks valdkonna eest vastutava ministri (ilmselt

justiits- ja digiministri) käskkirjaga kinnitatud riigi infosüsteemi koostalitlusvõime raamistiku

nõuded. Vabariigi Valitsuse seaduse § 52 lõike 1 kohaselt saab minister anda käskkirju

teenistusalastes ja muudes üksikküsimustes. Käskkiri ei ole sobiv vorm ministeeriumidele

ühtsete nõuete kehtestamiseks.

1.4 Eelnõu § 7 lõike 2 punkti 2 kohaselt koordineerib riiklik IKT-juhtkogu eri asutuste IKT-

arendusi, kontrollides nende vastavust määruse § 3 põhimõtetele. Paragrahv 3 sätestab

määruse tähenduses asutuse mõiste. Seega on viide väär.

2. Määruse §-de 7–11 ja § 13 lõike 6 koosmõjus kujuneb olukord, kus nõukodade positiivne

arvamus on IKT‑arendusprojekti kooskõlastamise eelduseks, andes neile sisuliselt vetoõiguse.

Samas ei ole määruses sätestatud nõukodade vastutust nende otsuste tagajärgede eest. Teenuse

toimimise, õiguskuulekuse, infoturbe jms eest vastutab jätkuvalt asutus, kuigi määrusega on

IKT arendusprojektide osas otsustusruum keskse menetlusega oluliselt piiratud. Seetõttu ei

ole otsustusõigus ja vastutus enam tasakaalus.

Arvestades, et § 13 lõike 2 kohaselt kuulub kooskõlastamisele väga lai ring IKT-

arendusprojekte ning taotluste maht on paratamatult suur, on reaalne oht menetluse

ülekoormuseks ja ekslike järelduste tegemiseks. On küsitav, kas JDM kui IKT-

arendusprojektide keskne kooskõlastaja suudab hinnata valdkonnaspetsiifilisi ärivajadusi

piisava detailsusega, näiteks Maksu- ja Tolliameti andmepeeglitega seotud lahendusi. Ekslik

tõlgendus võimaliku „dubleerimise“ kohta võib seetõttu viia kriitilise tähtsusega tehniliste

lahenduste peatamiseni. Ebaselge on ka see, kas reeglid kehtivad ka asutuse enda sisemistele

arendustele või väikearendustele. Samuti ei ole määrusest aru saada, kes vastutab võimalike

tehniliste probleemide või turvaintsidentide eest juhul, kui keskne menetlus toob kaasa

kohustuse muuta arhitektuuri.

Samuti ei ole eelnõus selgelt kirjeldatud menetlust juhuks, kui arendusprojekt saab negatiivse

hinnangu. Kuigi eelnõu § 13 lõige 10 näeb ette põhjenduste ja suuniste andmise, ei selgu

määrusest, milline on edasine menetlus pärast negatiivset otsust ega kuidas projektiga

sisuliselt edasi liigutakse.

Vabariigi Valitsuse seaduse § 49 lõike 1 punktide 1 ja 2 kohaselt juhib ministeeriumi ja

korraldab oma valitsemisala tegevusi ning vastutab põhiseaduse, ministeeriumi valitsemisala

korraldavate teiste seaduste, Riigikogu otsuste, Vabariigi Presidendi seadluste, Vabariigi

Valitsuse määruste ja korralduste täitmise eest minister. ITK-arenduste osas otsustusõiguse

puudumine seab ohtu valitsemisala põhitegevused. Olukord, kus tulevikus on vajalik sisuliselt

kõigi ITK-arenduste kooskõlastamine ja keskne koordineerimine, piirab ka teatud asutuste

seaduses sätestatud tegevusautonoomia rakendamist (nt Rahapesu Andmebüroo, kellele on

rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse § 53 lõike 1 kohaselt

tegevusautonoomia). Loodava juhtkogu õigus kinnitada riiklikke arendusplaane (§ 12) sekkub

valdkonnaministrite ning Vabariigi Valitsuse eelarvelisse pädevusse.

Ka ei ole mõeldud asutuste funktsioonidele, mis seadustest tulenevalt peavad tegutsema

autonoomselt. Viidatud soovitust ja selle juurde koostatud tõlgendavaid märkuseid

analüüsides järeldub, et olukord, kus tulevikus on vajalik sisuliselt kõigi RAB-i tegevust

puudutavate ITK-arenduste kooskõlastamine ja keskne koordineerimine, piirab RAB-i

võimalust enda tegevusautonoomia rakendamiseks

4

3. Eelnõus ei ole IKT-arenduste planeerimise ja kooskõlastamise protsessid kooskõlas

riigieelarve ja riigi eelarvestrateegia menetlusloogikaga. Määruse § 12 ja § 13 lõikes 1

sätestatud nõue kooskõlastada järgmise aasta IKT-arendusprojektid juba eelneva aasta

septembriks ei ole kooskõlas riigieelarve (edaspidi RE) ja riigi eelarvestrateegia (edaspidi

RES) menetlusloogikaga. Nõue eeldab, et valitsemisala arendusplaan esitatakse ja

kooskõlastatakse ning kinnitatakse enne, kui RE ja RES raames on tehtud lõplikud otsused,

mistõttu tekib sisuline konflikt eelarvemenetluse ja IKT-arenduste planeerimise ning

kinnitamise protsesside vahel.

Sageli selgub arenduste tegelik maksumus ja teostatavus alles IV kvartalis, kui on tehtud

otsused kulude ja investeeringute aastate vaheliste ümbertõstmiste ning võimalike

lisarahastuste kohta (nt õigusaktide muudatustest tingitud). Seetõttu põhineb arendusplaan

osaliselt oletustel ja muudab planeerimise formaalseks bürokraatiaks.

Maksu- ja tollivaldkonna IKT-arendused tulenevad sageli seadusemuudatustest ning on

ajakriitilised. Eelnõu ei erista olukordi, kus arendusvajadus tuleneb vahetult õigusaktidest või

on vajalik turbe- ja toimepidevuse tagamiseks, mistõttu peavad ka sellised ajakriitilised

arendused läbima tavapärase keskse kooskõlastus- ja otsustusprotsessi. See võib viia

olukorrani, kus asutusel on seadusest tulenev kohustus muudatus tehniliselt ellu viia, kuid

arenduse alustamine ja elluviimine sõltub Justiits- ja Digiministeeriumi (IKT-juhtkogu)

menetlusest ja ajakavast. Selline menetlusloogika ei toeta ajakriitiliste arenduste elluviimist

ega võimalda rakendada agiilset arendusprotsessi.

Täiendavat ebaselgust tekitab § 13 lõige 11, mille kohaselt on Rahandusministeeriumil õigus

küsida Justiits- ja Digiministeeriumi arvamust juhul, kui arendusprojekti rahastust taotletakse

riigieelarve vahenditest. Kuigi Rahandusministeeriumi õigus küsida arvamusi

eelarvestrateegia ja riigieelarve eelnõu koostamise protsessis tuleneb riigieelarve koostamise

aluseks olevast määruse §-st 51, ei selgu eelnõust, millises menetlusetapis ja millises ajaraamis

toimub § 13 lõike 11 kohane Justiits- ja Digiministeeriumi arvamuse küsimine ning kuidas

see on seotud määruses kirjeldatud riigi IKT-arenduste plaani koostamise ja kinnitamisega.

Lisaks jääb eelnõust ja seletuskirjast ebaselgeks, milliste põhimõtete alusel toimub IKT-

arendusprojektide prioriseerimine. Kuigi määruse § 12 lõige 3 sätestab, et riigi IKT-arenduste

plaan on prioriseeritud tegevuste dokument ning aluseks riigi IKT-arenduste prioriteetide

seadmisele ja rahastuse kavandamisele, ei ole eelnõus ega seletuskirjas prioriseerimise

põhimõtteid sisuliselt käsitletud.

Samuti ei ole määruses defineeritud „põhjendatult kiireloomulise arendusprojekti“ mõistet,

mis jätab menetluse ebamääraseks ja suurendab otsuste ettearvamatust.

4. Eelnõu seletuskirja punktis 1.3 viidatud Vabariigi Valitsuse tööplaani punktide mõte ei ole

vastavuses eelnõu reguleerimisulatusega. Tööplaani punktid keskenduvad riiklike teenuste

ühtsete platvormide kasutamisele ja IKT haldamise raamistiku kujundamisele, mitte kogu

avaliku sektori IKT arenduste juhtimise bürokraatliku haldusorganisatsiooni kujundamisele.

Eesmärk ja selle täitmiseks kavandatud tegevused peaksid olema proportsioonis, samuti

võtma arvesse loodava regulatsiooni negatiivseid mõjusid.

1 https://www.riigiteataja.ee/akt/123122023013#para5

5

5. Halduskoormuse kasv on seletuskirjas alahinnatud. Seletuskiri käsitleb täiendava

ressursivajadusena üksnes Justiits- ja Digiministeeriumi vajadust kolme lisatöökoha järele,

jättes arvestamata teiste ministeeriumide (sh Rahandusministeerium) ja nende valitsemisala

asutuste märkimisväärse halduskoormuse kasvu. Kavandatud täiendavad kooskõlastus- ja

aruandlusnõuded (rohemõju arvestamine, TKTA nõuetele vastavuse selgitamine, mõõdikud,

vastavuse selgitamine kehtivatele õigusaktidele jms) eeldavad Rahandusministeeriumi

valitsemisala arendusportfelli mahtu arvestades märkimisväärset lisatööd. Seega

arendusportfelli juhtimise põhimõtete muutmine, täiendav kooskõlastus ja aruandlus toovad

kaasa täiendava halduskoormuse, mille katteks ei ole eelnõus ette nähtud täiendavat ressurssi

ega eelarvelist katet.

Ka aruandlusnõuded ei ole eelnõus proportsionaalsed. Määruse § 14 kohane 30-päevane

aruandlustähtaeg pärast projekti lõppu on suuremahuliste ja keerukate arenduste puhul

ebarealistlik. Samuti ei ole määruses ega seletuskirjas täpsustatud aruandluse vorme ega

nõutavat detailsust. Lisaks lisab sama paragrahvi lõige 2 asutustele täiendava

aruandluskohustuse, mille mõju halduskoormusele ei ole seletuskirjas hinnatud. Ka ei selgu

seletuskirjast, millise metoodika alusel ega millise ressursi arvelt peaksid asutused hindama

iga tehnilise lahenduse rohemõju. Ilma selgete juhisteta lisandub asutustele täiendav analüüsi-

ja dokumenteerimiskohustus, mille tegelik mõju arenduste sisulisele kvaliteedile jääb

ebaselgeks.

Kuigi eelnõu eesmärgiks on „vältida liigset bürokraatiat“ (seletuskiri, lk 4), loob see praktikas

mitmeastmelise ja ressursimahuka kooskõlastusmehhanismi, mis suurendab

aruandluskoormust ja vähendab võimalust keskenduda sisulisele arendustööle.

6. Mõistame eelnõus seatud eesmärki parandada riigi IKT-arenduste tervikvaadet ja vältida

põhjendamatut dubleerimist. Samas ei arvesta kavandatav regulatsioon piisavalt asutuste

erinevat rolli, arendusportfellide mahtu ega olemasolevaid juhtimis- ja eelarveprotsesse. Selle

tulemusel kasvab halduskoormus ebaproportsionaalselt, otsustusõigus ja vastutus lahknevad

ning menetlus jääb ebaselgeks.

Peame vajalikuks viia regulatsioon kooskõlla Vabariigi Valitsuse seadusega, piirates

nõukogude rolli selgelt nõuandvaks ning vältides olukorda, kus Justiits- ja

Digiministeeriumile kujuneb sisuline vetoõigus asutuste arendustele. Samuti tuleks

seletuskirja täiendada põhjaliku halduskoormuse analüüsiga, mis hõlmab kõiki mõjutatud

osapooli, mitte üksnes Justiits- ja Digiministeeriumi.

Täiendava sammuna teeme ettepaneku käsitleda riigi IKT-arenduste koordineerimist

teenusedisaini vaates pilootprojekti (proof of concept) vormis. Pilootprojekti käigus võiks

koos suuremate valitsemisaladega katsetada, kuidas §-s 6 põhimõtteid on võimalik § 4

tähenduses arendusprojektide puhul sisuliselt rakendada, suurendades läbipaistvust ja

vähendades dubleerimist ilma täiendava halduskoormuseta. Piloodi elluviimisel võiks

Justiits- ja Digiministeerium tugineda määruse §-s 10 nimetatud nõukodade ekspertiisile ning

teha seda koostöös valitsemisalade ja asutustega, kellel on vahetu vastutus arenduste

elluviimise eest.

Selline lähenemine võimaldab hinnata erinevaid tööviise ja leida praktikas toimiva,

proportsionaalse ning rakendatava mudeli. Pilooti võiks vajaduse korral toetada andmepõhiste

ja tehisintellekti lahendustega, tingimusel, et see ei too kaasa täiendavaid ja mahukaid

dokumenteerimis- ega aruandlusnõudeid.

6

Rahandusministeeriumi valitsemisala on valmis sellises koostöös raamistikus kaasa mõtlema

ja panustama lahendustesse, mis toetavad riigi digiarenduste tervikvaadet.

Käesoleval kujul riivab eelnõu aga põhjendamatult asutuste haldusautonoomiat ja

ministeeriumide õigust juhtida oma valitsemisala arendusi ning toob kaasa kulusid, mille

katteallikaid Justiits- ja Digiministeerium ei ole planeerinud.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Jürgen Ligi

rahandusminister

Virge Aasa 5885 1493

[email protected]

Kristi Müürsepp 5885 1397

[email protected]

Rando Kängsepp 5982 5053

[email protected]

Anneli Valgma 5885 1315

[email protected]

Taavi Annus 5434 5599

[email protected]