Arvamuse avaldamiseks eelnõu

EELNÕU

10.02.2026

Tööturumeetmete seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste

muutmise seadus

§ 1. Tööturumeetmete seaduse muutmine

Tööturumeetmete seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 3 lõike 1 punkti 4 täiendatakse pärast sõna „taotlejal“ tekstiosaga „, kellel on

õigus Eestis töötada,“;

2) paragrahvi 5 täiendatakse lõikega 51 järgmises sõnastuses:

„(51) Töötukassal on käesoleva paragrahvi lõikes 5 nimetatud eesmärgi saavutamiseks õigus

saada kohaliku omavalitsuse üksuselt ja edastada kohaliku omavalitsuse üksusele

isikuandmeid, sealhulgas eriliiki isikuandmeid.“;

3) paragrahvi 5 lõike 7 punkti 7 täiendatakse pärast sõnu „ning andmed“ tekstiosaga „isiku

abivajaduse hindamise, funktsioneerimisvõime piirangute ja“;

4) paragrahvi 8 lõiget 4 täiendatakse punktiga 111 järgmises sõnastuses:

„111) on kinnipeetav või vahistatu vangistusseaduse tähenduses;“;

5) paragrahvi 8 lõikest 5 jäetakse välja tekstiosa „, 2, 4 või 5“;

6) paragrahvi 8 täiendatakse lõikega 6 järgmises sõnastuses:

„(6) Isikut ei võeta töötuna arvele enne 90 päeva möödumist viimasest töötuna arveloleku

lõpetamisest, kui isiku viimane töötuna arvelolek lõpetati käesoleva seaduse § 12 lõike 1

punktis 2 või § 12 lõikes 3 sätestatud alusel.“;

7) paragrahvi 9 lõike 2 teisest lausest jäetakse välja sõnad „soovi ja“;

8) paragrahvi 9 lõiked 5 ja 6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(5) Sobivaks tööks töötule esimese 100 päeva vältel töötuna arvelevõtmisest arvates loetakse

töö, mis sisaldub tegevuskavas ja mis arvestab eelkõige töötu:

1) terviseseisundit;

2) elukohta;

3) varasemat töötasu;

4) haridustaset;

5) varasemat töökogemust;

6) olemasolevat või omandatavat eriala ja

7) hoolduskoormust.

(6) Sobivaks tööks töötule alates 101. päevast töötuna arvelevõtmisest arvates loetakse töö:

1) mis terviseseisundit arvestades ei ole töötule vastunäidustatud;

2) mis võib olla tähtajaline;

3) mille korral jõudmiseks elukohast töökohta ja tagasi ei kulu rohkem kui kaks tundi päevas

või mida on võimalik teha töötu elukohas püsivalt kaugtööna;

4) mille eest makstakse töötasu vähemalt töölepingu seaduse § 29 lõike 5 alusel kehtestatud

töötasu alammääras või mis töötuskindlustushüvitise saamise korral on suurem töötu samal

perioodil saadavast töötuskindlustushüvitisest, kui see ületab töötasu alammäära;

5) mis arvestab töötu haridust, eriala ja varasemat töökogemust või tööturukoolitusel

omandatavat eriala;

6) mis arvestab mõistlikul määral hoolduskoormusega.“;

9) paragrahvi 9 täiendatakse lõikega 61 järgmises sõnastuses:

„(61) Hoolduskoormus käesoleva paragrahvi lõike 6 punkti 6 tähenduses on töötu vajadus

abistada hooldusvajadusega lähedast või pereliiget.“;

10) paragrahvi 9 lõige 7 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(7) Kui isik võetakse kuue kuu jooksul töötuna arveloleku lõpetamisest arvates uuesti töötuna

arvele ja ta ei ole selle aja jooksul olnud hõivatud käesoleva paragrahvi lõikes 8 nimetatud

tegevusega, võetakse talle sobiva töö määratlemisel arvesse ka viimase 12 kuu töötuna

arveloleku perioodid. Kui isik on viimase 12 kuu jooksul olnud töötuna arvel kokku 100 päeva

või vähem, loetakse talle sobivaks töö, mis vastab käesoleva paragrahvi lõikele 5, või kokku

101 päeva või rohkem, loetakse töötule sobivaks töö, mis vastab käesoleva paragrahvi

lõikele 6.“;

11) paragrahvi 12 lõike 1 punkt 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„2) kui töötu mõjuva põhjuseta kokku kolm korda kas ei osale nõustamisel temaga kokku

lepitud ajal või viisil või ei täida muud tegevuskavas kokkulepitud tegevust või keeldub

sobivast tööst;“;

12) paragrahvi 12 lõike 1 punktid 4 ja 5 tunnistatakse kehtetuks;

13) paragrahvi 12 täiendatakse lõikega 3 järgmises sõnastuses:

„(3) Töötukassa võib teha otsuse isiku töötuna arveloleku lõpetamise kohta, kui töötu

töötukassa töötajaga suulises või kirjalikus suhtluses hoiatusest hoolimata käitub agressiivselt,

sündsusetult või muul moel nõustamist takistavalt.“;

14) paragrahvi 32 täiendatakse lõigetega 6 ja 7 järgmises sõnastuses:

„(6) Käesoleva seaduse § 9 lõigete 5–7 2027. aasta 1. jaanuaril jõustunud redaktsiooni

kohaldatakse ka inimeste suhtes, kes on töötuna arvele võetud enne 2027. aasta 1. jaanuari.

(7) Käesoleva seaduse § 12 lõike 1 punkti 2 2027. aasta 1. jaanuaril jõustunud redaktsiooni

kohaldamisel ei võeta arvesse enne 2027. aasta 1. jaanuari mõjuva põhjuseta nõustamisel

osalemata jätmist, tegevuskava täitmisest ja sobivast tööst keeldumist.“;

15) paragrahvi 33 lõiget 7 täiendatakse pärast tekstiosa „kohaldatakse käesoleva seaduse enne

2026. aasta 1. jaanuari kehtinud redaktsiooni“ tekstiosaga „, välja arvatud § 24 lõike 1 punkte

1‒3 ja lõiget 2 ning § 25 lõike 1 punkte 1‒3,“.

§ 2. Sotsiaalmaksuseaduse muutmine

Sotsiaalmaksuseaduse § 6 lõike 1 punktist 11 jäetakse välja tekstiosa „, tööharjutusel“.

§ 3. Töötuskindlustuse seaduse muutmine

Töötuskindlustuse seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 13 lõike 1 punktist 1 jäetakse välja tekstiosa „§ 12 lõike 1 punktide 1, 3 ja 6–11“;

2) paragrahvi 13 lõike 1 punktid 2 ja 3 tunnistatakse kehtetuks;

3) paragrahvi 23 lõike 2 punkt 6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„6) viib läbi analüüse ja uuringuid tööturu olukorra ning töötukassa tegevuse mõju,

tulemuslikkuse ja kvaliteedi kohta;“.

§ 4. Töövõimetoetuse seaduse muutmine

Töövõimetoetuse seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 7 täiendatakse lõigetega 7 ja 8 järgmises sõnastuses:

„(7) Töötukassa kontrollib töövõime hindamisel antud eksperdiarvamuste kvaliteeti ja

põhjendatust kaasates selleks vajadusel tervishoiuteenuse osutajaid ja teisi eksperte.

(8) Arstiõppe läbinud töötukassa töötajal ja töötukassa kaasatud arstiõppe läbinud isikul on

eksperdiarvamuste kvaliteedi ja põhjendatuse hindamiseks ning töövõime hindamise mõju ja

tulemuslikkuse hindamise ning parendamise eesmärgil juurdepääs tervise infosüsteemis

olevatele käesoleva paragrahvi lõikes 4 nimetatud isikuandmetele ning töövõime hindamise

taotluse, otsuse ja eksperdiarvamuse andmetele töötukassa andmekogus.“;

2) paragrahv 18 tunnistatakse kehtetuks;

3) paragrahvi 19 lõike 6 teisest lausest jäetakse välja sõnad „peatada või“ ning tekstiosa „§ 18

lõigetes 1 ja 2 või“.

§ 5. Seaduse jõustumine

Seaduse § 1 punktid 5‒15, § 3 punktid 1 ja 2 ning § 4 punktid 2 ja 3 jõustuvad 2027. aasta 1.

jaanuaril.

Lauri Hussar

Riigikogu esimees

Tallinn, 2026. a

Algatab Vabariigi Valitsus 2026. a

(allkirjastatud digitaalselt)

Tööturumeetmete seaduse ja sellega seonduvalt teiste

seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskiri

Lisa

RAKENDUSAKTI KAVAND

MAJANDUS- JA TÖÖSTUSMINISTER

MÄÄRUS

Majandus- ja infotehnoloogiaministri 22. detsembri 2023. a määruse nr 69 „Töötukassa

andmekogu põhimäärus“ muutmine

Määrus kehtestatakse töötuskindlustuse seaduse § 35 lõike 2 alusel.

§ 1. Majandus- ja infotehnoloogiaministri 22. detsembri 2023. a määruses nr 69 „Töötukassa

andmekogu põhimäärus“ tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 7 lõike 2 punkti 4 täiendatakse pärast sõna „teenused“ tekstiosaga „, isiku

abivajaduse hindamine, funktsioneerimisvõime piirangud“;

2) paragrahvi 35 lõike 1 punkt 3 tunnistatakse kehtetuks;

3) paragrahvi 35 lõike 1 punktidest 5 ja 6 jäetakse välja sõnad „peatamise või“.

§ 2. Käesoleva määruse § 1 punktid 2 ja 3 jõustuvad 2027. aasta 1. jaanuaril.

(allkirjastatud digitaalselt)

Erkki Keldo

Majandus- ja tööstusminister

(allkirjastatud digitaalselt)

Ahti Kuningas

Kantsler

1

10.02.2026

Tööturumeetmete seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste

muutmise seaduse eelnõu seletuskiri

1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Eelnõukohase seadusega kavandatakse muuta tööturumeetmete seaduse (TöMS),

töötuskindlustuse seaduse (TKindlS) ja töövõimetoetuse seaduse (TVTS) tingimusi, mis

puudutavad töötuna arvele võtmist, töötute kohustusi arveloleku ajal ning arveloleku

lõpetamise aluseid. Muudetakse rikkumiste arvu, mille järel lõpetatakse töötuna arvelolek, ning

täpsustatakse, millistel juhtudel võib Eesti Töötukassa (edaspidi töötukassa) teha otsuse

arveloleku lõpetamiseks. Samuti ajakohastatakse sobiva töö mõistet. Sotsiaalmaksuseadus

viiakse kooskõlla 1. jaanuaril 2026. aastal jõustunud Vabariigi Valitsuse määruse

„Tööhõiveprogramm 2024-2029“ muudatusega, millega kaotati tööharjutuse tööturuteenus.

Vastav viide teenusele kustutatakse ka sotsiaalmaksuseadusest.

Eelnõu eesmärk on suurendada tööotsijate aktiivsust, toetada nende kiiremat tööellu naasmist

ja lühendada töötuse kestust ning tagada, et töötukassa teenused jõuaksid sihipäraselt nende

inimesteni, kes on valmis tööle asuma.

Selleks, et kiirendada registreeritud töötute tööturule naasmist, on vaja motiveerida töötuna

arvel olevaid inimesi täitma aktiivsuskohustusi. Aktiivsuskohustuste täitmisega näitab

registreeritud töötu üles soovi otsida ja leida tööd ning liikuda võimalikult kiiresti uuesti

tööturule. Praegune süsteem võimaldab korduvaid rikkumisi enne kaaluka tagajärje saabumist,

mis pikendab töötuse perioodi ja vähendab töötukassa teenuste sihipärasust. Muudatused

aitavad vältida olukordi, kus töötuna arvelolekut kasutatakse ilma tegeliku kavatsuseta tööle

asuda. Samuti on vaja ühtlustada aktiivsusnõuete rakendamist töötutele, kuna praegu

määratakse erinevaid sanktsioone töötuskindlustushüvitise saajatele, töövõimetoetuse saajatele

ning töötutele, kes hüvitisi või toetusi ei saa. Sanktsioonide ühtlustamine toetab selge ühetaolise

skeemi rakendamist ning tagab samasugused tingimused kõigile töötutele.

Aktiivsusnõuete rikkumiste arvestus muudetakse selgemaks: kui seni võis töötuna arveloleku

lõpetamisele eelneda mitu rikkumist ning töötuna arveloleku sai lõpetada kolme samaliigilise

rikkumise järel, siis edaspidi lõpetatakse üldjuhul töötuna arvelolek pärast kolme rikkumist,

sõltumata rikkumise liigist. Rikkumiste registreerimiseks kasutatakse astmelist lähenemist:

esimesele kahele rikkumisele järgneb hoiatus ning kolmandale rikkumisele töötuna arveloleku

lõpetamine ja 90-päevane ooteaeg enne uuesti arvele võtmist. Samuti antakse töötukassale

õigus lõpetada arvelolek juhul, kui töötu käitub nõustamisel agressiivselt või takistab muul

moel koostööd. Sellisel juhul rakendub 90-päevane ooteaeg pärast esimest töötuna arveloleku

lõpetamist. See toetab läbipaistvat ja selget sanktsioonide rakendamist ning annab inimesele

võimaluse käitumist kohandada enne sanktsiooni rakendamist.

Oluline muudatus on ka see, et rikkumiste menetlus on edaspidi ühetaoline kõigile töötutele, sh

töötuskindlustushüvitise ja töövõimetoetuse saajatele, mis tagab töötute võrdse kohtlemise.

Seni on töötuskindlustushüvitise ja töövõimetoetuse saajatel olnud lisasanktsioonina hüvitise

lõpetamine või toetuse maksmise peatamine, mis eelneb töötuna arveloleku lõpetamisele. Seega

kohaldati hüvitise ja toetuse saajate suhtes aktiivsusnõuete rikkumise korral kaalukat

sanktsiooni varem (vähemate rikkumiste korral), kui seda tehti teiste töötute korral. Edaspidi

kohaldatakse aktiivsusnõuete rikkumiste korral sanktsioone ühetaoliselt ning

2

töötuskindlustushüvitise või töövõimetoetuse maksmine lõpetatakse koos töötuna arveloleku

lõpetamisega, mitte enam lisasanktsioonina.

Eelnõukohase seadusega ajakohastatakse ka sobiva töö mõistet. Tööotsingu alguses saab töötu

varasemaga võrreldes rohkem arvestada oma töökogemuse ja töötingimustega, et leida endisele

tööle võrdväärne töö. Töötuna registreerimise 101. päevast seatakse rohkem tingimusi sobivale

tööle, st tööle, mida töötu peab olema valmis vastu võtma, et tööle naasta. Varasemaga

võrreldes tuuakse selline sobiva töö sisu muutus varasemaks (21. nädalalt 101. päevale), kuid

ühtlasi arvestatakse sobiva töö valikul varasemast enam inimese töökogemusega, et leida

kogemustele ja oskustele kõige paremini vastavad tööpakkumised.

Eelnõukohase seadusega täpsustatakse ka andmevahetust kohaliku omavalitsusega, luues

täiendava aluse abivajaduse hinnangu ning funktsioneerimisvõime piirangute info saamiseks

kohalikust omavalitsusest, täpsustatakse töötukassa õigust analüüside ja uuringute

läbiviimiseks, et selgitada välja töötukassa tegevuse mõju, tulemuslikkust ja kvaliteeti.

Täiendatakse ka sätteid, millest tuleneb töötukassa õigus töövõime hindamisel antud

eksperdiarvamuste kvaliteeti ja põhjendatust kontrollida ja töövõime hindamise aluseks olevaid

andmeid töödelda. Kõikide muudatuste puhul on tegemist praktikast kerkinud vajadustega,

tagamaks riigi olemasolevate andmete efektiivne ja eesmärgipärane kasutus ning vältida

dubleerimist.

Kavandatavatest muudatustest vähendab mõnevõrra töötukassa töökoormust see, et esimese

kahe rikkumise korral ei peatata ega lõpetata töövõimetoetuste ja töötuskindlustushüvitiste

maksmist. Rikkumised dokumenteeritakse ja hoiatused kajastatakse töötu tegevuskavas, mis

vähendab töötukassa koormus võrreldes haldusakti andmisega. Samuti vähendab koormust see,

et lõpetatakse eri liiki rikkumiste arvestus, mistõttu kaob nii töötukassal kui ka töötul vajadus

arvestada eraldi eri liiki rikkumisi. Ajutiselt suureneb mõlema poole koormus siis, kui uue

süsteemi kehtestamise järel esitatakse rohkem vaideid töötuna arveloleku lõpetamise kohta,

kuid eeldatavasti see mõju aja jooksul väheneb, kui inimesed harjuvad ja kohanevad uue

süsteemiga.

Aktiivsusnõuete rakendamisega seotud muudatused jõustuvad 1. jaanuaril 2027. aastal.

1.2. Eelnõu ettevalmistaja

Eelnõu ja seletuskirja valmistasid ette Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi tööhõive

osakonna juhataja Kirsti Melesk ([email protected], 5443 0834), tööturuteenuste juht

Kristi Suur ([email protected], 5913 9212), töötushüvitiste ja tööturutoetuste juht Ingrid

Erm-Eks ([email protected], 5660 0831), sama osakonna õigusnõunik Ilona Säde

(ilona.sä[email protected], 5667 4014) ning töövaldkonna andmete nõunik Age Viira

([email protected], 5910 7348). Eelnõu koostamisel osalesid Eesti Töötukassa juhatuse liige

Sirlis Sõmer-Kull (teenistusest lahkunud), õigusnõunik Ira Songisepp

([email protected]) ja õigusteenuste osakonna juhataja asetäitja Irina Borozdina

([email protected]).

Eelnõu ja seletuskirja õigusekspertiisi tegi Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi

õigusosakonna õigusnõunik Ragnar Kass ([email protected]).

Eelnõu ja seletuskirja on keeletoimetanud Justiits- ja Digiministeeriumi õigusloome korralduse

talituse toimetaja Aili Sandre ([email protected]).

3

1.3. Märkused

Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõuga ega Euroopa Liidu õiguse rakendamisega.

Eelnõu on seotud tööturuteenuste ja -toetuste seaduseelnõu väljatöötamiskavatsusega (VTK)1,

mis esitati 29. septembril 2021 kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks ministeeriumitele

ning huvirühmadele.

Eelnõu on seotud Vabariigi Valitsuse 19. juunil 2025 kinnitatud tegevusprogrammis2 nimetatud

ülesandega tõhustada töötute aktiivsusnõudeid, et motiveerida kiiremat hõivesse liikumist,

tähtaeg on I kvartal 2026.

Eelnõukohase seadusega on kavandatud muuta järgmisi seadusi:

1) tööturumeetmete seadus, RT I, 12.06.2025, 16;

2) sotsiaalmaksuseadus, RT I, 30.12.2025, 34;

3) töötuskindlustuse seadus, RT I, 03.06.2025, 6;

4) töövõimetoetuse seadus, RT I, 26.06.2025, 33.

Eelnõu on seotud isikuandmete töötlemisega isikuandmete kaitse üldmääruse (IKÜM)

tähenduses ning selle kohta on koostatud mõjuanalüüs seletuskirja 6. peatükis.

Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu poolthäälte enamus.

2. Seaduse eesmärk

2.1. Muudatuse vajadus ja eelnõus pakutud lahendused

Töötutele seatud aktiivsusnõuete eesmärk on toetada inimeste tööle asumist, motiveerides

neid aktiivselt tööd otsima ja osalema nõustamisel või tööturumeetmetes, mis suurendavad

tööle saamise võimalusi. Aktiivsusnõuded tasakaalustavad töötushüvitiste võimalikke

negatiivseid mõjusid inimese tööotsinguaktiivsusele, vähendades seekaudu pikaajalise töötuse

riski, ning aitavad tagada, et hüvitisi saavad üksnes need, kes on valmis tööle asuma ja

panustavad otsingutesse aktiivselt. Samas liialt ranged või bürokraatlikud nõuded võivad

soodustada näilist tööotsingut, vähendades inimese võimalusi leida sobiv töö, või suurendada

haavatavate sihtrühmade süsteemist välja langemise riski. Seetõttu on oluline, et

aktiivsusnõuded arvestaksid inimese töövõimega ja kohaliku tööturu olukorraga ning

samaaegselt aktiivsusnõuete täitmise kontrollimisega osutatakse inimesele igakülgset abi tööle

saamiseks.

Muudatus 1: aktiivsusnõuete lihtsustamine ja sanktsioonide ühtlustamine kõigile

töötutele

Eestis on aktiivsusnõuded rahvusvahelises kontekstis ranged: 2024. aasta OECD ülevaate

põhjal on Eestis ühed rangeimad aktiivsusnõuded töötushüvitise saajatele OECD 39 riigi seas,

jäädes alla üksnes Horvaatia ja Malta tingimustele.

1 Tööturuteenuste ja -toetuste seaduseelnõu väljatöötamise kavatsus, https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/e4d6106c-555e-4685-b9e3-fb52d380fc4c. 2 Vabariigi Valitsuse 19.06.2025 kinnitatud tegevusprogramm: https://valitsus.ee/valitsuse-eesmargid-ja- tegevused/valitsemise-alused/tegevusprogramm-0.

4

Joonis 1. Aktiivsusnõuete rangus töötushüvitiste saajatele OECD riikides, 2024

Allikas: OECD Data Explorer

Teisalt on aktiivsusnõuete täitmata jätmise sanktsioonid tasakaalust väljas. Ühelt poolt on need

töötuskindlustushüvitise (TKH) ja töövõimetoetuse (TVT) saajatele liiga karmid, sest hüvitis

kaob juba esimese rikkumise korral ning töövõimetoetus peatatakse kümneks päevaks esimese

rikkumise järel ja 30 päevaks teise rikkumise järel. Teisalt on sanktsioonid töötuna arveloleku

lõpetamise korral liiga leebed, kuna korduvaid rikkumisi hinnatakse eraldi iga rikkumise liigi

kaupa, mis võimaldab töötul vältida vastutust ka korduva rikkumise korral. Näiteks juhul, kui

töötu rikub vaheldumisi erinevaid nõudeid, võib tal olla kuni seitse erinevat rikkumist enne

kaaluka tagajärje (s.o töötuna arveloleku lõpetamise) saabumist. Sanktsioonide killustatus ning

erinevused rahalist ja mitterahalist tuge saavate töötute puhul on põhjustanud aktiivsusnõuete

ebaühtlase rakendamise. Keeruline süsteem ja ebaühtlane nõuete rakendamine ei aita klientidel

selgelt mõista rikkumise tagajärgi.

Õigusliku regulatsiooni muutmise eesmärk on luua nii töötule kui ka rakendajale selgem ja

läbipaistvam süsteem, mis toetab aktiivsusnõuete rakendamist olukorras, kus need on kohased.

Muutus motiveerib töötuid aktiivsemalt tööd otsima ning töötukassaga koostööd tegema,

aidates vähendada töötuse kestust ja leevendada pikaajalise töötuse riski.

Selle lahendamiseks on planeeritud järgmised muudatused aktiivsusnõuetes:

 Tegevuskavaga seotud eriliigilisi rikkumisi käsitletakse samas arvestuses; astmeline

lähenemine toetab etteaimatavust inimese jaoks: esimene ja teine rikkumine

dokumenteeritakse ja inimesele tehakse hoiatus, kolmandale rikkumisele järgneb töötuna

arveloleku lõpetamine.

 Kõikidele töötuna arvel olevatele isikutele rakenduvad samad sanktsioonid, sõltumata

saadavast hüvitisest või toetusest. See tähendab, et töötuskindlustushüvitise ja

töövõimetoetuse saajatele ei peatata või lõpetata hüvitise või toetuse makseid esimese

rikkumise järel, vaid sanktsioone rakendatakse sarnaselt kõigi teiste töötutega.

 Rikkumisena arvestatakse ka korduvalt agressiivselt, sündsusetult või muul moel

nõustamist takistavalt käitumist. Edaspidi selline käitumine dokumenteeritakse ja seda

sanktsioneeritakse nagu teisi aktiivsusnõuete rikkumisi.

Muudatus 2: sobiva töö mõiste ajakohastamine

Sobiv töö aktiivsusnõuete kontekstis on töö, mida inimene peab olema valmis töötuna

arveloleku ajal vastu võtma. Rahvusvahelise praktika kohaselt muutub sobiva töö tähendus

progresseeruvalt. Töötuse alguses on võimalik töötul seada rohkem ootusi vastu võetavale

2,33

4,14 4,33

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0

C yp

ru s

Tü rk

iy e

B u

lg ar

ia C

h ile

G re

ec e

C an

ad a

C ze

ch ia

Sp ai

n Ir

el an

d Fi

n la

n d

U n

it ed

S ta

te s

H u

n ga

ry A

u st

ra lia

Fr an

ce B

el gi

u m

Ja p

an K

o re

a N

e th

e rl

an d

s A

u st

ri a

Ic el

an d

Li th

u an

ia P

o la

n d

D en

m ar

k G

e rm

an y

It al

y N

e w

Z e

al an

d Sw

ed en

U n

it ed

K in

gd o

m La

tv ia

Sl o

va k

R ep

u b

lic Sw

it ze

rl an

d Sl

o ve

n ia

N o

rw ay

P o

rt u

ga l

R o

m an

ia Lu

xe m

b o

u rg

Es to

n ia

C ro

at ia

M al

ta

Aktiivsusnõuete rangus hüvitise saajatele OECD riikides, 2024

5

tööle, kuid mida pikemaks on veninud tööotsingud, seda laiemaks peavad muutuma ka sobiva

töö tingimused (sh tööle sõidu aeg, palgatase jne). Praegu kehtivad sobiva töö kriteeriumid on

osaliselt ebamõistlikud, ei ole ajakohased ega selliselt ka rakendatavad. Sobivat tööd on

keeruline sõnastada ja seetõttu ka klientidele selgitada. Ka rahvusvahelise kogemuse järgi

võivad aktiivsusnõuded ja sanktsioonide rakendamine motiveerida aktiivsemaid tööotsinguid

just töötuse varajases perioodis.3

Õigusliku regulatsiooni muutmise eesmärk on selgemini sõnastada sobiv töö aktiivsusnõuete

kontekstis ja rakendada päriselt kontrollitavaid tingimusi, et nendel oleks mõju töötute

käitumisele tööotsingul ja et need lühendaksid töötuse kestust.

Selle lahendamiseks ajakohastatakse sobiva töö mõistet, viiakse selle mõte enam vastavusse

rakenduspraktikaga ning seaduse eesmärkidega. Kui TöMS 2024. aastal jõustus, kandusid

sobiva töö sätted sellesse üle TöMSile eelnenud tööturuteenuste ja -toetuste seadusest, ilma et

sätteid oleks sisuliselt uuendatud. Praeguste tingimustega võrreldes muudetakse töö otsimise

alguses sobiva töö määratlus paindlikumaks. Samas tuuakse sobiva töö tingimuste muutus

võrreldes praegusega varasemaks: kui varem muutusid sobivaks peetava töö tingimused 21.

töötuna arveloleku nädalal, siis seaduseelnõu järgi muutuvad tingimused saja päeva möödudes.

Sajal päeval saab inimene otsida tööd, arvestades oma terviseseisundit, elukohta, haridust,

eriala, varasemat töökogemust ja töötasu. Seadus ei sea selleks täpsemaid kriteeriume, sobiv

töö otsustatakse nende tingimuste põhjal inimese ja töötukassa koostöös. Alates 101. päevast

on töötul vähem võimalusi arvestada kõigi eelnimetatud tingimustega, kuna eesmärk on tagada

suurem hulk võimalikke sobivaid töid ja motiveerida kiiremat tööle asumist. Tingimused

sobivale tööle jäävad võrreldes kehtiva korraga suuresti samaks. Võrreldes praegusega

kaotatakse nõue kontrollida töölesõidu maksumust, kuna seda ei ole töötukassal võimalik

mõistlike ressurssidega kontrollida. Lisandub võimalus arvestada ka kaugtööd sobiva tööna,

samuti arvestatakse inimese oskusi ja teadmisi ning hoolduskoormusest tulenevaid piiranguid.

2.2. Põhiseaduspärasuse analüüs

Muudatuste kooskõla põhiseadusega

Kavandatavate muudatustega vähendatakse aktiivsusnõuete rikkumiste arvu, mis peavad

eelnema töötuna arveloleku lõpetamisele. Samuti lisandub uus alus, mis võimaldab töötukassal

töötuna arveloleku lõpetada juhul, kui töötu käitub töötukassa töötajaga hoiatusest hoolimata

korduvalt agressiivselt, sündsusetult või muul moel nõustamist takistavalt.

Kavandatava muudatuse järgi muutub osaliselt ka TöMSi § 8 lõikes 5 sätestatud 90-päevase

ooteaja rakendamine. Kehtiva õiguse järgi rakendatakse TöMSi § 12 lõike 1 punktides 2, 4 ja 5

sätestatud rikkumiste tõttu töötuna arveloleku lõpetamise korral 90-päevast ooteaega, kui

sellele eelneva 12 kuu jooksul on viidatud alustel kaks viimast järjestikust töötuna arvelolekut

lõpetatud. Muudatuse järel piisab ooteaja rakendamiseks sellest, kui inimese viimane töötuna

arvelolek on lõpetatud § 12 lõike 1 punktis 2 sätestatud alusel. Lisaks saab 90-päevast ooteaega

rakendada ka juhul, kui inimese viimane töötuna arvelolek lõpetati § 12 lõikes 3 sätestatud

rikkumise korral ehk kui inimene on kirjalikus või suulises suhtluses töötukassa töötajaga

käitunud korduvalt agressiivselt, sündsusetult või muul moel nõustamist takistavalt. Tegemist

on uue tingimusega, mida kehtivas õiguses ei ole.

3 Nt Walsh, Thomas (2023). Job Search and the Threat of Unemployment Benefit Sanctions. http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.4478427. Pattaro S, Bailey N, Williams E, et al. (2022) The Impacts of Benefit Sanctions: A Scoping Review of the Quantitative Research Evidence. Journal of Social Policy. 2022;51(3):611-653. DOI: https://doi.org/10.1017/S0047279421001069.

6

Kuna muudatuste tagajärjel muutub aktiivsusnõuete rikkumise tõttu töötuna arveloleku

lõpetamise kord töötu jaoks võrreldes varasemaga ebasoodsamaks, võib öelda, et riivatakse

põhiseaduse (PS) §-dega 28 ja 29 kaitstud põhiõigusi. Töötuskindlustushüvitist saavate töötute

puhul võib uuesti töötuna arvele võtmise piiramisel esineda ka PSi §-ga 32 kaitstud

omandipõhiõiguse riive.

PSi § 28 lõige 2 sätestab põhiõiguse riigi abile sotsiaalsete riskide korral, st õiguse riigi abile

vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse ja puuduse korral. Kuigi PSi § 28 tekstis ei nimetata

sõnaselgelt töötust, on Riigikohus seda pidanud samuti PSi § 28 lõikega 2 kaitstavaks

õigushüveks. Seda põhjusel, et töö kaotamise tõttu võib inimene sattuda puudusesse.4 Kuivõrd

töötuna arvelolek on töötukassa makstavate töötushüvitiste maksmise eeldus, piirab

aktiivsusnõuete rikkumise tagajärjel töötuna arveloleku lõpetamine ning uuesti töötuna arvele

võtmisele ooteaja kehtestamine ka inimese ligipääsu nimetatud hüvitistele ning kujutab seetõttu

PSi § 28 lõikes 2 sätestatud põhiõiguse riivet.

PSi § 28 lõike 2 teise lause kohaselt sätestab abi liigid, ulatuse ning saamise tingimused ja korra

seadus. Seega on tegemist lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigusega, mille korral PS jätab

seadusandjale avara otsustusruumi, kuidas ja millistel tingimustel riik sotsiaalsete riskide

realiseerumisel abi annab. Siiski tuleb tähelepanu pöörata õiguspärase ootuse ja võrdse

kohtlemise põhimõtetele, omandipõhiõigusele ning Eestile siduvatele rahvusvahelistele

kokkulepetele.5 PSi § 11 järgi võib PSis sätestatud õigusi ja vabadusi kooskõlas PSiga piirata,

kui piirangud on demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega moonuta piiratavate õiguste ja

vabaduste olemust.

Kuigi Riigikohus on leidnud, et PSi § 28 lõige 2 sisaldab vaid õigust saada abi puuduse korral6,

tuleneb Eestile siduvast rahvusvahelisest õigusest, et erinevalt puudusest tuleb vanaduse,

toitjakaotuse, töövõimetuse ja töötuse korral riigil luua toimiv kollektiivselt rahastatav

sotsiaalkindlustussüsteem, millega on liidetud oluline osa aktiivsest elanikkonnast. Selle

süsteemi kaudu peab riik kindlustatule sissetuleku kaotuse korral tagama kindlustushüvitise

saamise ning kindlustusjuhtumi realiseerumise korral tuleb talle hüvitist maksta sõltumata

sellest, kas tal on piisavalt vara, et riigi abita ära elada. Sissetuleku kaotuse korral tuleb

inimesele pakkuda sellist rahalist tuge, et ta oleks kaitstud vaesuse vastu ja säiliks mõistlik

proportsioon varasema sissetulekuga (ESH komitee praktika kokkuvõte art 12 kohta 2018. a

seisuga).7

Eestis on seadusandja valinud PSi § 28 lõikega 2 hõlmatud töötuse riski realiseerumise korral

sotsiaalse kaitse tagamiseks lahenduse, mille võib jagada üldjoontes kaheks. Esimesena

rakendub sundkindlustusel põhinev töötuskindlustussüsteem, kuid juhul kui töötuks jäänud

isikul ei ole õigust saada töötuskindlustushüvitist, maksab töötukassa isikule töötutoetust.

Töötuskindlustushüvitist rahastatakse kindlustatute kindlustusmaksetest, töötutoetust aga

riigieelarvest. Kuna TöMSi alusel makstava töötutoetuse saamise õigus on seotud töötu

sissetulekute suurusega (TöMS § 18 lg 1), on tegemist PSi § 28 lõike 2 mõttes puuduse

leevendamise meetmega. Töötuskindlustushüvitist tuleb aga maksta sõltumata isiku

sissetulekute ja olemasoleva vara suurusest. 2026. aasta 1. jaanuarist töötutoetust enam ei

maksta, seega analüüsitakse põhiõiguste riivet eelkõige töötuskindlustushüvitise ja

registreeritud töötutele suunatud tööturuteenuste saamise õiguse vaatest ning töötutoetusele

ligipääsu piiramise aspekti ei ole eraldi käsitletud.

4 Vt nt RKPJKo 11.05.2017, 3-4-1-17-16, p 51. 5 Vt PS § 28 komm-d 18-22. 6 Vt nt RKPJKo 18.12.2019, 5-19-42/13, p 46. 7 PS § 28, komm 22.

7

PSi § 29 lõike 3 kohaselt korraldab riik kutseõpet ning abistab tööotsijaid töö leidmisel. See

säte kohustab riiki võtma meetmeid, mis tagaksid võimalikult paljude inimeste majandusliku

aktiivsuse, sest inimeste töine panus aitab ühiskonda edasi viia ning tagada selle üksikliikmete

võimalusi eneseteostusele ja inimväärsele äraelamisele. ELi õigus ning siduv rahvusvaheline

õigus näevad samuti ette kohustuse rakendada erinevaid poliitikasuundi ning üksikmeetmeid,

et tagada inimeste suuremat majanduslikku aktiivsust.8

PSi § 29 lõike 3 teine pool kohustab riiki abistama tööotsijaid töö leidmisel. Sätet tuleb

tõlgendada tänapäeva majandusolusid ja tööturuolukorda arvestavalt. PSi § 29 lõike 3 järgi on

riigil tarvis arendada tööturumeetmeid ja muuta tööealisele elanikkonnale kättesaadavaks ka

kvaliteetsed muud tööturumeetmed, mis on vajalikud võimalikult paljude inimeste töise

hõivatuse tagamiseks.9

Nii nagu ümber- ja täiendõppesüsteemi kujundamisel on seadusandjal ka tööturumeetmete

spetsiifilise süsteemi kujundamisel lai otsustusulatus. Seadusandja otsustada on, millised

tööturuteenused kujundada ning kellele ja missugustel tingimustel anda nendele juurdepääs.10

Kui tööealine inimene jääb ajutiselt välja majanduselust ja kaotab sellega elatise teenimise

võimaluse, tuleb talle sel perioodil tagada üldjuhul asendussissetulek sotsiaalkaitsesüsteemi

abil. Tõlgendatuna koostoimes rahvusvahelise õigusega tähendab see kohustust tagada suurem

sissetulekuabi, kui seda on abi puuduse korral.11

Aktiivsusnõuete rikkumise tõttu töötuna arveloleku lõpetamise ning uuesti töötuna arvele

võtmise ajalise piiramise korral tuleb arvestada ka PSi § 32 kaitsealasse kuuluva

omandipõhiõigusega, sest ka sotsiaalhüvitised kujutavad endast rahaliselt hinnatavaid õigusi12

ning PSi § 32 lõike 2 esimene lause kaitseb ka rahaliselt hinnatavaid õigusi ja nõudeid.13

Riigikohus on näiteks lugenud olemuslikult PSi § 32 kaitsealasse kuuluvaks õiguse pensionile

kui rahaliselt hinnatavale õigusele.14 Samuti on Riigikohus pidanud omandipõhiõiguse

intensiivseks riiveks olukorda, kus kindlustatud risk on realiseerunud, kuid

töötuskindlustushüvitise maksmine on välistatud.15

Töötuna arveloleku lõpetamine ning uuesti arvele võtmise ajaline piiramine takistab ligipääsu

nii töötukassa makstavatele hüvitistele kui ka registreeritud töötutele osutatavatele teenustele,

mistõttu esineb nii PSi §-s 28, §-s 29 kui ka §-s 32 sätestatud põhiõiguste riive. Seetõttu on vaja

analüüsida, kas nimetatud põhiõiguste riivel on põhiseadusega kooskõlas olev eesmärk ning

kas riive on proportsionaalne. Kuna kõik need põhiõigused on PSi kohaselt lihtsa

seadusereservatsiooniga ja seetõttu järgnev analüüs sarnane, käsitletakse järgmisena nimetatud

põhiõiguste riivet koos.

Piirangu eesmärk

Põhiõiguste piiramise lubatavuse esmane eeldus on legitiimne eesmärk. Kavandatud

muudatuste eesmärgid on suurendada tööotsijate aktiivsust, toetada kiiremat tööellu naasmist,

lühendada töötuse kestust ning tagada, et töötukassa teenused jõuaksid sihipäraselt nende

inimesteni, kes on valmis tööle asuma. Aktiivsuskohustuste täitmisega näitab registreeritud

8 PS § 29, komm 15-16. 9 PS § 29 komm 20. 10 PS § 29 komm 21. 11 PS § 29, komm 22. 12 PS § 28 komm 18, vt ka nt RKPJKo 19.12.2017, 5-17-13/10 p 34. 13 RKÜKo 17.06.2004, 3-2-1-143-03, p 18. 14 Vt RKÜKo 26.06.2014, 3-4-1-1-14, p 88. 15 Vt RKPJKo 11.05.2017, 3-4-1-17-16, p 41.

8

töötu üles soovi otsida ja leida tööd ning liikuda võimalikult kiiresti uuesti tööturule. PSi § 32

riive korral on oluline märkida, et töötuskindlustushüvitise eesmärk on kompenseerida

kindlustatule kaotatud sissetulek osaliselt just tööotsingute ajaks. Seega on ka

töötuskindlustushüvitise saamise eelduseks muu hulgas töötuna arvel olemine ja sarnaselt teiste

registreeritud töötutega peab hüvitise saaja täitma töötu põhikohustusi, sh otsima aktiivselt tööd

ning olema valmis võtma vastu sobiva töö ja kohe tööle asuma. Kui töötu jätab

aktiivsuskohustused korduvalt ja põhjendamatult täitmata, näiteks ei osale töötukassaga

kokkulepitud nõustamisel või ei võta vastu talle pakutud sobivat tööd, võib põhjuseks olla mh

see, et inimesel ei ole tegelikku soovi tööd leida ning on võimalik, et tema töötuna arveloleku

eesmärgiks võib olla muude töötukassa pakutavate hüvede, nagu ravikindlustuse või

registreeritud töötusega kaasnevate hüvitiste saamine.

PSi § 28 lõikes 2, § 29 lõikes 3 ja §-s 32 sätestatud põhiõiguste puhul ei näe PS sõnaselgelt ette,

millistel eesmärkidel neid õigusi tohib piirata. Tegemist on seega lihtsa seadusereservatsiooniga

põhiõigustega, mille piiramise puhul võib legitiimseks pidada iga eesmärki, mis pole

põhiseadusega keelatud.16 Seega on legitiimne mis tahes mõistlik ja asjakohane põhjus.17

Tööotsijate aktiivsuse suurendamist, tööellu kiirema naasmise toetamist, töötuse kestuse

lühendamist ning töötukassa teenuste sihtrühmani jõudmise tagamist saab lugeda mõistlikuks

ja asjakohaseks eesmärgiks, seega saab selle lugeda ka PSi mõttes legitiimseks eesmärgiks.

Piirangu proportsionaalsus

Demokraatlikus ühiskonnas saab vajalik olla põhiõiguse piirang, millel on legitiimne eesmärk,

st mida õigustab avalik huvi või teiste isikute põhiõiguste kaitsmise vajadus, ja mis ei ole

ülemäärane. Põhiõiguste piiramine on seega lubatud vaid juhul ja ulatuses, kus see on

põhiseaduslike või sellega kooskõlas olevate väärtuste kaitseks vajalik, need eesmärgid, miks

põhiõigust piiratakse, on kooskõlas PSi §-s 10 loetletud põhimõtetega ja legitiimsed ning

piirang ei ole seda eesmärki silmas pidades põhjendamatult suur. Vastavust proportsionaalsuse

põhimõttele tuleb Riigikohtu pikaajalise praktika järgi hinnata kolmeastmeliselt – kõigepealt

abinõu sobivust, siis vajalikkust ja vajaduse korral ka proportsionaalsust kitsamas tähenduses

ehk mõõdukust.18

Sobiv on abinõu, mis soodustab piirangu eesmärgi saavutamist, ja sobivuse seisukohast on

vaieldamatult ebaproportsionaalne abinõu, mis ühelgi juhul ei soodusta piirangu eesmärgi

saavutamist.19 Riigikohus on leidnud, et piirangu sobivuse hindamisel piisab sellest, et eesmärki

on põhimõtteliselt võimalik vaidlusaluse meetmega saavutada.20

Nagu eespool välja toodud, on kavandatavate muudatuste eesmärgid suurendada tööotsijate

aktiivsust, toetada kiiremat tööellu naasmist, lühendada töötuse kestust ning tagada, et

töötukassa teenused jõuaksid sihipäraselt nende inimesteni, kes on valmis tööle asuma. Töötuna

arvel olemine on seotud õigusega saada töötuskindlustushüvitist (TKindlS § 6 lg 1 p 1),

töötutoetust (TöMS § 18 lg 1) ja TöMSis sätestatud registreeritud töötutele mõeldud

tööturumeetmeid. Lisaks makstakse registreeritud töötu (ning töötutoetust või

töötuskindlustushüvitist saava inimese) eest sotsiaalmaksu, mis tagab töötule

ravikindlustuskaitse (SMS § 2 lg 1 p 8 ja § 6 lg 1 p-d 6 ja 61). Aktiivsusnõuete rikkumise tõttu

töötuna arveloleku lõpetamise korral lõpetatakse inimesele ka töötutoetuse ja

töötuskindlustushüvitise maksmine ning tööturuteenuste osutamine. Seega kaotab inimene

16 PS § 11 komm 22. 17 Vt RKPJKo 18.12.2019, 5-19-42/13, p 56. 18 PS § 11 komm 30 ja 31. 19 PS § 11 komm 31. 20 Vt nt RKÜKo 11.06.2019, 5-18-8/19, p 62.

9

töötuna arveloleku lõpetamise tagajärjel mitu töötukassa pakutavat hüvet. Eeltoodu põhjal võib

jaatada, et kavandatavatel muudatustel on tõenäoliselt mõju töötute aktiivsusnõuete täitmisele,

sest nimetatud hüvedest ilmajäämist püütakse vältida. Seega võib piirangut pidada eesmärgi

saavutamiseks sobivaks.

Abinõu on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, isikut vähem koormava

abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui esimene.21

Nagu eespool välja toodud, on töötuna arvel olemine seotud õigusega saada

töötuskindlustushüvitist, töötutoetust ja TöMSis sätestatud registreeritud töötutele mõeldud

tööturumeetmeid. Lisaks kaasneb registreeritud töötusega ka ravikindlustuskaitse.

Aktiivsusnõuete rikkumiste korral lõpetatakse inimesele ka töövõimetoetuse ja

töötuskindlustushüvitise maksmine ning tööturuteenuste osutamine. Samas muutuvad

eelnõukohaste muudatuste järel sanktsioonid töötuskindlustushüvitist ja töövõimetoetust

saavatele töötutele selles osas leebemaks, et hüvitise ja toetuse maksmine lõpetatakse edaspidi

koos töötuna arveloleku lõpetamisega. Praegu peatatakse või lõpetatakse hüvitise või toetuse

maksmine juba enne töötuna arveloleku lõpetamist. Korduvate rikkumiste korral piiratakse

lisaks töötuna arveloleku lõpetamise järel uuesti arvele tulekut 90 päeva jooksul. Selline piirang

on ka kehtivas õiguses, seega ei ole tegemist uue piiranguga.

Küll aga muutuvad piirangud töötu jaoks senisega võrreldes koormavamaks, sest töötuna

arveloleku lõpetamist ja uuesti arvele võtmise 90-päevast piirangut kohaldatakse sanktsioonina

senisega võrreldes kiiremini, st sanktsiooni kohaldamiseks piisab vähemast arvust rikkumistest.

Lisandub võimalus rakendada 90-päevast ooteaega ka juhul, kui inimese viimane töötuna

arvelolek lõpetati § 12 lõikes 3 sätestatud rikkumise korral ehk kui inimene on kirjalikus või

suulises suhtluses töötukassa töötajaga käitunud korduvalt agressiivselt, sündsusetult või muul

moel nõustamist takistavalt.

Muudatuste tulemusena rakenduvad rikkumiste korral sanktsioonid senisega võrreldes

kiiremini, mis motiveerib registreeritud töötuid enam täitma seadusega sätestatud

aktiivsustingimusi. 90-päevane ooteaeg on vajalik selleks, et rikkumise tõttu töötuna arveoleku

lõpetamisel oleks töötule ka tegelik mõju. Kui uuesti töötuna arvele võtmise ooteaega ei

rakendataks, oleks inimesel võimalik kohe pärast töötuna arveloleku lõpetamist taas töötuna

arvele tulla ning jätkata ka registreeritud töötusega kaasnevate hüvede kasutamist. Seega

korduvate süsteemsete rikkumiste korral ei oleks alternatiivse leebema meetme (nt pelgalt

töötuna arveloleku lõpetamine) kohaldamisel töötu käitumisele ilmselt soovitud mõju, sest

inimesel on kohe võimalik töötuna arvelolek ja sellega kaasnevad hüved taastada. Seega on

sellistel puhkudel töötuna arvele võtmise ajaline piiramine eesmärgi saavutamiseks vajalik.

Ooteaega kehtestamata ei ole võimalik süsteemi kuritarvitamist piisaval määral vältida.

Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust

ja intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärkide tähtsust.22 Kuigi töötu aktiivsusnõuete ning nende

rikkumise korral on sanktsioonina töötuna arveloleku lõpetamise rakendamine eesmärgi

saavutamiseks vajalik, ei tohi kehtestatav piirang siiski olla ülemäärane. Seega peaks piirangud

olema sellised, mis riivavad inimese põhiõigusi minimaalselt, võimaldades samal ajal soovitud

eesmärki täita. Seega tuleb analüüsida, kas soovitud tulemust on võimalik saavutada ka

leebemaid piiranguid kohaldades.

21 PS § 11 komm 31. 22 PS § 11 komm 31, Vt ka nt RKÜKo 21.01.2014, 3-4-1-17-13, p-d 32-35.

10

Kehtiv õigus näeb ette, et aktiivsusnõuete korduvaid rikkumisi hinnatakse eraldi iga kohustuse

liigi kaupa. See tähendab, et kui töötu rikub aktiivsuskohustusi korduvalt, kuid rikkumised on

eri liiki, on sanktsiooni võimalik kohaldada alles pärast mitut rikkumist (kokku kuni seitse

rikkumist). See võimaldab töötul vältida vastutust pikaajaliselt ning ka korduvate rikkumise

korral ning vähendab oluliselt sanktsiooni tõhusust, st ei täida eesmärki soodustada aktiivset

tööotsingut.

Ka uuesti töötuna arvele võtmisel kohaldatakse 90-päeva pikkust ooteaega kehtiva õiguse alusel

alles siis, kui eelneva 12 kuu jooksul on inimese kaks viimast järjestikust töötuna arvelolekut

lõpetatud töötu aktiivsuskohustuste rikkumise tõttu. Nagu eespool selgitatud, võib mõlemale

töötuna arveloleku lõpetamisele omakorda eelneda kuni seitse ühekordset rikkumist (erandiks

on TöMS § 12 lg 1 p-s 1 sätestatud rikkumine, mille korral saab töötukassa töötuna arveloleku

lõpetada juba esimese rikkumise järel). Seega on võimalik TöMSi § 8 lõikes 5 sätestatud

töötuna arvele võtmise ajalist piirangut rakendada alles siis, kui inimene on juba mitu korda

ilma mõjuva põhjuseta töötu aktiivsuskohustusi rikkunud ning hoolimata korduvast töötuna

arveloleku lõpetamisest jätkab aktiivsuskohustuste rikkumist.

Muudatuse järel arvestatakse töötuna arveloleku lõpetamise aluseks olevaid rikkumisi kehtiva

õigusega võrreldes teisiti – kui kehtiva õiguse järgi peab töötuna arveloleku lõpetamiseks olema

kolm samaliigilist rikkumist, piisab muudatuse järel sellest, kui rikkumisi on kokku kolm, st

need kolm rikkumist võivad olla ka kõik n-ö eri liiki. Samuti muutub osaliselt ooteaja

kohaldamise kord. Kui töötu on jätnud mõjuva põhjuseta kord 30 päeva jooksul nõustamisel

osalemata, jääb sanktsiooni kohaldamine võrreldes praegusega samaks – ooteaega saab

kohaldada juhul, kui sellel põhjusel on viimase 12 kuu jooksul lõpetatud kaks järjestikust

töötuna arvelolekut. Kui töötu ei osale mõjuva põhjuseta kokku kolm korda nõustamisel temaga

kokkulepitud ajal või viisil, ei täida muud tegevuskavas kokkulepitud tegevust või keeldub

sobivast tööst, saab ooteaega rakendada aga juba teisel korral, kui sel alusel töötuna arvelolek

lõpetatakse. Seega on edaspidi võimalik töötuna arveloleku lõpetamist sanktsioonina rakendada

senisest kiiremini (st vähemate rikkumiste korral). Muudatusega lisandub ka uus töötuna

arveloleku lõpetamise ja ooteaja rakendamise alus – nimetatud sanktsioone hakatakse

rakendama ka juhtudel, kui töötu on töötukassa töötajaga suulises või kirjalikus suhtluses

käitunud korduvalt agressiivselt, sündsusetult või muul moel nõustamist takistavalt. Kui töötu

käitumine muudab võimatuks talle vajaliku abi osutamise, sh tööotsingute planeerimise ja

edasiste sammude kokkuleppimise, ning häiriv käitumine jätkub mitmel nõustamiskohtumisel

nõustaja selgitustest ja hoiatustest hoolimata, on põhjendatud rakendada töötu suhtes sarnaselt

muude töötu kohustuste rikkumistega sanktsioonina töötuna arveloleku lõpetamist. Otsuse

tegemine on nõustaja kaalutlusotsus, mille aluseks on dokumenteeritud tõendid ja juhtumi

põhjalik analüüs, et välistada arveloleku liiga kergekäeline lõpetamine ning tagada, et meetmeid

rakendatakse ainult juhul, kus kliendi käitumine muudab teenuse osutamise võimatuks.

Piirangute eesmärgid on suurendada tööotsijate aktiivsust, toetada kiiremat tööellu naasmist,

lühendada töötuse kestust ning tagada, et töötukassa teenused jõuaksid sihipäraselt nende

inimesteni, kes on valmis tööle asuma. Olukord, kus kehtiv õigus võimaldab töötul jätta pika

aja vältel põhjendamatult aktiivsusnõuded täitmata, ilma et see mõjutaks registreeritud

töötusega kaasnevaid hüvesid, ei toeta nimetatud eesmärgi täitmist. Seega on põhjendatud

süsteemi muutmine selliselt, et see võimaldaks võimalikele kuritarvitustele kiiremini

reageerida. Kuigi muudatuse järel muutub kord töötu jaoks senisest rangemaks, peab

sanktsiooni rakendamisele endiselt eelnema mitu põhjendamatut töötu kohustuse rikkumist,

millele on järgnenud ka rikkumiste tõttu töötuna arvel oleku lõpetamine. Seega rakendatakse

korduvate rikkumiste korral esmalt leebemat sanktsiooni (töötuna arvel oleku lõpetamine) ning

alles juhul, kui see tulemust ei anna ja rikkumised jätkuvad, kohaldatakse põhiõigusi enam

riivavat 90-päevast ooteaega.

11

Eespool esitatud analüüsile tuginedes saab kavandatud abinõusid pidada eesmärgi suhtes

sobivaks, vajalikuks ja mõõdukaks. Seega järgib eelnõu proportsionaalsuse põhimõtet ning on

kooskõlas põhiseadusega.

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõu koosneb viiest paragrahvist. Esimene paragrahv reguleerib TöMSis tehtavaid

muudatusi, teine paragrahv sotsiaalmaksuseaduses tehtavaid muudatusi, kolmas paragrahv

TKindlSis tehtavaid muudatusi, neljas paragrahv TVTSis tehtavaid muudatusi ning viies

paragrahv sätestab seaduse jõustumise.

Eelnõu § 1 punktiga 1 täiendatakse TöMSi § 3 lõike 1 punkti 4, lisades pärast sõna „taotlejal“

tekstiosa „, kellel on õigus Eestis töötada,“. Muudatuse eesmärk on üheselt ja selgelt

reguleerida, millal rahvusvahelise kaitse taotlejad saavad end töötuna arvele võtta ja

tööturuteenuseid kasutada. Praegu tuleb see õigus kokku kahest seadusest: välismaalasele

rahvusvahelise kaitse andmise seadusest (VRKS) ja TöMSist, kuid selget regulatsiooni TöMSis

ei ole. VRKSi § 75 lõige 1 sätestab, et kaitse saajal on õigus saada tööturuteenuseid, ning

§ 101 lõige 1 määrab, millal kaitse taotlejal on õigus töötada, kuid ei reguleeri

otsesõnu taotleja õigust tööturuteenuseid saada. TöMSi § 3 lõike 1 punktis 3 sisalduv lauseosa

„välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduses sätestatud tingimustel“ viitab VRKSi

töötamise õiguse sättele ja võimaldab tõlgendada, et kellel on õigus töötada, sel on õigus ka

tööturuteenuseid saada. TVTSis on see õigus selgelt kirjas ja nii oleks õigus selgem ka TöMSis.

Eelnõu § 1 punktiga 2 täiendatakse TöMSi § 5 lõikega 51. Muudatusega luuakse selge õiguslik

alus töötukassa ja kohaliku omavalitsuse vaheliseks andmevahetuseks, et tagada tööotsijale abi

ka juhul, kui ta ei ole ise võimeline seda küsima või ei ole nõus spetsialistide kaasamisega.

Paljud töötud ei suuda aktiivselt tööd otsida või tööturuteenuseid kasutada sotsiaalsete

probleemide tõttu, mida töötukassa meetmetega lahendada ei saa (nt hoolduskoormus, sõltuvus,

eluaseme või sissetuleku puudumine, tervisega seotud piirangud jne). Kui tööle aitamiseks on

vaja enne või tööotsingutega samal ajal leida lahendus probleemidele inimese teistes

eluvaldkondades ning inimene ise nende lahendamisega või selleks vajaliku abi küsimisega

toime ei tule, kaasavad töötukassa nõustajad inimese elukohajärgse kohaliku omavalitsuse.

Praegu on praktikas vahetatud kohaliku omavalitsusega infot üksnes siis, kui kliendiga on

saavutatud kokkulepe elukohajärgse kohaliku omavalitsuse kaasamiseks ning nõustaja on

kajastanud selle tegevuskavas. Üldjuhul fikseerib töötukassa kokkuleppe tegevuskavas ehk

paneb kirja, mis tegevuse raames, kellega ja mis eesmärgil ühendust võetakse. Samuti pannakse

kirja periood, mille jooksul koostööd tehakse ning mis mahus võib infot küsida. Esineb aga

olukordi, kus inimene ei ole nõus kohaliku omavalitsuse kaasamisega või ta ei ole töötukassale

kättesaadav (ei pöördu kokkulepitud nõustamisele), kuid on tõenäoline, et õigeaegse abita

jäämine süvendab inimese toimetulekuraskusi või toob kaasa ohu inimese tervisele või

eluaseme kaotuse jne. Kui vajalik koostöö jääb algatamata, võib juhtuda, et inimese töötuna

arvelolek lõpetatakse, kuna inimene ei suuda sotsiaalsete probleemide tõttu täita töötu

kohustusi. Infovahetus kohaliku omavalitsusega võimaldab töötukassal näiteks saada ülevaadet

inimese abivajadusest, talle pakutud teenustest ja toetustest, et hinnata terviklikumalt

võimalikke tööturutakistusi, millist abi inimesele on pakutud või mille järele võib olla täiendav

vajadus. Õigeaegne ja terviklik sekkumine (tööturuteenused koos kohaliku omavalitsuse

abimeetmetega) aitaks parandada inimese tööle naasmise ja tööturul püsimise võimalusi ning

vähendada pikaajalise töötuse riski.

Muudatus annab töötukassale õiguse inimese nõusolekuta edastada kohaliku omavalitsuse

üksusele inimese kohta andmeid, sh eriliigilisi andmeid. Nõustajal jääb kohustus järgida

12

isikuandmete kaitse põhimõtteid ning tagada, et andmeid edastatakse mahus, mis on vajalik

inimese abivajaduse hindamiseks ja vajaliku abi osutamiseks kohaliku omavalitsuse poolt.

Andmekoosseis, mida töötukassa võib kohalikule omavalitsusele edastada on sätestatud

sotsiaalteenuste ja -toetuste andmeregistri põhimääruse § 13 punktis 3. Samuti saab töötukassa

nõustaja kohalikult omavalitsuselt tööotsingute toetamiseks vajalikke andmeid (näiteks isikule

osutatavate teenuste ja toetuste kohta). Andmekoosseis, mida on võimalik kohalikult

omavalitsuselt küsida, on loetletud TöMS § 5 lõike 7 punktis 7 ja töötukassa andmekogu

põhimääruse (vt ka eelnõu § 1 punkt 3 ja seletuskirja lisa).

Eelnõu § 1 punktiga 3 muudetakse TöMSi § 5 lõike 7 punkti 7. Töötukassa ja kohaliku

omavalitsuse koostöö tugevdamiseks ühiste klientide toetamisel on vaja kohalikust

omavalitsusest (KOV-ist) saada lisa andmeid. Sellised andmed sisaldavad KOV

dokumenteeritud infot täisealise isiku abivajaduse hindamise kohta ja funktsioneerimisvõimes

tuvastatud piirangute kohta. KOV on tuvastanud, millistes eluvaldkondades (nt suhtlemine,

vaimne ja füüsiline tervis, elukeskkond, hõivatus, igapäevaelu toimingud) vajab klient abi.

Samuti on dokumenteeritud kliendi sotsiaalne võrgustik ning kokkuvõtlik hinnang

sotsiaalhoolekande abimeetmete vajaduste kohta.

Nende andmete vahetamine vähendab hindamiste dubleerimist osas, kus KOV kui ka

töötukassa nõustajad kaardistavad kliendi abivajadust ja töötukassa saaks arvestada juba antud

infoga töövaldkonnas inimese parimal viisil abistamiseks. Kui töötukassal on võimalik

arvestada juba varem dokumenteeritud teabega, väheneb ka kliendi koormus, kuna ta ei pea

korduvalt sarnastele küsimustele vastama.

2024. aastast hinnatakse kohalikes omavalitsustes täisealiste abi- ja toetusvajadust ühtsete

standardite alusel ning tulemused dokumenteeritakse Rahvusvahelise Funktsioneerimisvõime

Klassifikatsiooni (RFK) alusel STAR andmekogus. Sama klassifikatsioon on kasutusel ka

töötukassas töövõime hindamisel ja tööalasel rehabilitatsioonil. Funktsioneerimisvõimes

tuvastatud piirangute andmete kasutamine võimaldab töötukassal tugineda varasemale infole

nii töövõime hindamisel kui ka tööalase rehabilitatsiooni vajaduse määramisel. Muudatus

toetab vajaduspõhist ja valdkonnaülest andmevahetust, sest ka töötukassa töövõime hindamise

ja tööalase rehabilitatsiooni andmed on tehtud kättesaadavaks KOVile, st ka KOV saab

tugineda inimese abivajaduse ja teenuste vajaduse hindamisel töötukassas kogutud andmetele,

mis on vajalikud KOV teenuste pakkumisel ja inimese toetamisel.

Eelnõu § 1 punktiga 4 täiendatakse TöMSi § 8 lõiget 4 punktiga 111. Muudatusega lisatakse

loetellu uus kriteerium, mille alusel inimest ei võeta töötuna arvele, kui inimene on kinnipeetav

või vahistatu vangistusseaduse tähenduses. Näiteks on kinnipeetav vanglas vangistust kandev

süüdimõistetu ja vahistatu isik, kellele on tõkendina kohaldatud vahistamist ja kes kannab

eelvangistust kinnise vangla eelvangistusosakonnas või arestimajas. Kuna

kinnipidamisasutuses viibimise ajal ei saa täita töötu kohustusi (näiteks osaleda kokkulepitud

ajal ja viisil nõustamisel vähemalt kord 30 päeva jooksul, täita tegevuskava) ega võtta vastu

sobivat tööd või kohe tööle asuda, ei ole võimalik kinnipeetavaid või vahistatuid

kinnipidamisasutuses viibimise perioodil töötuna arvele võtta. Töötu kohustust ei saanud

nimetatud inimesed täita ka varem, kuid muudatusega sätestatakse seaduses selge ja üheselt

mõistetav õiguslik alus arvele võtmise piirangute kohta.

Eelnõu § 1 punktiga 5 muudetakse TöMSi § 8 lõiget 5. Lõige 5 reguleerib need töötuna

arveloleku lõpetamise alused, mille esinemisel kahe järjestikuse lõpetamise korral eelneva 12

kuu jooksul rakendub töötuna arvele võtmisel 90-päevane ooteaeg. Muudatuse järgi jäetakse

lõikest 5 välja viited lõpetamise alustele, s.o § 12 lõike 1 punktidele 4 ja 5, mis tunnistatakse

13

eelnõukohase seadusega kehtetuks arveloleku lõpetamise aluste korrastamise tõttu (vt ka eelnõu

§ 1 punktid 11 ja 12).

TöMSi § 8 lõikest 5 jäetakse välja ka viide TöMSi § 12 lõike 1 punktile 2, mis tõstetakse ümber

paragrahvi 8 lisatavasse lõikesse 6 (vt järgmise punkti selgitus).

Eelnõu § 1 punktiga 6 lisatakse TöMSi § 8 lõige 6, mis reguleerib, milliste töötuna arveloleku

lõpetamise aluste korral kaasneb 90-päevane ooteaeg töötuna arvele naasmiseks esimese

arveloleku lõpetamise järel. Tingimust rakendatakse kahe töötuna arveloleku lõpetamise aluse

korral: 1) kui töötu mõjuva põhjuseta kokku kolm korda kas ei osale nõustamisel temaga kokku

lepitud ajal või viisil või ei täida muud tegevuskavas kokkulepitud tegevust või keeldub

sobivast tööst või 2) kui töötu töötukassa töötajaga suulises või kirjalikus suhtluses hoiatusest

hoolimata käitub agressiivselt, sündsusetult või muul moel nõustamist takistavalt.

Kehtivas õiguses võib töötu erinevaid nõudeid rikkudes koguda kuni seitse rikkumist, enne kui

tema töötuna arvelolek lõpetatakse. Pärast arveloleku lõpetamist on tal õigus end kohe uuesti

töötuna registreerida, sõltumata korduvatest rikkumistest, ning rikkumiste arvestus algab

uuesti. Alles pärast teist arveloleku lõpetamist 12 kuu jooksul rakendub 90-päevane ooteaeg.

Muudatuse kohaselt lõpetatakse töötu töötuna arvelolek, kui tal on kolm rikkumist – sõltumata

rikkumise liigist (nt nõustamisel mitteosalemine, kokkulepitud tegevuse täitmata jätmine või

sobivast tööst keeldumine) – ning enne uuesti töötuna arvele võtmist rakendub 90-päevane

ooteaeg. Muudatuseks jäetakse TöMSi § 8 lõikest 5 välja viide sama seaduse § 12 lõike 1

punktile 2 ning lisatakse see TöMSi § 8 lõikesse 6.

Samuti kaasneb 90-päevane ooteaeg, kui töötu töötukassa töötajaga suulises või kirjalikus

suhtluses hoiatusest hoolimata käitub agressiivselt, sündsusetult või muul moel nõustamist

takistavalt (vt täpsemalt eelnõu § 1 punkti 15 selgitust).

Muudatuse eesmärk on motiveerida töötuid aktiivselt tööd otsima ja kokkulepetest kinni

pidama. Senine kord, mille kohaselt 90-päevane ooteaeg rakendus alles pärast teist rikkumist,

ei olnud piisavalt mõjus, et motiveerida kliente järjepidevalt ja sihipäraselt tööd otsima ning

teenuseid kasutama. Praktika näitab, et korduvalt kokkuleppeid rikkunud kliendid lükkavad

tööotsinguid põhjendamatult edasi, väldivad koostööd nõustajaga või on väga passiivsed ning

kasutavad töötuna arvelolekut ning sellega seotud õigusi ilma tegeliku kavatsuseta tööle asuda.

Muudatus annab tööotsijale selge signaali tööotsingute ja kokkulepitud tegevuste tähtsusest.

Väheneb klientide korduvate rikkumiste käsitlemisele kuluv aeg ning selle võrra saavad

aktiivsed tööotsijad rohkem tuge. Muudatus aitab parandada töötukassa teenuste sihipärasust

ning vähendada süsteemi kuritarvitamise võimalusi, kus arvelolekut kasutatakse muudel

eesmärkidel (nt hüvitiste või tervisekindlustuse saamiseks) tööotsingukohustust täitmata.

Eelnõu § 1 punktiga 7 jäetakse TöMSi § 9 lõike 2 teisest lausest välja sõnad „soovi ja“.

Nõustamisviisi valikust jäetakse välja isiku sooviga arvestamine, kuna see on tekitanud vääriti

mõistmist, et töötu saab ise otsustada nõustamisviisi. Töötukassa otsustab nõustamisviisi,

arvestades eelkõige isiku võimalusi tööd leida. Inimese soovi võib arvesse võtta, kuid see ei ole

otsust määrav kriteerium. Nõustamisviisi valik ei tugine üksnes inimese soovile, vaid nõustaja

professionaalsele hinnangule, millised on inimese võimalused ja soov tööd leida ning milline

nõustamisviis võimaldab konkreetsele tööotsijale kõige tõhusamal viisil tööle liikumiseks

vajalikku tuge pakkuda. Valitud nõustamisviis peab nõustajal võimaldama piisaval määral

hinnata inimese tööotsingu hetkeseisu ning vajaduse korral sobivat tuge pakkuda. Näiteks, kui

tööotsija ei saa kasutada internetti, kuid soovib e-nõustamist, selgitab nõustaja, et see ei loo

piisavaid võimalusi töö leidmiseks ega tema tööotsingu toetamiseks, ning lepib kokku

14

nõustamise esinduses või telefoni teel. Kui inimene vajab tuge tööpakkumiste otsimisel, lepib

nõustaja kokku nõustamise esinduses, kus on võimalik tõhusamalt juhendada.

Eelnõu § 1 punktiga 8 muudetakse TöMSi § 9 lõigetes 5 ja 6 sobiva töö sisu. Lõikes 5

muudetakse sobiva töö sisu tööotsingute alguses, andes tööotsijale rohkem vabadust valida oma

varasemale kogemusele vastav töö. Samas lühendatakse tööotsingute esimest etappi praeguselt

20 nädalalt sajale päevale.

Sobiva töö sätted seavad tingimused, millele vastavat tööd peab töötu olema valmis vastu

võtma. Sobivast tööst põhjuseta keeldumist loetakse aktiivsusnõuete rikkumiseks. Kehtiv õigus

seab sobivale tööle suured piirangud, sh kui kaugel on töökoht elukohast või milline peab olema

aktsepteeritav töötasu. Muudatuse järgi peab sobiv töö arvestama töötu terviseseisundit,

elukohta, haridust, töökogemust, hoolduskoormust, olemasolevat või omandatavat eriala ning

varasemat töötasu. Seega on töötul praeguse regulatsiooniga võrreldes suurem vabadus

otsustada, milline töö talle tööotsingu alguses on sobiv. Näiteks praeguses regulatsioonis

peetakse sobivaks tööd, mille eest pakutav töötasu on vähemalt 60 protsenti isiku ühe kuu

keskmisest sotsiaalmaksuga maksutatavast tulust. Eelnõukohases regulatsioonis arvestatakse

sobiva töö valimisel ka töötu varasemat töötasu ehk 60 protsendi piirangut enam sobiva töö

valimisel ei seata. Varasema töökogemuse, hariduse, olemasoleva või omandatava eriala ning

töötasuga arvestamine peab tagama ka selle, et sobivale tööle seatavad tingimused oleksid

realistlikult täidetavad, st inimesel on vajalikud eeldused sobivale tööle edukalt kandideerida.

Sobiva töö ootuste vastavust töötu olukorrale ja tööturu võimalustele hindab töötukassa

nõustaja töökesksel nõustamisel. See toetab inimesele sobivate tööpakkumiste valikut ning

kiiremat tööle asumist.

Sobivale tööle vastavate tööpakkumiste valik tehakse töötukassa nõustaja ja töötu koostöös

ning lisatakse inimese tegevuskavasse. Tegevuskavasse lisatud tööpakkumistele

kandideerimine on töötule kohustuslik ning selle täitmist jälgitakse nõustamiskohtumistel.

Töötukassa nõustaja toetab klienti vajaduse korral tööpakkumiste otsimisel ja analüüsimisel.

Selleks, et motiveerida aktiivset tööotsingut, muudetakse sobiva töö tingimusi teatud aja

möödudes. Kui esimese etapis ei ole töötul õnnestunud sobivat tööd leida, tekib töötukassal

õigus seada sobivale tööle tingimusi, mis laiendavad inimese tööotsinguid. Muudatusega

tuuakse sobiva töö tingimuste muudatus senise 20 nädala (140 päeva) pealt saja päeva peale.

2024. aastal on töötukassa andmetel arveloleku lõpetanud töötute arveoleku mediaankestus 134

päeva. Töö leidmise tõenäosus on suurem töötuse alguses, kuid kahaneb ajas. Seetõttu on

oluline toetada aktiivseid tööotsinguid võimalikult varases töötuse faasis ning toetada kiiret

tööle asumist. Suurem vabadus sobivat tööd otsida toetab tööotsingu aktiivsust töötuse alguses,

kuid töötuse perioodi pikenemisel tuleb tegutseda aktiivsemalt, et ennetada pikaajalisse

töötusse langemist ja toetada tööle asumist.

TöMSi § 9 lõikes 6 ajakohastatakse sobiva töö sisu alates 101. päevast pärast töötuna arvele

võtmist, mil kliendil on kohustus laiendada tööotsingu kriteeriume. Lisaks on inimesel kohustus

olla tööotsingul paindlikum ning olla valmis kaaluma erinevaid töökorralduse vorme (nt

kaugtöö, ajutine töö teises piirkonnas või tähtajaline töö). Muudatus tehakse, arvestades

töötukassa senist kogemust ning võimalusi sobiva töö tingimuste kontrollimiseks ja sellega

kaasnevat töökoormust.

Uuendatud sättes seatakse 101. päevast arvates sobivale tööle kuus tingimust.

Punktis 1 loetakse sobivaks selline töö, mis terviseseisundit arvestades ei ole töötule

vastunäidustatud. Võrreldes kehtiva sobiva töö tingimusega („mis tervislikel põhjustel ei ole

15

töötule vastunäidustatud“) ei muutu sobiva töö sisu, kuid selguse huvides kasutatakse sama

sõnastust, mis TöMSi § 9 lõikes 5, mis puudutab sobiva töö tingimusi esimesel sajal päeval.

Töövõime hindamisel on ekspertarst leidnud või töötervishoiu arst tuvastanud, et inimesel

võivad esineda piirangud sobivale tööle– näiteks ei saa inimene tervise tõttu töötada allergiat

tekitavas keskkonnas või füüsiliselt väga koormavas ametis. Täiskoormusega töö võib olla

vastunäidustatud, kui inimene suudab terviseseisundi tõttu töötada vaid osalise koormusega (nt

kroonilised lihas-skeleti probleemid, südame-veresoonkonna haigused, vaimse tervise

seisundid).

Nõustaja tugineb tervisepiirangute hindamisel peamiselt töövõime hindamise

eksperdiarvamusele ning kliendi esitatud lisainfole, vajaduse korral ka teenusepakkujate või

tööandja tagasisidele. Töövõime hindamise eksperdiarvamuse kokkuvõttes kajastatakse,

milline töökoormus või tööolud-tingimused inimesele sobivad või on vastunäidustatud. Lisaks

võivad olulist infot vastunäidustuste kohta anda tööalase rehabilitatsiooni meeskonna,

teenusepakkujate või tööandja tagasiside. Näiteks, kui töösuhe on tervislikel põhjustel katkenud

või ilmneb koolitusel, et kliendile ei sobi valitud eriala terviseseisundi tõttu. Töötervishoiuarsti

hinnangud ei ole töötukassale otse kättesaadavad, kuid klient saab need digiloost ise väljastada.

Töötingimuste sobivus arutatakse nõustamise käigus läbi ning märgitakse tegevuskava olukorra

analüüsi. Töötajale tervise tõttu sobimatuid töösoove tegevuskavasse ei lisata.

Punkti 2 kohaselt loetakse sobivaks ka tähtajaline töö. See tingimus võrreldes kehtiva õigusega

ei muutu. Kui tööpakkumiste seas on tingimustele vastavaid tähtajalisi tööpakkumisi, peaks

klient valima ka nende seast.

Punktiga 3 muudetakse töö kauguse kriteeriumit. Sobivaks peetakse tööd, mille korral

jõudmiseks elukohast töökohta ja tagasi ei kulu rohkem kui kaks tundi päevas või mida on

võimalik teha töötu elukohas püsivalt kaugtööna. Töökoha kauguse kriteeriumi eesmärk on

anda töötule selge juhis, et kui esimese saja päeva jooksul ei ole sobivas asukohast tööd leitud,

peab ta 101. päevast olema valmis vastu võtma tööpakkumisi, mis võimaldavad tööd

kodukohast kaugemal. Teistpidi annab töökoha kauguse kriteerium töötule kindluse, et temalt

ei saa nõuda ka töö otsimist kaugemalt, kui seaduses sätestatud tingimustega ette nähtud.

Võrreldes kehtiva õigusega ei muutu sobivale tööle seatav tööle ja tagasi sõitmise aja piirang

(kaks tundi). Ajapiirangu kontrollimisel arvestab töötukassa töötule kasutada olevaid

transpordivõimalusi, näiteks kas inimene kasutab tööle sõitmiseks isiklikku transporti, millised

on ühistranspordi võimalused tööle saamiseks või kas tööandja pakub alternatiivseid

transpordivõimalusi (tööandja korraldatud transport). Võrreldes kehtiva korraga ei arvestata

enam tööle sõitmise kulu, kuna selle kontrollimine on töötukassale liiga suure koormusega ning

puudub võimalus kõikide töötute tööle ja koju sõidu kulu ühtsetel alustel arvestada (kulu sõltub

kasutatavast transpordiliigist).

Kuivõrd tänapäeval võimaldavad paljud tööandjad kaugtöö tegemise võimalust, võib sobiva

töö valimisel arvestada sellega. Seega võib pidada ka sobivaks tööd, mida pakutakse kaugemal

ja mida on kliendi ütluste kohaselt võimalik teha elukohas kaugtööna.

Punktis 4 täpsustatakse sobiva töö töötasu suurust. Säte ei muuda sobiva töö töötasu tingimust

võrreldes kehtiva õigusega, kuid sõnastab selgemalt, et töötasu tingimus kehtib nii

töötuskindlustushüvitise saajatele kui ka hüvitise mittesaajatele. Sobivaks peetava töö eest

makstav töötasu ei tohi olla väiksem kui töölepingu seaduse § 29 lõike 5 alusel kehtestatud

töötasu alammäär. Täistööajaga töö korral peetakse sobivaks kuu töötasu alammäära ning

osalise tööaja korral kas tunnitasu alammäära põhjal arvestatud minimaalset töötasu, mis vastab

pakutavatele töötundidele, või tööajale või -koormusele vastavat proportsionaalset osa

kuutöötasu alammäärast. Kuigi töölepingu seaduse § 29 lõike 6 alusel Vabariigi Valitsuse

16

kehtestatud alammäärast madalamat töötasu ei või töötajale maksta, annab töötasu alammäära

väljatoomine käesolevas sättes selge indikatsiooni töötule sellest, milliseid töötasu piire alates

101. töötuse päevast tuleb arvestada sobiva töö valikul.

Kui inimene saab töötuskindlustushüvitist, loetakse sobivaks töötasu, mis on suurem töötu

samal perioodil saadavast töötuskindlustushüvitisest. Sealjuures arvestatakse sobiva töö

valimise hetkel kehtivat töötuskindlustushüvitise suurust, kuna töötuskindlustushüvitise määr

muutub ajas. Kui inimese saadav töötuskindlustushüvitis on madalam kui töötasu alammäär,

arvestatakse sobiva töötasu suurusena töötasu alammäära piiri.

Punktis 5 muudetakse sobiva töö sisu selliselt, et see peab arvestama töötu hariduse, eriala ja

varasema töökogemusega või peab olema nende omandatud oskustega seotud. Hariduse, eriala

ja töökogemusega arvestamisel ei tähenda sobiv töö seda, et töö peab üks ühele vastama

varasemale erialale või ametile, vaid tööd otsitakse ka teistest sektoritest, kus kliendi oskusi

saaks rakendada. Töö sobivust hinnatakse eelkõige oskuste ja tööülesannete sarnasuse alusel.

Vajaduse korral võib sobivuse hindamisel kasutada oskuste kompassi või muid töövahendeid,

mis seovad erialad konkreetsete oskuste ja ametitega. Oluline on, et sobivaks peetakse tööd,

mille tegemiseks on inimesel olemas (ülekantavad) oskused, mis on omandatud varasema

hariduse või töökogemuse käigus. Näiteks varem pearaamatupidaja ametikohta otsinud inimene

peab olema valmis laiendama oma tööotsinguid ka raamatupidaja, arveametniku,

finantsassistendi või raamatupidamise spetsialisti ametikohtadele. Kui inimene omandab

töötukassa toel oskusi eriala vahetamiseks, loetakse sobivaks ka omandatud eriala tööd, et

toetada töötute karjääripöördeid, kui need pakuvad rohkem töötamise võimalusi või

kvaliteetsemat tööd. Kuna töötukassa toetab õpet vaid neis valdkondades, kus on olemas

tööjõunõudlus ning oskused on üldjuhul omandatavad aasta jooksul, ei toeta see laiendus

ebamõistlikke võimalusi. Kehtivas õiguses ei ole ette nähtud töötu hariduse, eriala või

töökogemusega arvestamist alates 21. nädalast, kuid praktikas rakendatakse töötutele sobiva

töö valimisel tööpakkumiste sobitamist. Seega paraneb eelnõuga selgus selles, milliseid

tingimusi töötutele sobiva töö valimisel arvestatakse.

Punktiga 6 lisatakse uus sobiva töö tingimus: sobivaks peetakse tööd, mis arvestab mõistlikult

määral hoolduskoormusega. Hoolduskoormus tähendab töötu vältimatut ja regulaarset vajadust

abistada hooldusvajadusega lähedast või pereliiget. Hooldusvajadusega võib olla alaealine laps,

kelle turvalisus ja igapäevane toimetulek ei ole ilma kõrval abita tagatud, või täisealine, kelle

toimetulek on ajutiselt või püsivalt piiratud terviseseisundi tõttu.

Hooldusvajadus võib avalduda väga erinevalt: see võib tähendada vajadust füüsilise abi järele

kodustes igapäevatoimingutes (näiteks hügieenitoimingutes, söömisel, riietumisel, tervise eest

hoolitsemisel või toidu valmistamisel ja majapidamistöödes), aga ka abi väljaspool kodu

liikumisel ning teenuste kasutamisel, sh transpordi ja saatmise korraldamist. Samuti võib

hooldus olla seotud järelevalve ning juhendamisega, kui hooldataval on näiteks kognitiivsed

raskused või mäluprobleemid. Lapse puhul võib olla vaja tagada tema jõudmine lasteaeda või

kooli või tervishoiuteenusele.

Hoolduskoormus võib oluliselt piirata inimese töötamise võimalusi. Näiteks võib hoolduse

korraldamine eeldada paindlikku tööaega ja/või -koormust, töölt eemal viibimist teatud

kellaaegadel ja/või päevadel, võimalust töötada kindlas piirkonnas – hoiuteenuse osutamise või

kooli või elukoha lähedal, et tagada kiire reageerimisvõimalus hooldatava vajaduse korral.

Töötamist võib piirata ka asjaolu, et vajalikud tugiteenused (nt lapsehoid, hooldusteenused,

häirenuputeenus vms) või pereliikmete abi ei ole kättesaadav või nende maht ei kata tegelikku

vajadust.

17

Sobiva töö kindlaksmääramisel hindab töötukassa nõustaja koos kliendiga, kuidas ja millises

ulatuses hoolduskoormus mõjutab töötamise aega, asukohta ja koormust ning millised on

inimesele reaalselt kättesaadavad lahendused hoolduse korraldamiseks töötamise ajal. Kui

töötu on võtnud kasutusele kõik mõistlikud võimalused hoolduse korraldamiseks, kuid töö

tegemine on siiski piiratud, arvestatakse sobiva töö pakkumisel vastavaid piiranguid, näiteks

vajadust töötada osalise koormusega või vaid kindlatel tööaegadel. Kui on võimalik kasutada

vajalikku tugiteenust, peab töötamise aeg olema kooskõlas teenuse pakkumise ajaga. Kui töötu

abistab hooldatavat regulaarsetel raviprotseduuridel käimisel (nt korraldab transpordi kolm

korda nädalas dialüüsil käimiseks või käib erivajadusega lapsega rehabilitatsiooniteenusel),

sobib paindliku tööajaga töö. Kui hooldatava juures tuleb viibida sageli ja regulaarselt tööpäeva

jooksul, on sobivaks tööks selline, mida saab teha elukohas kaugtööna või elukoha lähedal ning

töökorraldus lubab töölt vajaduse korral ajutiselt lahkuda. Kui hooldatav vajab ööpäevaringset

järelevalvet (nt väikelaps või dementsusega inimene) ning ei saa kasutada hoiuteenuseid, on

sobiv töö selline, mida on võimalik teha kodust kaugtöö vormis.

Töö ei ole sobiv, kui tööle asumine muudaks hooldusvajadusega pereliikme või lähedase

abistamise objektiivselt võimatuks. Hinnang antakse igale juhtumile, arvestades tegelikke

asjaolusid ja hoolduskohustuse korraldamise võimalusi. Eesmärk on tagada, et hooldajal oleks

võimalik töötada viisil, mis ei seaks ohtu hooldusvajadusega inimese heaolu ning töö- ja

hoolduskohustuste samaaegne täitmine oleks hooldajale jõukohane.

Kehtivas õiguses otsesõnu hoolduskoormusega sobiva töö valimisel ei arvestata. Praktikas

arvestab siiski töötukassa, kui inimesel on põhjendatud hoolduskoormusest tulenevad

piiranguid töötamiseks. Seega parandab eelnõu läbipaistvust ning sõnastab selgelt tingimused,

millega arvestatakse sobiva töö valikul.

Eelnõu § 1 punktiga 9 täiendatakse TöMSi § 9 lõikega 61. Sättega täpsustatakse õigusselguse

huvides, et TöMSi tähenduses peetakse hoolduskoormusena silmas töötu vajadust abistada

hooldusvajadusega lähedast või pereliiget. Hoolduskoormust hinnatakse juhtumi põhjal.

Hinnang sõltub konkreetsetest asjaoludest, nt kas vajalikku hooldust on võimalik piisaval

määral tagada ka muul viisil, nt kasutades erinevaid hoiu- või sotsiaalteenuseid. Eraldi on välja

toodud, et hoolduskoormusena arvestatakse perekonnaliikme hooldamisega seotud tegevusi.

Hoolduskoormuse arvesse võtmist on põhjalikumalt avatud eelnõu § 1 punktis 8, kavandatava

TöMSi § 9 lõike 6 punkti 6 selgitustes.

Eelnõu § 1 punktiga 10 muudetakse TöMSi § 9 lõiget 7 sama paragrahvi lõigete 5 ja 6

muudatuste tõttu ning korrigeeritakse ka viiteid. Töötuna arveloleku perioodi arvestuses

muudatusi ei tehta.

Eelnõu § 1 punktidega 11 ja 12 muudetakse TöMSi § 12 lõike 1 punkti 2, koondades sellesse

kolm töötuna arveloleku lõpetamise alust. Edaspidi arvestatakse sanktsiooni rakendamisel

kolme rikkumist, olenemata rikkumise liigist. TöMSi § 12 lõike 1 punktid 4 ja 5 tunnistatakse

kehtetuks.

Kehtivas seaduses on erinevad töötuna arveloleku lõpetamise alused eraldi punktides (TöMS

§ 12 lg 1 p-d 2, 4 ja 5), kuigi sisuliselt on nende olemus sarnane – töötuna arvel olev isik ei

täida talle pandud kohustusi (ei osale nõustamisel, ei täida tegevuskavas kokkulepitud tegevusi

või keeldub sobivast tööst). Praegu hinnatakse korduvaid rikkumisi eraldi iga kohustuse liigi

kaupa. See tähendab, et kui inimene rikub arveloleku kohustusi korduvalt, kuid rikkumised on

eri liiki, rakendub sanktsioon alles pärast mitut rikkumist (kokku kuni seitse rikkumist). See

võimaldab töötul vältida vastutust ka korduva rikkumise korral ning vähendab sanktsiooni

tõhusust, st ei täida eesmärki soodustada aktiivset tööotsingut.

18

Muudatuse kohaselt käsitletakse eriliigilisi rikkumisi samas arvestuses ning rakendatakse

hoiatuste süsteemi: esimese ja teise rikkumise korral dokumenteeritakse rikkumine ning töötule

tehakse hoiatus; kolmanda rikkumise järel lõpetatakse töötuna arvelolek. Selline lähenemine on

inimese jaoks etteaimatav. Rikkumiste ja sanktsioonide info edastatakse inimesele ning

nõustaja selgitab rikkumise sisu ja tagajärgi ka suuliselt.

Muudatus tugevdab sanktsioonide ennetavat ja hoiakuid kujundavat mõju ning tagab ühtse ja

selge rikkumiste arvestuse. Rahvusvahelised uuringud näitavad, et järelevalve ja sanktsioonide

võimalus töötutoetuste maksmisel lühendab töö leidmiseks kuluvat aega töötuse varases

staadiumis.23 Töötu kohustuste täitmise kontroll suurendab töötute tööotsingu aktiivsust,

seejuures annab suurema osa mõjust tajutud sanktsiooniohu tulemusel toimuv

käitumisreaktsioon (threat effect), seda kõigi töötute, mitte ainult sanktsioneeritute seas. Juba

sanktsiooni hoiatus või sanktsiooniohu tajumine suurendab tööotsingu aktiivsust ja suurendab

töötusest väljumise tõenäosust.24 Kolme rikkumise lävi on valitud proportsionaalsuse alusel:

liiga leebe süsteem ei mõjuta töötu käitumist, samas liiga kiire sanktsioneerimine võib

suurendada ebasobivale tööle asumist ja selle kaudu korduvat töötust. Mitmes uuringus on

leitud, et sanktsioonide äärmiselt range kohaldamine võib küll lühiajaliselt suurendada tööle

asumist, kuid tuua kaasa ebasobivale tööle liikumist ning seeläbi mõjutada negatiivselt hõives

püsimist.4 Sanktsioonide progresseeruv ülesehitus toetab õigusselgust inimese jaoks ja

soodustab kohustuste täitmist enne rangemate meetmete rakendamist. Kolmeastmeline mudel

soodustab aktiivset tööotsingut, kuid jätab inimesele võimaluse oma käitumist esmaste

rikkumiste järel korrigeerida. Inimesele arusaadav astmeline süsteem toetab sanktsioonide

ennetavat mõju, suurendab usaldust töötukassa vastu, vähendab passiivse arveloleku juhtumeid

ning toetab töötuna arveloleku eesmärki, milleks on soodustada tööle minekut.

Eelnõu § 1 punktiga 13 täiendatakse TöMSi § 12 lõikega 3, mille kohaselt võib töötukassa

teha otsuse isiku töötuna arveloleku lõpetamiseks ka juhul, kui töötu käitub töötukassa töötajaga

suulises või kirjalikus suhtluses hoiatusest hoolimata agressiivselt, sündsusetult või muul moel

nõustamist takistavalt.

Muudatusega luuakse seadusesse selge õiguslik alus, mis võimaldab lõpetada töötuna

arveloleku, kui inimese käitumine muudab nõustamise ja teenustele suunamise võimatuks või

ohustab töötajate, klientide ja teenuseosutajate turvalisust või kahjustab oluliselt töötukassa

mainet.

Töötuna arveloleku eesmärk on toetada inimest tööle naasmisel, pakkudes talle nõustamist,

teenuseid, vahendades tööpakkumisi ja vajaduse korral toetades teda kandideerimisel. Kui

klient käitub korduvalt agressiivselt, äärmuslikult ebaviisakalt või muul moel nõustamist

takistavalt, ei ole võimalik talle vajalikku abi osutada ega eesmärgipärast koostööd teha.

Praktikas on esinenud olukordi, kus klient osaleb kokkulepitud nõustamisel, kuid tema

agressiivne ja ebatsensuurne käitumine muudab sisulise vestluse, tööotsingute planeerimise ja

edasiste sammude kokkuleppimise võimatuks. Kui kliendi häiriv käitumine kordub mitmel

nõustamiskohtumisel ning ta ei muuda oma käitumist ka pärast nõustaja selgitusi ja hoiatusi,

võivad sellised kohtumised vajada lisaturvameetmeid. Sageli saadavad sellised kliendid ka

kohtumiste vahelisel ajal ähvardavaid või solvavaid e-kirju nõustajatele ja teistele töötajatele.

23 McVicar, D. (2020) The impact of monitoring and sanctioning on unemployment exit and job-finding rates," IZA World of Labor, Institute of Labor Economics (IZA), pages 1-49, June. 24 Lombardi, S. (2019) Threat effects of monitoring and unemployment insurance sanctions: evidence from two reforms. Institute for Evaluation of Labour Market and Education Policy (IFAU). https://www.ifau.se/en/Research/Publications/Working-papers/2019/threat-effects-of-monitoring-and- unemployment-insurance-sanctions-evidence-from-two-reforms/.

19

Selliselt käituvat klienti ei saa vahendada tööandjatele ega suunata teenusele, sest ta käitub

agressiivselt või äärmuslikult ebaviisakalt ka teenusepakkujatega ja tööandjatega suheldes või

häirib grupiteenustel teisi osalejaid, mistõttu teenusepakkuja ei saa teenust kvaliteetselt osutada.

Selline käitumine võib kahjustada töötukassa mainet ning koostööd tööandjate ja partneritega.

Otsuse tegemine on nõustaja kaalutlusotsus, mille aluseks on dokumenteeritud tõendid ja

juhtumi põhjalik analüüs. Nõustaja peab otsust kirjalikult põhjendama, mis välistab arveloleku

kergekäelise lõpetamise ning tagab, et meetmeid võetakse kasutusele ainult juhul, kui kliendi

käitumine muudab teenuse osutamise võimatuks. Otsus tehakse, kui klient käitub eespool

kirjeldatud viisil korduvalt, kuigi nõustaja on iga kord selgitanud sellise käitumise ebakohasust

ning hoiatanud, et selle tagajärjeks võib olla töötuna arveloleku lõpetamine. Enne arveloleku

lõpetamise otsust dokumenteeritakse kliendi ebasobiv käitumine ja talle tehtud hoiatus tema

tegevuskavas, mis edastatakse ka kliendile. See tagab protsessi läbipaistvuse ja võimaldab

kliendil oma käitumist korrigeerida enne otsuse tegemist. Muudatus aitab parandada töötukassa

osutatavate teenuste kvaliteeti, töötajate ja klientide turvalisust ning säilitada töötukassa mainet

ja koostööpartnerite usaldust.

Eelnõu § 1 punktiga 14 täiendatakse TöMSi § 32 lõigetega 6 ja 7, sätestades seaduse

muudatustega seotud üleminekusätted.

Lõige 6 sätestab, et 2027. aasta 1. jaanuaril jõustuvat sobiva töö mõistet kohaldatakse ka

inimeste suhtes, kes on töötuna arvele võetud enne 2027. aasta 1. jaanuari. Kuigi sobiva töö

tingimused muutuvad, on haldusmenetluse efektiivsusest ja ökonoomiast lähtudes selgem, kui

sobiva töö tingimusi rakendatakse edaspidi kõikidele töötutele ühtviisi. Kuigi kohustus vastu

võtta sobiv töö saabub ajalises mõttes võrreldes senisega varem, ei kahjusta see juba töötuna

arvel olevate inimeste õiguspärast ootust, kuna TöMSi § 9 lõike 1 punktide 3 ja 4 kohaselt on

töötu kohustatud otsima tööd iseseisvalt ning vastu võtma sobiva töö ja kohe tööle asuma.

Lõige 7 sätestab, et kõikidel inimestel, kes on töötuna arvele võetud enne 1. jaanuari 2027, ei

arvestata enne 2027. aasta 1. jaanuari mõjuva põhjuseta nõustamisel osalemata jätmisi,

tegevuskava täitmisest ja sobivast tööst keeldumisi. 1. jaanuaril 2027 algab uus töötuna

arveloleku lõpetamise aluste arvestus. See tagab ühesuguse töötuna arveloleku lõpetamise

aluste arvestuse kõigile töötukassas töötuna arvel olevatele töötutele ning ei ole vaja arvestada

paralleelselt erinevate rühmade rikkumisi nende töötuna registreerimise ajast lähtudes. See

tagab töötuna arveloleku tingimuste ühetaolisuse ja arusaadavuse nii töötukassa klientidele kui

ka nõustajatele.

Eelnõu § 1 punktiga 15 täiendatakse TöMSi § 33 lõiget 7. Lõige 7 on rakendussäte, mis on

seotud töötutoetuse kaotamisega alates 1. jaanuarist 2026 ja milles sätestatakse seaduse

varasema redaktsiooni kohaldamine isikutele, kellele makstakse töötutoetust või kellele

töötutoetuse maksmine on peatatud TöMSi enne 1. jaanuari 2026 kehtinud redaktsiooni alusel.

Muudatusega täpsustatakse rakendussätet, et TöMSi § 24 lõike 1 punktide 1‒3 ja lõike 2 ning

§ 25 lõike 1 punktide 1‒3 korral varasemat redaktsiooni ei kohaldata. Muudatus on vajalik,

kuna aktiivsusnõuete rikkumisega kaasnevate sanktsioonide muudatuste järel ei ole TöMSi §-

des 24 ja 25 sätestatud sanktsioonide kohaldamine enam asjakohane. Seetõttu ei kohaldata neid

enam ka § 33 lõikes 7 nimetatud isikute suhtes.

Eelnõu §-ga 2 jäetakse sotsiaalmaksuseaduse § 6 lõike 1 punktist 11 välja viide tööharjutusele

kuivõrd töötukassa tööharjutuse teenuse pakkumine lõpetati vastavalt Vabariigi Valitsuse

määruse „Tööhõiveprogramm 2024‒2029“ 1. jaanuaril 2026. aastal jõustunud muudatusele.

Eelnõu §-s 3 sätestatakse TKindlSis tehtavad muudatused.

20

Eelnõu § 3 punktiga 1 muudetakse TKindlSi § 13 lõike 1 punkti 1. Muudatuse kohaselt

lõpetatakse töötuskindlustushüvitise maksmine alles siis, kui lõpeb arvelolek. Kehtiva korra

järgi kaasnes esimese rikkumisega töötuskindlustushüvitise lõppemine näiteks olukorras, kus

töötu ei täida temaga tegevuskavas kokkulepitud tegevusi. See tähendas, et hüvitise maksmine

inimesele lõpetati, kuigi tema töötuna arvelolek säilis. Inimesel säilis ka õigus hüvitist uuesti

taotleda.

Edaspidi ei lõpetata esimese rikkumise järel töötuskindlustushüvitise maksmist. Selleks, et

rakendada kõigile töötutele, sh töötuskindlustushüvitise saajatele, ühetaolist rikkumiste

menetlemise korda, minnakse üle süsteemile, kus hüvitise maksmine lõpetatakse alles koos

arveloleku lõppemisega. See tähendab, et ka töötuskindlustushüvitise saajate puhul järgneb

esimesele kahele rikkumisele hoiatus ning kolmanda rikkumise järel lõpeb arvelolek ja

töötuskindlustushüvitise maksmine. Astmeline lähenemine ning selged ja töötule selgitatud

rikkumised ja nende tagajärjed võimaldavad ka töötutel oma käitumist korrigeerida. Samuti

motiveerib töötuna arveloleku ja töötuskindlustushüvitise lõppemise hoiatus töötuid

aktiivsusnõudeid järgima ja toetab nende kiiremat tööle asumist.

Eelnõu § 3 punktiga 2 tunnistatakse TKindlSi § 13 lõike 1 punktid 2 ja 3 kehtetuks, kuna neis

nimetatud rikkumised on koondatud ühte punkti. Edaspidi lõpevad töötuskindlustushüvitise

maksed aktiivsusnõuete rikkumiste tõttu üksnes töötuna arveloleku lõppemise korral (vt

selgitust seletuskirja § 3 p-s 1).

Eelnõu § 3 punktiga 3 täiendatakse TKindlSi § 23 lõike 2 punkti 6, sätestades selgelt

töötukassa õiguse teha iseseisvalt analüüse ja uuringuid (nt klientide rahulolu uuring,

kvaliteediuuring) töötukassa tegevuse, sh töötuskindlustuse ja rakendatavate tööturumeetmete

ning töövõime hindamise ja töövõimetoetuse mõju, tõhususe ja kvaliteedi kohta.

Sätte senise sõnastuse põhjal võis jääda arusaamatuks, kas töötukassal on õigus sätte kohaselt

enda tegevuse mõju, kvaliteedi ja tulemuslikkuse hindamiseks pöörduda ka inimeste poole.

Sätte ümbersõnastamise eesmärk on tagada, et inimeselt oleks võimalik küsida tagasisidet

töötukassa tegevuste osas (nt rahulolu uuringutes), säte vastaks seeläbi töötukassa ülesannetele

ja võimaldaks töö paremat planeerimist ja korraldamist ka läbi inimeste tagasiside, toimides

halduse enesekontrolli osana ja sisendina.

Uuringuid ja analüüse teeb töötukassa ise või töötukassa tellimusel teenusepakkuja, kellega

sõlmitakse leping ning kellele edastatakse uuringuks ja analüüsi tegemiseks vajalikud andmed. Seejuures on töötukassal õigus töödelda töötukassa andmekogusse kantud isikuandmeid ja

eriliigilisi andmeid ning edastada neid andmeid analüüsi või uuringusse kaasatud kolmandale

isikule. Andmeid kolmanda isikuga jagades on sätestatud konfidentsiaalsuskohustus ning

järgitakse kõiki andmekaitse põhimõtteid, näiteks minimaalsuse põhimõtte järgmiseks

pseudonüümitakse edastatavad andmed, kui kaasatud kolmandal isikul puudub talle antud

ülesande täitmiseks vajadus andmete töötlemiseks isikut otseselt tuvastada võimaldaval viisil.

Kvaliteedi analüüsimisel täidetakse mh Euroopa Liidu kohustusi. Näiteks tuleb Euroopa Liidu

Nõukogu soovituste kohaselt esitada andmeid soovituste tulemuse seireks. Selline seirevajadus

kaasneb nõukogu 15. veebruari 2016. a soovitusega, mis käsitleb pikaajaliste töötute

integreerimist tööturule (2016/C 67/01), või 30. oktoobri 2020. a soovitusega, mis käsitleb

algatust „Töösild – noorte tööhõive tugevdamine“ ja millega asendatakse nõukogu 22. aprilli

2013. a soovitus noortegarantii loomise kohta (2020/C 372/01). Mõlemal juhul on vaja esitada

seireandmeid sihtrühma kohta ka kuus ja 12 kuud pärast töötuna arveloleku lõpetamist.

21

Tööturuteenustega rahulolu uurimise vajadus tuleb töötukassale Euroopa Parlamendi ja

nõukogu otsusest (EL) nr 573/2014/EL, mille artikli 4 lõike 1 punkti iv kohaselt mõõdavad kõik

ELi avalikud tööturuasutused kliendi rahulolu avalike tööturuasutuste teenustega.

Eelnõu §-s 4 sätestatakse TVTSis tehtavad muudatused.

Eelnõu § 4 punktiga 1 täiendatakse TVTSi § 7 lõigetega 7 ja 8. Sätted on vajalikud selleks, et

töötukassal oleks õiguslik alus kontrollida pärast töövõime hindamise otsuste tegemist

töövõime hindamisel antud eksperdiarvamuste kvaliteeti ja põhjendatust ning kaasata

kontrollimisse tervishoiuteenuse osutajaid ja teisi eksperte. Seeläbi on võimalik hinnata ja

parendada ka töövõime hindamise mõju ja tulemuslikkust.

TVTSi § 7 lõike 1 kohaselt võib töötukassa kaasata eksperdiarvamuse saamiseks vajaduse

korral tervishoiuteenuse osutajaid ja teisi eksperte. TVTSi § 7 lõike 2 kohaselt sõlmib

töötukassa töövõime hindamisel eksperdiarvamuse saamiseks tervishoiuteenuse osutajaga

tsiviilõigusliku lepingu. Töötukassa ülesanne on teha nende tervishoiuteenuse osutajate

tegevuse üle eksperdiarvamuste andmisel lepingulist kontrolli. TVTSi § 7 lõikega 7 antaksegi

töötukassale õigus kontrollida eksperdiarvamuste kvaliteeti ja põhjendatust kaasates selleks

vajadusel tervishoiuteenuse osutajaid ja teisi eksperte. Selliseid kvaliteedikontrolle tehakse

praktikas peamiselt kahel põhjusel. Esiteks kui tuleb sisend inimese enda või mõne kolmanda

osapoole poolt, et töövõime hindamisel võib olla kliendi suhtes tehtud vale otsus, siis peab

töötukassa seda uurima. Selleks, et kontrollida hindamise aluseid ning seda, kas hindamisel on

võetud arvesse kõik asjakohased andmed, on vaja ligipääsu tervise infosüsteemi andmetele.

Teiseks viiakse läbi hindamise metoodika analüüse, mille aluseks on igapäeva praktikas

hindamises küsitavusi või erinevat tõlgendamist põhjustavad teemad (nt vaimse võimekuse

hindamine), analüüsitakse koostatud eksperdihinnanguid ja tuvastatakse seal metoodika

arendamise kohad (nt arsti juhendi uuendamise vajadus). Seega on kvaliteedikontrolli tulemuse

põhjal võimalik hinnata nii üksikute otsuste kvaliteeti ja nende põhjendatust konkreetse inimese

suhtes kui ka ühtlustada töövõime hindamiste kvaliteeti ja järjepidevus läbi metoodika

selgituste.

Kehtiva TVTSi järgi ei saa eksperdiarvamuste kvaliteedi ja põhjendatuse hindamisel ning

töövõime hindamise mõju ja tulemuslikkuse analüüside tegemisel kasutada tervise

infosüsteemis olevaid andmeid, kuna TVTSi § 7 lõike 4 kohaselt on töövõimet hindaval

arstiõppe läbinud töötukassa töötajal ja tervishoiuteenuse osutajal juurdepääs tervise

infosüsteemis olevatele isikuandmetele vaid töövõime hindamiseks. Eksperdiarvamuste

kvaliteedi ja põhjendatuse hindamiseks on arstiõppe läbinud töötukassa ekspertarstidel ja

töötukassa kaasatud arstiõppe läbinud isikutel vajalik näha lisaks eksperdiarvamuses

sisalduvatele andmetele ka selle aluseks olevaid tervise infosüsteemi andmeid, et oleks

võimalik eksperdiarvamuse kvaliteeti kontrollida alusandmete võrdluses. Ilma nende andmeteta

on praegu keeruline tagada täpset arusaama hinnangu sisulisest kvaliteedist. Sättega luuakse

õiguslik alus teha päringuid tervise infosüsteemi, mitte lähtuda üksnes tervishoiuteenuse

osutajate ekspertarstide varem tehtud päringu andmetest. Kuivõrd tegemist on halduse

enesekontrolliga efektiivse ja sisuliselt hästi toimiva haldusmenetluse tagamiseks, ei saa see

toimuda isiku nõusoleku alusel.

Vastava kvaliteedi ja põhjendatuse hindamise kontrolli andmekoosseis on piiratud töövõime

hindamiseks vajaliku andmekoosseisuga. Rohkemate andmete kogumine oleks andmete

töötlemise eesmärki arvestades ülemäärane ja rikuks minimaalsuse põhimõtet. Seetõttu

antaksegi TVTSi § 7 lõikega 8 arstiõppe läbinud töötukassa töötajale ja töötukassa kaasatud

arstiõppe läbinud isikule eksperdiarvamuste kvaliteedi ja põhjendatuse hindamiseks ning

töövõime hindamise mõju ja tulemuslikkuse hindamise ning parendamise eesmärgil juurdepääs

22

tervise infosüsteemis olevatele TVTSi § 7 lõikes 4 nimetatud isikuandmetele ning töövõime

hindamise taotluse, otsuse ja eksperdiarvamuse andmetele töötukassa andmekogus.

Eelnõu § 4 punktiga 2 tunnistatakse kehtetuks TVTSi § 18, mis käsitleb töövõimetoetuse

peatamise võimalust. Kehtiva seaduse kohaselt järgneb esimesele rikkumisele töövõimetoetuse

peatamine kümneks päevaks, teise rikkumise korral peatamine 30 päevaks. Muudatusega

lõpetatakse töövõimetoetuse peatamine ning dokumenteeritud rikkumise järel lähtutakse

kõikide teiste töötutega samadest põhimõtetest: esimese kahe rikkumise korral tehakse hoiatus

(töövõimetoetuse maksmist ei peatata) ning kolmandaga kaasneb töötuna arveloleku lõppemine

ja sellega lõpeb ka töövõimetoetuse maksmine. Muudatus ühtlustab töövõimetoetuse saajate,

töötuskindlustushüvitise saajate ja kõikide teiste registreeritud töötute sanktsioonide

rakendamise põhimõtteid. Astmeline lähenemine ja selgelt registreeritud rikkumised ja töötule

rikkumiste tagajärgede selgitamine võimaldavad ka töötutel oma käitumist parandada.

Eelnõu § 4 punktiga 3 muudetakse TVTSi § 19 lõiget 6, jättes sättest välja viide TVTSi §-le

18, kuna see tunnistatakse kehtetuks (vt täpsemalt eelnõu § 4 p 2).

Eelnõu §-ga 5 sätestatakse seaduse aktiivsusnõuete muudatuste jõustumine 1. jaanuaril 2027

(need on § 1 punktid 5‒15, § 3 punktid 1 ja 2 ning § 4 punktid 2 ja 3). Jõustumistähtaeg on

seatud arvestusega, et enne seaduse jõustumist jõuaks töötukassa teha vajalikud korralduslikud

ja infotehnoloogilised muudatused. Ülejäänud sätted jõustuvad üldises korras.

4. Eelnõu terminoloogia

Eelnõus ei kasutata uusi termineid.

5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Eelnõu ei ole puutumuses Euroopa Liidu õigusaktidega.

6. Seaduse mõju

Muudatuste rakendamisega kaasneb otsene mõju järgmistes valdkondades: (1) sotsiaalne mõju

(mõju tööhõivele), (2) mõju riigivalitsemisele (sh töötukassale ja töötukassa eelarvele).

Mõju majandusele ja tööandjatele avaldub kaudselt. Avalduva mõju ulatus sõltub sellest, kas

muudatuste tulemusena töötute liikumine tööturule suureneb või jääb muutumatuks ja mõjutab

seeläbi tööjõupakkumist tööandjatele. Kuna mõju majandusele on kaudne, ei analüüsita seda

põhjalikumalt. Mõju tööturule on täpsemalt analüüsitud sotsiaalse mõju osas.

Muudatused ei mõjuta IT-valdkonda, haridust, kultuuri, riigikaitset ja välissuhteid ega

siseturvalisust ja keskkonda, mistõttu ei ole mõju olulisust nendes valdkondades hinnatud.

6.1. Sotsiaalne mõju Töötukassa andmetel oli 2025. aasta iga kuu lõpu seisuga töötuna arvel keskmiselt 46 301

inimest, 2024. aastal oli see arv 50 281. Rahvaarvuga võrreldes moodustavad registreeritud

töötud ligikaudu 3,5% Eesti elanikkonnast ning osakaal tööjõust (registreeritud töötuse määr)

on 2025. aastal olnud ligikaudu 6%. Seega võib mõjutatud sihtrühma pidada suhteliselt

väikeseks.

Registreeritud töötute seas on naisi rohkem kui mehi, kuna naised registreerivad end töötuna

sagedamini. Soolised erinevused avalduvad eeskätt vanuserühmas 25–54, kus 2025. aasta

23

kuude keskmisena oli töötuna arvel ligikaudu 2751 naist rohkem kui meest; samas

vanuserühmas on ka töötute koguarv suurim. Peaaegu iga viies registreeritud töötu on

vähenenud töövõimega. Ukraina sõja tõttu rahvusvahelise kaitse saanud registreeritud töötute

arv on 2025. aasta oktoobri lõpuks vähenenud 2801 inimeseni, moodustades 6,6% kõigist

töötutest. Töötuse määr Ida-Virumaal on ülejäänud Eestiga võrreldes endiselt oluliselt kõrgem.

Muudatustega kavandatud töötuna arveloleku süsteemi lihtsustamine, süsteemi suurem

läbipaistvus ja selgus ning töötute tõhusam tööellu naasmise toetamine puudutab kaudselt kõiki

töötuna arvel olevaid isikuid. Samas on muudatuste mõju ja ulatus registreeritud töötutele

erinev: see sõltub töötu arveloleku kestusest ja aktiivsusnõuete täitmisest, sh sellest, kas töötu

saab rahalist või mitterahalist tuge, samuti töötu individuaalsetest (nt tervislik seisund ja

töövõime) ja sotsiaalsetest (nt hoolduskoormus) taustateguritest, mis kujundavad tema

võimalusi aktiivsusnõudeid täita ja tööturule naasta.

Järgnevalt analüüsitakse kavandatud muudatuste sotsiaalseid mõjusid muudatuste kaupa,

kirjeldades seejuures ka neid sihtrühmi, kes on muudatustest otseselt mõjutatud.

6.1.1. Muudatus 1: aktiivsusnõuete lihtsustamine ja sanktsioonide ühtlustamine kõigile

töötutele Muudatuste jõustumisel lõpetatakse töötuna arvelolek kolme rikkumise järel, sõltumata

rikkumise liigist. Samuti nähakse ette töötukassa õigus lõpetada arvelolek töötu agressiivse

käitumise või muu koostööd takistava tegevuse korral, millele järgneb 90-päevane ooteaeg enne

töötuna uuesti arvele võtmist. Seni võis töötuna arveloleku lõpetamisele eelneda mitu erinevat

rikkumist.

Järgnevas tabelis on näha, kui palju on eriliigilisi sanktsioone registreeritud töötutele

rakendatud. Statistika on kuvatud rikkumise kuupäeva, hüvitise või toetuse liigi (esimese

rikkumise ajal kehtiv toetus või hüvitis) ja rikkumise järjekorranumbri (esimene, teine ja

kolmas rikkumine) kaupa. Tabelis ei ole eraldi välja toodud TKH ja TVT koos saajaid, kuna

selle rühma rikkumiste arv on prognoosi koostamiseks liiga väike: 2024. aastal 11, 2023. aastal

kolm ja 2021. aastal üks rikkumine.

Tabel 1. Sanktsioonide arv aastatel 2021–2025 oktoober toetuse/hüvitise saamise (esimese

rikkumise ajal) põhjal

Toetus/hüvitis esimese

rikkumise järel

Rikkumise

nr

Rikkumise aasta

2021 2022 2023 2024 2025 10 k

Ei saanud toetust või

hüvitist

1 1364 1170 1790 3645 3831

2 331 320 533 1256 1591

3 75 95 173 485 701

Sai

töötuskindlustushüvitist

1 10 9 11 56 89

2 2 2 2 20 29

3 1 1 6 7

Sai töötutoetust

1 120 143 300 530 659

2 7 14 69 106 162

3 1 8 22 32 58

Sai töövõimetoetust

1 149 160 282 594 631

2 21 39 75 158 203

24

3 7 9 24 60 77

Allikas: Eesti Töötukassa

Peamiseks põhjuseks läbi aastate on olnud nõustamisel mitteosalemine vähemalt kord 30 päeva

jooksul, mis moodustab umbes 96% sanktsioonidest aastail 2019–2024 (vt tabel 2). Aastati on

selle rikkumise arv stabiilselt kasvanud ning 2024. aastal ulatus see üle 11 000. 2024. aastal

kasvas märkimisväärselt ka tegevuskava kolm korda täitmata jätmine ning kolm korda mõjuva

põhjuseta nõustamisel mitteosalemine. See viitab ühelt poolt töötute tööotsingu kesisele

aktiivsusele, mistõttu kasvab aktiivsusnõuete rikkumiste arv, ning teiselt poolt töötukassa

sekkumiste rangemaks ja järjekindlamaks muutumisele.

Tabel 2. Aktiivsusnõuete mittetäitmise põhjused, 2019–2024

Aasta

eelmisest

pöördumisest 30

päeva

möödumine

tegevuskava

kolmandat korda

täitmata jätmine

kolmandat korda

mõjuva

põhjuseta

pöördumata

jätmine

2019 7638 96 23

2020 8100 56 14

2021 7030 41 20

2022 7914 44 19

2023 9115 58 36

2024 11 056 202 118

Allikas: Eesti Töötukassa

Samal ajal on kasvanud ka töötuna arveloleku lõpetamise otsuste koguarv ning sanktsioonidega

lõpetamiste osakaal. Jooniselt 2 on näha, et töötuna arveloleku lõpetamise otsuste koguarv on

aastatel 2019–2024 selgelt kasvanud, ulatudes 2019. aasta 67 406 otsuselt 2024. aastaks juba

94 912 otsuseni. Samal ajal on kasvanud aktiivsusnõuete rikkumise osatähtsus arveloleku

lõpetamise korral. Kui 2019. aastal moodustasid sanktsioonidega lõpetamised 11,5% kõigist

lõpetamistest, siis 2024. aastal oli näitaja 12,0%. Selline suundumus viitab ühelt poolt klientide

aktiivsuse vähenemisele ja raskustele tööotsingukohustuste täitmisel ning teiselt poolt

töötukassa praktika ühtlustumisele ja järjekindlamale sekkumisele.

25

Joonis 2. Arveloleku lõpetamise otsuste arv ja aktiivsusnõuete rikkumiste

osatähtsus arveloleku lõpetamise otsustes, 2019–2024.

Allikas: Eesti Töötukassa

Arvestades, et nii otsuste koguarv kui ka sanktsioonide osatähtsus kasvab, toetab see vajadust

selgemate ja rangemate tingimuste järele, et tagada ühtne hindamis- ja otsustamispraktika ning

vähendada olukordi, kus aktiivsusnõuete täitmata jätmise tagajärjed on ebaselged.

Astmeline süsteem (esimesele kahele rikkumisele järgneb hoiatus, kolmandale

rikkumisele arveloleku lõpetamine) suurendab tööotsijate motivatsiooni tööd otsida ja teeb

sanktsioonide rakendumise etteaimatavaks. Lühiajaliselt võib kohanemisperioodil rikkumiste

arv suureneda (töötukassa 2027. a prognoos: +5%), kuid edaspidi, kui inimesed on uute

nõuetega kohanenud ja oma käitumist korrigeerinud, võib eeldada rikkumiste arvu vähenemist,

töölemineku osakaalu kasvu ja töötuse mediaankestuse vähenemist. Empiirilised uuringud

näitavad, et tõhusam tööotsingu seire ja rangemad nõuded võivad keskmiselt lühendada töötuse

kestust, uuringud näitavad töötuse kestuse vähenemist umbes 10–16% ning tööle liikumise

tõenäosuse suurenemist umbes 20–30%, mõnel juhul isegi enam. Samas on mõju suurus

tugevalt riigi, sihtrühma, seire intensiivsuse ja tööturu olukorra spetsiifiline25. Töötukassa

hinnangul lüheneks keskmine töötuna arveloleku kestus u 13 päeva ning selle mediaan u kaks

päeva (võrreldes 2024. aastal tegelikult lõpetatud arvelolekute kestusega).

Kuna kõikidele töötuna arvel olevatele isikutele rakenduvad samad sanktsioonid, sõltumata

saadavast hüvitisest või toetusest, ei peatata töötuskindlustushüvitise või töövõimetoetuse

maksmist enam esimese rikkumise järel, vaid alles pärast kolmandat registreeritud rikkumist,

mille eelneb hoiatus.

Tabel 3. Kehtivad aktiivsusnõuded ja nende rikkumise tagajärjed

Aktiivsusnõue

täitmata/tagajärg

Rikkumi

ste arv

TKH

lõpp

TT

peatamine

TT

lõpp

TVT

peatamine

TVT

lõpp

Arvel-

oleku

lõpp

25 25 McVicar, D. (2020) The impact of monitoring and sanctioning on unemployment exit and job-finding rates," IZA World of Labor, Institute of Labor Economics (IZA), pages 1-49, June.

26

1. Ei osale

nõustamisel

kokkulepitud ajal

1 X

viimasele

nõustamisele

järgnevast

päevast kuni

nõustamisel

osalemise

päevani, k.a.

10 päeva

2 X 30 päeva

3 X X

2. Ei osale

nõustamisel 30

päeva jooksul

1 X

3. Jätab täitmata

kokkulepitud

tegevuse

1 X 10 päeva 10 päeva

2 X 30 päeva

3 X X

4. Keeldub

sobivast tööst

1 X 10 päeva 10 päeva

2 X 30 päeva

3 X X

2024. aastal lõpetati TKH 44 korral. TVT maksmise peatamiste arv on aastail 2022–2025

selgelt kasvanud nii kümneks kui ka 30 päevaks peatamise korral (tabel 4): vastavalt 213-lt

(2022) kuni 905ni (2025, jaan–nov), mis tähendab enam kui neljakordset tõusu, ning 26-lt kuni

176ni samal ajavahemikul, st ligi seitsmekordne suurenemine.

Tabel 4. Töövõimetoetuse peatamiste arv perioodil jaan 2022 – nov 2025

Peatamise

aasta 10

päeva 30

päeva

2022 213 26

2023 392 65

2024 762 124

2025 905 176

Allikas: Eesti Töötukassa

Muudatuste jõustumisel muutuvad töötuskindlustushüvitise ja töövõimetoetuse saajatele

aktiivsusnõuete tingimused mõnevõrra leebemaks, kuna toetuse või hüvitise maksmise

lõpetamisele eelneb hoiatus, mis võimaldab töötul oma käitumist kohandada (vt tabel 5). See

tähendab ühtlasi, et esialgu sanktsioonide arv eeldatavasti kasvab, kuna esialgu ei kaasne

sellega hüvitise/toetuse lõppemist, vaid tehakse hoiatus. Samuti väheneb

töötuskindlustushüvitiste lõpetamiste ja töövõimetoetuste peatamiste arv, kuna neid ei

rakendata esimeste rikkumiste järel. Töötukassa stsenaariumiarvutuste kohaselt väheneb

aastatel 2027–2029 eeskätt teise ja kolmanda rikkumise arv nii töötuskindlustushüvitise kui ka

töövõimetoetuse saajate seas, kuna astmeline lähenemine võimaldab käitumist kohandada ning

inimesed harjuvad uue süsteemiga. Uus süsteem vähendab seega riski, et üksik või korduv, kuid

mitte süstemaatiline rikkumine toob kohe kaasa toetuse või hüvitise kaotuse, seega suureneb

sihtrühma jaoks õigusselgus ja õiguskindlus. Eriti oluline on mõju vähenenud töövõimega

isikutele, kellel võib aktiivsusnõuete regulaarne täitmine olla keerukam.

Tabel 5. Aktiivsusnõuete ja nende rikkumise tagajärjed muudatusettepaneku järgi

27

Aktiivsusnõue

täitmata/tagajärg

Rikkumiste

arv

Ei saa hüvitist ega

toetust

Töötuskindlustus-

hüvitis

(BTKH ja STKH)

Töövõimetoetus

(TVT)

1. Mõjuva

põhjuseta ei osale

nõustamisel

kokkulepitud ajal

või viisil või ei täida

muud kokkulepitud

tegevust või keeldub

sobivast tööst

1 Rikkumise

dokumenteerimine

(hoiatus)

Rikkumise

dokumenteerimine

(hoiatus)

Rikkumise

dokumenteerimine

(hoiatus)

2 Rikkumise

dokumenteerimine

(hoiatus)

Rikkumise

dokumenteerimine

(hoiatus)

Rikkumise

dokumenteerimine

(hoiatus)

3 Arveloleku

lõpetamine Arveloleku

lõpetamine*

Arveloleku

lõpetamine*

Isikut ei võeta töötuna arvele enne 90 päeva möödumist viimasest töötuna

arveloleku lõpetamisest

2. Mõjuva

põhjuseta ei osale

30 päeva jooksul

nõustamisel

1 Arveloleku

lõpetamine Arveloleku

lõpetamine*

Arveloleku

lõpetamine*

2 Arveloleku

lõpetamine Arveloleku

lõpetamine*

Arveloleku

lõpetamine*

Isikut ei võeta töötuna arvele enne 90 päeva möödumist viimasest töötuna

arveloleku lõpetamisest, kui asjakohase avalduse esitamisele eelneva 12

kuu jooksul lõpetati isiku kaks viimast järjestikust töötuna arvelolekut

eelnõukohase seaduse § 12 lõike 1 punktis 1 sätestatud alusel.

3. Käitub korduvalt

agressiivselt,

sündsusetult või

muul moel

nõustamist

takistavalt 3

1 Arveloleku

lõpetamine Arveloleku

lõpetamine*

Arveloleku

lõpetamine*

Isikut ei võeta töötuna arvele enne 90 päeva möödumist viimasest töötuna

arveloleku lõpetamisest, kui asjakohase avalduse esitamisele eelneva 12 kuu

jooksul lõpetati isiku kaks viimast järjestikust töötuna arvelolekut

eelnõukohase seaduse § 12 lõike 1 punktis 1 sätestatud alusel.

*TKH ja TVT lõppemised on seotud arvelolekuga, st TKH lõppeb koos arvelolekuga ja TVT

juhul, kui klient 14 päeva jooksul aktiivsusnõuet muul viisil ei täida.

6.1.2. Muudatus 2: sobiva töö mõiste ajakohastamine Seaduses muudetakse sobiva töö määratlus töö otsimise alguses seaduses paindlikumaks ning

sobiva töö rangemat muudatust rakendatakse varem. Kui seni kitsenesid sobiva töö tingimused

21. nädalal, siis nüüd saja päeva möödudes. Alates 101. päevast seatakse sobivale tööle rohkem

tingimusi ning arvestatakse inimese varasemaid oskusi, kogemusi ning töötukassa toel toimuvat

ümberõpet, et pakkuda kõige enam sobivat tööd ja vajaduse korral toetada karjääripööret.

2024. aastal lõpetas saja päeva jooksul arveloleku u 41% töötutest – meeste hulgas oli osakaal

43,2% ja naiste hulgas 38,6%. See tähendab, et arvelolek kauem kui sada päeva puudutab

enamikku (59%) töötutest, kes ei leidnud või ei alustanud sobivat tööd esimese saja päeva

jooksul. Naiste seas on pikemaajaline arvelolek tõenäolisem. Sobiva töö varasem muudatus

mõjutab enim neid inimesi, kel ei ole olulisi tööturutakistusi ning kes on muudatuse tõttu

motiveeritud valima sobivama töö kiiremini. 2024. aastal oli selliseid inimesi, kes olid töötuna

arvel üle saja päeva, kuid kelle tõenäosus 180 päeva jooksul tööle asuda oli andmete järgi suur

(st neil ei ole olulisi tööturutakistusi, nt ebapiisavad oskused, tervisest tulenevad takistused

vms), töötukassa andmeil 4877. See on sihtrühm, keda sobiva töö muudatus võiks mõjutada

enim. Mõjutatud sihtrühmas on rohkem töötuskindlustushüvitise ning töötutoetuse saajaid ja

neid, kes enne töötuks jäämist töötasid spetsialisti ametikohal. Mõnevõrra rohkem on 25–54

vanuserühma kuulujaid (6 protsendipunkti rohkem võrreldes kõigi arveloleku lõpetanud

töötutega) ja naisi (erinevus 5 protsendipunkti).

28

Kõige ulatuslikum mõju on sobiva töö mõiste ajakohastamisel töötuskindlustushüvitise ja

töövõimetoetuse saajatele, kellel ei ole olulisi tööturutakistusi, kuid kes toetuse saamise tõttu

võivad tööle liikumist edasi lükata. Samuti on enam mõjutatud enne töötuks jäämist spetsialisti

ametikohal töötanud inimesed, kelle jaoks 101. päevast tekkiv surve liikuda osaliselt sobivale

või madalama kvalifikatsiooniga tööle võib tähendada suuremat kohanemisvajadust. Uuringute

kohaselt26 võib sobiva töö liialt kiire muutmine survestada inimesi võtma kiiresti vastu töökoha,

mis ei pruugi tingimata kõige paremini sobida. Seeläbi lühiajaliselt töötuse kestus küll lüheneb,

kuid edaspidi kasvab ka korduv töötus, kuna inimesed lahkuvad neile sobimatust töökohast

kiiremini või kannatab töö kvaliteet (töö stabiilsus, töötasu vms). See võib positiivset töötuse

lühendamise efekti vähendada (inimesed leiavad küll kiiremini töö, kuid ka kaotavad selle

sagedamini). Siiski puudub selge alus, et hinnata, milline on optimaalne tööotsingu kestus või

tasakaalupunkt lühema töötuse ja kvaliteetsema töö vahel.

Selle riski realiseerumise ennetamiseks analüüsib töötukassa edaspidi lühiajalise ja korduva

registreeritud töötuse esinemissagedust. Riski aitab maandada tööturuteenuste pakkumine ning

tööpakkumiste sobitamine inimese varasemast töökogemusest ja omandatud oskustest lähtudes.

Samuti saab esimesed sada päeva töötuna registreeritud inimene otsida tööd paindlikumalt,

arvestades oma terviseseisundit, elukohta, haridust, eriala, varasemat töökogemust ja töötasu.

Sobiva töö valiku otsustavad inimene ja töötukassa koostöös. See vähendab survet võtta kiiresti

vastu töö, mis ei vasta inimese kvalifikatsioonile ja oskustele. Paindlik otsing suurendab

tõenäosust, et inimene leiab töö, mis vastab tema kvalifikatsioonile ja oskustele, mis omakorda

aitab kaasa töökoha pikaajalisele säilimisele ja töörahulolule.

Muudatuse ebasoovitavate mõjude riski avaldumist aitab maandada ka see, et sobiva töö

leidmisel arvestatakse mõistlikul määral hoolduskoormuse piirangutega, näiteks pereliikmete

või lähedaste eest hoolitsemisega seotud piiranguid (nt lasteaiast tulenev ajapiirang). See

muudatus mõjutab eelkõige naisi, kes tihti kannavad suuremat hoolduskoormust ning kelle

tööotsinguid sellised piirangud kõige enam mõjutavad. Muudatus tagab võrdsemad võimalused

tööotsinguks ja tööturule naasmiseks.

Kuigi muudatus toetab kiiremat tööle minemist, on oluline siiski arvestada, et seda mõjutab

lisaks ka üldine majanduskeskkond ja tööturu olukord – majanduskasvu ja töökohtade loomise

olukorras asutakse tööle kiiremini ning majanduslanguse ja kasvava töötuse tingimustes võib

kõigi sihtrühmade tööle asumine olla aeglasem. Seejuures kehtib viitaeg ja kehvema

majandusolukorra mõju avaldub sellele järgneval aastal.

6.2. Mõju riigivalitsemisele (Eesti Töötukassale) Töötukassa vaatest väheneb kontrollitegevuste maht, kuna sõidukulusid ei pea hindama. Sobiva

töö piir muutumise tõttu suureneb nende klientide hulk, kelle töösoovid on vaja ümber hinnata

(need, kes praegu kehtiva piiri ajaks liiguvad tööle, kuid kelle arvelolek kestab kauem kui sada

päeva). Sanktsioonide arv esialgu suureneb, kuid kasv aeglustub ajapikku, mis vähendab

edaspidi töötukassa töökoormust. Esimesel aastal pärast muudatuse jõustumist võib suureneda

vaiete arv.

Muudatuse rakendamiseks tuleb ajakohastada juhendeid ja koolitada nõustajaid, et tagada ühtne

praktika. Samuti eeldab muudatus hoiatuste kuvamist kliendile e-töötukassas ja nõustajale

EMPISes, mis nõuab tehnilist arendust. Mõju töötukassale ei ole siiski märkimisväärne, kuna

vajalikud arendused ja juhendite muudatused tehakse ühekordselt ning nõustajate praktika

ühtlustamist toetatakse koolituste ja juhendamisega juba praegu.

26 IZA World of Labor - Unemployment benefits and job match quality IZA World of Labor - The impact of monitoring and sanctioning on unemployment exit and job-finding rates.

29

6.3. Muudatuste andmekaitseline mõju

1. Eelnõu § 1 punktidega 3 ja 4 täpsustatakse töötukassa ja KOV vahelist andmevahetust,

võimaldades töötukassal saada KOV-lt edaspidi isiku abivajaduse hindamise ja

funktsioneerimisvõime piirangute andmeid, täites andmete ühekordse küsimise põhimõtet.

Andmete jagamise eesmärk on inimese abivajaduse hindamisel dubleerimise ja samas lünkade

vältimine, kuna abivajaduse hinnangut on võimalik kasutada tööalase abivajaduse

määratlemisel ja abi võimaldamisel parimal viisil. Ka funktsioneerimisvõime piirangute osas

puudub vajadus neid hakata kordama eraldiseisvalt töötukassale, kui sotsiaalabi pakkumisel on

need juba kirjeldatud ning töötukassal on võimalik nende teadmistega abistada inimest parimal

viisil tööturul hakkama saamiseks.

Arvestades töötlemise eesmärki ja viise, võib pidada andmevahetust dubleerimise vältimiseks

vajalikuks ja kohaseks. Andmete töötlemisel tagatakse läbipaistvus, täiendades töötukassa

andmekogu (TKIS) põhimäärust, selgitades inimesele tema andmete kasutamist tööturuteenuste

määramisel ning andes andmesubjektile soovi korral ka tema andmete väljavõte. Andmed on

kaitstud nii tehniliste (andmekogu tehnilised meetmed ja ligipääsupiirangud) kui ka

organisatoorsete (juhised, koolitused) kaitsemeetmetega.

Andmed ei ole TKIS põhiandmeteks, mistõttu Töötukassa saab need sotsiaalteenuste ja -

toetuste andmeregistri (STAR) kaudu ning need salvestatakse Töötukassa andmekogus (TKIS).

Tegemist on riigi infosüsteemi kuuluvate andmekogudega, mille andmevahetus toimub üle X-

tee. Arvestades, et TKIS ja STAR andmevahetus toimib ka täna, kus mõlemad pooled

rakendavad kõiki isikuandmete kaitsega kehtivaid nõudeid, ei too täiendav andmetöötlus kaasa

uusi riske.

Andmetele juurdepääs on piiratud Töötukassa töötajatega, kelle ülesandeks on inimese

abistamine, teatud juhtudel on andmetele ligipääs vajalik ka töötajatel, kes tagavad andmekogu

tehnilise toimimise. Kõik tegevused logitakse ja töötajatel on konfidentsiaalsuskohustus.

Andmeid ei edastata kolmandatele isikutele, va tööturuteenuse osutamiseks vajalikus ulatuses

teenust osutavale lepingupartnerile.

Kokkuvõtlikult ei kaasne muudatustega mõju, mis oluliselt mõjutaks või suurendaks

andmesubjekti riski oma õiguste või vabaduste kasutamisel.

2. Eelnõu § 3 punktiga 3 täpsustatakse töötukassa analüüside ja uuringute läbiviimise korraldust

ja eesmärke, rõhutades, et töötukassa viib läbi uuringuid ja analüüse oma tegevuse mõju,

tulemuslikkuse ja kvaliteedi hindamiseks. Selleks peab olema võimalik koguda tagasisidet

töötukassa teenuseid kasutavalt inimeselt (nt viies läbi rahulolu-uuringuid, teadlikkuse

uuringuid jms). Uuringute ja analüüside läbiviimine on töötukassa tegevuse efektiivsuse

tagamisel väga oluline aspekt. Arvestades, et just teenuste kasutajad saavad olla inimesteks, kes

enda kogemuse põhjal oskavad anda tagasisidet positiivsete ja negatiivsete aspektide kohta, ei

ole sisuliselt ühtegi võrreldavat meedet, mis aitaks töötukassal saada samaväärselt infot enda

teenuste ja nende kvaliteedi kohta. Kuigi võib kaaluda ka teiste inimeste küsitlemist või muid

info kogumise vahendeid, ei oleks ükski neist sedavõrd täpne, kui teenuseid kasutanud inimeste

tagasiside. Seeläbi võib andmetöötlust pidada eesmärgipäraseks, aidates töötukassal enda

tegevust läbi halduse enesekontrolli paremustada. Töötlemisel tagatakse läbipaistvus,

selgitades uuringute läbiviimisel andmesubjektile töötlemise eesmärki ja tulemust. Siiski ei ole

töötukassa tagasiside saamine olukorraks, mida peaks tagama sunniga, vaid andmesubjekt võib

keelduda uuringule vastamisest keelates endale uuringukutsete saatmise kui ka jättes talle

saadetud uuringule vastamata. Uuringutes osalemine on vabatahtlik ning inimesele ei kaasne

uuringule vastamata jätmisega või uuringust keeldumisega negatiivseid tagajärgi.

30

Minimaalsuse põhimõttest lähtuvalt küsitakse andmesubjektilt tagasisidet vaid temale

asjakohaste teenuste kohta. Samuti võib andmesubjekt jätta vastamata küsimustele, millele ta

ei soovi vastata. Uuringu eesmärki tutvustatakse inimesele saadetud kirjas, samuti on

kirjeldatud, kuidas on võimalik oma õiguseid teostada ja keelata edaspidiselt uuringute kutsete

saamine.

Uuringute vastuseid hoitakse konfidentsiaalsena ning jagatakse vaid uuringu täitmisesse

kaasatud kolmanda osapoolega, kellel on samuti konfidentsiaalsuskohustus. Andmeid

töödeldakse töötukassa või uuringu täitmisesse kaasatud kolmanda osapoole kaitstud

keskkonnas, tagades andmete turvalisuse ning kaitse andmete hävimise või kahjustumise eest.

Kokkuvõtlikult võib töötlemise mõju andmesubjektile pidada väheseks ning andmesubjektil on

igal hetkel võimalik keelduda uuringus osalemast või jätta uuringule vastamata. Oluline on

märkida, et sätte täpsustus ei puuduta teisi uuringuid ja analüüse, mida töötukassa enda töö

efektiivsuse ja tööturu uuringute eesmärgil juba täna läbi viib.

3. Eelnõu § 4 punkti 1 muudatusega antakse arstiõppe läbinud töötukassa töötajale ja töötukassa

kaasatud arstiõppe läbinud isikule ligipääs töövõime hindamise ekspertarvamuste kvaliteedi ja

põhjendatuse hindamiseks ning töövõime hindamise mõju ja tulemuslikkuse hindamise ja

parendamise eesmärgil juurdepääs tervise infosüsteemi andmetele.

Muudatused on inimeste huvides, kuna aitavad tagada kvaliteetse ja efektiivse töövõime

hindamise, kus arvestatakse kvaliteedinõuetega ning tagatakse jätkuv teenuse parendamine.

Nimetatud eesmärki arvestades on sättega täidetud eesmärgipärasuse, seaduslikkuse ja

läbipaistvuse põhimõtete järgimine, kus andmete töötlemine on ettenähtav ja läbipaistev

(seaduses kirjeldatud), täpselt ja selgelt määratletud ning toimub õiguspärastel eesmärkidel.

Tagatud on ka minimaalsuse põhimõte, kasutades üksnes selliseid andmeid, mis olid aluseks

töövõime hindamisel ning piirates vastavalt töödeldavate andmete koosseisu seaduses.

Andmeid töötleb piiratud ring inimesi, kellel on andmete tõlgendamiseks vastav haridus ning

kelle ülesannete hulka kuulub vastava järelevalve ja hindamise läbiviimine, tagades

andmetöötluse konfidentsiaalsuse. Andmetöötlus samade andmete osas toimub sisuliselt juba

ka täna (eksperdihinnangus sisalduvate andmete töötlus), kuid täiendav töötlus puudutab

eksperdihinnangu alusandmeid, mida eksperdihinnangusse ei ole kantud. Töövõime hindamise

otsuseid tehti 2025. aastal 43 045. Igal aastal analüüsitakse vähemalt korra mingi kindla

parameetri alusel (nt mõne konkreetse haigusgrupi hindamine) koostatud eksperdiarvamuste

kvaliteeti (olenevalt valitavast teemast analüüsitakse 20-100 hindamise juhtu). Nende eesmärk

on hindamismetoodika analüüs. Lisaks algatatakse aastas kuni 30 menetlemise uuendamist

olukorras, kus on vajalik juba tehtud otsuste ülevaatamine. Arvestades juba praegu toimuvat

kontrolli raames töödeldavate andmete hulka võib muudatusega kaasneva andmete töötlemise

mahu suurenemist hinnata väikeseks.

Andmeid säilitatakse üksnes ulatuses, mis on vajalik järelevalves ja parendamise tegevustes

leitud erinevuste dokumenteerimiseks. Seejuures ei vaja dokumenteerimist igasugune erinevus,

vaid dokumenteeritakse üksnes konkreetsel juhtumil tähtsust omavad aspektid, mille alusel on

võimalik järelevalves teha edasisi toiminguid või paremustada teenuse kvaliteeti.

Kokkuvõtlikult on andmetöötlus Töötukassale enda ülesannete efektiivseks ja kvaliteetseks

täitmiseks väga oluline. Arvestades eriliigiliste andmete kasutust, suureneb küll andmesubjekti

õiguste ja kohustuste riive, kuid arvestades, et tegemist on töövõime hinnangu alusandmetega,

töötlemine on piiratud konkreetse kontrolli või kvaliteedi tegevusega ja töödeldavate andmete

31

maht muutub väga vähesel määral, võib täiendavast andmetöötlusest tõusetuvat mõju ja riski

andmesubjekti õigustele ja vabadustele pidada antud olukorras väikeseks.

7. Rakendusaktid

Eelnõu seadusena jõustumisel on tarvis muuta majandus- ja infotehnoloogiaministri 22.

detsembri 2023. a määrust nr 69 „Töötukassa andmekogu põhimäärus“, mille kavand on lisatud

seletuskirjale.

8. Seaduse rakendamisega seotud eeldatavad kulud ja tulud

Seaduse rakendamisega ei kaasne riigieelarvele lisakulusid ega -tulusid.

Mõnevõrra suurenevad töötuskindlustushüvitise ja töövõimetoetuse kulud, kuna hüvitiste

maksmist ei lõpetata ning töövõimetoetust ei peatata enam esimese rikkumise järel. Töötukassa

2024. aasta andmetel oleks töövõimetoetuste kulu olnud ca 130 000 euro võrra suurem

võrreldes tegeliku kuluga sel aastal, kui nende toetuste maksmist poleks peatatud. Kui 44

inimest, kelle TKH lõpetati rikkumise tõttu ennetähtaegselt, oleks TKH maksimaalselt ära

kasutanud (see tähendab kas TKH perioodi lõpuni või arveloleku lõpuni), siis oleks TKH kulu

olnud ca 28 500 euro võrra suurem.

Teisalt töötuskindlustushüvitise ja töövõimetoetuse kulu väheneb, kuna kolmandale

rikkumisele järgneb 90-päevane ooteaeg enne uuesti töötuna registreerimist ning hüvitiste või

toetuste jätkamist. Aastatel 2027–2029 kulu väheneb järjest, kuna rakendatavate sanktsioonide

arv eeldatavasti väheneb. Kulu väheneb hinnanguliselt 346 000–452 000 eurot.

Muudatuste rakendamiseks vajalike IT-arenduste kulu on hinnanguliselt 154 900 eurot, millega

on arvestatud töötukassa eelarves.

9. Seaduse jõustumine

Seaduse aktiivsusnõuete muudatustega seotud punktid (need on § 1 punktid 5‒15, § 3 punktid

1 ja 2 ning § 4 punktid 2 ja 3) jõustuvad 2027. aasta 1. jaanuaril. Jõustumistähtaeg on seatud

arvestusega, et enne seaduse jõustumist jõuaks töötukassa teha vajalikud korralduslikud ja

infotehnoloogilised muudatused. Ülejäänud sätted jõustuvad üldises korras.

10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon

Eelnõu esitatakse eelnõude infosüsteemi kaudu kooskõlastamiseks ministeeriumitele ning

arvamuse andmiseks Eesti Töötukassale, Andmekaitse Inspektsioonile, Eesti Ametühingute

Keskliidule, Eesti Tööandjate Keskliidule, Teenistujate Ametiliitude Keskorganisatsioonile

TALO ja Eesti Puuetega Inimeste Kojale.

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 625 6342 / [email protected] / www.mkm.ee

Registrikood 70003158

Ministeeriumid

17.02.2026 nr 2-2/584-1

Tööturumeetmete seaduse ja sellega

seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus

Saadame kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks tööturumeetmete seaduse ja sellega

seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu ja seletuskirja.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Erkki Keldo

majandus- ja tööstusminister

Lisad: 1) eelnõu;

2) seletuskiri;

3) Seletuskirja lisa. Rakendusakti kavand.

Lisaadressaadid: Eesti Tööandjate Keskliit

Eesti Ametiühingute Keskliit

Teenistujate Ametiliitude Keskorganisatsioon TALO

Eesti Puuetega Inimeste Koda

Eesti Töötukassa

Kirsti Melesk

[email protected]