Riigi Teataja seaduse muutmise seaduse (riigi koosloome keskkond) eelnõu seletuskiri

Lisa 2

Riigi koosloome keskkonna põhimäärus

Määrus kehtestatakse Riigi Teataja seaduse § 121 lõike 10 alusel

1. peatükk

Üldsätted

§ 1. Andmekogu asutamine ja nimetus

§ 2. Koosloome keskkonna ülesehitus

§ 3. Koosloome keskkonna andmete kaitse

§ 4. Kaasvastutavad töötlejad ja volitatud töötleja

2. peatükk

Keskkonda kantavad andmed, andmeandjad ja akti liigid

§ 5. Koosloome keskkonda kantavad andmed

§ 6. Andmete tagantjärele sisestamine

§ 7. Andmeandjad

§ 8. Aktiliigid

3. peatükk

Andmete töötlemine, juurdepääsuõigused ja logide säilitamine

§ 9. Andmekogudevaheline andmevahetus

§ 10. Juurdepääsuõigus koosloome keskkonnale

§ 11. Andmete logimine ja logide säilitamine

4. peatükk

Rakendussätted

§ 12. Jõustumine

Riigi Teataja seadus (01.10.2025)

§ 1. Riigi Teataja

(1) Riigi Teataja on Eesti Vabariigi ametlik võrguväljaanne, milles avaldatakse õigusaktid ja muud dokumendid (edaspidi akt).

(2) Riigi Teataja on ühtlasi riigi infosüsteemi kuuluv andmekogu.

§ 2. Algtekstide avaldamine

(1) Riigi Teatajas avaldatakse aktid ametlike algtekstidena neljas osas.

(2) Riigi Teataja esimeses osas «Õigustloovad aktid» avaldatakse järgmised aktid:

1) seadus koos viitega Vabariigi Presidendi otsusele seaduse väljakuulutamise kohta;

2) rahvahääletuse otsus;

3) Vabariigi Presidendi seadlus;

4) rahvahääletusele pandud seaduseelnõu ja otsuse eelnõu;

5) Vabariigi Valitsuse, ministri ja Eesti Panga presidendi määrus;

6) ministeeriumi, Riigikantselei ja teiste riigiasutuste sõlmitud piiritlemata arvu juhtumeid reguleeriv haldusleping;

7) Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi või üldkogu lahend, mis sisaldab otsust Riigi Teatajas avaldatud õigustloova akti põhiseadusega kooskõla kohta.

(3) Riigi Teataja teises osas «Välislepingud ja muud välissuhtlemisalased aktid» avaldatakse järgmised aktid:

1) välislepingu sõlmimist või lõpetamist käsitlev seadus koos viitega Vabariigi Presidendi otsusele seaduse väljakuulutamise kohta;

2) sõlmitud välisleping eesti keeles või selle tõlge eesti keelde, kui välislepingu tekst on ainult võõrkeeltes, ja vähemalt ühes tõlgendamise aluseks olevas võõrkeeles. Välisleping avaldatakse koos välislepingu sõlmimist käsitleva seadusega või, kui see on avaldatud Euroopa Liidu Teatajas, siis esitatakse viide ja link eesti keeles avaldatud välislepingule või Vabariigi Valitsuse korraldusele, millega otsustati välisleping sõlmida;

21) välislepingu konsolideeritud tekst, mis sisaldab kõiki seni jõustunud muudatusi, koos viimaste muudatuste jõustumise kuupäevaga, kui selline tekst on koostatud;

3) Välisministeeriumi teadaanne välislepingu jõustumise ja kehtivuse lõppemise kohta ning vajaduse korral muu välislepingut puudutav teadaanne;

4) Vabariigi Valitsuse välissuhtlemisalane korraldus;

41) välissuhtlemisalane ministri määrus;

5) Vabariigi Presidendi otsus diplomaatilise esindaja nimetamise ja tagasikutsumise kohta.

(4) Riigi Teataja kolmandas osas «Riigikogu, Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse üksikaktid ning muud dokumendid» avaldatakse järgmised aktid:

1) Riigikogu otsus, avaldus, deklaratsioon ja pöördumine;

2) Vabariigi Presidendi otsus ja käskkiri, välja arvatud otsus seaduse väljakuulutamise ja süüdimõistetu armuandmispalve läbivaatamise kohta;

3) Vabariigi Valitsuse korraldus;

4) peaministri korraldus, mille avaldamine Riigi Teatajas on Vabariigi Valitsuse seadusega ette nähtud;

5) ministri käskkiri, kui selle avaldamine Riigi Teatajas on seadusega ette nähtud;

51) Kaitseväe juhataja või Kaitseväe juhataja volitatud ülema, samuti Kaitseväe juhataja volitatud rahvusvahelise organisatsiooni või välisriigi relvajõudude ülema otsus, kui selle avaldamine Riigi Teatajas on seadusega ette nähtud;

6) Eesti Panga Nõukogu otsus ja aruanne Eesti Panga tegevuse kohta;

7) Riigikogu juhatuse otsus Riigikogu asendusliikme Riigikogu liikmeks asumise ja Riigikogu liikme volituste lõppemise, Riigikogu alatise komisjoni koosseisu kinnitamise ning Riigikogu fraktsiooni registreerimise ja koosseisu kinnitamise kohta;

8) Vabariigi Valimiskomisjoni otsus;

9) Vabariigi Valimiskomisjoni teadaanne rahvahääletuse edasilükkumise või rahvahääletuse ärajäämise kohta;

10) teadaanne Vabariigi Valitsuse või ministri ametisse astumise kohta;

11) Riigikohtu esimehe, riigikontrolöri ja õiguskantsleri ülevaade Riigikogule;

12) Tervisekassa eelarve, tegevusaruanne ja auditeeritud aastaaruanne;

13) Raamatupidamise Toimkonna juhend;

14) Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise korra seaduse alusel Riigi Teatajas avaldatav Kaitsepolitseiameti teadaanne.

15)

(5) Riigi Teataja neljandas osas «Kohaliku omavalitsuse määrused», mille kohta võib kasutada lühendtähist KO, avaldatakse valla- ja linnavolikogu ning valla- ja linnavalitsuse määrused.

(6) Käesoleva paragrahvi lõigetes 2 kuni 5 nimetamata akti võib Riigi Teatajas avaldada Riigikogu, Vabariigi Valitsuse või Riigi Teataja väljaandja otsusel.

§ 3. Terviktekstide avaldamine

(1) Riigi Teatajas avaldatakse koos algtekstiga selle alusel koostatud kõiki muudatusi sisaldavad järgmiste õigusaktide ametlikud terviktekstid:

1) seadus;

2) Vabariigi Presidendi seadlus;

3) Vabariigi Valitsuse, ministri ja Eesti Panga presidendi määrus;

4) Riigikogu otsus;

5) Vabariigi Valitsuse korraldus;

6) valla- ja linnavolikogu ning valla- ja linnavalitsuse (edaspidi kohaliku omavalitsuse üksus) määrus.

(2) Avaldamisel lisab Riigi Teataja väljaandja terviktekstile kehtivusaja andmed.

§ 4. Avaldamise piirangud

(1) Riigi Teatajas ei avaldata:

1) Euroopa Liidu Teatajas avaldamisele kuuluvat õigusakti, sealhulgas välislepingut;

2) riigisaladust ja juurdepääsupiirangut sisaldavat akti;

3) Vabariigi Valitsuse korraldust, mis toimetatakse isikule kätte haldusmenetluse seadusega sätestatud korras, kui selline kättetoimetamise kohustus on korralduses märgitud ja puudub avalik huvi selle avaldamiseks Riigi Teatajas.

(2) Riigisaladust sisaldava määruse kohta avaldatakse Riigi Teatajas määruse osa, millele riigisaladus ei laiene, või teadaanne, mis sisaldab vähemalt määruse pealkirja, vastuvõtmise kuupäeva ja numbrit.

(3) Riigi Teataja väljaandja võib avaldatud aktides isiku taotlusel, akti andja või esitaja ettepanekul või kooskõlastatult akti esitajaga asendada isiku eraelu kaitse eesmärgil isikunimed initsiaalide või tähemärkidega, kui puudub avalik huvi isikuandmete jätkuvaks avaldamiseks Riigi Teatajas.

§ 5. Riigi Teatajas avaldatav muu teave

Riigi Teatajas avaldatud aktidele võib lisada seoseid teiste aktide ja õigusteavet sisaldavate andmekogudega ning teha kättesaadavaks riigi poolt väljaantud õigustloovate aktide eelnõude seletuskirju ja muud menetlusteavet ning aktidega seotud andmeid.

§ 6. Riigi Teatajas avaldatavate aktide tõlkimine

(1) Riigi Teatajas avaldatud õigusaktide tõlkimist ja tõlgete avaldamist korraldab Justiits- ja Digiministeerium valdkonna eest vastutava ministri määratud mahus.

(2) Tõlked tehakse kättesaadavaks Riigi Teatajas.

(3) Vandetõlgi pädevuses on:

1) seaduse tõlkimine võõrkeelde;

2) Riigi Teatajas avaldatava välislepingu tõlkimine eesti keelde.

(4) Käesoleva paragrahvi lõikes 3 nimetamata, Riigi Teatajas avaldatavate aktide tõlked edastab tõlkimist korraldanud ministeerium Justiits- ja Digiministeeriumile, kes otsustab nende avaldamise.

§ 7. Riigi Teataja kättesaadavus ja kasutamine

(1) Riigi Teataja on Internetis tasuta kättesaadav.

(2) Eesti Rahvusraamatukogus, rahvaraamatukogudes ning valla- ja linnavalitsustes võimaldatakse Riigi Teatajale tasuta juurdepääs.

(3) Riigi Teatajas avaldatud akte on võimalik leida avaldamise aja, valdkondliku liigituse ning muude andmete alusel, samuti ületekstiotsinguga.

(4) Väljaandja abistab kasutajaid Riigi Teatajas avaldatud aktide otsimisel.

§ 8. Riigi Teataja väljaandja

(1) Riigi Teatajat annab välja Justiits- ja Digiministeerium.

(2) Riigi Teataja väljaandja korraldab aktide avaldamise ning tagab Riigi Teataja kättesaadavuse, usaldusväärsuse ja kasutusmugavuse.

§ 9. Aktide esitamine avaldamiseks, avaldamise tähtajad ja säilitamine

(1) Akti esitab Riigi Teatajas avaldamiseks akti andja volitatud esindaja, arvestades Riigi Teataja väljaandja antud juhiseid. Akti andja volitatud esindaja vastutab esitatud akti vastavuse eest allakirjutatud aktile.

(2) Akt esitatakse avaldamiseks hiljemalt allakirjutamisele või seaduse väljakuulutamisele järgneval tööpäeval. Kohaliku omavalitsuse üksuse määrus esitatakse avaldamiseks hiljemalt kolmandal tööpäeval pärast allakirjutamist.

(21) Vabariigi Valitsuse kaitsevalmiduse kõrgendamise korraldus, Riigikogu sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni väljakuulutamise ning kaitsevalmiduse kõrgendamise heaks kiitmise ja heakskiidu lõpetamise otsus, Vabariigi Presidendi sõjaseisukorra ning mobilisatsiooni väljakuulutamise otsus, samuti Vabariigi Valitsuse, peaministri, sisekaitseülema ja Kaitseväe juhataja või Kaitseväe juhataja volitatud ülema, samuti Kaitseväe juhataja volitatud rahvusvahelise organisatsiooni või välisriigi relvajõudude ülema kõrgendatud kaitsevalmiduse korraldamiseks ja sõjaseisukorra lahendamiseks ning mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni eesmärgi saavutamiseks antud haldusakt esitatakse avaldamiseks viivitamata.

(22) Vabariigi Valitsuse eriolukorra väljakuulutamise ja lõpetamise, eriolukorra asjaolude muutmise ning eriolukorra väljakuulutamise põhjustanud hädaolukorra lahendamisega seotud korraldus esitatakse avaldamiseks viivitamata.

(3) Terviktekstid koostab ja esitab avaldamiseks:

1) Justiits- ja Digiministeerium – seadused, Vabariigi Presidendi seadlused, Riigikogu otsused, Vabariigi Valitsuse määrused ja korraldused ning ministrite määrused;

2)

3) Eesti Pank – Eesti Panga presidendi määrused;

4)

5) kohaliku omavalitsuse üksus – kohaliku omavalitsuse üksuse määrused.

(4) Terviktekst koostatakse ja esitatakse avaldamiseks Riigi Teataja väljaandja teatatud tähtpäevaks, kuid hiljemalt algteksti avaldamisele eelneval päeval.

(5) Välisministeeriumi teadaande välislepingu kehtivust mõjutava sündmuse kohta esitab Välisministeerium avaldamiseks enne sündmuse saabumist või kui see ei ole võimalik, siis viivitamata sündmuse kohta teabe saamisel.

(6) Akt avaldatakse seitsme tööpäeva jooksul avaldamiseks esitamisest. Terviktekstid avaldatakse samal päeval algtekstiga, mille alusel terviktekstid koostati.

(61) Käesoleva paragrahvi lõikes 21 nimetatud akt avaldatakse hiljemalt akti esitamisele järgneval päeval.

(62) Käesoleva paragrahvi lõikes 22 nimetatud korraldus avaldatakse hiljemalt korralduse esitamisele järgneval päeval.

(7) Vigadega või nõuetele mittevastava akti avaldamise võib Riigi Teataja väljaandja peatada ja nõuda uue akti esitamist. Sel juhul peatub avaldamise tähtaeg kuni nõuetekohase akti saamiseni.

(8) Riigi Teataja väljaandja säilitab alatiselt:

1) avaldamiseks esitatud ja avaldatud aktid elektrooniliselt;

2) avaldatud seaduste algtekstid paberil.

(9) Valdkonna eest vastutav minister võib kehtestada määrusega aktide avaldamiseks esitamise, algtekstide paberil säilitamise ja terviktekstide koostamise korra.

§ 10. Vigade parandamine

(1) Riigi Teataja väljaandja võib avaldamiseks esitatud või avaldatud aktis või andmetes parandada ilmse ebatäpsuse.

(2) Kui avaldatud akt ei vasta avaldamiseks esitatule, parandab Riigi Teataja väljaandja ilmse ebatäpsuse, teatades sellest akti esitajale.

(3) Kui avaldatud akt vastab avaldamiseks esitatule, parandab Riigi Teataja väljaandja ilmse ebatäpsuse omal algatusel või akti andja taotlusel tingimusel, et vea parandamine ei mõjuta isikute õigusi ega kohustusi. Tehtud parandusest teavitab Riigi Teataja väljaandja akti andjat. Vajaduse korral küsib Riigi Teataja väljaandja paranduse tegemiseks akti andja nõusolekut.

(4) Kui avaldatud terviktekst ei vasta koostamise aluseks olevale algtekstile, teatatakse veast Riigi Teataja väljaandjale, kes kontrollib vea olemasolu ja parandab selle või teatab vea puudumisest.

(5) Avaldatud akti parandamisel lisatakse dokumendile märge parandamise kuupäeva ja kellaajaga.

§ 11. Riigi Teataja väljaandmine paberil

(1) Kui Riigi Teataja levitamine võrguväljaandena või aktide avaldamine võrguväljaandes on takistatud, võib Riigi Teatajat välja anda paberil. Kui takistused on kõrvaldatud, avaldatakse paberil avaldatud aktid võrguväljaandes.

(2) Riigi Teatajat võib välja anda paberil eriväljaandena, kui riigiasutused, üleriigilised kohaliku omavalitsuse üksuste liidud või avalik- õiguslikud juriidilised isikud on tellinud tervikteksti või terviktekstidest koosneva kogumiku. Eriväljaande väljaandmisega kaasnevad kulud tasub tellija.

§ 12. Aktide avaldamine muudes väljaannetes ja veebilehtedel

(1) Riigi Teatajas avaldatud akte võib avaldada muudes väljaannetes ja veebilehtedel märkusega, et ametlik tekst on avaldatud Riigi Teatajas, lisades sellele viite või lingi Riigi Teataja veebiaadressile.

(2) Riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse üksuste veebilehtedel Riigi Teatajas avaldatud õigusakte ei avaldata, vaid lisatakse lingid, mille kaudu on aktid Riigi Teatajast kättesaadavad.

§ 121. Riigi koosloome keskkond

(1) Riigi koosloome keskkond (edaspidi koosloome keskkond) on andmekogu, milles koostatakse ja menetletakse õigusaktide eelnõusid ja muude dokumentide kavandeid (edaspidi akti eelnõu) kuni nende heakskiitmise või allakirjutamise ja avaldamiseni Riigi Teatajas või muus õigusaktidega sätestatud korras ning avalikustatakse asjaomane menetlusteave.

(2) Koosloome keskkonnas ei koostata ega menetleta riigisaladust või salastatud välisteavet sisaldavat akti eelnõu.

(3) Andmekogu kaasvastutavad töötlejad on koosloome keskkonda kasutavad asutused.

(4) Õigusloome läbipaistvuse tagamiseks on igaühel juurdepääs avalikule menetlusteabele ja võimalus avalikustatud akti eelnõu kohta arvamust avaldada.

(5) Koosloome keskkonnas avalikustatakse vähemalt:

1) teave Vabariigi Valitsuse algatatava akti eelnõu koostamise alustamise kohta;

2) akti eelnõu ja seletuskirja koostajate ning arvamuse esitajate ees- ja perekonnanimed koos teabega, keda nad esindavad;

3) akti eelnõu koos seletuskirja ja selle lisadega ning esitatud arvamused kõigis ametlikes menetlusetappides.

(6) Koosloome keskkonnas töödeldakse järgmisi isikuandmeid:

1) koosloome keskkonda kasutava isiku üldandmed;

2) asutusesiseste ülesannete korral isiku töötamise, eemaloleku ja asendamise teave;

3) menetluses osalejate ees- ja perekonnanimed koos teabega, keda nad esindavad.

(7) Kui koosloome keskkonna kasutamine arvutivõrgus on takistatud või ei ole muul mõjuval põhjusel võimalik, võib akti eelnõu ette valmistada ja seda menetleda koosloome keskkonnast väljaspool, lähtudes vastavat aktiliiki reguleerivatest õigusaktidest. Sellisel juhul tagab akti eelnõu koostamise või vastava menetlusetapi eest vastutav asutus teabe tagantjärele sisestamise koosloome keskkonda.

(8) Käesoleva paragrahvi lõikes 5 nimetatud teavet, muid koosloome keskkonnas koostatud dokumente ja neis sisalduvaid isikuandmeid säilitatakse alatiselt. Ettevalmistamise käiku kajastavaid dokumentide kavandeid, muid abimaterjale ja nendega seotud isikuandmeid pärast akti eelnõu vastuvõtmist või väljakuulutamist ei säilitata.

(9) Koosloome keskkonna põhimääruse kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega, milles sätestatakse:

1) kaasvastutavate töötlejate ülesanded;

2) volitatud töötleja ülesanded;

3) koosloome keskkonna ülesehitus;

4) kogutavate andmete täpsem koosseis;

5) andmetele juurdepääsu ja andmete väljastamise kord;

6) andmeandjad ja nendelt saadavad andmed;

7) logide säilitamise tähtajad;

8) koostatavate aktide liigid ja menetlusetapid;

9) muud korraldusküsimused.

§ 13. Ametlikud Teadaanded

(1) Ametlikud Teadaanded on Eesti Vabariigi ametlik võrguväljaanne ja andmekogu, mille väljaandja on Justiits- ja Digiministeerium.

(2) Ametlikes Teadaannetes avaldatakse teated, kutsed ja kuulutused (edaspidi teadaanne), mille avaldamise kohustus tuleneb seadusest või Vabariigi Valitsuse või ministri määrusest ja mille avaldamist muus väljaandes ei ole ette nähtud.

(3) Ametlikes Teadaannetes avaldatud teadaannete lugemine Internetis kättesaadava avaliku kasutajaliidese kaudu on tasuta, muud teenused võivad olla tasulised.

(4) Valdkonna eest vastutav minister kehtestab määrusega Ametlike Teadaannete põhimääruse, sealhulgas:

1) andmekogu pidamise ning teadaannete esitamise korra;

2) avaldamise lõpetamise ja kustutamise tähtajad teadaande liikide kaupa, kui need ei tulene seadusest;

3) nende teadaannetega tutvumise korra, mille avaldamine on lõpetatud;

4) võib kehtestada Ametlike Teadaannete nende tasuliste teenuste loetelu, millega võimaldatakse automaatsete teavituste, päringute või automaatselt töödeldavate andmete edastamist, teenuste osutamise tingimused ja tasumäärad kuni 6 eurot ühe teavituse või päringu kohta.

(5) Teadaanne, mis on esitatud kehtestatud korras ja mille eest on tasutud riigilõiv, kui see on riigilõivu seaduses ette nähtud, avaldatakse ühe tööpäeva jooksul teadaande avaldamiseks esitamisest või teadaandes märgitud hilisemal kuupäeval.

(6) Teadaanne avaldatakse muutmata kujul, näidates ära teadaande avaldamise kuupäeva. Avaldamiseks esitatud teadaande õigsuse eest vastutab teadaande esitaja.

(7) Ametlike Teadaannete väljaandja võib parandada teadaandes ilmse ebatäpsuse.

(8) Ametlike Teadaannete väljaandja võib jätta teadaande avaldamata või avaldatud teadaande kustutada, kui teadaande avaldamise eest ei ole tasutud ettenähtud riigilõivu või selle avaldamiseks puudub õiguslik alus.

(9) Teadaande esitaja määrab esitamisel teadaande avaldamise lõpetamise tähtaja, arvestades avaldamise eesmärgi saavutamise vajadust, kui see on teadaande esitamisel teada ja kui see on lühem käesoleva paragrahvi lõike 4 punkti 2 alusel kehtestatud tähtajast. Teadaande avaldamine lõpetatakse tähtaja saabumisel automaatselt.

(10) Kui avaldamise lõpetamise tähtaeg ei ole teadaande esitamisel teada, teatab esitaja tähtaja saabumisel sellest Ametlike Teadaannete väljaandjale.

(11) Puudutatud isik võib teadaande esitajalt nõuda selle teadaande avaldamise lõpetamist, mille avaldamise eesmärk on täidetud. Teadaande esitaja teatab avaldamise lõpetamisest Ametlike Teadaannete väljaandjale.

(12) Teadaande esitaja võib taotleda teadaande parandamist või kustutamist, näidates ära selle põhjuse. Ametlike Teadaannete väljaandja võib parandamisest või kustutamisest põhjendatult keelduda. Parandamise või kustutamise korral lisatakse sellele väljaandja õiend.

(13) Teadaannetega, mille avaldamine on lõpetatud, on õigus tutvuda pädeval asutusel ja õigustatud huviga isikul.

§ 14. Üleminekusätted

(1) Kohaliku omavalitsuse üksuste kõikide määruste ja nende terviktekstide avaldamist Riigi Teatajas alustatakse hiljemalt 2013. aasta 1. jaanuaril.

(2) Kuni 2010. aasta 31. detsembrini annab Riigi Teatajat välja Riigikantselei ja korraldab käesoleva seaduse § 9 lõike 3 punktis 1 sätestatud Vabariigi Valitsuse määruste ja korralduste terviktekstide avaldamise.

(3) Riigi Teataja väljaandmise ülesanded antakse Riigikantseleilt koos eelarvega üle Justiitsministeeriumile 2011. aasta 1. jaanuaril. Riigi Teataja väljaandmist korraldava Riigikantselei struktuuriüksuse ametnikud jätkavad alates 2011. aasta 1. jaanuarist teenistust Justiitsministeeriumi koosseisus.

(4) Kuni päevani, mis on kindlaks määratud Euroopa Liidu Nõukogu otsuses Eesti Vabariigi suhtes kehtestatud erandi kehtetuks tunnistamise kohta Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 140 lõikes 2 sätestatud alusel, võib käesoleva seaduse § 13 lõike 4 punkti 4 alusel kehtestatav tasumäär olla kuni 100 krooni.

(5) Koosloome keskkond võetakse kasutusele etappide kaupa, lähtudes käesolevas paragrahvis sätestatust.

(6) Vabariigi Valitsuse algatatav seaduse muutmise seaduse eelnõu koostatakse koosloome keskkonnas alates 2026. aasta 1. oktoobrist.

(7) Riigikogu võtab koosloome keskkonna kasutusele Riigikogu juhatuse otsuse alusel, milles sätestatakse kasutuselevõtu ulatus, ülemineku ajakava ja kord.

(8) Vabariigi Valitsuse algatatavate ja menetletavate aktide liikide vormidele ja menetlusetappidele ülemineku ajakava ning korra kehtestab Vabariigi Valitsus.

(9) Kui akti eelnõu menetlust on alustatud enne käesolevas paragrahvis sätestatud tähtpäeva, mis on ette nähtud vastava aktiliigi koostamise või menetlusetapi üleviimiseks koosloome keskkonda, võib selle menetluse lõpule viia seni kehtinud korra alusel.

(10) Kuni vastava aktiliigi eelnõu vormi või menetlusetappi ei ole koosloome keskkonda loodud, koostatakse ja menetletakse seda senise korra alusel.

§ 15.

§ 41.

§ 42. Jõustumine

(1) Seadus jõustub 2010. aasta 1. juunil.

(2) Seaduse § 22 punktid 3 ja 5, § 36 punktid 1 ja 2 ning § 40 jõustuvad järgmisel päeval pärast seaduse Riigi Teatajas avaldamist.

(3) Seaduse § 6 lõike 3 punkt 2 ja § 38 jõustuvad 2014. aasta 1. jaanuaril.

(4) Seaduse § 22, välja arvatud punktid 3 ja 5, jõustub 2013. aasta 1. jaanuaril.

(5) Seaduse § 6 lõige 2 ja lõike 3 punkt 1, § 13 lõiked 4, 9 ja 10 ning § 36 punktid 3 ja 4 jõustuvad 2011. aasta 1. jaanuaril.

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected]/ www.justdigi.ee Registrikood 70000898

Ministeeriumid Riigi Teataja seaduse muutmine (koosloome keskkond) Esitame ministeeriumidele kooskõlastamiseks ja huvigruppidele ning teistele asutustele arvamuse andmiseks Riigi Teataja seaduse muutmise seaduse (riigi koosloome keskkond) eelnõu. Kooskõlastusi ja arvamusi ootame hiljemalt 6. märtsil 2026. aastal. Ühtlasi kutsume Teid üles pakkuma loodavale õigusloome keskkonnale kõlavat ja meeldejäävat lühikest nime. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liisa-Ly Pakosta justiits- ja digiminister Lisad: 1. Riigi Teataja seaduse muutmise seaduse (riigi koosloome keskkond) eelnõu SK 2. Riigi Teataja seaduse muutmise seadus (riigi koosloome keskkond) eelnõu SE 3. Riigi Teataja seaduse terviktekst jäljega. Lisa 1 4. Rakendusakti kavand. Lisa 2 Lisaadressaadid: Riigikantselei Riigikogu Vabariigi Presidendi Kantselei Õiguskantsleri Kantselei Riigikontroll Eesti Pank Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku kantselei Vabaühenduste Liit Eesti Koostöö Kogu E-riigi Akadeemia Open Knowledge Estonia MTÜ Eesti Kaubandus-Tööstuskoda Eesti Tööandjate Keskliit Teenusmajanduse Koda Eesti Advokatuur

Meie 16.02.2026 nr 8-1/1172-1

2

Notarite Koda Eesti Linnade ja Valdade Liit Tartu Ülikooli õigusteaduskond Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioon Riigi Tugiteenuste Keskus Eesti Põllumajandus-Kaubanduskoda Eesti Kaupmeeste Liit Eesti Pangaliit MTÜ korruptsioonivaba Eesti Karmen Vilms 58665029 [email protected]

EELNÕU

09.02.2026

Riigi Teataja seaduse muutmise seadus (riigi koosloome

keskkond)

§ 1. Riigi Teataja seaduse muutmine

Riigi Teataja seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) seadust täiendatakse §-ga 121 järgmises sõnastuses:

㤠121. Riigi koosloome keskkond

(1) Riigi koosloome keskkond (edaspidi koosloome keskkond) on andmekogu, milles

koostatakse ja menetletakse õigusaktide eelnõusid ja muude dokumentide kavandeid

(edaspidi akti eelnõu) kuni nende heakskiitmise või allakirjutamise ja avaldamiseni Riigi

Teatajas või muus õigusaktidega sätestatud korras ning avalikustatakse asjaomane

menetlusteave.

(2) Koosloome keskkonnas ei koostata ega menetleta riigisaladust või salastatud

välisteavet sisaldavat akti eelnõu.

(3) Andmekogu kaasvastutavad töötlejad on koosloome keskkonda kasutavad asutused.

(4) Õigusloome läbipaistvuse tagamiseks on igaühel juurdepääs avalikule

menetlusteabele ja võimalus avalikustatud akti eelnõu kohta arvamust avaldada.

(5) Koosloome keskkonnas avalikustatakse vähemalt:

1) teave Vabariigi Valitsuse algatatava akti eelnõu koostamise alustamise kohta;

2) akti eelnõu ja seletuskirja koostajate ning arvamuse esitajate ees- ja perekonnanimed

koos teabega, keda nad esindavad;

3) akti eelnõu koos seletuskirja ja selle lisadega ning esitatud arvamused kõigis

ametlikes menetlusetappides.

(6) Koosloome keskkonnas töödeldakse järgmisi isikuandmeid:

1) koosloome keskkonda kasutava isiku üldandmed;

2) asutusesiseste ülesannete korral isiku töötamise, eemaloleku ja asendamise teave;

3) menetluses osalejate ees- ja perekonnanimed koos teabega, keda nad esindavad.

(7) Kui koosloome keskkonna kasutamine arvutivõrgus on takistatud või ei ole muul

mõjuval põhjusel võimalik, võib akti eelnõu ette valmistada ja seda menetleda

koosloome keskkonnast väljaspool, lähtudes vastavat aktiliiki reguleerivatest

õigusaktidest. Sellisel juhul tagab akti eelnõu koostamise või vastava menetlusetapi eest

vastutav asutus teabe tagantjärele sisestamise koosloome keskkonda.

(8) Käesoleva paragrahvi lõikes 5 nimetatud teavet, muid koosloome keskkonnas

koostatud dokumente ja neis sisalduvaid isikuandmeid säilitatakse alatiselt.

Ettevalmistamise käiku kajastavaid dokumentide kavandeid, muid abimaterjale ja

2

nendega seotud isikuandmeid pärast akti eelnõu vastuvõtmist või väljakuulutamist ei

säilitata.

(9) Koosloome keskkonna põhimääruse kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega, milles

sätestatakse:

1) kaasvastutavate töötlejate ülesanded;

2) volitatud töötleja ülesanded;

3) koosloome keskkonna ülesehitus;

4) kogutavate andmete täpsem koosseis;

5) andmetele juurdepääsu ja andmete väljastamise kord;

6) andmeandjad ja nendelt saadavad andmed;

7) logide säilitamise tähtajad;

8) koostatavate aktide liigid ja menetlusetapid;

9) muud korraldusküsimused.“;

2) paragrahvi 14 täiendatakse lõigetega 5–10 järgmises sõnastuses:

„(5) Koosloome keskkond võetakse kasutusele etappide kaupa, lähtudes käesolevas

paragrahvis sätestatust.

(6) Vabariigi Valitsuse algatatav seaduse muutmise seaduse eelnõu koostatakse

koosloome keskkonnas alates 2026. aasta 1. oktoobrist.

(7) Riigikogu võtab koosloome keskkonna kasutusele Riigikogu juhatuse otsuse alusel,

milles sätestatakse kasutuselevõtu ulatus, ülemineku ajakava ja kord.

(8) Vabariigi Valitsuse algatatavate ja menetletavate aktide liikide vormidele ja

menetlusetappidele ülemineku ajakava ning korra kehtestab Vabariigi Valitsus.

(9) Kui akti eelnõu menetlust on alustatud enne käesolevas paragrahvis sätestatud

tähtpäeva, mis on ette nähtud vastava aktiliigi koostamise või menetlusetapi

üleviimiseks koosloome keskkonda, võib selle menetluse lõpule viia seni kehtinud korra

alusel.

(10) Kuni vastava aktiliigi eelnõu vormi või menetlusetappi ei ole koosloome keskkonda

loodud, koostatakse ja menetletakse seda senise korra alusel.“.

§ 2. Seaduse jõustumine

Käesolev seadus jõustub 2026. aasta 1. oktoobril.

Riigikogu esimees

3

Tallinn 2026

Algatab Vabariigi Valitsus

09.02.2026

Riigi Teataja seaduse muutmise seaduse (riigi koosloome

keskkond) eelnõu seletuskiri

1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Eelnõuga luuakse arendatavale riigi koosloome keskkonnale (edaspidi koosloome

keskkond) õiguslik alus, mis võimaldab hakata seda võtma etapi viisi kasutusse.

Koosloome keskkond on Justiits- ja Digiministeeriumi ning Riigikantselei koostöös loodav

IT-lahendus, mis koondab tulevikus õigusloomega seotud teabe ühte kohta ja katab terve

õigusakti loomekaare kuni Riigi Teatajas avaldamiseni. Kaasatud on olnud ka Riigikogu

Kantselei.

Koosloome keskkond loob eeldused hea õigusloome põhimõtteid väärtustavaks

koosloomeliseks poliitikakujundamiseks, toetades tõhusamat, avatumalt toimivat ja

ressursisäästlikumat õigusloomet.

Eelnõu järgi võetakse esimeses etapis keskkond kasutusele valitsuse algatatavate

seadusemuudatuste koostamiseks. Samal ajal käivad ettevalmistused koosloome

keskkonna kasutuselevõtuks ka Euroopa Liidu algatuste kohta Eesti seisukohtade

kujundamisel. Muudatuse tulemusena muutub oluliselt paremaks näiteks kavandatava

muudatuse konteksti esitus, kuna uues keskkonnas tehakse muudatused otse tervikteksti.

Ulatuslikum koosloome varasemas koostamise etapis, mida keskkond edaspidi

võimaldab, võiks hilisemas järgus esitatavaid uusi märkusi ka märkimisväärselt

vähendada ja seeläbi protsesse kiirendada. Valmidus koosloomet rakendada nõuab

hoiakute muutumist poliitika kujundamise protsessis. Pidades silmas käimasolevaid

ettevalmistusi tööks Euroopa Liidu algatustega, on inimestel tulevikus mugavam saada

ülevaade avalikule konsultatsioonile saadetud tekstidest ja nende kohta arvamust

avaldada. Selleks ei pea saatma riigiasutusele kirja, vaid saab esitada tekstiga seotud

kommentaare samas keskkonnas. Ka riigiasutused ei pea omavahel kirju vahetama.

Eelnõu rakendamisega kaasneb oluline positiivne mõju töö- ja halduskoormusele. Kuigi

eelnõu elluviimine eeldab algul kohanemist ja töökorralduse muutmist, kaalub pikaajaline

kasu selgelt üles lühiajalised kulud. Sisebürokraatia ja töökoormuse vähenemine tuleneb

eeskätt koosloome võimaluste rakendamisest, mitmete tegevuste automatiseerimisest ja

dubleeriva käsitöö vähenemisest, halduskoormuse vähenemine tuleneb ulatuslikumatest

koosloomevõimalustest. Samuti muutub läbipaistvamaks õigusloome menetlus.

2

1.2. Eelnõu ettevalmistaja

Eelnõu ja seletuskirja on koostanud Justiits- ja Digiministeeriumi õiguspoliitika osakonna

nõunik Karmen Vilms ([email protected]). Eelnõu koostamise käigus on selles

sisalduvaid lahendusi läbi arutatud mitme osalisega nii ministeeriumi sees kui ka laiemalt.

Eelnõu koostamisse on olnud kaasatud Riigikantselei õigusosakonna koosloome

keskkonna projektijuht Kristina Liik ([email protected]), Justiits- ja

Digiministeeriumi andmekaitseõiguse talituse juhataja Kristi Värk ning sama talituse

nõunikud Helen Uustalu ja Kristel Niidas. Riigiasutustest on kohtutud eelnõu teemadel

Riigikantselei ja Riigikogu Kantseleiga. Eelnõuga kavandatavate lahenduste teemal on

suheldud Siseministeeriumi, Kaitseministeeriumi ja Välisministeeriumiga. 22. novembril

2024. aastal toimus läbipaistvusteemadel eelnõu põhjal kohtumine, millel osalesid Liia

Hänni kui pikaaegne E-riigi Akadeemia eestkõneleja avatud valitsemise valdkonnas, Hille

Hinsberg Open Knowledge’i esindajana ja Maarja-Leena Saar Eesti Koostöökogu

esindajana. Eelnõu tutvustati 5. veebruaril 2026. aastal toimunud õigusloomejuhtide

ümarlaual, millel osalevad ministeeriumide õigusosakonnajuhid ning põhiseaduslikest

institutsioonidest Riigikogu Kantselei, Õiguskantsleri Kantselei ja Vabariigi Presidendi

Kantselei esindajad. Eelnõu on keeleliselt toimetanud Justiits- ja Digiministeeriumi

õigusloome korralduse talituse toimetaja Mari Koik ([email protected]).

1.3. Märkused

Eelnõule ei eelnenud väljatöötamiskavatust. Koosloome keskkonna projektiga alustati

2020. aasta kevadel, millele eelnes Riigikantselei juures tegutseva Innotiimi juhtimisel

ulatuslik probleemide kaardistus koostöös puudutatud osalistega ja seejärel hulk

kohtumisi, mille käigus testrühmades hinnati keskkonna loomise ideed. Testrühmades

osales nii ministeeriumide ja Riigikogu ametnikke kui ka vabakondade ja huvirühmade

esindajaid. Testrühmade tulemused kinnitasid vajadust projektiga alustada. Projekti

juhtimiseks loodi mitteametlik juhtrühm järgmises koosseisus: Justiitsministeeriumi

kantsler, riigisekretär ja Riigikogu Kantselei direktor. Kodanikuühiskonda on kaasatud

avatud riigivalitsemise arengukomisjoni kaudu. Koosloome keskkonna arendamine on

olnud tegevusena märgitud avatud valitsemise partnerluse tegevuskavades1. Kuivõrd

keskkonna loomise vajalikkust kinnitati juba 2020. aastal toimunud ulatusliku osaliste

kaasamise käigus2, ei oleks otstarbekas sama küsimust uuesti arutada

väljatöötamiskavatsuses ja selle avaliku konsultatsiooni käigus.

Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõuga.

Eelnõu on seotud Euroopa Liidu õiguse rakendamisega.

1 Avatud valitsemise partnerlus | Riigikantselei 2 2020. aasta sügisel toimus ka keskkonna nimekonkurss, mille käigus otsiti loodavale keskkonnale meeldejäävat lühinime. Konkursi tulemusena sobilikku lühinime paraku ei leitud.

3

Seos Euroopa Liidu õiguse rakendamisega seisneb asjaolus, et riigi koosloome

keskkonda kasutatakse ka ELi algatuste riigisiseses menetluses ja hilisemal ELi õiguse

Eesti õigusesse ülevõtmisel ja rakendamisel.

Eelnõu ei ole seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammiga (VVTP).

Riigikogu kinnitatud õigusloomepoliitika põhialuste aastani 20303 punktide 12.3.4 ja 14.2

kohaselt tuleb jõuda olukorda, kus kõik kehtivad õigusaktid on masinloetavad, luua toimiv

korraldus, et uuringute ja mõjuanalüüside tegemiseks saaks mõistlikult kasutada

olemasolevaid andmeid ning luua eelnõude väljatöötamiseks tänapäevastest

võimalustest lähtuv töökeskkond. Riigi arengustrateegia „Eesti 2035“4 seatud strateegiline

siht on inimesekeskne riik, kus poliitikakujundamine on koosloomeline ja inimesed saavad

osaleda oluliste otsuste tegemisel (p 3.2.5). Alates 2018. aastast on koosloome

keskkonna loomine avatud valitsemise partnerluse tegevuskava lubadus. Tegevuskava

2022–2024 keskendus avaliku kasutajaliidese arendamisele ja katsetamisele. Uues

tegevuskavas 2025–2029 on riigi koosloome keskkonda nimetatud üheks tegevuskava

nn lipuprojektiks.5 Projekti algjärgus (2020 jj) oli koosloome keskkond kajastatud ka VVTP

tegevusena.

Eelnõuga muudetakse Riigi Teataja seaduse 01.10.2025. aasta redaktsiooni.

Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu poolthäälteenamus.

Eelnõu on koostatud katsetamise korras riigi koosloome keskkonnas. Ülevaatlikkuse

huvides on seletuskirjale lisatud koosloome keskkonnas koostatud märgistatud

muudatustega terviktekst (lisa 1).

2. Seaduse eesmärk

Seaduseelnõuga saab loodav keskkond õigusliku aluse, mis võimaldab hakata võtma

keskkonda etapi viisi kasutusse. Koosloome keskkonna enda peamised eesmärgid on

järgmised:

1. parandada osaliste koostööd

2. vähendada õigusloomes tehnilise töö mahtu

3. parandada õigusloome kvaliteeti

4. suurendada protsessi läbipaistvust

5. vabaneda vananenud infosüsteemidest

3 Õigusloomepoliitika põhialuste aastani 2030 heakskiitmine–Riigi Teataja 4 Riigi pikaajalise arengustrateegia ˮEesti 2035ˮ heakskiitmine–Riigi Teataja 5 Avatud valitsemise partnerlus | Riigikantselei

4

Praegused õigusloomes kasutatavad infosüsteemid on dokumendipõhised. Loodav

koosloome keskkond on aga struktureeritud infoga.

Joonis 1. Praegused süsteemid vs. koosloome keskkond.

Eelnimetatud eesmärkide saavutamiseks loob koosloome keskkonna kasutuselevõtt

eeldused ja võimalused, kuidas saavutada järgmised õigusloomet puudutavad

muudatused.

 Parem jälgitavus ja ülevaatlikkus – edaspidi ei tule algatusega seonduvat teavet

otsida erinevatest infosüsteemidest, vaid see asub ühes kohas, kus kogu protsess on

algusest lõpuni ülevaatlikult jälgitav. Igal eelnõul on oma ajatelg. Kõik osalised saavad

samal ajal sama versiooniga koos töötada nii Eesti õigusaktide kui ka ELi algatuste

riigisisesel menetlemisel. Kogu protsess on senisest läbipaistvam – avalikkusele on

juba akti koostamisega alustamise hetkel nähtav, mis teemal, mis ajaks ja kellega

koostöös uusi algatusi ette valmistatakse.

 Avatus ja koosloome võimalused – koostöö varasemas õigusloome etapis aitab

vähendada mahukaid muutusi hiljem. Loodav digitaalne keskkond pakub tööriistu,

mille abil on võimalik saavutada muutust senises töökultuuris selliselt, et suurem rõhk

oleks koosloomel ja avatusel. Kodanikud, eksperdid ja ettevõtjad saavad

õigusloomesse bürokraatiavabalt kaasuda nii varases koostamise järgus kui ka

avaliku arutelu kaudu.

 Automatiseeritud õigusloometegevused – süsteem teeb ära suure osa

normitehniliselt tööst ja vabastab poliitikakujundajad mitmetest muudest

5

vormistuslikest ja tehnilistest ülesannetest, tagades ühtlasema eelnõude kvaliteedi

ning võimaldades keskenduda enam sisule ja hoida kokku koostamisele kuluvat aega.

Suurima muutusena ei pea õiguslooja enam ise muudetava akti eelnõu vormistama,

vaid tervikteksti sisestatud muudatuste alusel genereerib süsteem muutmise eelnõu

automaatselt. Automaatselt genereeritakse kooskõlastustabel ja mõjude kokkuvõte.

Eelnõu numeratsiooni muutumine kandub seletuskirja.

 Struktureeritud andmestik – võimaldab luua seoseid eri tekstide (nt eelnõu ja

seletuskirja) vahel ja pakub nii senisest suuremat teabe taaskasutatavust kui ka

jälgitavust, olles tehnoloogiliselt samm edasi võrreldes praeguse dokumendipõhise

töökorraldusega. Samuti loob see hea lähtealuse automatiseeritud andmevahetuseks,

analüüsimiseks ja tehisaru hõlmamiseks.

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

3.1. Seaduse muutmise sätete selgitused

§ 1. Riigi Teataja seaduse muutmine

§ 1 p 1 – riigi koosloome keskkonna reguleerimiseks seaduse tasandil täiendatakse Riigi

Teataja seadust (RTS) uue paragrahviga – §-ga 121. Seaduses andmekogule õigusliku

aluse andmise vajadus tuleneb kahest asjaolust: 1) andmekogus töödeldakse

isikuandmeid. Igasugune isikuandmete töötlemine on põhiõiguste riive, mistõttu peavad

sellise töötluse piirid olema sätestatud seaduses; 2) koosloome keskkonna kasutusala

hõlmab tulevikus kogu seadusloomeprotsessi, hõlmates nii täidesaatvat kui ka

seadusandlikku võimuharu, mistõttu ei saa sellist ülesannete jaotust määrata seadusest

alama aktiga. Riigi Teataja seadus valiti koosloome keskkonda puudutavate sätete

asukohaks kahe andmekogu tihedate seoste tõttu – Riigi Teatajast laaditakse alla

muudetava õigusakti ametlik tekst, et sellesse kavandatavad muudatused jäljega sisse

kirjutada, ning menetluse lõpus, akti vastuvõtmise järel saadetakse lõplik tekst tagasi Riigi

Teatajasse.

§ 121 lõige 1 – koosloome keskkond on mõeldud katma kogu akti eelnõu loomekaart,

alates selle koostamisest kuni vastuvõtmise ja avaldamiseni. Keskkonna praktiline

kasutuselevõtt on etapiviisiline ja üleminekut reguleerivad edasised sätted. Kõnesolev

säte näeb ette koosloome keskkonna kasutusala selle maksimaalses võimalikus ulatuses.

Sättest lähtudes on andmekogu eesmärk olla kohaks, kus kõiki protsessi jooksul

toimuvaid tegevusi saab teha samas keskkonnas, mis tähendab, et materjale ei pea

vahepeal tõstma ühest infosüsteemist teise. Süsteem on edaspidi andmete, mitte

dokumendipõhine. Sama akti versiooniga saavad ühel ajal koos töötada eri inimesed,

tehes seda kas koostöörühmas, mis võib lisaks riigiasutustes töötavatele inimestele

hõlmata ka huvirühmade esindajaid või väliseid eksperte, või asutusesises koostöös, kus

6

sarnaselt praegustele dokumendihaldussüsteemidele sama asutuse eri üksused ja juhid

saavad oma asutuse koostatud tekste kooskõlastada ja seeläbi sisus kokku leppida. Ära

jääb igasugune käsitöö, mida praegu teevad eeskätt kantselei töötajad, et materjale

erinevatesse keskkondadesse sisestada. Kuid väheneb märkimisväärselt ka eelnõu

koostajate tehnilise töö maht, näiteks muutub oluliselt lihtsamaks eri osalistega aktiivse

tööversiooni jagamine, kuivõrd kaasatavad saavad oma märkusi teha samasse

keskkonda ning näha ka teiste märkusi. Praeguses praktikas saadetakse koostamisjärgus

materjalid kaasatavatele sageli meiliga, millele vastuseks saab koostaja omakorda mitu

erinevat muudatustega faili. Ka avalikult konsultatsioonilt saabuv tagasiside sisalduks

edaspidi samas keskkonnas ja laekunud märkustest moodustub kooskõlastustabel

automaatselt. Oluliselt lihtsamaks läheb ka normitehnika reeglitest kinnipidamine. Paljud

normitehnikaga seonduvad tegevused on automatiseeritud. Kõige olulisemana saab esile

tuua muudetava akti muutmisvormelite loomise, mis on täielikult automatiseeritud. Selle

tulemusena muutub eelnõu koostamise tegevuste järjestus selliselt, et esmalt laaditakse

Riigi Teatajast alla muudetavad aktid. Muudatused tehakse otse tervikteksti sellesse

sõnastusse, mida tahetakse muuta, ja süsteem genereerib muutmise akti eelnõu

tehtavate muudatuste põhjal automaatselt. Lisaks tekib automaatselt kogu koostatava akti

struktuur, mille tulemusena on keskkonnas loodavad tekstid struktureeritud. Koostaja

peab ise üksnes valima õige kasutatava struktuurielemendi (näiteks lisatava paragrahvi

või lõike), misjärel süsteem loob selle ja ka vormistab kohe õigesti. Sätetega on seotud

nende selgitused ja nende kohta tehtavad kommentaarid, mis parandab oluliselt

ülevaatlikkust sellest, mida, miks ja kuidas muuta või teha kavatsetakse ja milline on

puudutatud osaliste – asjaomaste asutuste või huvirühmade – arvamus ja koostaja vastus

sellele. Koosloome keskkonnas on kogu menetluse vältel kättesaadav jälitatud

muudatustega terviktekst, mille abil on kõigil menetlusosalistel võimalik igal hetkel tutvuda

kavandatavate muudatustega. Jälitatud muudatustega terviktekst võimaldab paremat

arusaama muudatustest, kuna nähtav on, kuidas norm konteksti sobitub. Menetluse

lõpuks, s.o eelnõu vastuvõtmise ajaks on valmis ka muudatusi sisaldav terviktekst ja seda

ei pea enam RTs avaldamiseks eraldi koostama.

Koosloome keskkonnas toimub nii riigisiseste eelnõude ja muude dokumentide kavandite

(nt väljatöötamiskavatsuste) menetlus kui ka ELi algatuste ja avalike konsultatsioonide

riigisisene menetlemine. Keskkonna arendamist alustati seaduseelnõu ja

väljatöötamiskavatsuse koostamist ja menetlust puudutava loomisest ning üsna pea

laiendati süsteemi ELi asjade riigisisesele menetlusele. Eesti seisukohtade

kujundamiseks on koosloomes võimalik kasutada samasuguseid lahendusi kui muude

eelnõude ettevalmistamisel.

§ 121 lõige 2 – riigisaladust või salastatud välisteavet sisaldavaid eelnõusid menetletakse

väljaspool koosloome keskkonda vastavateks menetlusteks ettenähtud keskkondades.

Koosloome keskkonna ametkondlikus osas võib sisalduda küll juurdepääsupiiranguga

materjale, kuid nende puhul on tegemist AvTSi mõistes asutusesiseseks kasutamiseks

tunnistatud teabega.

7

§ 121 lõige 3 – koosloome keskkond on küll üks andmebaas, kuid iga keskkonda kasutav

asutus on jätkuvalt enda loodud teabe (eelnõu, seletuskiri, väljatöötamiskavatsus,

Vabariigi Valitsuse protokollilise otsuse eelnõu, märkused teise asutuse ettevalmistatud

eelnõu kohta jne) suhtes vastutavaks asutuseks samamoodi kui kehtiva regulatsiooni

kohaselt, mistõttu loetakse kõiki koosloome keskkonda kasutavaid asutusi andmekogu

kaasvastutavateks töötlejateks. Sellest tulenevalt peab vastutav asutus vastama tema

koostatud tekste puudutavatele teabepäringutele ja tagama ka isikuandmete töötlemise

õiguspärasuse.

Andmekogu kaasvastutavatest töötlejatest eraldi on sätestatud andmekogu arendamise

eest vastutavad asutused ja see reguleeritakse põhimääruse tasandil. Põhimääruse

tasandil on kavas ette näha andmekogu arendamise ülesande andmine

kaasvastutavatena Justiits- ja Digiministeeriumile ning Riigikantseleile. Koosloome

keskkonna tellijad on projekti algusest peale olnud Justiits- ja Digiministeerium ning

Riigikantselei koos. Seaduseelnõu tekstiredaktori loomisse on olnud vahetult kaasatud ka

Riigikogu Kantselei. Justiits- ja Digiministeeriumi valitsemisalasse kuulub õigusloome

koordineerimine. Riigikantselei ülesandeks on muu hulgas toetada Vabariigi Valitsuse töö

planeerimist ja koordineerida Euroopa Liidu asjades Eesti seisukohtade kujundamist.

§ 121 lõiked 4 ja 5 – koosloome keskkond ei ole pelgalt materjalide ettevalmistamise ja

menetlemise platvorm, vaid selle loomise üks eesmärke on ka avalikkust paremini ja

senisest läbipaistvamalt informeerida nii eelnõude sisust kui ka menetluskäigust.

Koosloome keskkond koosneb kahest osast:

1. kinnine töökeskkond, kus saab erinevate aktiliikide jaoks kohandatud ühtsete mallide

ja tööriistadega materjale ette valmistada;

2. avalik vaade, mis võimaldab osalust õigusloomes ja annab selge pildi

õigusloomeprotsessi kõigist etappidest koos avalike materjalidega.

Avalikule vaatele pääseb ligi igaüks selleks, et avalike tekstiversioonidega tutvuda.

Samuti võimaldab avalik vaade kaasuda õigusloomesse, tehes avalikule konsultatsioonile

esitatud materjalide kohta märkusi ehk kommentaare. Avalikustatud materjalide

kommenteerimiseks peab avalik kasutaja end esmalt autentima sarnaselt praeguse

eelnõude infosüsteemiga. Ametkondlik töökeskkond on kinnine ja juurdepääs selle sisule

on ühelt poolt asutusepõhine ja teiselt poolt konkreetse eelnõu või muu dokumendi

kavandi materjalidele ligipääsu põhine. Ligipääsu teemale annab konkreetse eelnõu või

muu dokumendi kavandi eest vastutav isik töörühma kuulumise õigusena. Riigiasutuste

väliste inimeste puhul saab juurdepääsuõiguse anda üksnes konkreetsele füüsilisele

isikule ja see õigus ei ole delegeeritav.

Lisatavas lõikes 5 nähakse ette, missugune teave iga teema kohta peaks alati olema

avalikustatud. Tegemist on avaliku teabe seaduse § 28 lõikes 1 sätestatu täpsustamisega,

mis tuleneb koosloome keskkonnast. Lisaks sättes toodud loetelule on võimalik

8

avalikkuse teavitamise või kaasamise eesmärgiI avalikustada lisainfot. Näiteks on iga

koosloome keskkonna kinnises töökeskkonnas ettevalmistatava algatuse juures selle

menetluskäiku puudutav ajatelg. Kui näiteks iga Vabariigi Valitsuse algatatava eelnõu

koostamise alustamise kohta tuleb alati avalikustada teade, siis muude menetluse jooksul

toimuvate sündmuste puhul on eelnõu autoril võimalik ajatelge kasutada selleks, et osalisi

eelseisvatest kaasamisüritustest teavitada. Nii võib lisaks seadusega nõutavale

miinimumile algatuse avalikustatud ajateljel olla mitmesugust teavet akti koostamise

käigus peetud kohtumiste, ürituste või menetluse jaoks tähtsate sündmuste kohta.

Lõike 5 punkti 1 kohaselt avalikustatakse edaspidi koosloome keskkonnas teave, et

ministeerium on alustanud eelnõu koostamist. See ei tähenda, et avalikustataks eelnõu

tööversioone, vaid üksnes antakse teada fakt, et koostamisega on algust tehtud. Soovi,

et teave eelnõu koostamise alustamise kohta oleks huvirühmadele varem kättesaadav,

on huvirühmad aastate jooksul korduvalt avaldanud. Näiteks sisaldub see Innotiimi

juhitava õigusloome tõhustamise projekti lõppjäreldustes6, mis on pandud kokku väga

paljude osaliste kaasamise põhjal. Osalised rõhutavad, et tihti saab teave eelnõu

muutmisest avalikuks esmakordselt kooskõlastamisel, mistõttu sisuline võimalus

protsessi selles etapis mõjutada on piiratud. Väljendatakse, et puudub ülevaade, millised

eelnõud on töös. Samuti toonitatakse, et kuigi üldjuhul on olemas kindel alguspunkt, ei

fikseerita seda avalikult nähtavana. Ka avatud valitsemise partnerluse tegevuskava 2022–

2024 probleemikirjelduses7 on rõhutatud, et puudub ajakohane ülevaade sellest, millised

asutused milliste teemadega tegelevad, mistõttu on keeruline varasemas etapis kaasuda

ja arvamust avaldada.

Kuigi eelnõukohase lõikega 5 nähakse ette loetelu teabest, mis iga eelnõu puhul tuleb

koosloome keskkonnas avalikustada, võib sellegipoolest esineda erandlikke olukordi, kus

mingi osa nimetatud teabest on siiski juurdepääsupiiranguga kaitstav. See tuleneb

asjaolust, et vaatamata eelnõukohase lõikega 5 tehtavale täiendusele AvTS § 28 lõikele

1 kohaldub ülejäänud osas AvTS. Praktikas tähendab see, et enne eelnõukohases lõikes

5 nimetatud teabe avalikustamist hindab teabevaldaja iga kord avaliku teabe seaduses

või muus seaduses sätestatud juurdepääsupiirangu kehtestamise vajadust. Näiteks on

teabevaldaja kohustatud tunnistama asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks

sellise teabe, mis võib kahjustada välissuhtlemist (avaliku teabe seaduse § 35 lg 1 p 3),

või teabe, mis võib ohustada riigi julgeolekut (avaliku teabe seaduse § 35 lg 1 p 31). Nii

võib ELi algatuse kohta kujundatavate Eesti seisukohtade puhul olla materjalides

tundlikku teavet, mis võib kahjustada välissuhtlemist ja millele avalikku juurdepääsu tuleb

seetõttu piirata.

Kõne alla võivad tulla ka eriseadustes sisalduvad alused, mille kohaselt on mingit laadi

teave asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teave. Näiteks on rahapesu ja terrorismi

6 Õigusloome tõhustamine - lõpuesitlus.pdf , lk 12 7 Avatud valitsemise partnerlus | Riigikantselei

9

tõkestamise seaduse8 § 53 lg 4 kohaselt Rahapesu Andmebüroo teenistus- ja töökohtade

koosseis ning isikkoosseis asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teave avaliku teabe

seaduse tähenduses. Sellisel juhul on akti eelnõu koostaja ülesanne enne teabe

avalikustamist hinnata kehtiva õiguse alusel juurdepääsupiirangu vajalikkust ja määrata

see vastavale osale teabest. Samuti on eelnõu ettevalmistaja hinnata, kas mingi osa

avalikult konsultatsioonilt saadud tagasisidest on laadilt selline, et võib kahjustada oluliselt

mõne andmesubjekti eraelu puutumatust (AvTS § 35 lg 1 p 12). Sellest tulenevalt on ta

kohustatud vastava osa tagasisidest tunnistama asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud

teabeks.

Kuigi siinse eelnõuga pakutavad hüved, nagu suurem läbipaistvus ja ülevaatlikkus

õigusloomest (lg 4), on olulised ja eelnõukohase lõike 5 mõte ongi reguleerida seda,

milline teave on tavapärases protsessis avalik, siis erandjuhtudel peab vastav teave siiski

jääma asutusesiseseks teabeks kas avaliku teabe seaduse või mõne muu seaduse

alusel. Kui asutusesisese kasutamise juurdepääsupiirang on hindamise järel nõutav, ei

peaks piirama avalikkuse juurdepääsu kõigile vastava eelnõuga seotud materjalidele, vaid

üksnes sellele osale teabest, mille suhtes piirangu alused esinevad.

§ 121 lõige 6 – eelnõukohases lõikes on sätestatud, milliseid isikuandmeid koosloome

keskkonnas töödeldakse. Koosloome keskkonda kasutav inimene (nii eelnõu koostaja kui

ka selle koostamisse kaasatud töörühma liige), kes soovib sisse logida kinnisesse

töökeskkonda, saab seda teha üksnes enda nime alt ja sõltuvalt autentimisvahendist peab

ta sisestama ka isikukoodi, telefoninumbri või muud üldandmed. Ka juhul kui kasutaja

soovib avalikustatud materjalide kohta arvamust avaldada, peab ta selleks end autentima.

Esimesel juhul on sisselogimise nõue õigustatud sellega, et õige inimene pääseks ligi

õigetele ettevalmistusjärgus olevatele materjalidele. Teisel juhul – avalikul

konsultatsioonil osalemisel – aitab sisselogimise nõue välistada asjakohatu ja ebaviisaka

tagasiside ja aitab kaasa õigusloomeprotsessi läbipaistvusele, näidates arvamuse juures

ka seda, kes ja keda esindades selle on esitanud.

Selleks, et koosloome keskkonna ametkondlikus osas oleks tööülesannete andmine

sujuv, sisaldub selles teave inimeste tööloleku kohta.

§ 121 lõige 7 – koosloome keskkond on veebipõhine keskkond, millega töötamiseks on

vajalik internetiühendus. Juhul kui mingil põhjusel ühendust ei ole või näiteks erakorraliste

loodusnähtuste või muude häiringute tõttu on ühendus häiritud või inimene ise asub

kohas, kus ühendus puudub, kuid eelnõuga on tingimata vaja edasi liikuda, võib eelnõu

koostada ka koosloome keskkonnast väljaspool, järgides kõiki kehtivaid vormi- ja

menetlusnõudeid. Kavandatava sätte regulatsioon kehtib ka olukorras, kus näiteks

avalikul konsultatsioonil osalemise takistuseks osutub veebikeskkonnas märkuste

esitamise oskus või võimalused. Kui inimene soovib avalikustatud eelnõu kohta arvamust

avaldada, kuid valib selleks mõne muu viisi, on see tema õigus ja vaba valik. Ka Riigikogu

8 Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadus–Riigi Teataja

10

liikme vaba mandaadi põhimõttest tulenevalt ei saa tema seaduste algatamise õigust

piirata konkreetse töövahendi või infosüsteemiga. Küll aga muutub keskkonna

kasutamine kohustuslikuks ametnikkonnale.

Ühenduse taastudes, muude häiringute või takistuste äralangemise järel või juhul, kui info

on esitatud muul teabekandjal, tuleb teave tagantjärele sisestada koosloome keskkonda,

võimaldamaks hilisemat terviklikku ülevaadet akti eelnõu ettevalmistusprotsessist.

Tagantjärele peab info sisestama see asutus, kes vastava akti eelnõu koostamise või

menetlusetapi eest parasjagu vastutab. Näiteks avalikult konsultatsioonilt saabunud

koosloome keskkonna väline arvamus tuleb keskkonda sisestada asutusel, kes vastavat

sisendit kogus. Kui aga kooskõlastav asutus annab vastuse süsteemiväliselt, peaks selle

vastuse takistuse äralangemise järel sisestama kooskõlastust andev asutus.

§ 121 lõige 8 – kogu avalikustatud teavet koosloome keskkonnas menetletud õigusaktidest

või muudest dokumentidest koos neis sisalduvate isikuandmetega säilitatakse

eelnõukohase lõike 8 alusel alatiselt, et tulevikus oleks võimalik akti ajalugu uurides välja

selgitada akti kujunemine. Avalikustatavate eelnõu versioonide all peetakse esmajoones

silmas eelnõu või muu dokumendi selliseid versioone, mille koostav asutus ametlikult

asutusest välja saadab kooskõlastamisele ja avalikule konsultatsioonile, esitab Vabariigi

Valitsusele või Riigikogule, samuti versioone, mis saavad heakskiidu pädevalt asutuselt

või organilt. Sõltuvalt aktiliigist on menetlusetapid erinevad. Samuti võib üks ja sama

menetlusetapp korduda, näiteks võidakse sama eelnõu esitada mitmel korral

kooskõlastamisele. Sellisel juhul säilitatakse muu hulgas kõiki selle eelnõu

kooskõlastamisele esitatud versioone koos seotud materjalidega. Lisaks akti eelnõule on

alatiseks säilitamiseks mõeldud eelnõu seletuskiri koos selle lisadega, näiteks

mõjuanalüüsid, kooskõlastustabel, ELi aktile vastavuse tabel jne. Alatiselt tuleb säilitada

ka muid akti eelnõu menetluse käigus koostatud dokumente, mida lõike 5 alusel ei

avalikustata, näiteks koordinatsioonikogule või Vabariigi Valitsusele arutamiseks

esitatavaid memorandumeid, arvamusi ja muid dokumente.

Ministeeriumis ettevalmistatud eelnõu tööversioonile, aga ka sellele lisatavale

kommentaarile ja muudele ettevalmistusjärgus olevatele materjalidele kohaldatakse

avaliku teabe seadust9 koostoimes ametlikele dokumentidele juurdepääsu Euroopa

Nõukogu konventsiooniga (edaspidi: Tromsø konventsioon) (RT II, 16.09.2020, 1)10.

Sellest lähtuvalt saab asutuse juht eelnõu ettevalmistamise järgus avaliku teabe seaduse

§ 35 lõike 2 alusel eelnõu tööversioonid ja ettevalmistavad materjalid tunnistada

asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks, mis on kooskõlas Tromsø

konventsiooni artikli 3 lõike 1 punktis k sätestatud töörahu tagamise alusega. Riigikogu

algatatavate eelnõude avalikkust reguleerib Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse11

(RKKTS) § 1581, mis sätestab, et Riigikogus ja Riigikogu Kantseleis koostatud

9 Avaliku teabe seadus–Riigi Teataja 10 Ametlikele dokumentidele juurdepääsu Euroopa Nõukogu konventsioon–Riigi Teataja 11 Riigikogu kodu- ja töökorra seadus–Riigi Teataja

11

dokumendid on avalikud (lõige 1), ja mille kohaselt dokumentidena ei käsitata

dokumentide kavandeid ja nende koostamiseks kasutatavaid abimaterjale ning

aruteludeks ja konsulteerimiseks koostatud materjale (lõige 3). Eelnevast lähtudes

säilitatakse koosloome keskkonnas sisalduvaid tööversioone ja muud ettevalmistavat

materjali ja nendega seotud isikuandmeid süsteemis üksnes kuni akti vastuvõtmise või

väljakuulutamiseni. Õigusajaloo jaoks väärtuslikke materjale on võimalik keskkonnast

vajaduse korral alla laadida, kuid arvestades, et aja jooksul keskkonnas menetletavate

aktiliikide arv ja sellest tulenevalt ka süsteemis sisalduva teabe hulk muudkui kasvab,

tuleb keskkonnas endas säilitatava teabe hulka piirata.

Alljärgneval joonisel 2 on kujutatud teabe avalikustamise ja säilitamise kohta

kavandatavad sätted seadusloomeprotsessi näitel.

Joonis 2. Ametlik versus tööversioon

§ 121 lõige 9 – vastavalt AvTS § 433 lõikele 1 nähakse lõikega 9 ette andmekogu

põhimääruse kehtestamine Vabariigi Valitsuse määrusega. Kuivõrd koosloome

keskkonna reguleerimisese puudutab nii Justiits- ja Digiministeeriumi valitsemisala,

Riigikantselei ülesandeid kui ka õigusloome ja poliitika kujundamist laiemalt, on

põhjendatud kehtestada põhimäärus Vabariigi Valitsuse määrusega. Põhimääruses

sätestatakse täpsemalt kaasvastutavate asutuste, sh Justiits- ja Digiministeeriumi ning

Riigikantselei ülesanded, samuti volitatud töötleja ülesanded. Andmekogu volitatud

12

töötleja on Justiits- ja Digiministeeriumi valitsemisalas olev Riigi Infosüsteemide ja

Registrite Keskus.

Põhimääruse tasandile delegeeritakse ka keskkonna täpsema ülesehituse, kogutavate

andmete, nende väljastamise ja neile juurdepääsu, andmeandjate, logide säilitamise ning

muude korralduslike küsimuste regulatsioon. Lisaks peaks põhimäärus ette nägema selle,

milliste valitsuse algatatavate aktide puhul koosloome keskkond kasutusele võetakse.

§ 1 p 2 – täiendatakse RTSi olemasolevat rakendusnorme sisaldavat paragrahvi.

§ 14 lõiked 5–7 – kuna koosloome keskkond on kavandatud kajastama kogu õigusakti

loomekaart eri aktiliikide puhul, on tegemist väga mahuka arendusprojektiga. Selleks, et

juba arendatud lahendused ei jääks seisma, neist tulenevat positiivset mõju õigusloomele

saaks juba rakendada ja et ka kasutajad saaksid uue keskkonnaga rahulikus tempos

harjuda, on kavas keskkonna kasutuselevõtt samm-sammult.

Esimestena on plaanitud kasutusse anda kaks iseseisvalt käsitletavat kasutusjuhtu 2026.

aastal:

1) Eesti seisukohtade koostamine Euroopa Liidu õigusaktide eelnõude ning avalike

konsultatsioonide kohta ja nende riigisisene menetlus kuni eelnõu esitamiseni

Vabariigi Valitsusele;

2) Vabariigi Valitsuse algatatava seaduse muutmise seaduse eelnõu koostamine.

ELi asjade puhul tehti 2025. aasta suvel eelkirjeldatud kasutusjuhu ulatuses läbi kõiki

ministeeriume hõlmav katseprojekt, millest saadud sisendi põhjal tehti süsteemi 2025.

aasta teisel poolel mitmeid täiendusi, millega tegelemine jätkub veel ka 2026. aasta

esimeses pooles. Katsetamine ELi algatustega jätkub 2026. aasta alguses, mistõttu siinne

eelnõu konkreetset kasutuselevõtu kuupäeva ei sisalda. Küll aga saab selle volitusnormi

alusel ette näha Vabariigi Valitsus pärast õigusliku aluse vastuvõtmist.

ELi asjas on võimalik etapiviisiline üleminek seisukohtade koostamisel, mis hõlmab

ettevalmistavaid tegevusi, asutustevahelist koostööd kuni otsuse vastuvõtmiseni, avalikku

kaasamist ja huvipakkuva info kohta tehtavaid asjakohaseid teavitusi. ELi asjad on

Euroopa Liidus arutatavad teemad ja algatused, näiteks uued määrused, direktiivid või

poliitikaotsused, mis võivad mõjutada Eestit. Eesti seisukoht tähendab riigi ametlikku ühist

seisukohta selle kohta, millist lahendust Eesti nendes aruteludes toetab. Need seisukohad

ei sünni korraga, vaid kujunevad samm-sammult analüüsi, asutuste koostöö ja arutelude

tulemusel. Riigi koosloome keskkonnas on kogu info ja tegevused ELi asja kohta ühes

kohas arusaadavalt jälgitavad. Protsess algab ettevalmistavate tegevustega ja jätkub

asutustevahelise koostööga kuni otsuse vastuvõtmiseni. Menetluse jooksul on võimalik

kaasata avalikkust ning anda huvilistele õigeaegset ja selget teavet.

Riigisiseste seadusemuudatuste koostamist on koosloome keskkonnas katsetatud juba

mitu aastat ja selle tegevuse jaoks keskkonna kasutuselevõtt on plaanis alates 1.

oktoobrist 2026. aastal. Katseperioodi jooksul on eelnõusid koostanud mitu ministeeriumi

13

(nt Kliimaministeerium, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, Välisministeerium,

Kultuuriministeerium, Justiits- ja Digiministeerium). Ettevalmistustegevusi on keskkonnas

tehtud nii ühe ministeeriumi piires loodud kui ka mitut ministeeriumi hõlmavates

töörühmades. Olgu nimetatud mõned näited keskkonnas koostatud eelnõudest:

kohtureformi eelnõud, küberturvalisuse direktiivi (NIS2) ülevõtmise eelnõu,

rahvusvahelise sanktsiooni seaduse muudatused, karistusseadustiku muutmise erinevad

eelnõud, ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse muudatused, äriseadustiku

muudatused, taastuvenergia arendamise kiirendamise pakett jne. Praeguseks on

keskkonnas ette valmistatud üle kümne seaduseelnõu ja rohkemgi on ette valmistamisel.

Kasutajad on kõige enam olnud rahul eelnõu koostamise automaatikaga, mis vabastab

nad mitmetest tehnilistest tegevustest ja võimaldab rohkem keskenduda eelnõu sisulistele

küsimustele, ja lahendusega, kus samas keskkonnas saavad eri osalised koos töötada.

Juba katsetamise käigus on mitmel juhul kasutatud võimalust osalisi, sh riigiasutuste

välised eksperte, kaasata eelnõu koostamise juurde varasemas järgus.

Esimeses kasutuselevõtu etapis on võimalik koosloome keskkonnas koostada seaduse

muutmise seaduse eelnõu ja loodud eelnõu tekst koos muudatustega terviktekstis

keskkonnast välja eksportida, et selle menetlust jätkata praegustes infosüsteemides

(asutuse dokumendihalduses, eelnõude infosüsteemis jne). Koosloome keskkonnas

eelnõu koostamiseks on loodud automatiseeritud lahendus, mis tervikteksti sisestatud

muudatuste põhjal koostab eelnõu. Riigisisese menetluse puhul toimub avalik

konsultatsioon esimeses etapis veel eelnõude infosüsteemis, kuid koosloome keskkonna

avaliku vaate kaudu on juba võimalik jälgida ülevaadet eelnõudest, mille koostamisega

on algust tehtud. Sellist ülevaatlikku pilti ettevalmistamisel olevatest eelnõudest ei ole

praegusel hetkel võimalik eelnõude infosüsteemist saada, kuna sinna sisestatakse

eelnõud hetkel, mil nad esitatakse juba avalikule arutelule.

Nii ELi asjade kui ka riigisiseste seadusemuudatuste ettevalmistamiseks on loodud

seletuskirja ja mõjuanalüüsi põhjad. Esimeses kasutuselevõtu etapis on eelnõu koostajal

võimalik kasutada piiratud ulatuses tehisaru lahendust, mis toetab koostajat materjalide

ettevalmistamisel. Järgmistes etappides asjaomane funktsionaalsus täieneb ja laieneb

tulevikus ka avalikule osale.

§ 14 lõiked 8 ja 9 – järgmistes etappides saab keskkonna kasutamist laiendada paljudele

menetlustegevustele kuni selleni välja, et kogu menetlus toimub samas keskkonnas.

Etapiviisiline kasutuselevõtt peaks tagama parema kohanemise suure muudatusega.

Seda, millistele aktiliikidele ja menetlusetappidele Vabariigi Valitsus keskkonna kasutust

laiendab, otsustab edaspidi eelnõukohase seaduse § 121 lõikes 9 sätestatud volitusnormi

alusel Vabariigi Valitsus. Koosloome keskkonna Riigikogus kasutuselevõtu ajakava ja

ulatuse otsustab Riigikogu ise ning eelnõus kavandatud rakendussätte põhjal on selle

otsuse tegemise pädevus Riigikogu juhatusel.

14

Lähtudes võimude lahususe põhimõttest, ei saa täitevvõim näha ette, millal ja millises

ulatuses Riigikogu Kantselei koosloome keskkonna kasutusele võtab. Seega tuleb

koosloome keskkonna kasutuselevõtt Riigikogus otsustada muu aktiga – Riigikogu

juhatuse otsusega. Riigikogu juhatuse ülesanded sätestab Riigikogu kodu- ja töökorra

seaduse § 13, mille loetelus on nii konkreetsed ülesanded kui ka punktis 21 antakse

üldpädevus Riigikogu töö korraldamiseks muul viisil. Riigikogu juhatusele sellise

pädevuse andmist toetavad ka kehtivas RKKTSis sisalduvad juhatuse ülesanded. Näiteks

on Riigikogu juhatuse ülesandeks kehtestada § 13 lõike 2 punkti 2 alusel muu hulgas

vajaduse korral üldised juhised komisjonide töökorralduse ja tegevusvaldkondade kohta.

Sellel alusel on kehtestatud muu hulgas „Juhised Riigikogus seaduseelnõu menetlemise

hea praktika kujundamiseks“. Eelnõude vormistusnõuded on Riigikogu juhatus

kehtestanud normitehniliste eeskirjade lisana sama paragrahvi sama lõike punkti 10

alusel. Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse kommenteeritud väljaande12 RKKTSi § 13

sissejuhatavas kommentaaris on kirjeldatud, et osa Riigikogu juhatuse pädevusest on

koondatud RKKTSi § 13, osa paikneb laiali RKKTSis ja mõned pädevused leiab ka teistest

seadustest. Kommenteeritud väljaandes on nimetatud teiste seadustena Riigikogu liikme

staatuse seadust ning riigisaladuse ja salastatud välisteabe seadust. Sellele lisaks leiab

Riigikogu juhatuse ülesannete kirjelduse näiteks avaliku teenistuse seadusest. Lähtudes

asjaolust, et koosloome keskkonna sätted puudutavad kasutatavat töövahendit ega

muuda menetlusnorme, on põhjendatud nendega kaasnevad ülesanded ette näha

koosloome keskkonna õigusliku alusega samas aktis ehk RTSis.

§ 14 lõiked 10 ja 11 – eelnõukohaste lõigete 10 ja 11 puhul on tegemist

üleminekusätetega, mille eesmärk on tagada võimalikult sujuv üleminek uue süsteemi

kasutamisele. Esimene neist reguleerib olukorda, kui eelnõu menetlust on juba alustatud

muus keskkonnas, kuid menetluse kestel saabub tähtpäev vastava aktiliigi või

menetlusetapi puhul koosloome keskkonnale üle minna. Sellises olukorras võib viia

menetluse lõpuni seni kehtinud korra järgi ja tagantjärele ei pea ühtki algatust keskkonda

üle viima. Eelnõukohane lõige 11 reguleerib aga juhtusid, kui aktiliigi puhul on keskkonna

kasutamisele üle mindud, kuid konkreetses menetlusetapis seda veel kasutada ei saa,

või mingi aktiliigi puhul on keskkonnale üle mindud, kuid vastava eelnõu jaoks on siiski

vajalik eraldi vorm (nt välislepingu ratifitseerimise seadus), mille lisamiseni süsteemi

tuleks vastavaid algatusi menetleda kehtiva korra alusel. Eraldi lahendust vajab

tõenäoliselt ka iga-aastase riigieelarve seaduse eelnõu koostamine.

3.2. Seaduse jõustumise selgitused

§ 2 p 1 – eelnõu jõustumine seadusena on kavandatud 2026. aasta 1. oktoobrile, mil

algab eelnõukohase esimese etapi lahenduste kasutuselevõtt koosloome keskkonnas.

Nimetatud kuupäev on valitud vastavalt sellele, millal vastavate lahenduste kasutamiseks

on kõik vajalikud ettevalmistustööd tehtud. Keskkonna kasutuselevõttu ei ole teadlikult

12 Riigikogu kodu- ja töökorra seadus. Kommentaarid. Tallinn 2012. Lk 61

15

kavandatud kalendriaasta algusse, kuivõrd pühade-eelne ja -järgne aeg võib mõjutada

ülemineku sujuvust.

4. Eelnõu terminoloogia

Eelnõus ei kasutata uusi termineid.

5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Euroopa Liidu õiguses liikmesriigisisest õigusloomemenetlust ei reguleerita.

6. Mõju ja sihtrühm

Alljärgnevas mõjuanalüüsis on hinnantud koosloome keskkonna kasutuselevõtu mõju

tervikuna ja etapi viisi, selgitades seejuures, millised muudatused avalduvad kohe

esimeses etapis ja millised hiljem.

6.1. Mõju riigivalitsemisele Keskvalitsuse korraldus

1. Sihtrühm: kodanikud, kodanikuühendused, ettevõtjad ja ettevõtjate

esindusorganisatsioonid

Potentsiaalsed kasutajad on nii kõik kodanikud kui ka ettevõtjad, kes tunnevad huvi

ühiskonnas toimuva vastu ja soovivad olla sellega kursis või ka ise kaasa rääkida.

Mõeldud on nii inimesi üksikult kui ka huvirühmadesse koondunult. Eraldi rühmana võiks

esile tuua ajakirjanikud, kelle jaoks on ajakohase info valdamine ka professionaalselt

vajalik.

Kehtivas korralduses on menetlusinfo ja kaasamisega seotud tegevused killustunud

mitme süsteemi ja dokumendi vahel ning kaasamine toimub sageli liiga hilja, mis

suurendab:

 ajakulu menetlustest ülevaate saamiseks;

 koormust arvamuste ja ettepanekute formaalsel esitamisel;

 ettepanekute esitamist hetkel, mil lahendusvariandid on juba valitud;

 ebaselgust tehtud ettepanekutega arvestamise jälgimisel.

Eelnõu rakendamine vähendab halduskoormust ja lihtsustab arvamuste esitamist,

kuna:

16

 menetlusinfo on edaspidi koondatud ühtsesse ja loogilisse vaatesse;

 teave eelnõu ettevalmistamisega alustamisest on kättesaadav varasemas

menetlusetapis;

 väliseid osalisi on võimalik koostamisse kaasata;

 ettevalmistusetapis kaasatute puhul töötavad kõik osalised sama versiooniga, ei

saada üksteisele meile ega kirju enda loodud versioonidega;

 arvamusi ja ettepanekuid saab esitada otse eelnõu konkreetse sätte kohta;

 ettepanekutega arvestamine ja vastused on hästi jälgitavad.

Kui tervikprojekt rakendub, avaldub mõju mitmetele aktiliikidele ja menetlusetappidele,

kuid esimeses etapis tekib mõju esmajoones Eesti seisukohtade koostamise menetlusele.

Seadusemuudatuste ettevalmistamine puudutab avalikkust esimeses etapis peaasjalikult

kahes aspektis: 1) avarduvad võimalused saada varem teavet ministeeriumide

eelnõudest, mille koostamisega on alustatud; 2) kui ettevalmistaja otsustab varases etapis

koostamisse kaasata ka väliseid osalisi, on neil võimalik koosloome keskkonna sisemise

töökeskkonna kaudu töös osaleda.

Halduskoormuse vähenemist ei ole võimalik usaldusväärselt kvantifitseerida, kuna see

sõltub eelnõu sisust, menetluse kestusest, osalejate aktiivsusest ja ka vilumusest. Mõju

on hinnatud kvalitatiivselt ning see on valdavalt positiivne. Nagu iga uue süsteemi puhul,

võib selle tundmaõppimine ja harjumine sõltuvalt kasutajast rohkem või vähem aega

võtta. Küll aga on süsteem püütud luua võimalikult intuitiivne ja ligipääsetav ning selle

saavutamiseks on seda eri etappides kasutajate peal testitud. Väga palju sõltub eelnõude

koostajate valmidusest seniseid hoiakuid muuta ja osalisi protsessi varasemas etapis

kaasata.

2. Sihtrühm: valitsusasutused, Riigikogu ja valitsuse liikmed, laiemalt avaliku

sektori asutused

Mõju sihtrühmale. Koosloome keskkonna kasutajad on pea kõik nimetatud sihtrühma

liikmed, kasutamise sagedus sõltub nende ülesannetest ja rollist avalikus sektoris.

Koosloome keskkond puudutab nii reaametnikke kui ka juhte, kelle jaoks on oluline saada

teavet, kui kaugel ollakse ülesannete täitmisega või milliste ülesannete täitmisel on vaja

teiste asutustega koostööd teha ja seda enda üksuse või asutuse töö planeerimisel

aluseks võtta. Kasutajad on õigusloojad ja poliitikakujundajad, kes peavad olema kursis

nii oma valdkonna kui ka sellega külgnevate valdkondade arengu ja plaanidega. Ka

tehnilisema tasandi töötajatel on selle tulemusena lihtsam vajalikku teavet otsida.

Sihtrühma kuuluvad ka Riigikogu ja valitsuse liikmed. Esimeses etapis saavad ministrid

valitsusele esitatavaid ELi asjade materjale koosloome keskkonna kaudu kinnitada ja

allkirjastada. Riigikogu liikmetel on koosloome keskkonna käivitumise järel võimalik selle

infoga tutvuda avaliku vaate kaudu.

17

Õigusloomega puutub kokku suurem osa keskvalitsuse töötajaskonnast, sh

ministeeriumid, allasutused, Riigikogu ja põhiseaduslikud institutsioonid. 2012. aastal

koostatud õigusloomemenetluse kaardistuse13 põhjal on ministeeriumides üle 600

õigusloomega tegeleva ametniku. Nimetatud analüüsis jagati ministeeriumi õigusloomega

tegelevad ametnikud kolme suurde gruppi: 1) ametnikud, kes koostavad

seaduseelnõusid; 2) ametnikud, kes koostavad määruseelnõusid; 3) ametnikud, kes

tagavad eelnõude juriidilist kvaliteeti. Samas analüüsis jõutakse järeldusele, et kui

võrrelda õigusloojate arvu ministeeriumides ja Riigikantseleis nende komplekteeritud

koosseisudega (tabel 21), siis nähtub, et õigusloojad moodustavad ligi 25% asutuste

koosseisust. Mõnevõrra erinevad need osakaalud sõltuvalt ministeeriumist. Kuigi viidatud

analüüs tehti üle kümne aasta tagasi, ei ole ministeeriumide ülesanded ja sellest

tulenevalt ka õigusloomeliste tegevuste osakaalud märkimisväärselt muutunud selle

ajaga võrreldes.

a) Avaliku sektori töökoormus kahaneb, väljendudes esimeses kasutuselevõtu etapis

järgmises:

Tabel 1.

Tegevus Mis muutub? Kokkuhoitav tööpäevade arv aastas

 seaduseelnõu* normitehniline vormistamine

Muudatuste ettevalmistamist alustatakse terviktekstist, eelnõu normitehniline vormistus on automaatne

5 tööpäeva/eelnõu → kokku ~525 tööpäeva

 seaduseelnõu normitehniline kontroll

Normitehnika kontrollile kuluv aeg väheneb minimaalseks

1 tööpäev / eelnõu / 4x (ÕO + JDM + RK + Riigikogu) → kokku ~420 tööpäeva

 seaduseelnõu muudatusi kajastav terviktekst valmib kohe

Muudatusi kajastava tervikteksti koostamine ei ole enam lisategevus, vaid põhitegevus ja seda ei pea protsessi jooksul mitu korda tegema

1 tööpäev / eelnõu / 2 x teise asutuse koostatud terviktekst (muu min + Riigikogu) → kokku ~210 tööpäeva

 seaduseelnõu seletuskirja (SK), sh mõjuanalüüsi vormistus

SK vormistus on ette antud ja eelnõu numeratsiooni muutudes muutub kaasa SK numeratsioon

1 tööpäev / eelnõu → kokku ~105 tööpäeva

 ELi komisjoni esitatud algatuse** alginfo sisestus ja selle seire

Iga uue algatuse kohta loodavas teemaruumis on automaatselt alginfo olemas. Teavet ei pea Exceli tabelisse sisestama, vaid see liigub automatiseeritult ja on kõigile asutustele nähtav

0,25 tööpäev / algatus → kokku ~250 tööpäeva

 Eesti seisukohti*** sisaldava VV protokollilise otsuse

VV protokollilise otsuse eelnõu vormistus on automatiseeritud

0,5 tööpäev / algatus → kokku ~80 tööpäeva

13 Õigusloomemenetluse kaardistus_14122012, lk 74

18

eelnõu ja seletuskirja vormistus

 kooskõlastustabelite koostamine (tehniline töö)

Kooskõlastus- ja vastavustabelid genereeritakse automaatselt, märkused on seotud sätetega

1 tööpäev / eelnõu ja EL algatus → kokku ~265 tööpäeva

KOKKU: 1855 tööpäeva

*2025. aastal esitati Justiits- ja Digiministeeriumile kooskõlastamiseks I ringil 105 seaduse muutmise seaduse eelnõu.

**ELi algatusi oli 2025. aastal kokku 1000.

***Eesti seisukohti ELi algatuste ja avalike konsultatsioonide kohta valmistati 2025. aastal ette 160.

Kokkuhoitavate tööpäevade arvestuse juures tuleb silmas pidada, et lähtutud on n-ö

keskmise seaduseelnõu või ELi algatuse ettevalmistamisele kuluvast ajast. Praktikas see

aeg varieerub sõltuvalt eelnõu pikkusest ja keerukusest. Keskmist eelnõu kui niisugust ei

ole olemas.

Lisaks avaldavad töökoormust ja sisebürokraatiat vähendavat mõju järgmised

muudatused, mille puhul on kokkuhoitavat tööaega veelgi keerulisem kvantitatiivselt

hinnata:

1) kogu teave koosloome keskkonnas on struktureeritud kujul, mis soosib teabegruppide

omavahelist seostamist ja toetab tehisaru kasutamist keskkonnas;

2) osaliste vahetu kaasamine eelnõu ettevalmistamisse, kus kõik töötavad sama

versiooniga ega saada meile, aitab hoida ära hilisemas järgus uute märkuste

esilekerkimist;

3) koosloome lahendused aitavad aru saada, kes teeb milliseid muudatusi ja millal;

4) parem ülevaatlikkus -- kui kaugel on protsess, milline on viimane aktiivne versioon,

mis on muudatuse olemus jne;

5) ELi asjas toimub protsess kuni Vabariigi Valitsuseni ühes keskkonnas, mistõttu ei pea

tõstma faile ühest süsteemist teise (dokumendihaldus ja EIS);

6) lisandub tehisaru tugi.

b) Mõju menetluse kvaliteedile ja läbipaistvusele

Eelnõukohase seaduse rakendamine avaldab positiivset mõju õigusloome kvaliteedile ja

läbipaistvusele. Ühtne tööprotsess ning parem seos eelnõu teksti, märkuste ja otsuste

vahel:

 vähendavad vigade ja vastuolude tekkimise riski;

19

 parandavad õigusloome jälgitavust;

 toetavad sisulist kaasamist ja argumenteeritud otsustamist.

Kaudse mõjuna väheneb vajadus korduvate selgituste ja täiendavate dokumentide järele,

mis omakorda vähendab nii töö- kui ka halduskoormust.

Kokkuvõttes kaasneb muudatuste rakendamisega oluline positiivne mõju töö- ja

halduskoormusele. Kuigi muudatuste elluviimine eeldab esialgu kohanemist ja

töökorralduse muutmist, kaalub pikaajaline kasu selgelt üles lühiajalise kulu.

Sisebürokraatia ja töökoormuse vähenemine tuleneb eeskätt koosloomevõimaluste

rakendamisest, mitme tegevuse automatiseerimisest ja dubleeriva käsitöö vähenemisest,

halduskoormuse vähenemine tuleneb ulatuslikumast koosloomest, aga ka menetluse

läbipaistvuse ja süsteemi kasutajasõbralikkuse paranemisest.

6.2. Mõju infotehnoloogiale ja infoühiskonnale E-riik

Täisdigitaalset ja ühtset õigusloome keskkonda ei ole teadaolevalt veel maailmas

suudetud luua. Projekti realiseerumisel oleks märkimisväärne positiivne mõju Eesti

digiriigi kuvandile rahvusvahelisel tasandil. See kinnistaks Eesti võimalust olla

suunanäitaja ja rahvusvahelise tasandi uuendaja. Projekt on oluline ka organisatsioonilise

innovatsiooni jaoks: paraneb protsessi juhtimine, koostöö tõhustub, kooskõlastamine ja

teabevahetus on hõlpsam, samuti on parem seiret teha. Koosloome keskkond võimaldab

mugavat ja lihtsat orienteerumist terves eelnõude menetluse protsessis, parandades

seeläbi nii õigusselgust kui ka efektiivsust. Süsteem võimaldab kuvada eelnõu seletuskirja

ja muudatusettepanekute infot iga paragrahvi juures koos visuaalse lahendusega, mis

aitab illustreerida, kuidas paragrahv aja jooksul muutub ning millised on protsessiosaliste

argumendid muudatuste üle arutlemisel.

Peamised arenguhüpped võrreldes praeguse olukorraga seisnevad järgmistes

uuendustes:

1. failivahetuselt andmevahetusele liikumine

2. ühine koostööplatvorm sisemiseks ja avalikuks koostööks

3. pilvetehnoloogia 

4. mikroteenuste arhitektuur

5. töötamine samade andmetega ja sama materjaliga algusest lõpuni

versioonipõhiselt

6. tehisintellekti kasutamine

20

6.3. Mõju riigieelarvele

Koosloome keskkonda on siiani arendanud Justiits- ja Digiministeeriumi valitsemisalasse

kuuluv Riigi Infosüsteemide ja Registrite Keskus (RIK). Esimese etapi lahenduste

arendamisel on kasutatud ELi struktuurivahendite rahastust 1 000 000 euro ulatuses, mille

abil arendati erasektori toel ELi asja menetlust ning asutuste sisemisi ja avalikke

koostööringe. Avaliku vaate esimese etapi arendus telliti samuti erasektorist (300 000

eurot). Eelnõu koostamise tekstiredaktori ja koosloomelahendused on arendanud RIKi

enda arendusmeeskond.

Keskkonna ülalhoiuga seotud kulu järgmistel aastatel on planeeritud JDMi eelarvesse ja

on suurusjärgus 630 000 eurot aastas.

7. Rakendusaktid

7.1. Uued rakendusaktid

Eelnõu seadusena vastuvõtmisel tuleb ette valmistada järgmiste määruste terviktekstid:

1. Alus: eelnõukohase Riigi Teataja seaduse § 121 lg 9

Kavandatav rakendusakt: riigi koosloome keskkonna põhimäärus

2. Alus: eelnõukohase Riigi Teataja seaduse § 14 lg 7

Kavandatav rakendusakt: Vabariigi Valitsuse otsus, milliste aktide ja menetlusetappide

puhul võetakse keskkond valitsusasutustes kasutusele.

Rakendusakti kavand sisaldub käesoleva seletuskirja lisas 2.

3. Alus: eelnõukohase Riigi Teataja seaduse § 14 lg 8

Kavandatav rakendusakt: Riigikogu juhatuse otsus koosloome keskkonna

kasutuselevõtuks Riigikogus

7.2. Muudetavad rakendusaktid

Õigusliku aluse vastuvõtmise järel tuleb ette valmistada ka „Hea õigusloome ja

normitehnika eeskirja“ ning „Euroopa Liidu asjade menetlemise juhiste“ asjakohased

muudatused, kuna uus keskkond, ühtlustades ja lihtsustades vormindust ning

töökorraldust, toob kaasa muudatusi õigusloome korralduses. Analüüsida tuleb ka

Vabariigi Valitsuse reglemendi muutmise vajadust.

8. Kooskõlastamine ja kaasamine

21

Eelnõu esitatakse kooskõlastamiseks kõigile ministeeriumidele, Riigikantseleile ja

Riigikogu Kantseleile, samuti Vabariigi Presidendi Kantseleile, Õiguskantsleri Kantseleile,

Riigikontrollile ja Eesti Pangale ning soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise

voliniku kantseleile. Arvamuse avaldamiseks saadetakse see suurematele huvikaitse

organisatsioonidele ja teadusasutustele, nagu Vabaühenduste Liidule, Eesti Koostöö

Kogule, E-riigi Akadeemia, Open Knowledge Estonia MTÜ-le, Eesti Kaubandus-

Tööstuskojale, Eesti Tööandjate Keskliidule, Teenusmajanduse Kojale, Eesti

Advokatuurile, Notarite Kojale, Eesti Linnade ja Valdade Liidule, Tartu Ülikooli

õigusteaduskonnale, Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liidule, Eesti Väike-

ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioonile, Riigi Tugiteenuste Keskusele, Eesti

Põllumajandus-Kaubanduskojale, Eesti Kaupmeeste Liidule, Eesti Pangaliidule, MTÜ-le

Korruptsioonivaba Eesti, Eesti Meediaettevõtete Liidule.