Vabariigi Valitsuse määruse
„Vabariigi Valitsuse määruste muutmine seoses Vabariigi Valitsuse sanktsioonide tähtaegade ülevaatamisega“ eelnõu
SELETUSKIRI
1. Sissejuhatus
Vabariigi Valitsuse määruse eelnõuga (edaspidi eelnõu) on kavas muuta kaht rahvusvahelise sanktsiooni seaduse (edaspidi RSanS) alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse sanktsiooni, mis on kehtestatud seoses Venemaa Föderatsiooni (edaspidi ka VF) agressiooni ja rünnakuga Ukraina suveräänsuse ning territoriaalse terviklikkuse vastu.
29. septembri 2022. a määruse nr 93 „Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestamine kaupade ostu keeluks seoses Venemaa Föderatsiooni agressiooniga Ukrainas, mida toetab Valgevene Vabariik“1 (edaspidi ka määrus nr 93) muutmise eesmärk on ühtlustada riigisisesed piirangud veeldatud maagaasi (LNG2) ja atsükliliste süsivesinike VF-ist ning Valgevene Vabariigist (edaspidi Valgevene) ostu, impordi ja üleandmise osas Euroopa Liidu (edaspidi EL) meetmetega.
Vabariigi Valitsuse 1. aprilli 2024. a määrusega nr 18 „Vabariigi Valitsuse sanktsioon seoses jätkuva rünnakuga Ukraina suveräänsuse ja territoriaalse terviklikkuse vastu“3 (edaspidi ka määrus nr 18) kehtestati kaheks aastaks keeld liituda VFi või Valgevene relvajõudude või relvastatud üksustega, samuti osutada nimetatud riikide relvajõududele või relvastatud üksustele sõjalist või mittesõjalist kaasabi, sealhulgas neid rahastada, või muul viisil nimetatud riikide relvajõudude või relvastatud üksuste tegevuses osaleda või neid toetada. Eelnõuga muudetakse see Vabariigi Valitsuse sanktsioon tähtajatuks.
Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määrus nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ näeb ette, et kui eelnõuga kavandatavate nõuete tõttu kasvab ettevõtjate, inimeste või vabaühenduste halduskoormus, nähakse ette muudatused ka halduskoormuse vähendamiseks. Eelnõus kavandatud muudatustega ei muutu isikute või ettevõtjate halduskoormus. Eelnõus ette nähtud regulatsioonid on vajalikud Eesti riigi julgeoleku oluliste vajaduste tõttu.
2. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs
RSanS § 27 lõike 1 kohaselt kehtestab Vabariigi Valitsuse sanktsiooni määrusega. Määruse muutmise alus on sama volitusnorm. Vabariigi Valitsusele teeb sanktsiooni kehtestamise ettepaneku Välisministeerium valdkonna eest vastutava ministeeriumi algatusel.
Käesoleval juhul on valdkonna eest vastutavateks ministeeriumideks Kliimaministeerium ja Siseministeerium, kellega koostöös on Välisministeeriumi teenistujad eelnõu ning seletuskirja ette valmistanud. Eelnõu ja selle seletuskiri toimetatakse pärast kooskõlastusringi.
RSanS § 29 lõige 2 sätestab, et kui Vabariigi Valitsuse sanktsioon kehtib kauem kui aasta, vaadatakse seda korrapäraselt läbi. See tähendab, et sanktsioonide toimimist hinnatakse regulaarselt ja vajadusel saab määrust muuta või selle kehtetuks tunnistada.
Eelnõu §-ga 1 muudetakse Vabariigi Valitsuse 29. septembri 2022. a määrust nr 93 „Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestamine kaupade ostu keeluks seoses Venemaa Föderatsiooni agressiooniga Ukrainas, mida toetab Valgevene Vabariik” ja tunnistatakse kehtetuks veeldatud maagaasi (LNG) ja atsükliliste süsivesinike kohta kehtestatud keelud.
Määrusega nr 93 kehtestas Vabariigi Valitsus 29. septembril 2022. a ostu ja impordikeelu Venemaa maagaasile ja ülekande- või jaotusvõrku sisestamise eesmärgil veeldatud maagaasile. Keeld jõustus 31. detsembril 2022. a.
28. augustil 2025. a otsustas valitsus määrusega nr 694 keelata määruses nr 93 nimetatud kaupade ost, import ja üleandmine otseselt või kaudselt Eestisse, kui need pärinevad või on eksporditud VF-ist või Valgevenest. Samuti kehtestas valitsus keelu atsüklilistele süsivesinikele. Keeld jõustus 1. detsembril 2025. a.
25. septembril 2025. a kehtestas valitsus määrusega nr 805 veeldatud maagaasi (LNG) osas täieliku keelu ka ülekande- või jaotusvõrku sisestamise eesmärgil. Keeld jõustus 1. jaanuaril 2026. a.
Vabariigi Valitsuse sanktsiooniga kehtestatud keeldude eesmärk on avaldada survet VF-i lõpetama provotseerimata ja põhjendamatu sõjaline agressioon Ukraina vastu, millega rikutakse Ukraina territoriaalset terviklikkust, suveräänsust ja sõltumatust. Ebaseadusliku sõjategevusega rikub VF rängalt rahvusvahelist õigust ja ÜRO põhimõtteid ning õõnestab Euroopa ja ülemaailmset julgeolekut ning stabiilsust. VF-i sõjategevuse pärssimiseks on asjakohane VF-i ettevõtjate tulu teenimise võimaluste vähendamine ning seeläbi VF-i majanduse kahjustamine määral, mis muudab sõjategevuse jätkamise võimul oleva režiimi jaoks võimatuks tingituna sõjapidamiseks vajalike ressursside kokkukuivamisest. Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestamist määruses nr 93 märgitud kaupadele tingisid Eesti julgeolekuhuvid. Eesmärk on mitte võimaldada vedada Eestisse kaupu, mis toovad tulu VF-i majandusele ja seega aitavad kaasa sõjale Ukrainas. Arvestades Valgevene toetust VF-i tegevusele, on põhjendatud sarnased keelud ka Valgevenele. Maagaas on oluline tuluallikaks6 VF-i ekspordis, tuues riigile märkimisväärset tulu ja võimaldades jätkata sõda Ukrainas. RSanS võimaldab kehtestada Vabariigi Valitsuse sanktsiooni välispoliitilise meetmena Eesti julgeoleku või huvide kaitseks. Riigisiseste keeldude kehtestamine määrusega nr 93 aitas kaasa keelu kehtestamisele EL-i üleselt.
Selleks, et veelgi vähendada VF-i tulusid, otsustati Euroopa Liidu 19. sanktsioonipaketis EL Nõukogu määruses nr 2025/20337 laiendada keeldu osta, importida või üle anda määruse (EL) nr 833/2014 XXI lisas loetletud VF-ist pärinevaid või VF-ist eksporditavaid kaupu, ja lisati loetellu kõik atsüklilised süsivesinikud (CN-kood 2901 10 00). Selleks, et vähendada ka Valgevene tulusid, laiendati nõukogu määrusega (EL) nr 2025/2041 keeldu osta, importida või üle anda teatavaid kaupu, mis annavad Valgevenele võimaluse mitmekesistada tuluallikaid, ja arvati nende kaupade hulka kõik atsüklilised süsivesinikud.8 Keeldusid kohaldatakse 26. jaanuarist 2026. a.
EL Nõukogu määruses nr 2025/2033 selgitati, et selleks et veelgi vähendada VF-i tulusid fossiilkütuste ekspordist, suurendada kulusid, mis VF-il tekivad seoses ebaseadusliku tegevusega Ukrainas ja avaldada VF-ile maksimaalset survet Ukraina-vastase agressioonisõja lõpetamiseks, kehtestati otsusega (ÜVJP) 2025/20329 keeld müüa, importida või üle anda otse või kaudselt liitu VF-ist pärit või eksporditud veeldatud maagaasi (LNG) ning osutada sellega seotud tehnilist või rahalist abi. Määrusesse (EL) nr 833/2014 lisati artikkel 3ra, mille kohaselt alates 25. aprillist 2026. a on keelatud otse või kaudselt müüa, importida või üle anda veeldatud maagaasi, mis kuulub CN-koodi 2711 11 00 alla, juhul kui see on pärit VF-ist või eksporditud VF-ist. Keelatud on ka osutada otse või kaudselt tehnilist abi, vahendusteenuseid, rahastamist või rahalist abi või muid teenuseid seoses osutatud keeluga. Keeldu kohaldatakse alates 1. jaanuarist 2027. a, kui ostmine, import või üleandmine toimub vastavalt veeldatud maagaasi, välja arvatud maagaasi tuletisinstrumendi tarnelepingule, mille kehtivus on pikem kui üks aasta ja mis oli sõlmitud enne 17. juunit 2025 ning mida ei ole pärast seda muudetud, välja arvatud juhul, kui muudatus piirdub määruses ettenähtud asjaoludega. Määruses (EÜ) nr 765/2006 on Valgevenest keelatud importida CN-koodiga 2711 mineraalseid tooteid.10
26. jaanuaril 2026 sai Euroopa riikide valitsuste heakskiidu Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus (EL) 2026/26111, mis näeb ette alates 2026. aastast järkjärgulise keelu Vene päritolu gaasi impordile. EL määrus puudutab nii Venemaa päritolu veeldatud maagaasi (LNG) kui ka nn torugaasi. Veeldatud maagaasi osas kohaldatakse keeldu täies mahus alates 1. jaanuarist 2027. a. Määrus on keskne element ELi REPowerEU tegevuskavast, mille eesmärk on jäädavalt lõpetada Venemaa energiakandjate import ELi ning kindlustada Euroopa energiajulgeolek, arvestades, et Venemaa on end tõestanud ebausaldusväärse tarnijana. Gaasiimporti keelav määrus on ELi vastus Venemaa tegevusele.
Määruse nr 93 § 1 punktid 2 ja 3 näevad praegu ette riigisisese sanktsioonina keelud osta, importida või üle anda otseselt või kaudselt Eestisse järgmisi kaupu, kui need pärinevad või on eksporditud Venemaa Föderatsioonist või Valgevene Vabariigist: /…/
2) kombineeritud nomenklatuuri kaubakoodiga 2711 11 00 veeldatud maagaasi;
3) kombineeritud nomenklatuuri kaubakoodiga 2901 10 00 atsüklilisi süsivesinikke.
Eelnõu § 1 punktiga 1 tunnistatakse kehtetuks määruse nr 93 § 1 punkt 2 LNG osas, kuna LNG import Venemaalt keelatakse EL-is täielikult 1. jaanuarist 2027.
Eelnõu § 1 punktiga 2 tunnistatakse kehtetuks määruse nr 93 § 1 punkt 3 ehk keeld kaubakoodiga 2901 10 00 atsükliliste süsivesinike kohta, kuna selle kauba osas kehtib määruses (EL) nr 833/2014 ja määruses (EÜ) nr 765/2006 ettenähtud keeld.
Eelnõu §-s 2 muudetakse Vabariigi Valitsuse 1. aprilli 2024. a määrust nr 18 „Vabariigi Valitsuse sanktsioon seoses jätkuva rünnakuga Ukraina suveräänsuse ja territoriaalse terviklikkuse vastu”.
Määrusega kehtestati Vabariigi Valitsuse sanktsioonina keeld liituda VF-i või Valgevene relvajõudude või relvastatud üksustega, samuti osutada nimetatud riikide relvajõududele või relvastatud üksustele sõjalist või mittesõjalist kaasabi, sealhulgas neid rahastada, või muul viisil nimetatud riikide relvajõudude või relvastatud üksuste tegevuses osaleda või neid toetada. Nimetatud keeld kehtib kõigile füüsilistele ja juriidilistele isikutele Eesti Vabariigi territooriumil ning Eesti kodanikele ja Eesti Vabariigis registreeritud juriidilistele isikutele väljaspool Eesti Vabariigi territooriumi. Määrus jõustus 1. aprillil 2024. a ja selle §-i 3 kohaselt kehtib kaks aastat selle jõustumisest arvates s.o kuni 1. aprillini 2026. a.
Määruse peaaegu kaheaastase kehtivusaja jooksul ei ole Venemaa agressioon ega Valgevene toetus sellele vaibunud. VF jätkab agressiooni Ukraina vastu. Samal kombel ei ole Valgevene muutnud oma toetust ja kaasabi selle agressiooni läbiviimisel. Samuti on nende riikide režiimid säilitanud oma võimupositsiooni, poliitilised ja sõjalised ambitsioonid ning omavahelise koostöö. Seega ei ole põhjust keeldu leevendada ega kehtetuks tunnistada. Nimetatud sanktsiooni leevendamine või kaotamine võib olla põhjendatud juhul, kui Ukraina territoriaalne terviklikkus on taastatud ja VF rünnak Ukraina suveräänsuse vastu lõppenud. Eelnõus tehakse ettepanek tunnistada määruse § 3 kehtetuks, et muuta määrus tähtajatuks.
Kauem kui aasta kehtiv Vabariigi Valitsuse sanktsioon tuleb ka edaspidi korrapäraselt igal aastal läbi vaadata lähtudes RSanS § 29 lõikest 2.
Eelnõu § 3 näeb ette määruse eelnõus ettenähtud muudatuste jõustumise aja.
RSanS-i § 29 lõike 1 kohaselt kehtib Vabariigi Valitsuse sanktsioon kehtestatud määruses määratud ajani või tähtajatult. Haldusmenetluse seaduse § 93 lõike 1 kohaselt kehtib määrus, kuni selle tunnistab kehtetuks haldusorgan või Riigikohus või kehtivusaja lõppemiseni või volitusnormi kehtetuks tunnistamiseni. Neid üldisi põhimõtteid järgitakse ka määruse üksikute sätete kehtetuks tunnistamisel. Määruses nr 93 kehtestati keelud tähtajatuna.
RSanS § 27 lõike kohaselt jõustub Vabariigi Valitsuse määrus, millega kehtestatakse Vabariigi Valitsuse sanktsioon, järgmisel päeval pärast kehtivas korras avaldamist, kui määruses endas ei ole sätestatud hilisemat tähtpäeva.
Määruse muudatus § 1 punktis 2 atsükliliste süsivesinike keelu kehtetuks ja relvajõududega liitumise keelu tähtajatuks muutumise kohta jõustuvad järgmisel päeval pärast määruse kehtivas korras avaldamist. Seda seetõttu, et nimetatud kauba osas kehtib juba määruses (EL) nr 833/2014 ja määruses (EÜ) nr 765/2006 ettenähtud keeld ning määruse nr 18 tähtajatuks muutmine võiks jõustuda esimesel võimalusel.
Paragrahvi 1 punktis 1 tehtud muudatus LNG kohta jõustub 1. jaanuaril 2027. a, kuna samast ajast rakendatakse täismahus selle kauba kohta kehtestatud EL meedet.
3. Määruse mõjud
Mõju majandusele
Eelnõus nähakse ette, et määrusega nr 93 ettevõtjatele seatud ettevõtlusvabadust mõjutavad kaubanduspiirangud - keeld osta, importida ja üle anda Venemaalt ja Valgevenest pärit kaupa - muudetakse, et ühtlustada piirangud ELi õigusaktis sätestatuga.
Eesti ettevõtted on atsükliliste süsivesinike ja LNG osas riigisiseste Vabariigi Valitsuse sanktsioonidega kohanenud ning Eesti Gaasiliit märkis juba varasemalt12 Välisministeeriumile, et nende liikmed soovivad täielikku maagaasi ja veeldatud maagaasi impordi keeldu agressorriigist. Kuna keelu alla olevate kaupade import Eesti ettevõtjate poolt Venemaalt Eestisse on praktiliselt lõppenud, siis ei avalda määruse vastuvõtmine Eesti majandusele ja ettevõtluskeskkonnale ning kodutarbijatele mõju. Eesti ettevõtetel on olemas juba alternatiivsed tarnijad ja Eesti ei ole agressorriigi LNG-st ning atsüklilistest süsivesinikest sõltuvuses.
Mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele
Venemaa 24. veebruaril 2022. a alustatud provotseerimata ja põhjendamatu sõjaline agressioon Ukraina territoriaalse terviklikkuse ja suveräänsuse vastu mõjutab negatiivselt nii Eesti Vabariigi kui Euroopa Liidu julgeolekut. Kuigi Vabariigi Valitsuse määrustega kehtestatud sanktsioonide peaeesmärk on aidata kaasa Ukraina riigi vastase agressioonisõja lõpetamisele ja Ukraina territoriaalse terviklikkuse taastamisele, siis neil on ka positiivne mõju Eesti julgeolekule ja välispoliitikale. See tugevdab Eesti väärtusruumi ja ühtsust Venemaa agressiooni vastu.
Eesti on olnud ja on jätkuvalt suunanäitajaks EL sanktsioonide kehtestamisel. Venemaalt pärit LNG ja atsükliliste süsivesinike ostmise ja impordi keelamine kõigi EL liikmesriikide üleselt aitab kaasa Venemaa ja Valgevene võimul olevate režiimide majanduslikule nõrgestamisele ja sellega sõjalise agressiooni lõpetamisele Ukrainas. Määrusega nr 93 kehtestatud riigisisesed piirangud on täitnud oma eesmärgi.
Välisluureameti hinnangul jätkab Venemaa ressursside mobiliseerimist ja massiarmee taasloomist, et jätkata sõda Ukrainas ning valmistuda võimalikuks konfliktiks NATOga. Juhul kui Venemaal õnnestub jätkata sõjaväereformiga planeeritud väekoondiste moodustamist, siis seisavad Eesti ja NATO lähiaastatel silmitsi pikaajalist sõjalist ohtu kujutava Venemaa väehoiakuga.13 Seetõttu on oluline kõigi võimalike õiguslike vahenditega piirata Venemaa ja Valgevene relvajõudude või relvastatud üksustega liitumise või nende toetamise võimalusi. Vabariigi Valitsuse määruse nr 18 kehtestatud sanktsiooni eesmärk on avaldada survet Venemaa ja Valgevene ametivõimudele, et lõpetada sõda Ukrainas.
Vabariigi Valitsuse sanktsioonide juures tuleb näha ka olulist heidutavat mõõdet. Määruses nr 18 sätestatud piirangud ei aita mitte ainult tõkestada liitumist VFi või Valgevene relvajõudude või relvastatud üksustega või osutada neile kaasabi ja menetleda keelu rikkumisi, vaid aitavad ka neid rikkumisi ennetada. Määruse nr 18 kehtivuse pikendamisega jätkub olemasoleva määruse mõju rahvusvahelistele suhetele. Seega määruse muutmisega tähtajatuks uut mõju rahvusvahelistele suhetele ei teki.
Mõju riigiasutuste töökorraldusele
Kauba sisseveo keelu korral on rahvusvahelisi sanktsioone rakendavaks pädevaks asutuseks EMTA, kes teeb nii EL piiravate meetmete kui riigisiseste sanktsioonide täitmise üle järelevalvet. Kuivõrd määruse nr 93 muudatused loovad õigusselguse kehtivate keeldude rakendamisel, siis määruse jõustumisel muutub EMTA töö tollipunktides sanktsioonidega keelatud kauba kontrollimisel selgemaks.
Kuna määruses nr 18 nimetatud keeld on kehtinud juba alates 2024. aastast, siis ei suurenda selle jätkumine märkimisväärselt riigiasutuste töökoormust ega tingi vajadust teha muutusi töökorralduses.
4. Määruse rakendamiseks vajalikud kulutused ja määruse rakendamise eeldatavad tulud
Määruse eelnõu rakendamisega ei kaasne täiendavaid tegevusi ja määruse rakendamiseks ei ole vajalikud kulutused riigieelarvest. Määruse rakendamisega ei teki tulusid.
Määruse nr 18 jätkuv rakendamine toob Sise- ja Välisministeeriumile kaasa minimaalse administratiivse lisakulu, mis on senini kaetud ja mida kaetakse ka edaspidi ministeeriumide eelarvest.
5. Määruse jõustumine
RSanS § 27 lõike kohaselt jõustub Vabariigi Valitsuse määrus, millega kehtestatakse Vabariigi Valitsuse sanktsioon, järgmisel päeval pärast kehtivas korras avaldamist, kui määruses endas ei ole sätestatud hilisemat tähtpäeva. Kuna määrusega muudetakse kehtivaid Vabariigi Valitsuse sanktsioone, siis jõustuvad muudatused sarnaselt sanktsiooni kehtestava määrusega.
Määruse § 1 punkt 2 ja § 2 jõustuvad järgmisel päeval pärast kehtivas korras Riigi Teatajas avaldamist ja § 1 punkt 1 jõustub 1. jaanuaril 2027. a.
6. Eelnõu kooskõlastamine
Eelnõu esitati Justiits- ja Digiministeeriumile, Kliimaministeeriumile, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile, Rahandusministeeriumile ja Siseministeeriumile EISi kaudu kooskõlastamiseks.