Riigikohus_arvamus

Villu Kõve

Riigikohus

[email protected]

Teie nr

Meie 25.02.2026 nr 9-2/260464/2601658

Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas 5-25-80

Austatud Riigikohtu esimees

Küsisite seisukohta põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasjas, milles Tallinna Halduskohus leidis,

et põhiseadusega on vastuolus regulatsiooni puudumine, mis käsitleks kahju hüvitamist olukorras,

kus Keskkonnaamet annab veeloa veeseaduse (VeeS) § 192 lõike 2 alusel maaomaniku

nõusolekuta.

Leian, et kõnealusel juhtumil ei ole õiguslünka. Õiguskorras on olemas normid, mille alusel saab

omanik nõuda veekogu paisutamisega talle tekitatud kahju hüvitamist. Kuna normid on olemas, ei

pea neid leidma ka analoogia abil (tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 4).

Kahju hüvitamist puudutavate normide kohaldamise võimalus ei sõltu sellest, kas veeseaduses on

neile viidatud. Otstarbekas ega mõistlik ei ole järeldus, et mistahes kahju hüvitamise eelduseks on

erinorm seaduses, erikord seaduses või viide konkreetsele kahju hüvitamise korrale.

See, et VeeS § 192 lõike 2 alusel võib ülekaaluka avaliku huvi korral anda veeloa paisutamiseks

paisutusest mõjutatud maa omaniku nõusolekuta, ei võta omanikult õigust nõuda paisutajalt

hüvitist asjaõigusseaduse (AÕS) § 89 ja § 143 lõike 2 alusel või võlaõigusseaduse alusel.

Omandipiirangute hüvitamist on võimalik käsitleda ka kinnisasja avalikes huvides omandamise

seaduse (KAHOS) alusel, kinnisasja omandades või sellele sundvaldust seades.

Kinnisasja omaniku õigust esitada kahju hüvitamise nõuet õiguskorras olemasolevate normide

alusel ei võta ära Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 8. juuni 2023 määruse nr 2-18-9777 punktis 16

esitatud selgitus KAHOS-e kohaldamise osas. See selgitus ei käsitle ammendavalt kõiki

võimalikke hüvitusmehhanisme ega välista kahju hüvitamise nõude aluseks olevate seaduste

kehtivust.

I. Veeluba ja paisutusest mõjutatud maa omaniku nõusolek

1. Veeseaduses ja ka keskkonnaseadustiku üldosa seaduses on sätestatud, et veekogu

paisutamiseks peab veeloa taotlejal olema kirjalik nõusolek maaomanikult, kelle maa

niiskusrežiimi paisutamine mõjutab (VeeS § 190 lg 4, keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 52

lg 1 p 2). Sellise sisuga normid kehtisid ka kuni 30.09.2019 kehtinud veeseaduses. Erinevalt varem

kehtinud veeseadusest on kehtivasse seadusesse lisatud säte (VeeS § 192 lg 2), mis võimaldab

2

Keskkonnaametil ülekaaluka avaliku huvi korral veeloa anda maaomaniku nõusolekuta. Nii on

veeloa andmise menetluses välistatud maaomaniku vetoõigus ning veeloa andmine on

haldusmenetluses kaalutlusõigusega lahendatav.

2. Veeluba on Keskkonnaameti haldusakt, millega antakse õigus vee erikasutuseks või veekoguga

seotud tegevusteks (VeeS §-d 187, 188). See ei ole haldusakt, millega lahendatakse ka kõik

eraõiguslikud küsimused. Veeloa menetluses tuleb lahendada vaid küsimused, mis on vahetult

seotud loa kontrolliesemega. Kokkupuude eraõiguslike probleemidega piirdub sellega, et veeloa

andmisel peab muu hulgas kaaluma, kas on vaja ette näha meetmeid, mis vähendaks või väldiks

veeloaga lubatud tegevuse kahjulikku mõju isiku varale (VeeS § 193 lg 1 p 8). Taolised

leevendusmeetmed ei tähenda kahju hüvitamist, pigem füüsilisi tegevusi, mis aitaks vältida või

vähendada kahjulikku mõju.

3. Veeseaduses ei ole sätestatud, et veeloa andmisel peaks lahendama kõik kaasnevad

eraõiguslikud küsimused: näiteks servituutide seadmise ja maaomanikule kahju hüvitamise (vt

RKTKo 19.04.2011, 3-2-1-12-11, p 25). Veeloa andmine VeeS § 192 lõike 2 alusel ei tähenda, et

seeläbi tekiks paisutuse alla jääva maa omanikule talumiskohustus. Veeluba ei anna paisutajale

teise isiku maa kasutamiseks õigust, sest maakasutusõiguse andmist ei otsustata veeloaga, ka ei

tulene teise isiku maa kasutamise õigust abstraktsest avalikus huvist (vt RKTKo 17.10.2011, 3-2-

1-89-11, p-d 12 ja 19). Samuti ei ole tegemist kinnisomandi kitsendusega st veeluba ei reguleeri

paisutaja maakasutusõigust nii, et pelgalt veeloa olemasolu kõrvaldaks vajaduse hankida

paisutusest mõjutatud maa kasutusõigust.

4. Kohus on täheldanud, et olukorrad, kus avaliku võimu kandjal on vaja avalikes huvides piirata

kinnisasja omaniku õigusi, lahendatakse kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse alusel.

Viidatud seadus sätestab alused ja korra kinnisasja sundvõõrandamise või sundvalduse seadmise

menetluse jaoks (RKTKm 08.06.2023, 2-18-9777/116, p 16). Näiteks ka ehitus- ja kasutusluba ei

tekita talumiskohustust ega anna maakasutusõigust (vt RKHKo 15.04.2021, 3-18-2022/30, p 22 ja

RKHKm 10.04.2018, 3-15-1590/58, p 11.5), need tuleb haldusaktist eraldi hankida.

5. Ka varem kehtinud veeseaduses ei olnud käsitletud seda, kuidas paisutusest mõjutatud maa

omanik saab talle tekkiva kahju hüvitamist nõuda. Kahju hüvitamise võimalus tuli leida

tõlgendamise teel. Kuna toona kehtinud veeseadus sätestas sisuliselt maaomaniku vetoõiguse anda

haldusakti (veeluba paisutamiseks), siis tõusetus maaomanikule hüvitise maksmise küsimus

loogiliselt esile juba veeluba taotledes – taotleja pidi saavutama maaomanikuga kokkuleppe

iseseisvalt või pöörduma maaomaniku nõusoleku saamiseks kohtu poole. Kui kohus andis

maaomaniku asemel nõusoleku, siis kohtul oli võimalik samas määrata ka omanikule hüvitis. See

ei tähendanud, et maaomanikule tekkinud või tekkivat kahju ei oleks saanud ka varem kehtinud

veeseaduse puhul muudel alustel ja menetlustes käsitleda.

II. Paisutusega kaasnevate mõjutuste eest hüvitise saamise võimalused

6. Põhiseaduse § 32 lõige 1 tagab omandi puutumatuse ja võrdse kaitse. Kui maaomanik peab

üldistes huvides taluma enda maal paisutamist (PS § 32 lg 2), siis samaaegselt tuleb nende üldiste

huvide kaitseks tekitatud omandipiirangu proportsionaalsuse tagamiseks lahendada hüvitist

puudutav küsimus (vt RKTKo 14.03.2018, 2-14-21673/64, p 13). Paisutuse alla jäävat kinnistu

osa ei saa omanik ettenähtavas tulevikus kasutada, mistõttu on tegemist intensiivse

omandipiiranguga, mis vajab hüvitamist, lähtudes PS § 32 lõikest 1. Samas võib mõnel juhul olla

tegemist ka PS § 32 lõike 2 alusel käsitletava olukorraga.

3

7. VeeS § 192 lõike 2 mõte on vältida veeloa andmise menetluse takerdumist eraõiguslikesse

vaidlustesse olukorras, kus paisutamine on ülekaalukates avalikes huvides. Nii ei jää veeluba

andmata maaomaniku vastuseisu tõttu. Veeloa andmisega kaasnevalt tekkivate omandikitsenduste

hüvitamine on eraldi menetlustes lahendatav. Kohus on leidnud, et veekoguäärsete kinnisasjade

omanike vahelisi veekogu kasutamisega seotud suhteid reguleerib lisaks veeseadusele ka

asjaõigusseadus (RKTKm, 08.06.2023, nr 2-18-9777, p 10). Samas otsuse punktis 16 on kohus

viite kaudu KAHOS-ele sedastanud, et vaatamata ülekaalukale avalikule huvile, mis ei vaja

omaniku nõusolekut, on paisutajal siiski vaja maakasutuseks mingit õiguslikku alust. Õiguslikuks

aluseks saab olla asjaõiguslik kokkulepe (isiklik kasutusõigus, servituut) või selle puudumisel

sundvaldus. Õigusliku aluse tekitamise kaudu saab maaomanikule tekkinud kahju hüvitada.

8. Kui paisutajal puudub maakasutusõigus teise isiku maa kasutamiseks, siis on maaomanikul

hüvitusnõuded näiteks võlaõigusseaduse (VÕS) § 1037 või § 1043 ja § 1045 lõige 1 punkt 5.

Maakasutuse õigusvastasus ei ole välistatud (VÕS § 1045 lg 2 p 1) niikaua, kui on tekkinud alus

maakasutusele, kas kokkuleppe (nt isiklik kasutusõigus) või KAHOS alusel. Seega on

maaomanikul võimalik esitada oma hüvitusnõuded maakohtusse.

9. Kohtupraktikas on leitud, et „hagi rahuldamine ilma kitsenduste eest hüvitist määramata on

välistatud, v.a juhul, kui kitsendusi taluma kohustatud maaomanik avaldab kohtule, et ta

talumiskohustuse vastu hüvitist ei soovi. Selline seisukoht on põhjendatav sellega, et kostjate

omandiõiguse riive proportsionaalsust ei ole võimalik ilma hüvitise suurust teadmata hinnata (vt

käesoleva otsuse p 16)“ (RKTKo 14.03.2018, nr 2-14-21673/64, p 13).

Hüvitamise võimalikkus KAHOS-e alusel

10. Kuigi veekogu paisutamisega kaasnevate kahjude hüvitamise käsitlemine oleks

kohasem eraõiguse normide alusel, siis selgitame ka KAHOS-e kohaldamise võimalust.

11. Tallinna Halduskohus on leidnud, et tal lahendada olevas kohtuasjas ei ole KAHOS-e

kohaldamise tingimused täidetud: küsimuse all ei ole uue ehitise (paisu) ehitamisega või selle

talumisega kaasnevad kinnisasja kitsendused. Maaomanikule tulenevad kitsendused haldusaktist

(veeloast), millega reguleeritakse juba olemas oleva ehitise kasutamise tingimusi. Tallinna

Halduskohus on selgitanud, et KAHOS-e kohaldamiseks peaks olema vastav erinorm veeseaduses

või KAHOS-es. Sellist erinormi pole.

12. See seisukoht pole lõpuni veenev. KAHOS-t on võimalik nii tõlgendada, et seda saaks

kohaldada. Iseasi, kas KAHOS-e rakendamine on paisutuse puhul parim ja otstarbekaim võimalus

omandipiirangute hüvitamiseks.

13. On võimalik, et Tallinna Halduskohus on eksliku tähenduse omistanud Riigikohtu

tsiviilkolleegiumi 8. juuni 2023 määruse nr 2-18-9777 punktis 16 osundatule, et veekogu

paisutusega kaasnevate omandikitsenduste hüvitamist tuleks käsitleda veeloa menetluses ning

vajadusel tuleks omandikitsenduste hüvitamist käsitleda KAHOS-e alusel. Riigikohtu määrus

käsitles vaidlust, mille ese kadus seaduse muudatuse tõttu: maaomaniku nõusolekut veeloa

andmiseks enam vaja ei olnud ja seega polnud vaja kohtul maaomaniku nõusoleku andmise üle

otsustada. Selles määruses ei otsustatud, kuidas maaomanik talle paisutusega tekkivaid kahjusid

käsitlema peab.

14. Selleks, et rakendada KAHOS-e, peab kinnisasja avalikes huvides omandamine ja sundvalduse

seadmine olema lubatav seaduses nimetatud eesmärkidel (KAHOS § 4 lg 1). Kinnisasja avalikes

4

huvides omandamine ei ole lubatud, kui avalik eesmärk on saavutatav omandiõigust mõõdukamalt

riivavate abinõudega või sundvalduse seadmisega (KAHOS § 4 lg 2). Üldiselt annab KAHOS

selge eelistuse eraõiguslikele kokkulepetele (vt KAHOS § 2 lg 1, § 4 lg 2), seega peaks enne

KAHOS-e kohaldamist olema selge, et eraõiguslike kokkulepete saavutamine või ka nende

taotlemine kohtu kaudu pole mõeldav või otstarbekas.

15. KAHOS § 4 lõike 1 punkti 15 alusel on kinnisasja lubatud avalikes huvides omandada

üldkasutatava veehaarde ja veehoidla veevarustuseks, kanalisatsiooniks ja vee puhastamiseks

vajaliku ehitise ehitamiseks. Tallinna Halduskohus on otsuse punktis 13 rõhutanud, et see käsitleb

uue ehitise ehitamist ja selleks vajaliku maa omandamist ning seega ei saa KAHOS-t paisutusest

mõjutatud maa omandamiseks või sellele sundvalduse seadmiseks kasutada. Kohus pole hinnanud,

kas KAHOS § 4 lõike 1 punkt 201 võimaldaks seadust kohaldada ka olemas oleva ehitise või

objekti puhul, mis on kasutusel mõne KAHOS § 4 lõikes 1 nimetatud eesmärgil. Sõna objekt võib

hõlmata ka kinnisasja, mida paratamatult paisutamisega mõjutatakse negatiivselt. Veehaarde ja

veehoidla veevarustust saab ja tulekski laiemalt käsitleda – see ei piirdu üksnes veetaset

reguleerivate ehitistega. Veehaarde ja veehoidla veevarustuse ruumiline mõju ulatub oluliselt

kaugemale neid tekitavatest või toimimist reguleerivatest ehitisest. Pole välistatud, et KAHOS § 4

lõike 1 punkti 15 võib koos punktiga 201 tõlgendada nii, et see hõlmab ka veehaarde ja veehoidla

veevarustuseks vajalikku või sellest mõjutatud maad.

16. Kui paisutusest tulenev mõju on selline, et kinnisasja senine kasutamine sisuliselt lakkab (nt

püsiv vee all olek, püsiv kasutusest väljalangemine), on maa avalikes huvides omandamine

omaniku kaitseks kõige selgem: seadus eeldab tasu maksmist ning näeb ette väärtuse ja kahju

hindamise korra. Omanik võib taotleda, et riik või kohaliku omavalitsuse üksus omandaks tema

kinnisasja õiglase ja kohese tasu eest, kui kehtestatud avalik-õiguslikud kitsendused ei võimalda

kinnisasja kasutada vastavalt senisele sihtotstarbele (KAHOS § 4 lg 3). Need kitsendused võivad

seisneda veeloaga lubatud paisutusega kaasnevates faktilistes maakasutuse piirangutes.

17. Olenevalt konkreetse juhtumi asjaoludest, ei pruugi veekogu paisutusega kaasnevad

omandikitsendused olla sellised, mis tingimata õigustaks maa omandamist avalikes huvides –

näiteks kui mõju avaldub maa niiskusrežiimi muutuses. Võimalik, et kohasem on sundvalduse

seadmine. Ka sundvalduse seadmise korral on omaniku õigused tagatud: tal on õigus saada

sundvalduse tasu ja nõuda sundvalduse tõttu tekkinud varalise kahju hüvitamist.

18. KAHOS ei näe ette kinnisasja omaniku subjektiivset õigust nõuda, et tema kinnisasjale seataks

sundvaldus, erinevalt KAHOS § 4 lõikes 3 sätestatud õigusest taotleda kinnisasja omandamist.

Sundvaldus on KAHOS-es kujundatud eeskätt avaliku eesmärgi elluviimise abinõuna ning selle

kasutamine sõltub haldusorgani kaalutlusotsusest: kui haldusorgan leiab, et KAHOS § 4 lõikes 1

nimetatud eesmärgi saavutamiseks on vaja omandiõigust piirata, kuid eesmärk on saavutatav maad

võõrandamata, võib sundvalduse seadmine olla proportsionaalsem lahendus.

19. Sundvaldus tuleb kõne alla siis, kui eraõiguslikud lahendused ei ole võimalikud või

tulemuslikud (vt KAHOS § 2 lg 1 ja § 4 lg 2). Sundvaldus on KAHOS § 2 lõike 2 tähenduses sisult

isiklik kasutusõigus AÕS § 225 mõttes, s.t tegemist on kinnisasja koormamisega viisil, mis annab

õigustatud isikule teatud ulatuses kasutusõiguse ja seab omanikule talumiskohustuse. Sundvalduse

seadmisega seonduvalt on võimalik ette näha ka omaniku tasustamine: omanikul on õigus

sundvalduse tasule, kui ei lepita kokku teisiti, ning õigus nõuda sundvaldusest tekkinud varalise

kahju hüvitamist (KAHOS § 39 lg 5–6).

5

20. Sundvaldus on omaniku vaatest eeskätt küsimus sellest, kuidas püsiv omandipiirang

õigusselgelt vormistada ja millisel viisil tagada tasu/hüvitis, mitte vahend, mida omanik saaks ise

nõudena n-ö peale suruda. Sundvalduse seadmise algatamise ja selle üle otsustamine on avaliku

võimu pädevuses ning sõltub sellest, kas ja kuidas on täidetud KAHOS-es ette nähtud tingimused

ehk kas sundvalduse seadmine on avalikul eesmärgil vajalik ja proportsionaalne.

21. Paisutuse kontekstis võiks sundvaldus sobida kui veeloaga lubatud paisutamine tekitab

kinnisasjale püsiva mõjuala ning sisuliselt talumiskohustuse kindlate paisutuskõrguste ja ulatuse

piires. Sundvalduse eelis on, et omand jääb omanikule alles, kuid püsiv talumine saab õiguslikult

selgelt määratletud ning omanikule saab ette näha perioodilise sundvalduse tasu ja kahju

hüvitamise. Samas positsioonis oleks omanik ka eraõiguslike abinõude kasutamise puhul.

22. KAHOS-e kohaldamisel tuleb arvestada, et kuigi mõjutus on seotud Keskkonnaameti antava

haldusaktiga, ja amet on luba andes kaalunud muu hulgas avaliku huvi kaalukust ehk sisuliselt

jõudnud järeldusele, et paisutus on vajalik avalikes huvides, siis sundvalduse seadja on muu asutus.

Sundvalduse seadmise pädevus on KAHOS § 39 lõike 1 järgi seotud isikuga, kelle pädevuses on

EhS-i kohaselt anda ehitusluba; ehitusloa kohustuse puudumise korral otsustab sundvalduse

seadmise kohalik omavalitsus. Seega faktilist omandikitsendust tekitava haldusakti andja ja selle

kitsenduse puhul sundvalduse seadja on erinevad haldusorganid. See, et veeloa annab ja

sundvalduse seab erinev haldusorgan, on eelkõige Riigikogu valik.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Evelin Lopman 693 8431

[email protected]

Ago Pelisaar 693 8407

[email protected]