Avaliku teabe seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamine märkustega arvestamisel

Pikk 61 / 15065 Tallinn / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Liisa-Ly Pakosta

Justiits- ja Digiministeerium

Teie: 04.02.2026 nr JDM/26-0172/-1K

Meie: 02.03.2026 nr 1-7/31-2

Avaliku teabe seaduse muutmise seaduse

eelnõu väljatöötamiskavatsuse

kooskõlastamine märkustega arvestamisel

Lugupeetud minister

Siseministeerium (edaspidi SIM) tänab võimaluse eest esitada omapoolsed tähelepanekud

Justiits- ja digiministeeriumi (edaspidi JDM) Avaliku teabe seaduse muutmise seaduse eelnõu

väljatöötamiskavatsusele (edaspidi VTK).

Toetame VTK eesmärki kaotada andmekogude topeltregistreerimine ning suurendada andmete

ristkasutust erinevates andmekogudes. Nagu ka VTK-s on välja toodud, ei toimi mitu erinevat

kooskõlastust praktikas. Mitme erineva kooskõlastusringi puhul tekib oht, et juriidiliselt

saadakse kooskõlastus, kuid hiljem n-ö tehnilise kooskõlastuse raames enam kooskõlastust ei

saada. Seega on kahe protsessi liitmine mõistlik. Samas peame vajalikuks märkida, et VTK-s

ei ole kirjeldatud, kuidas jõuda olukorrani, kus kõik riiklikes registrites kasutatavad andmed

oleksid ristkasutatavad, teistele asutustele vajadusel kättesaadavad, üheselt mõistetavad ning

samas ka piisavalt turvatud, ning millised ressursid on ette nähtud taolise süsteemi loomiseks

ja ülalpidamiseks.

VTK-s kirjeldatud olukorrani jõudmine nii alternatiivi I, II, III kui ka IV puhul nõuab üleriigilist

planeerimist ja koordineeritud tegutsemist. Andmete, andmekoosseisude ja andmete jagamise

protsesside kirjeldamiseks on kõikide alternatiivide puhul vaja

ühtset haldusaladeülest metoodikat. Riigi hajusa infosüsteemide arhitektuuri arvestades tuleb

protsess väga täpselt analüüsida ja kirjeldada, vastasel juhul võib taoline kohmakas süsteem

saada takistuseks uute lahenduste loomisel, muudatuste tegemisel või vajalike andmete

leidmisel. Väga detailsete andmekirjelduste ja nende avaldamisega kaasnevad paraku olulised

riskid.

Andmekirjelduste detailse avaldamisega kaasnevad turvariskid

Teenuste arendamine, sealhulgas siseturvalisuse andmekogude andmete kasutamine uute

lahenduste loomisel, on tervitatav. Samas andmekirjelduste avaldamine VTK-s toodud

detailsusastmes julgeolekut puudutavates ja sarnastes andmekogudes tähendab olulist

turvariski.

Juurdepääsupiiranguga teabe hulka võivad kuuluda ka andmekirjeldused, kui see võib oluliselt

kahjustada asutuse toimepidevust või kujutada riski julgeolekuasutuste

2 (5)

tegevuse kahjustamiseks. Juurdepääsupiiranguga andmete kirjeldamine ei ole ka otstarbekas,

sest neid ei ole võimalik teistel osapooltel kasutada.

VTK-s loetletud eesmärgid, nagu riigi andmekorralduse läbipaistvuse ja usaldusväärsuse

tagamine, andmete ühekordse küsimise põhimõtte järgimine, andmete ja andmekirjelduste

kiire leitavus ja taaskasutatavuse tagamine, ei ole ülimuslikud eesmärgist kaitsta teavet,

sealhulgas andmekirjeldusi, kui selleks on seaduslik alus ja põhjendatud juhud.

RIHA ja andmete teabevärava (ATV) näol on tegemist infosüsteemiga, kuhu koondatakse

kõikide, sh Siseministeeriumi valitsemisala infosüsteemide kirjeldused, liideseid kirjeldavad

dokumendid, arhitektuurivaated ning seosed, lisaks nende turvaastmeklassid ning muu

informatsioon, mida oma valitsemisalas kaitseme kui asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud

informatsiooni. SIM valitsemisala andmekoosseisude kajastamist RIHAs on käsitletud juba

2016. aastal ning toona oli SIMi seisukoht, et tsentraliseeritud andmekoosseisude kirjeldamine

kujutab endast oluliselt suuremat ründeväärtust potentsiaalsele ründajale ning on seetõttu ohuks

ka SIM valitsemisala infosüsteemidele. Seda ka olukorras, kus ründaja otsene eesmärk ei ole

SIM.

SIM valitsemisala asutuste andmed võivad lekkida lisaks põhilise ründeobjekti andmetele.

Näiteks kui ründaja soov on saada Transpordiameti andmekogude kohta informatsiooni, on

suur tõenäosus, et eduka ründe korral ei jäeta SIM andmeid puutumata, vaid kasutatakse kogu

saadud informatsiooni. Enamik SIM valitsemisala andmekogusid on kõrge kaitsetarbega, RIA

kaitsetarve on teadmata (sh RIHA). Tekib küsimus, kas kõrgema kaitsetarbega andmete

kirjeldust peaks hoiustama madalama osaklassiga registris.

Eelnevast tulenevalt tuleks SIM valitsemisala infosüsteemide puhul hoiduda liigsete detailide

avalikustamisest, mis võivad kolmandatele isikutele teada saamisel anda olulise ründe-eelise

ning seeläbi seada ohtu sisejulgeoleku asutuste poolt töödeldavad andmed. Taoliste

andmekogude andmekirjeldused peaksid olema võimalikult üldsõnalised ning mitte kirjeldama

detailselt infosüsteemi olemust, selle liideseid või rakenduse ülesehitust. Piirduma peaks

infosüsteemi eesmärgi ning seal töödeldavate põhimääruses toodud andmete kirjeldusega.

Kogu riigi andmemudelite, andmekogude ja nende vaheliste seoste avaldamine ühes keskses

kohas on eraldi arvestatav turvarisk. Lisaks tuleb hinnata riske olukorras, kus asutuse

infosüsteemidega ühenduses olev andmehaldustarkvara hakkab otse andmete teabeväravasse

andmekirjeldusi saatma. Seda mõju pole aga VTK-s analüüsitud ega kordagi mainitud.

Andmete ja andmekoosseisude kirjeldamise detailsus

VTK ei erista andmekoosseisude kirjeldust andmete kirjeldustest. Andmekirjeldused on hoopis

teise detailsusastmega kui seda on andmekoosseisude kirjeldused.

Kui kõikides andmekogusid ja registreid kehtestavates õigusaktides peaks olema eraldi

andmete kirjeldused täpsusega, mis aitab selgitada nende unikaalsust, siis peaks selleks jätma

ka piisavalt aega, sest taoliste muudatuste sisseviimine on erakordselt ajamahukas ning

kindlasti tuleks kaaluda, kas sellise protsessi läbiviimine on eesmärgipärane ja otstarbekas.

VTK-s väljendatakse soovi luua ühendus andmehaldustarkvaraga ja teha avalikuks

infosüsteemide andmemudel selle suurimas detailsuses. Protsess, mille tulemusel peaks jõudma

olukorrani, kus kõikide registrite andmekoosseisud ja salvestatavad andmed on kirjeldatud nii,

et need vastavad valdkondade üleselt samadele nõuetele ning moodustavad ühe terviku nii

semantilisest kui ka andmete jagamise protsessi vaatest, on pikaajaline. Pelgalt andmete

3 (5)

ja metaandmete kirjeldamisest ei piisa aga selleks, et vajalikud andmed oleksid teistele

asutustele kättesaadavad ja kasutatavad.

Täna on andmekogude määrustes ja seadustes üldsõnaliselt kirjeldatud andmeobjektid (näiteks

kütusekulu, töötamise asukoht vms). Selleks, et teada, kas mitmes registris on kogutud samad

andmed, on vaja oluliselt täpsemaid kirjeldusi.

Tarvis on kirjeldada vähemalt:

• andmeobjektide detailseid definitsioone

• andmesubjekte

• kasutatud klassifikaatoreid

• kasutatud mõõtühikuid

• ajaraami, milles andmeid kogutakse ja esitatakse

• andmete granulaarsust

Detailne andmekirjeldus peaks jääma asutusele endale ning avalikustama peaks nende

andmeelementide detailsed kirjeldused, mis võivad luua lisaväärtust ka teistele

kasutajatele. Andmete jagamisel erinevate asutuste vahel on lisaks semantilistele takistustele

ka õiguslikud takistused. Riikliku statistika seadus ei luba teiste asutustega jagada

andmeid. RStS § 35 lg  (1) Riikliku statistika tegija levitab riikliku statistika tegemiseks

kogutud andmeid ainult sellisel kujul, mis välistab statistilise üksuse otsese või kaudse

tuvastamise võimaluse, kui käesolevas seaduses ei ole sätestatud teisiti. Isikuandmeid on

lubatud kasutada ainult sel eesmärgil, milleks neid on kogutud. IKÜM artikkel 5

lg tuleneb eesmärgi piirangu põhimõte, mille kohaselt ei tohi isikuandmeid töödelda viisil, mis

on vastuolus isikuandmete kogumise ja töötlemise esialgsete eesmärkidega.

Põhiandmete mõiste ja andmete unikaalsus

Ühe võimalusena võiks andmekogudes, mille andmekirjeldused võivad olla avalikud, detailne

kirjeldamine piirduda põhiandmete või asutuse äriprotsesside jaoks oluliste andmetega. Juba

täna kasutatakse avalikes andmekirjeldustes praktikat, kus tähendused ärisõnastikust ning muud

detailsed kirjeldused omistatakse ainult olulisematele organisatsiooni andmetele. Ka VTK

seletuskirjas on välja toodud, et Andmekaitse Inspektsiooni (AKI) hinnangul ei tohiks

õigusaktides loetletud andmekoosseisud olla koormatud tehniliste andmetega.

Põhiandmete mõistet ei ole täna aga piisavalt detailselt lahti kirjutatud. AvTS § 436 määratleb

põhiandmed kui riigi infosüsteemi kuuluvasse andmekogusse kogutavad andmekogu

unikaalsed andmed, mis tekivad andmekogu haldaja avalike ülesannete täitmise

käigus. Selleks, et andmetest väärtust luua, tuleb neid kombineerida teiste andmetega ning

samad andmed võivad olla põhiandmeteks mitmes andmekogus. Isikukood on põhiandmetena

oluline kõikides andmekogudes, mis käsitlevad füüsilisi isikuid; majandustehingutega seotud

andmeid käsitletakse nii tervise-, sotsiaalvaldkonna-, ettevõtluse-, põllumajanduse- kui ka

maksudega seotud andmekogudes. Ilma keskset superandmebaasi loomata ei saa taolisest

praktikast loobuda.

VTK seletuskirjas on öeldud, et õigusaktides loetletud andmekoosseisud peavad olema täpsed

ja ajakohased ning võrreldavad peavad olema ka andmekogude andmekirjeldused. Tuleb

määratleda, kus erinevate andmekogude kirjeldused peaksid asuma ning kas andmeid peaks

kirjeldama ainult samadel tehnilistel alustel või ka samadel semantilistel alustel.

4 (5)

VTKs on välja toodud, et uuendatud printsiibi kohaselt oleks teabevaldaja kohustatud oma

põhiandmete kirjeldamisel arvestama võimalike taaskasutajate põhjendatud vajadusi,

sealhulgas vajadusi, mis tulenevad kehtivatest andmete teisesest kasutamisest avalike

ülesannete täitmisel, teenuste osutamisel, analüüsimisel või teadus- ja arendustegevuses.

Andmekogude pidajate jaoks oleks taolise korra kehtestamisel vaja täpsemat definitsiooni

põhjendatud vajaduste kohta. Kõikidest võimalikest andmete taaskasutajatest ülevaadet saada

on ettevaatavalt, andmete kirjeldamise etapis, võimatu.

Lahenduse mõjuanalüüs ja protsesside kaardistus

Selleks, et AvTSi muutmisega edasi minna nii, nagu VTK-s kirjeldatakse, on vaja analüüsida

andmekirjelduste keskse avaldamise mõju andmete turvalisusele. Samuti on vaja analüüsida

töö teostamiseks vajalikke ressursse ning tagada nende olemasolu pikema aja jooksul.

Lisaks andmete kirjeldustele on vaja keskselt kokku leppida ka andmetega seotud protsessid

ning sätestada valdkondade ülene raamregulatsioon.

Tarvis on kirjeldada:

 Millise detailsusega ja milliseid andmeid tuleb andmeid ATVs kirjeldada?

 Milline on andmete jagamise protsess?

 Kas on vaja ühtset andmestandardit?

 Kuidas luuakse andmete jagamiseks õiguslik alus?

 Kuidas toimub andmekirjelduste muutmine?

 Kuidas toimub andmete tagasisidestamine?

 Kuidas toimub esitatud andmete muutmine?

 Kuidas toimub andmete kvaliteedi kontroll?

 Kuidas toimub andmekirjelduste kvaliteedi kontroll?

 Millised on erinevate asutuste õigused, kohustused ja vastutuse piirid andmete

töötlemisel?

 Kuidas hakkab toimuma rahvusvaheline andmevahetus?

AvTSi muutmine viisil, mis on VTK-s kirjeldatud, põhjustaks asutustele suurt halduskoormust

ning tähendab lisatööd, mille tegemiseks ei pruugi tänaste personali- ja

eelarvekärbete tingimustes ressursse olla. Järelevalvet saab teha ainult selliste protsesside üle,

mille täitmiseks on olemas ka ressursid.

VTKs on välja toodud, et ka hetkel jääb kontrollimata nii andmekogude vastavus õigusaktidest

tulenevatele nõuetele (sh isikuandmete töötlemise nõuded, andmete ühekordse küsimise

põhimõte) kui ka tehniline koosvõimelisus, turvalisus ja kvaliteet. Õigusakti eelnõu raames

tuleb ka hetkel kehtivatest reeglitest lähtuda.

Ettepanek on liikuda vajaduspõhiselt, seada prioriteediks kõrge avaliku väärtuse ja selge

taaskasutusnõudlusega andmekogud ning otsustada andmekirjelduste avaldamise ulatus alles

pärast lisaväärtuse ja mõjude selget väljaselgitamist. Isegi juhul, kui kõik andmed on piisava

detailsusega kirjeldatud on andmete jagamine VTKs kirjeldatud mahus keeruline.

VTK eirab ka juriidilist konflikti, mis on eksisteerinud avaandmete nõude kehtestamise algusest

saati. Ühest küljest nõutakse andmete avalikustamist, teisest küljest aga andmekogude pidamist

konkreetse eesmärgi saavutamiseks ning eesmärgipärast andmetöötlust. Ühegi andmekogu

volitusnorm ei sätesta „avaandmete avalikustamist“ andmetöötluse eesmärgina. Algoritmi

läbipaistvust puudutavad muudatused vajavad eraldi õigusakti.

5 (5)

Tagasiside väljatoodud alternatiividele

I Alternatiiv – RIHA kooskõlastusprotsess ja andmekogude RIHA-s registreerimise kohustus

kaotatakse mõlemad täielikult ja asendatakse ATV põhise nn post-hoc seirega.

Andmekogu RIHA-s registreerimise kohustuse kehtetuks tunnistamine eeldab

omakorda AvTS § 432 lõike 1 kohase „riigi infosüsteemi“ definitsiooni muutmist. RIHA määrus

tunnistatakse kehtetuks. RIHA määruse § 5 põhimõtted, sh põhiandmete osas tõstetakse seaduse

tasandile.

I alternatiivina pakutud nõuete vastavuse seire sisseviimine kohustaks asutusi regulaarselt

kontrollima andmekogusid, see toob kaasa töökoormuse kasvu ning võib suurendada vajadust

täiendava kompetentsi järele. Pideva seiramise automatiseerimise arendamine eeldaks ka

rahalist kulu. Ilma automatiseeritud vahenditeta jääb seire käsitsi tehtavaks, mis omakorda

suurendab andmekogu eest vastutava töötaja koormust.

II Alternatiiv – RIHA kooskõlastusprotsess tunnistatakse kehtetuks, kuid andmekogude RIHA-

s registreerimise kohustus säilitatakse. ATV ja RIHA hakkavad toimima kahe paralleelselt

eksisteeriva, kuid erinevaid eesmärke teeniva süsteemina. (ATV toimiks avaandmete ja nii

avaandmete kui andmekogude andmekirjelduste avaldamise kohana, RIHA toimiks n-ö

„andmekogude kataloogina“, mille vahendusel on võimalik saada ülevaade avaliku sektori

andmekogudest, nende haldajatest, nendega seotud õigusaktidest jm üksikasjadest)

Kahe süsteemi ülalpidamine on ressursi ebaotstarbekas kasutamine, eriti kui arvestada, et

eesmärk on topelttööd vähendada. See alternatiiv looks olukorra, kus dubleerida tuleb andmete

kirjeldusi ning neid mõlemas kohas ajakohasena hoida. Samuti tuleks arvestada mõlema

süsteemi arendus-ja halduskuludega.

III Alternatiiv – AvTS § 439 lõike 1 punktis 6 nimetatud kindlustav süsteem nimetatakse ümber

„andmete teabevärava süsteemiks“ ning selle alusel kehtestatud RIHA määrus nimetatakse

ümber ATV määruseks. Sisuliselt kujundatakse tänane RIHA aluseks olev õigusakt ümber ATV

aluseks olevaks õigusaktiks

RIHA kooskõlastusprotsess on olnud ebaefektiivne ning see probleem jääb III alternatiivi puhul

lahendamata. Tervitatav on see, kui riiklikest andmekogudest ülevaate saamiseks oleks üks

platvorm ning lahendatud saaksid ka RIHA kasutajamugavuse ja vananenud struktuuriga

seotud probleemid.

IV Alternatiiv – RIHA kooskõlastusprotsessi ette nägevad sätted tunnistatakse kehtetuks,

andmekogude registreerimise kohustus säilib, kuid kujundatakse ümber. RIHA kui keskkonna

ülalpidamisest loobutakse ning RIHA määrus tunnistatakse kehtetuks. Andmekogude

registreerimine toimub ATV-s

Puhtalt lehelt alustamine eeldab palju tegevusi ning luua tuleb uued juhendid, paika panna

töökorraldus ja luua uus õigusraamistik.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Igor Taro

siseminister