Vastus pöördumisele

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Riigikogu

[email protected]

Vastus pöördumisele

Austatud Riigikogu liige Lauri Laats

Tänan Teid küsimuste eest.

Vastan küsimustele lähtudes maksukorralduse seaduse ning rahapesu ja terrorismi

rahastamise tõkestamise seaduse muutmise seaduse eelnõu struktuurist, ehk esmalt vastan

küsimustele Maksu- ja Tolliameti (edaspidi: MTA), seejärel Rahapesu Andmebüroo

(edaspidi: RAB) perspektiivist.

1. Milline on Teie hinnangul praegu kehtiva ja kavandatava regulatsiooni alusel

Maksu- ja Tolliameti ning Rahapesu Andmebüroo tegelik ligipääs

pangasaladusele täitmisregistri kaudu?

a) MTA

Kuigi MTA-l on võimalik täitemenetluses seada täitmisregistri vahendusel pangakonto areste,

siis MTA võimalus kasutada täitmisregistrit teabe kogumiseks oma muude seadusest

tulenevate ülesannete täitmiseks, on Justiits- ja Digiministeeriumi poolt faktiliselt välistatud.

See tähendab, et MTA-l ei ole praeguse seisuga võimalik hankida täitmisregistri kaudu infot

ei maksumenetlusteks, süüteomenetlusteks (väärteo- ja kriminaalmenetlusteks) ega muudeks

menetlusteks. MTA tugineb praeguses olukorras vajaliku info saamiseks täitmisregistri-

välistele teabekorraldustele, mis edastatakse adressaatidele kas posti või elektronposti teel või

e-maksuameti kaudu.

Tuleb seega rõhutada, et kuigi täitmisregistri kasutamine on välistatud, siis on MTA-l

jätkuvalt võimalik hankida täpselt sama teavet, mida varem hangiti täitmisregistri kaudu. Küll

aga toimub see ebatõhusamalt, st aeglasemalt ning kulukamalt, ning seda mitte ainult MTA

vaatest, vaid kõikide osapoolte – ka maksukohustuslaste ja kolmandate isikute –

perspektiivist.

Välja töötatud eelnõu eesmärgiks on taastada MTA õigus kasutada täitmisregistrit sellise

teabe kogumiseks, mis on vajalik maksumenetluses tähendust omavate asjaolude

väljaselgitamiseks. Taastamise all pean silmas seda, et MTA teabekogumise volitusi ei

laiendata võrreldes 2025. aasta juuli-eelse õigusliku olukorraga, vaid et eesmärgiks ongi anda

MTA-le needsamad volitused, mis tal olid enne täitmisregistri sulgemist.

Teie 02.02.2026 nr 2-3/15-463

Meie 03.03.2026 nr 13-1.1/528-2

2

Eelnõus on pakutud lahendusena sätestada õigusselguse eesmärgil, et MTA õigus nõuda

teavet hõlmab ka õigust nõuda krediidiasutustelt pangasaladusena kvalifitseeritud teavet.

Tegemist ei ole kvalitatiivse muudatusega, sest MTA õigust nõuda krediidiasutustelt teavet

on alati mõistetud nii, et see ulatub ka pangasaladuseni. Edaspidi on see sõnaselgelt seaduses

ka kirjas, kuigi minu hinnangul on seadus algusest peale võimaldanud sellist tõlgendust ning

sellele vastavat praktikat.

Täitmisregistri kaudu teabe nõudmiseks nähakse eelnõu tasandil ette ammendav

andmeloetelu, mida MTA võib küsida. Nendeks on:

1) konto olemasolu;

2) konto saldo;

3) konto väljavõte;

4) kontot kasutama volitatud isikud;

5) konto omaniku tegelik kasusaaja;

6) hoiulaeka olemasolu.

Kui MTA soovib sellist andmeartiklit, mida loetelus ei ole, siis peab ta seda nõudma

täitmisregistri-välise teabekorraldusega, st tavalise haldusaktiga tavapärase haldusmenetluse

raames. Ammendav loetelu täitmisregistri otstarbeks on vajalik selleks, et võimaldada

täitmisregistri kui infovahetuskanali õigusselget ja -kindlat automatiseerimist.

Eesmärgiks ei ole muuta teabe kogumise üldist loogikat ega muid reegleid. MTA-le jääks

jätkuvalt õigus koguda üksnes sellist teavet, mis on vajalik maksumenetluses tähendust

omavate asjaolude väljaselgitamiseks, ning MTA võib pöörduda kolmandate isikute poole (sh

täitmisregistri kaudu krediidiasutuste poole) vaid juhul, kui MTA-l ei ole õnnestunud saada

vajalikku teavet maksukohustuslaselt endalt (selle kohta rohkem järgmises küsimuses).

b) RAB

Kehtiva õiguse kohaselt on Rahapesu Andmebüroo (RAB) juurdepääs pangasaladusele

rangelt piiratud seadusest tulenevate volitusnormidega ning pangasaladuse töötlemise

eelduseks on RAB-i seadusest tuleneva ülesande täitmine. Kavandatava regulatsiooni

eesmärk ei ole kuidagi RAB-i õigusi laiendada, vaid seni kehtinud õiguslike aluste

täpsustamine ja õigusselgemaks muutmine. Osa kavandatavast regulatsioonist on seega

seotud täitmisregistri kui infovahetuskanaliga, teine aga ka fraasi „pangakonto väljavõte“

sõnaselge sissetoomisega seadusse. Vastavalt õiguskantsleri soovitustele on kavandatavas

eelnõus täpsustatud milliste konkreetsete seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks on RAB-

il õigus koguda ka konto väljavõtte andmeid läbi täitmisregistri. Täitmisregister ei anna

piiramatu ulatusega teabele juurdepääsuõigust, vaid RAB-i poolt päringu teel info kogumiseks

on vajalik märkida konkreetne õiguslik alus, mis omakorda eeldab konkreetset seadusest

tuleneva ülesande täitmist RAB-i poolt.

Selgitan, et RAB-i juurdepääs pangasaladusena käsitatavale teabele eeldab alati kolme

samaaegse tingimuse täitmist:

a) kehtiva menetluse olemasolu, mille raames on teavet vaja;

b) selgelt määratletud menetluslikku eesmärki, mis tuleneb rahapesu ja terrorismi rahastamise

tõkestamise ülesannetest;

3

c) päringu logimist ja hilisemat kontrollitavust, et tagada läbipaistvus ja järelevalve.

Sarnaselt MTA-le ei ole ka RAB-i puhul eelnõu eesmärk luua uusi teabekogumise õigusi.

Kavandatav regulatsioon täpsustab ja ühtlustab olemasolevaid teabekategooriaid, mille hulka

kuulub ka „konto väljavõtte“ kui teabeliigi selgesõnaline sissetoomine. Tegemist ei ole

kvalitatiivse muudatusega, vaid olemasoleva praktika ja volitusnormi tekstilise selgitamisega,

et vähendada tõlgendamisriske ning muuta praktikas kehtinud olukord ka seaduse teksti osas

täpsemaks ja selgemaks, täpsustades sõnaselgelt, milliste RAB-i seadusest tulenevate

ülesannete täitmiseks on RAB-il õigus täitmisregistri vahendusel koguda “kontoväljavõtte”

infot. Eelnõu kohaselt on RAB-il õigus täitmisregistri kaudu koguda “konto väljavõtte” infot

üksnes kolme seadusest tuleneva ülesande täitmiseks: rahapesu ja terrorismi rahastamise

tõkestamine (RahaPTS § 54 lg 1 p 1), välissuhtlemise ja teabevahetuse korraldamine

(RahaPTS § 54 lg 1 p 8) ja rahvusvahelise sanktsiooni seadusest tulenevate ülesannete

täitmine (RahaPTS § 54 lg 1 p 9). Eelnõu koostamisel on lähtutud asjaolust, et “konto

väljavõte” kui täitmisregistri kaudu vahendatav andmekomplekt on isikute õigusi kõige

intensiivsemalt riivav meede ning seetõttu on eelnõu kavandamisel põhjalikult hinnatud RAB-

ile seadusega pandud ülesandeid ning võimaldatud vastavat andmekomplekti RAB-il koguda

üksnes nende ülesannete täitmiseks, milleks see on vältimatult vajalik. Rahapesu ja terrorismi

rahastamise tõkestamine, sanktsioonide rakendamine ja tulemustele viiv rahvusvaheline

koostöö ei ole võimalik ilma RAB-i õigusteta koguda ja töödelda pangasaladust, kasutada

selleks kaasaegseid tehnilisi lahendusi, ning vältida ebamõistlikku halduskoormust.

RAB võib nõuda pangasaladusena käsitatavat teavet üksnes juhul, kui see on vajalik ja

proportsionaalne ning kui vajalikku teavet ei ole võimalik saada muudest allikatest.

Regulatsioon ei muuda seda põhimõtet. Iga teabenõue peab olema individuaalselt

põhjendatud, seostatud konkreetse juhtumiga ja dokumenteeritud viisil, mis võimaldab

hilisemat riigisiseselt ja rahvusvaheliselt aktsepteeritud järelevalvet. Kokkuvõttes ei anna

kavandatav regulatsioon RAB-ile senisest suuremat alust pangasaladusele ligipääsuks, vaid

taastab 2025. aasta suvele eelnenud olukorra, kus RAB-il oli toona kehtinud õigusliku

regulatsiooni alusel praktikas juurdepääs pangasaladusele sh läbi täitmisregistri. Eesmärgiks

on tagada õigusselgus, tehniline toimivus ja auditijälje kindlus, säilitades kõik kehtivad

sisulised piirangud ning nõude minimaalsuse ja proportsionaalsuse põhimõttele.

2. Kuidas tagab rahandusministeerium, et täitmisregistri kaudu tehtavad

pangakonto väljavõtete päringud on sisuliselt põhjendatud, proportsionaalsed ja

kontrollitavad, arvestades, et isikuid päringutest ei teavitata?

a) MTA

Teabepäringute põhjendatus, proportsionaalsus ja kontrollitavus tagatakse sellega, et MTA-l

on seadusest tulenev kohustus üritada kõigepealt vajalikku teavet kätte saada

maksukohustuslaselt endalt. Selleks otstarbeks teeb MTA maksukohustuslasele

teabekorralduse (haldusakti), milles peab olema selgitatud, milliseid andmeid MTA-l on

maksumenetluses vaja, miks neid on vaja, ning millisel õiguslikul alusel neid kogutakse. See

haldusakt toimetatakse isikule (posti, elektronposti või e-maksuameti kaudu) kätte ning tal on

õigus see haldusakt vaidlustada kas vaidemenetluses või kohtus.

Esmase pöördumisega tagataksegi maksukohustuslase teadmine sellest, et käimas on

menetlus, mille lahendamiseks on vaja tema rahalisi tehinguid puudutavaid andmeid.

Niisamuti tagatakse sellega talle võimalus kontrollida nii vaidemenetluses kui ka kohtuliku

4

kontrolli korras temale edastatud teabekorralduse õiguspärasust, sealhulgas selle

proportsionaalsust. Konkreetselt oleks võimalik kontrollida MTA põhjendusi, et kuidas ja mis

määral on teda puudutav teave vajalik, et kindlaks teha maksumenetluses tähendust omavad

asjaolud. Neid reegleid rikkudes ei ole kogutud andmed maksumenetluses tõendina

kasutatavad.

Kolmandate isikute poole (sh täitmisregistri kaudu krediidiasutuste poole) võib MTA

pöörduda alles siis, kui vajaliku teabe saamine maksukohustuslaselt endalt ühel või teisel

põhjusel nurjub – näiteks isik ise keeldub teavet esitamast, isiku esitatud teave ei ole

usaldusväärne, või kui esineb muu seadusest tulenev alus (näiteks puuduvad andmed isiku

elu- või asukoha kohta ning talle ei ole võimalik teabekorraldust kätte toimetada).

Täitmisregistri kasutamine ilma igasuguse püüdluseta saada infot kätte maksukohustuslaselt

endalt on õigusvastane ning selliselt kogutud andmeid ei tohi maksumenetluses kasutada.

Möönan, et MTA ei ole siiani eraldi teavitanud maksukohustuslasi MTA õigusest pöörduda

krediidiasutuste poole sama teabe nõudmiseks täitmisregistri kaudu, niisamuti ei kaasata

maksukohustuslasi teabe pärimisse krediidiasutustelt. See on aga tingitud maksumenetluse

eripärast, kus esmane pöördumine maksukohustuslase poole toimub niikuinii, ning kus

maksukohustuslasel on seadusest tulenev kaasaaitamiskohustus maksustamise seisukohalt

oluliste asjaolude väljaselgitamisel. Näiteks, kui maksukohustuslane keeldub teavet esitamast,

või esitab teavet ebausaldusväärsel viisil (valikulised andmed või andmetega manipuleerimist

võimaldavas formaadis), siis võib seda käsitleda maksumenetluse takistamisena, mis

omakorda võib õigustada MTA paralleelselt pöördumist kolmandate isikute poole teabe

saamiseks ilma maksukohustuslase igakordse teavitamiseta. Juhul aga, kui krediidiasutuse

poole pöördutakse põhjusel, et MTA ei saa maksukohustuslast kätte või puuduvad andmed

tema elu- või asukoha kohta, siis mõistagi ei saa mingist ennetavast teavitamisest/kaasamisest

rääkida.

Eeltoodust hoolimata on MTA otsustanud siinkohal asuda edaspidi maksukohustuslasi

teavitama sellest, et MTA-l on õigus pöörduda sama teabe saamiseks kolmandate isikute,

sealhulgas krediidiasutuste poole. Nimetatud teavitus oleks fikseeritud samas

teabekorralduses, mis toimetatakse maksukohustuslasele kätte esmasel teabe kogumisel.

Möönan ka seda, et kui maksukohustuslane peaks vaidlustama temale esitatud

teabekorralduse, siis ei ole see siiski takistuseks sama teabe välja nõudmisele täitmisregistri

kaudu krediidiasutustelt. See on tingitud asjaolust, et kui MTA peaks ära ootama

teabekorralduse vaidluse tulemi, siis võib see võtta piisavalt kaua aega, et põhjustada

maksuvõlgade aegumisi. Siinkohal võib oodatult seega tekkida küsimus, et mis on sellisel

juhul maksukohustuslase poolt temale suunatud teabekorralduse õigusliku kontrolli mõte, kui

MTA võib sama teabe (pangakonto info) paralleelis koguda krediidiasutustelt.

Selgitame siinkohal, et teabekorralduse vaidlustamise mõte maksukohustuslase poolt ei ole

vältida MTA teadasaamist teda puudutavast infost, vaid selle mõtteks on välistada MTA

võimalus kasutada ebaseaduslikult kogutud teavet tõendina maksumenetluses. MTA, olles

haldusorgan, mis vastavalt uurimispõhimõttele peab kindlaks tegema kõik vajalikud faktilised

asjaolud oma ülesannete täitmisel, saab tahes tahtmata ning tihti vältimatult teada erinevatest

andmetest, sh isikuandmetest, mis ei pruugi olla vajalikud konkreetse maksuasja

lahendamiseks. Sellel põhjusel eksisteeribki maksusaladuse instituut, mille kohaselt MTA

peab hoidma saladuses teavet, millest MTA oma ülesannete täitmisel maksukohustuslase

kohta teada saab.

5

Vaidlustamine seega ei pruugi tõesti alati kaitsta maksukohustuslase informatsioonilist

enesemääramisõigust täielikus ulatuses, kuid maksumenetluse eripära arvesse võttes ei olegi

täielik kaitse teostatav. Kui vaidlustamise eesmärgiks peaks olema informatsioonilise

enesemääramisõiguse absoluutne kaitse, kus maksukohustuslastel on voli otsustamaks,

milliseid tema kohta käivaid andmeid võib MTA töödelda, siis võib see muuta

maksumenetluse otstarbeka ning eesmärgipärase kulgemise võimatuks, mis omakorda seab

ohtu maksude laekumise ning seega riigi jätkusuutliku toimimise.

Teabekorralduste vaidemenetluslik ning kohtulik kontroll saab piiratud mahus toimuda ka

krediidiasutuste endi poolt. Nimelt, krediidiasutused võivad vaidlustada neile täitmisregistri

vahendusel edastatud teabekorraldused, kuid seda mitte maksukohustuslaste õiguste kaitse

perspektiivist – seda põhjusel, et seadus ei käsitle krediidiasutusi automaatselt tema klientide

esindajana maksumenetluses, mistõttu neile ei saa ka avaldada üksikasjalikku ning tundlikku

teavet maksumenetluste kohta, millega nende kliendid on seotud. Küll aga võivad

krediidiasutused näiteks kohtuliku kontrolli raames kontrollida seda, kas MTA on teinud kõik

mõistliku, et teave maksukohustuslaselt endalt kätte saada. Kuigi see on tõsi, et täitmisregistri

kaudu edastatavad teabekorraldused on seadusest tulenevalt vähem motiveeritud ning

põhjendatud võrreldes täitmisregistri-väliste teabekorraldustega, siis ei ole see takistuseks

MTA-le, kes on alati valmis krediidiasutustele selgitama nende poole pöördumist õigustavaid

faktilisi asjaolusid. Kui aga krediidiasutused MTA selgitustega rahule ei jää, on neil võimalik

esitada vaie MTA-le või kaebus kohtule.

Viimaks, kõrvale ei saa jätta ka seda, et MTA on kohustatud sisekontrolli kaudu tagama oma

tegevuse õiguspärasuse ning tema tegevuse üle teostavad järelevalvet ka erinevad välised

riigiasutused (nt Andmekaitse Inspektsioon), ühtlasi teostavad järelevalvet ka

põhiseaduslikud institutsioonid nagu Riigikontroll ja õiguskantsler. Lõpuks on ka minul

rahandusministrina õigus teostada teenistuslikku järelevalvet MTA tegevuse üle.

Eeltoodust tulenevalt on seega seaduses piisavalt võimalusi tagada teabekorralduste

põhjendatus, proportsionaalsus ning kontrollitavus – seda ka siis, kui maksukohustuslast

menetluse igast etapist tingimata ei teavitata.

b) RAB

Rahandusministeerium on eelnõu ettevalmistamisel lähtunud põhimõttest, et RAB võib

pangakonto väljavõtteid ja muud pangasaladusena käsitatavat teavet küsida üksnes juhul, kui

see on eesmärgipärane, vajalik ning seotud konkreetse menetluse asjaolude

väljaselgitamisega.

Kuigi isikuid ei teavitata eelnevalt iga üksiku päringu tegemisest, tagatakse läbipaistvus ja

kontrollitavus muude menetluslike tagatiste abil. Kõik RAB-i päringud logitakse automaatselt

ning logisid saab auditeerida nii RAB-i sisekontrolli kui ka väliste järelevalveasutuste poolt

(Andmekaitse Inspektsioon, Rahandusministeerium, õiguskantsler). Teabe nõudmise

õiguspärasust saab hinnata nii sisekontrolli menetluses kui ka järelevalvemenetlustes.

Pangasaladus on kaitstud ka seeläbi, et RAB võib kõnealust teavet kasutada üksnes

konkreetsete, seadusandja poolt piiritletud ülesannete täitmisel ning sellele rakenduvad

ranged edasikasutamise piirangud.

Oluline on märkida, et rahvusvahelise õiguse kohaselt, sh FATF-i soovitused ja EL-i

rahapesuvastase direktiivi nõuded (vt soovituse 29 tõlgendav märkus C (a) ja (b) koostoimes

6

rahapesu tõkestamise direktiivi artikli 32 punktiga 4), peab rahapesu andmebürool olema

õigeaegne, vahetu või kaudne juurdepääs finants- ja haldusinfole, mida ta vajab oma

ülesannete nõuetekohaseks täitmiseks. Kavandatava regulatsiooni eesmärk ei ole seega RAB-

i õigusi laiendada, vaid teha senine õiguslik raamistik õigusselgemaks, määratledes täpsemalt

kindlaks täitmisregistri kaudu edastatavad andmekooseisud ning piiritleda konto väljavõtte

kogumise õigust üksnes nende RAB-i seadusest tulenevate ülesannete täitmisega, kus

vastavate andmete kogumine on ülesande täitmiseks vältimatult vajalik.

Kokkuvõttes tagavad nii seadusest tulenevad sisulised eeldused, päringute logimine ja

auditeerimine kui ka RAB-i sisemise ja välise järelevalve mehhanismid selle, et pangakonto

väljavõtete nõudmine täitmisregistri kaudu on sisuliselt põhjendatud, proportsionaalne ja

kontrollitav ka olukorras, kus isikuid iga päringu tegemisest eraldi ei teavitata.

3. Miks ei ole eelnõus ette nähtud eelnevat kohtulikku kontrolli pangakonto

väljavõtete pärimisel, sarnaselt jälitustoimingutele, nagu seda on soovitanud

Eesti Advokatuur?

a) MTA

Eelnev kohtulik kontroll on üldreeglina vajalik sellistel juhtudel, kus isiku õigusi või huve

puudutav toiming tehakse täielikult isiku enda teadmata. Kuna isik vastavast toimingust ei tea,

siis ole tal ka võimalik oma õigusi või huve aegsasti kaitsta. Seetõttu allutatakse sellised

toimingud (nt jälitustoimingud) tihtipeale ennetavale kohtulikule kontrollile, kus kohus ise

veendub, kas riigiasutus on piisavalt ning usutavalt motiveerinud toimingute tegemise

vajadust. Kui kohtul sellist veendumust ei teki, ja vajalik luba jääb seetõttu andmata, siis ei

ole riigiasutusel võimalik ka vastavat toimingut teha.

Maksumenetluse kontekstis kohtuliku loa nõue sellisel kujul ei ole vajalik, sest MTA ei kogu

maksukohustuslase kohta infot täielikult tema teadmata. Nagu eelnevalt öeldud, siis

esmajoones peab MTA üritama teavet saada maksukohustuslaselt endalt, kes juba seeläbi saab

teadlikuks, et käimas on mingisugune menetlus, mille lahendamiseks on tema andmeid vaja.

Üldjuhul andmed rahade liikumise kohta ka maksumaksjalt saadakse ning krediidiasutuse

poole pöörduda polegi vaja. Alles siis, kui see nurjub, võib MTA pöörduda kolmandate isikute

poole – antud juhul täitmisregistri kaudu krediidiasutuste poole. MTA õigus seda teha on

fikseeritud seaduses, niisamuti selgitab MTA seda ka oma kodulehel. Ühtlasi, seaduses ei ole

mingit piirangut, mis keelaks krediidiasutustel ega teistel kolmandatel isikutel ise teavitada

maksukohustuslast asjaolust, et MTA küsib neid puudutavat infot.

Kokkuvõtlikult, kuna MTA poolt teabe kogumine ei toimu varjatud jälitustoimingutega, vaid

tavapäraste haldusmenetluslike korraldustega, mida on võimalik nii vaide- kui ka

kohtumenetluses vaidlustada, ei ole nendest korraldustest tulenevate teabepäringute

tegemiseks eelnev kohtulik kontroll vajalik.

b) RAB

RAB-i puhul ei ole kohtuliku eelkontrolli nõue vajalik, sest pangakonto väljavõtete pärimine

ei toimu varjatud jälitustoimingute loogika järgi. Konto väljavõtte kogumist ja analüüsimist

võib küll oma intensiivsuse tõttu võrrelda jälitustoiminguga, kuid selline päring ei anna siiski

võimekust isikut jälgida nii-öelda reaalajas. Kontoväljavõttel kajastuvad andmed juba

toimunud tehingute kohta ja reaalajas isiku jälitamine läbi “konto väljavõtte” seetõttu meie

7

hinnangul võimalik pole. Jälitustoimingud ja nende teostamine on sätestatud KrMS-

is 3¹. peatükis ja neid saab teha ainult erijuhtudel kriminaalmenetluse raames konkreetsete

seaduses loetletud kuriteokoosseisude kohtueelseks menetlemiseks. Jälitustoimingute hulgas

ei ole loetletud pangakonto väljavõtete pärimist.

Kohtuliku eelkontrolli nõude kehtestamine tooks RAB-i ülesannete täitmisesse kaasa olulise

menetlusliku viivituse, mis muudaks paljud RAB-i seadusest tulenevad ülesanded praktikas

teostamatuks. Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise tõhusus tugineb sellele, et

RAB-il on võimalik reageerida kiiresti ja saada õigeaegset juurdepääsu ka finantsandmetele.

Rahvusvahelised standardid ja efektiivne ning toimiv rahapesu ja terrorismi rahastamise

tõkestamine (sh sanktsioonide rakendamine) eeldavad, et RAB-il oleks vahetu või kaudne

juurdepääs menetluse jaoks vajalikule teabele. Oluline on rõhutada, et kuigi isikuid ei teavitata

igast üksikust päringust, on olemas mitu sisemist ja välist kontrollimehhanismi, mis tagavad

RAB-i tegevuse õiguspärasuse, proportsionaalsuse ja järelevalvatavuse.

4. Kuidas on ministeerium hinnanud riski, et kavandatav regulatsioon võimaldab

isikute ulatuslikku profileerimist ning seeläbi riivab ebaproportsionaalselt

põhiõigusi, sealhulgas õigust eraelu ja pangasaladuse kaitsele.

a) MTA

Selgitame, et MTA-l on kehtiva õiguse kohaselt võimalik koguda mis iganes teavet, mis on

vajalik maksumenetluses tähendust omavate asjaolude väljaselgitamiseks. Eelnõuga

kavandatav regulatsioon ei puuduta seega niivõrd küsimust, et millist teavet võib MTA hakata

edaspidi maksumenetluses nõudma, vaid et millistele vahenditele võib MTA teabe kogumisel

tugineda. Konkreetselt on eelnõu eesmärgiks suurendada õigusselgust- ja kindlust

täitmisregistri kasutamisel, mis võimaldaks MTA-l jätkata selle kaudu teabe kogumist

olukorras, kus maksukohustuslaselt endalt ühel või teisel põhjusel vajalikku teavet ei õnnestu

saada.

Eelnõuga ei muudeta maksumenetluses teabe kogumise üldist loogikat, mille kohaselt

peamiseks andmeallikaks on maksukohustuslane ise. Kolmandad isikud (sh krediidiasutused)

jäävad endiselt sekundaarseks allikaks, kelle poole MTA pöördub vaid siis, kui

maksukohustuslane keeldus ise teavet esitamast või kui esineb muu põhjus, miks temalt teavet

ei õnnestunud saada.

Möönan, et pangakonto info võib sisaldada delikaatset infot, mille pinnalt võib olla võimalik

ka maksukohustuslast profileerida. Teisalt, MTA kokkupuutumine taolise infoga on

möödapääsematu võttes arvesse MTA funktsiooni uurimisasutusena ning MTA spetsiifilist

rolli maksuhaldurina, kes oma ülesannete täitmisel peabki muuhulgas tuginema võimalikult

usaldusväärsele infole, sh ka pangakonto infole. Võime aga siinkohal kinnitada seda, et MTA

küsib pangakonto infot selleks, et kindlaks määrata konkreetses maksumenetluses tähtsust

omavad faktilised asjaolud, mitte profileerida maksukohustuslasi ega tegeleda nende alalise

jälgimisega.

Kogutud teabele laieneb automaatselt maksusaladuse kaitse ning nendega seotud toimingud

fikseeritakse maksutoimikus, millele maksukohustuslasel on alaline ligipääs, kuid kõigil

teistel isikutel juurdepääs puudub. Ka MTA ametnikud pääsevad andmetele ligi vaid

ametiülesannete täitmisel. Andmed, mis maksumenetluses tähendust ei oma, jäetakse

maksumenetluses kõrvale ning neid edasi ei töödelda. Maksukohustuslane võib ka igal ajal

8

küsida, milliseid andmeid MTA nende kohta valdab ning kuidas MTA neid töötleb. Kui keegi

peaks aga leidma, et MTA-poolne andmetöötlus rikub nende õigusi, on neil õigus selle peale

kaevata, näiteks kohtusse või Andmekaitse Inspektsiooni.

Rõhutan taas ka seda, et MTA on Andmekaitse Inspektsiooni, rahandusministri, Riigikontrolli

ning õiguskantsleri järelevalve all, rääkimata Riigikogu poolsest parlamentaarsest kontrollist

läbi seadusandluse. Kõik see peaks piisavas ulatuses maandama riski, et maksukohustuslase

kohta käivaid andmeid võidakse kuritarvitada, sealhulgas MTA poolt.

b) RAB

Oleme eelnõu koostamisel põhjalikult hinnanud riski, et konto väljavõtete päringuid oleks

võimalik kasutada isikute ebaproportsionaalseks profileerimiseks või eraelu puutumatuse

ülemääraseks riiveks. Oleme veendunud, et kavandatav regulatsioon ei võimalda sellist

praktikat ega suurenda RAB-i teabe kogumise ulatust võrreldes kehtiva õigusega. Eelnõu

keskne eesmärk ei ole määrata kindlaks uusi andmekategooriaid, mida RAB võiks tulevikus

koguda, vaid tagada, et olemasolevaid volitusnorme saab kasutada õiguslikult selges ja

tehniliselt toimivas raamistikus, sh täitmisregistri vahendusel.

Kehtiva õiguse järgi on RAB-il juba täna õigus saada juurdepääs finantsandmetele (sealhulgas

pangasaldusega hõlmatud info), kui see on mh vajalik ka eelnõus loetletud rahapesu ja

terrorismi rahastamise tõkestamiseks ning sellele viitava teabe vastuvõtmiseks, kogumiseks,

väljanõudmiseks, registreerimiseks, töötlemiseks, analüüsimiseks ja edastamiseks, RSanS-ist

tulenevate ülesannete täitmiseks, välissuhtlemise ja teabevahetuse korraldamiseks ja

väärteomenetluste läbi viimiseks. Andmete kogumine on lubatud üksnes konkreetse

menetluse raames ning peab olema sisuliselt põhjendatud, ajaliselt piiratud ning

proportsionaalne.

Nendin, et pangakonto väljavõtted võivad sisaldada delikaatset teavet, mis võib teoreetiliselt

võimaldada isiku elukorralduse või käitumismustrite tuvastamist. RAB-i ülesanded eeldavad

aga paratamatult ligipääsu sellisele teabele, sest just finantskäitumise analüüs on rahapesu ja

terrorismi rahastamise avastamisel peamine töövahend nii Eestis kui rahvusvaheliselt. RAB

ei kasuta pangakonto andmeid inimeste profileerimiseks üldises või preventiivses tähenduses.

RABi § 54 lg 1 p-des 1 ja 8–10 kirjeldatud ülesannete täitmine eeldab sageli kontotehingute

reaalse kulgemise kontrolli (nt kahtlaste tehingute tuvastamine, analüüs ja edastamine,

koostöö välisriikide rahapesu andmebüroodega (FIU), täiendava teabe küsimine kohustatud

isikutelt ja rahvusvahelise sanktsiooni seadusest tulenevate ülesannete täitmine). Ilma

kontoväljavõteteta ei ole see sisuliselt võimalik.

Eelnõuga määratakse kindlaks RahaPTS § 54 lg 1 täpsed ülesanded, mille piires on

pangakonto väljavõtte kogumine ja analüüsimine primaarne ja proportsionaalne:

 punkt 1 (rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamine ning sellele viitava teabe

vastuvõtmine, kogumine, väljanõudmine, registreerimine, töötlemine, analüüsimine ja

edastamine): Teate verifitseerimine nõuab tehingute reaalse kulgemise kontrolli;

 punkt 8 (rahvusvaheline koostöö ja infovahetus): piiriülesed skeemid eeldavad standardset

ja kontrollitavat tehinguinfot;

 punkt 9 (rahvusvahelise sanktsiooni seadusest tulenevad ülesanded): sanktsioonide

kehtestamise, kohaldamise ja rikkumise ennetamise/kontrolli raames on kontoväljavõtted

9

vajalikud varade külmutamise täitmise kontrolliks, väljavõte on sageli ainus viis väidete

kontrolliks;

 punkt 10 (väärtegude menetlemine): väärteomenetluse esemeks on RahaPTS-s sätestatud

rikkumised (nt teate esitamise kohustuse rikkumine, „tipping-off“,

hoolsusmeetmete/teabe säilitamise nõuete rikkumine, RABi ettekirjutuse eiramine).

Konto väljavõtted võivad olla vajalikud süüteokoosseisu (teo, tagajärje, ajalis-ruumilise

seose) tõendamiseks, eeskätt juhtudel, kus (i) kohustatud isik on teinud tehingu, mis

pidanuks olema peatatud või millest tulnuks teatada, (ii) RABi ettekirjutust (nt tehingu

peatamine) eirati ja tehing tehti ikkagi, (iii) rikkumise ulatus (maht, sagedus, muster) on

tuvastatav üksnes tehingurea tasandilt. Väljavõtet kasutatakse üksnes niivõrd, kuivõrd see

on väärteokoosseisu tuvastamiseks hädavajalik, ning piiratakse konto, ajavahemiku ja

väljade ulatust.

Kõik RAB-i kogutud andmed on kaitstud rangete konfidentsiaalsusnõuetega ning nende

töötlemine on piiratud menetlusvajadusega. Andmeid, millel ei ole seost konkreetse

toimikuga, ei töödelda edasi ning need jäetakse menetluses kõrvale. Päringud logitakse

automaatselt ning päringute edasine kasutamine on auditeeritav nii RAB-i sisekontrolli kui ka

väliste järelevalveasutuste poolt. RAB-i ametnikud pääsevad andmetele ligi üksnes

ametiülesannete täitmisel ning igasugune kõrvalekalle sellest oleks õigusvastane ja

kontrollitav.

Kokkuvõtlikult on ministeeriumi hinnangul kavandatavas regulatsioonis olemas piisavad

sisulised ja menetluslikud kaitsemeetmed, mis välistavad ulatusliku profileerimise ning

ebaproportsionaalse sekkumise isiku põhiõigustesse. Andmete kogumine ja töötlemine on

seotud üksnes seadusest tulenevate ülesannetega, rangelt piiratud konkreetse menetlusega

ning täielikult järelevalve all. Eelnõu ei suurenda RAB-i teabe kogumise ulatust, vaid tagab,

et kehtivat õigust saab kasutada selges, läbipaistvas ja kontrollitavas raamistikus.

Märgime täiendavalt, et eelnõu koostamise käigus oleme läbi viinud põhjaliku põhiõiguste

riive proportsionaalsuse analüüsi - seda hoolimata asjaolust, et selline õigus tehingu andmeid

saada ja analüüsida on nii MTA-l kui RAB-l olnud ka varasemalt.   Pangasaladuse, sh konto

väljavõtte info töötlemisega seonduv põhiõiguste piirang on isiku jaoks intensiivne, selles

väljenduva riive põhiosa on otsustanud juba Eesti ja Euroopa Liidu seadusandja rahapesu ja

terrorismi ning massihävitusrelvade leviku rahastamise vastaseid reguleerivaid nõudeid

kehtestades. Seega inimeste põhiõiguste riive ja rahapesu ja terrorismi rahastamise

tõkestamise kui teatud hetkel põhiõiguste riive ulatust ja õigustatust on nii Euroopa Liidu kui

ka Eesti seadusandja otsustanud juba 1999. aastal, kui on kehtestanud turuosalistele kohustuse

jälgida klientide igapäevaseid tegevusi. 

Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise (ja finantssantsioonide) vaatest on oluline

kontrollida ning analüüsida põhjendatud kahtluse alusel just finants- ja majandustehingute

sisu ja nende tegelikku majanduslikku eesmärki, aga mitte mingis muus mõttes isikute

tegevust jälgida või neid profileerida. Eelnõu menetlemise käigus ei ole tuvastatud asjaolusid

mis annaks alust arvata, et RAB ei kasuta kogutavat teavet üksnes oma seadusest tulenevate

ülesannete täitmiseks.

5. Kas ja millisel viisil on kavandatava eelnõu ettevalmistamisel analüüsitud selle

kooskõla põhiseaduse, Euroopa Liidu andmekaitsenõuete ning Euroopa

Inimõiguste Kohtu praktikaga?

10

a) MTA

Eelnõu seletuskirjas on kajastatud proportsionaalsuse analüüs kontrollimaks eelnõu vastavust

põhiseadusele (edaspidi: PS), konkreetselt PS §-dele 19, 26 ja 31. Proportsionaalsuse

analüüsimisel kontrolliti: 1) MTA õigust töödelda konkreetselt pangakonto infot

maksumenetluses tähendust omavate asjaolude väljaselgitamiseks; 2) MTA õigust nõuda

maksumenetluse lahendamiseks pangakonto infot maksukohustuslaselt endalt; 3) MTA õigust

nõuda maksumenetluse otstarbeks krediidiasutustelt pangasaladust; 4) MTA õigust nõuda

krediidiasutustelt pangasaladusega hõlmatud pangakonto infot täitmisregistri vahendusel.

Eelnõu seletuskirjas on kajastatud ka võrdlev analüüs teiste riikide praktikaga, kus võrdluseks

on võetud kolmandalt isikutelt teabe kogumise regulatsioonid Soomes, Lätis, Rootsis,

Saksamaal ja Šveitsis. Võrdluse eesmärgiks oli tuvastada, kas eelnõus ettenähtud regulatsioon

on kuidagi intensiivsem või põhimõttelisel viisil erinevam võrreldes teiste riikidega. Analüüs

aga näitas, et tüüpiliselt on teiste riikide maksuhalduritel samuti võimalik hankida

maksumenetluse otstarbeks krediidiasutustelt pangakonto infot, sealhulgas pangasaladusega

kaitstud pangakonto infot. Üksnes Šveitsi regulatsioon oli kvalitatiivselt erinev teiste riikide

praktikast, kus Šveitsi maksuhalduritel puudus õigus küsida maksumenetluse otstarbeks

krediidiasutustelt pangakonto infot ilma kohtu loata. Teisalt, Šveits on üldtuntud oma

erandlikult intensiivse pangasaladuse kaitse poolest, mistõttu ei ole tema erisused võrreldes

teiste riikidega üllatavad.

Eelnõu koostamisel ei tekkinud tõsiseltvõetavat kahtlust, et eelnõu võiks olla vastuolus

isikuandmete kaitse üldmäärusega või muude andmekaitsealaste nõuetega. Andmete küsimise

õigus on seaduses sätestatud ning seaduses on määratletud selgelt ka andmete kogumise

eesmärk ning muud olulised andmete töötlemise põhimõtted. Märgime, et ka Andmekaitse

Inspektsioon esitas avalikul kooskõlastamisel eelnõu kohta arvamuse, kuid selles ei seatud

kahtluse alla maksumenetluses pangaandmete kogumise vastavust isikuandmete kaitse

üldmäärusele. Seetõttu ei peetud vajalikuks kajastada seletuskirjas üksikasjalikku

andmekaitsealast analüüsi seaduses tegelikult juba kehtivate reeglite kohta. Rõhutame üle, et

eelnõuga tugevdatakse kehtivat pangasaladuse töötlemise õigust, mitte ei anta juurde

lisapädevusi.

Möönan ka seda, et eelnõu koostamisel ei analüüsitud eelnõu vastavust konkreetsetele

Euroopa Inimõiguste Kohtu lahenditele. See on aga tingitud eelnõu piiratud skoobist.

Rõhutan, et eelnõu peaasjalikuks eesmärgiks on adresseerida õiguskantsleri 1. juuli 2025 aasta

kirjas nr 7-7/250081/2504808 välja toodud märkusi, mille tulemusel välistati MTA võimekus

kasutada täitmisregistri infovahetuskanalit. Õiguskantsler oma kirjas tugines peaasjalikult

põhiseadusele ning kehtivale õiguskorrale, Riigikohtu praktikale ning õiguse

üldpõhimõtetele. Õiguskantsler ei toonud oma kirjas välja vastuolusid Euroopa Inimõiguste

Kohtu praktikaga, mistõttu ei ole kõnealuse kohtupraktika analüüs olnud eelnõu koostamisel

ka prioriteet.

Praeguseks on aga Euroopa Inimõiguste Kohus 8. jaanuaril 2026 välja tulnud lahendiga

Ferrieri and Bonassisa v. Italy, kus kohus leidis, et Euroopa Inimõiguste Konventsiooni

artikkel 8 ei anna maksumaksjale üldist õigust olla ex ante teavitatud sellest, et maksuamet

küsib pangalt tema kohta infot, niisamuti ei tulene sellist teavitamise nõuet Euroopa Liidu

õigusest ega ka Euroopa Kohtu praktikast. Küll aga rõhutas kohus ex post vaidlustamise

võimalust kohtus, mis Eestis on tagatud.

11

b) RAB

Eelnõu koostamisel on ministeerium hinnanud selle kooskõla põhiseaduse, Euroopa Liidu

andmekaitsenõuete ning rahvusvahelise, sh Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) praktikaga

ning jõudnud järeldusele, et kavandatav regulatsioon ei loo Rahapesu Andmebüroole (RAB)

uusi sisulisi andmete kogumise volitusi ega suurenda olemasolevate volituste ulatust. Eelnõu

keskne eesmärk on tagada selgus ja õiguskindlus kanalite osas, mille kaudu RAB võib

kasutada juba kehtivas seaduses ette nähtud õigusi.

Eelnõu seletuskirjas on läbi viidud proportsionaalsuse analüüs, mis käsitleb RAB-i õigust

töödelda pangasaladusena käsitatavat teavet rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise

seaduses ettenähtud ülesannete täitmisel. Analüüs hõlmab küsimust, millises ulatuses on

selline andmetöötlus vajalik, sobiv ja mõõdukas eesmärgi saavutamiseks ning milliseid

õiguslikke ja tehnilisi tagatisi kasutatakse selleks, et vältida ülemäärast sekkumist isiku

põhiõigustesse, sealhulgas õigusesse eraelu ja isikuandmete kaitsele.

Eelnõu ettevalmistamisel analüüsiti ka selle vastavust Euroopa Liidu isikuandmete kaitse

üldmäärusele. RAB-i andmetöötluse volitusnormid, eesmärgid ning minimaalsuse ja

proportsionaalsuse põhimõtted on juba kehtivas õiguses selgelt määratletud ning eelnõu ei

muuda neid. Ka Andmekaitse Inspektsioon ei seadnud avalikul kooskõlastamisel kahtluse alla

RAB-i poolt finantsandmete kogumise kooskõla isikuandmete kaitse üldmäärusega, mistõttu

ei olnud vajalik koostada seletuskirjas täiendavat, detailset andmekaitseanalüüsi juba

kehtivate reeglite kohta.

Eelnõu peamine fookus on õigusselguse loomisel ning õiguskantsleri 1. juuli 2025. aasta

pöördumises tõstatatud küsimuste lahendamisel. Need küsimused tuginesid eeskätt

põhiseaduse, Riigikohtu praktika ja õiguse üldpõhimõtete analüüsile. Samas rõhutame, et

Euroopa Inimõiguste Kohus on hiljutises lahendis Ferrieri and Bonassisa v. Italy selgelt

kinnitanud, et konventsiooni artikkel 8 ei taga isikule õigust olla eelnevalt teavitatud

pangateabe pärimisest.

Kokkuvõttes kinnitab ministeerium, et eelnõu kooskõla põhiseaduse ja Euroopa Liidu

andmekaitseraamistikuga on läbi analüüsitud ning eelnõu ei loo RAB-ile uusi ega

ulatuslikumaid volitusi. Andmete kogumist piiravad jätkuvalt selged seadusest tulenevad

eesmärgid, proportsionaalsuse nõue, järelevalvemehhanismid ning võimalus andmetöötlust

hiljem vaidlustada. Selline raamistik tagab, et isikute põhiõigusi ei riivata

ebaproportsionaalselt ja andmete kasutamine on alati seotud konkreetsete, seadusega pandud

ülesannete täitmisega.

6. Kuidas väldib rahandusministeerium olukorda, kus kahe eraldi ja eri ajateljel

valmiva eelnõu (täitmisregister ja pangasaladuse laiem regulatsioon) tulemusel

väheneb õigusselgus ning suureneb õiguslik ebakindlus nii pankade, asutuste kui

ka isikute jaoks?

Rahandusministeerium soovib mõlema eelnõuga selgust juurde tuua. Täitmisregistriga seotud

eelnõu on suunatud konkreetse probleemi lahendamisele. Pangasaladuse laiema regulatsiooni

eelnõu eesmärk on seevastu adresseerida pangasaladuse rakendamisega seotud üldisemaid või

põhimõttelisemaid küsimusi ja praktikas ilmnenud seaduse tõlgendusprobleeme.

12

Kummagi eelnõu ettevalmistamisel hinnatakse nende omavahelist kooskõla

ning ühtlustatakse regulatsioone. Heale õigusloomele omaselt kaasatakse eelnõu

kooskõlastamise käigus huvirühmi ja asutusi, et tagada ühtne arusaam õigusruumist.

7. Millise ajakava ja milliste põhimõtete alusel kavatseb valitsus esitada tervikliku

lahenduse pangasaladusega seotud küsimustele, mis tagaks ühtaegu riigi

järelevalvevõimekuse ja isikute põhiõiguste tõhusa kaitse?

Rahandusministeerium plaanib saata aprillis kooskõlastamisele tervikliku lahenduse pakkuva

eelnõu. Eelnõus adresseeritakse ka õiguskantsleri tõstatatud küsimusi, et tagada

kavandatavate muudatuste kooskõla põhiseaduse ja isikuandmete kaitse regulatsiooniga.

Seetõttu hõlmab eelnõu nii krediidiasutuste seaduse §-i 88 muudatusi kui ka muudatusi

eriseadustes.

Eriseaduste muudatustega täpsustatakse nende asutuste volitusi, kes on loetletud kehtiva

krediidiasutuste seaduse §-s 88 ning kellele peab eriseadus andma õiguse küsida

pangasaladusega kaetud andmeid. Täpsemalt määratletakse, millise seadusest tuleneva

konkreetse ülesande täitmiseks võib andmeid küsida ning milline on küsitavate andmete

ulatus.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Jürgen Ligi

rahandusminister

Artur Lundalin 5885 1321

[email protected]

Revo Krause 5388 3955

[email protected]

Mirjam Rannula 5646 7227

[email protected]