Korruptsioonivastase seaduse muutmise seaduse eelnõust (442 SE) : järg

EESTI ADVOKATUUR ESTONIAN BAR ASSOCIATION

Kentmanni 4 Tel 662 0665 Arvelduskonto

10116 TALLINN E-post: [email protected] EE167700771009219435

Reg kood 74000027 AS LHV Pank

Ando Kiviberg

Riigikogu põhiseaduskomisjoni esimees 04.03.2026 nr 8-1/26/11-2

Riigikogu

[email protected]

[email protected]

Liisa-Ly Pakosta

Justiits- ja digiminister

Justiitsministeerium

info@justdigi

[email protected]

[email protected]

Eesti Advokatuuri ettepanekud eelnõule 442 SE

Lugupeetud Ando Kiviberg

Liisa-Ly Pakosta

Kätlin-Chris Kruusmaa

Eesti Advokatuur edastab teile täiendava kirja seoses eelnõuga 442 SE (esimese kirja

edastasime teile 12.01.2026, nr 1-8/26/11).

Riigikogu menetluses on korruptsioonivastase seaduse (KVS) muutmise eelnõu 442 SE, mille

eesmärk on kaasajastada korruptsioonivastast seadust ja täpsustada ametiisikute

toimingupiirangu regulatsiooni. Eelnõuga kavandatakse mh erandi kehtestamist

tervishoiutöötajatele.

Justiitsministeerium on oma 30.01.2026 kirjas nr 8-4/222-2 advokatuurile selgitanud, et

„Samuti oleme teadlikud murest, et kehtiv regulatsioon võib jätta liiga laia tõlgendusruumi ning

tuua kaasa olukorra, kus advokaadist saab ametiisik ja toimingupiirangu kohaldumine selgub

alles tagantjärele. Selline õigusselgusetus ei ole soovitav ei avaliku sektori asutuste ega

õigusteenuse osutajate seisukohalt.“

Justiitsministeerium on samas kirjas ühe variandina toonud välja võimaluse muuta ametiisiku

mõistet selliselt, mis välistab võimaluse, et advokaadist saab õigusteenuse osutamisel ametiisik.

Advokatuuri hinnangul on see mõistlik lahendus ning oleme seisukohal, et see on võimalik

lahendada advokatuuriseaduse muutmisega, mille võiks vastu võtta praegu Riigikogu

menetluses oleva KVS-i muudatuste raames.

2

Kavandatav muudatus sätestaks, et advokaat ei saa õigusteenuse osutamisel muutuda

ametiisikuks KVS tähenduses. Selgitame ettepanekut allpool lähemalt.

1. Õigusteenuse osutamine ja ametiseisundi tekkimine

KVS § 2 lg 2 kohaselt võib ametiseisund tekkida tehingust tulenevas õiguses osaleda avaliku

ülesande täitmisel otsuse või toimingu tegemisel või selle sisulisel suunamisel. Riigikohtu

praktikas on kinnitatud, et kehtiva seaduse järgi võib advokaat muutuda ametiisikuks avalikule

sektorile õigusteenuse osutamise kaudu. Riigikohus sedastas, et õigusnõustamist ei saa

eelduslikult mittesisuliseks abistavaks tegevuseks taandada, kuna õigusnõustaja valikud ja

argumendid võivad avaldada otsusele või toimingule suurt mõju.1 Sellest järeldub, et kehtiva

seaduse järgi on võimalik otsust või toimingut KVS § 2 lg 2 mõttes sisuliselt suunata ka üksnes

õigusteenust osutades.

Riigikohus märkis, et õigusteenuse osutamine peab ületama teatud „lävendi“, et kõneleda

otsuse või toimingu sisulisest suunamisest.2 Samas puuduvad konkreetsed juhised või reeglid

selle lävendi ületamise tuvastamiseks. Siinkohal tõusetub praktiline probleem, kuivõrd

õigusteenuse osutamisel annab advokaat olemuslikult soovitusi, juhtides kliendi tähelepanu

erinevatele õiguslikele riskidele ja tegevusalternatiividele. Lõpliku otsuse teeb klient. AdvS §

43 lg 4 kohaselt ei või advokaati tema ülesannete täitmise tõttu samastada kliendiga ega kliendi

kohtuasjaga. Niisamuti näeb Euroopa Nõukogu advokaadikutse kaitse konventsiooni artikkel 6

ls 5 lause 1 ette konventsiooniosaliste kohustuse tagada, et advokaadid ei kannataks kahjulike

tagajärgede all seetõttu, et neid seostatakse oma klientide või klientide seisukohtadega.

Kavandatavad KVS-i muudatused ametiisikuks muutumise „lävendit“ ei täpsusta, mille tõttu

jääb ametiseisundi tekkimine avalikus sektoris õigusteenuse osutamisel endiselt igakordse

tõlgendamise küsimuseks ja sõltub konkreetsest menetlejast, prokurörist ja kohtunikust.

2. Vastuolu määratletuspõhimõttega

PS § 23 lg 1 sätestab määratletuspõhimõtte (nullum crimen nulla poena sine lege certa), mille

kohaselt peab tegu, mille eest seadus karistuse ette näeb, olema selgelt määratletud.

Karistusnormi määratletus tagab, et igaühel on võimalik ette näha, milline käitumine on

keelatud ja karistatav.3 Määratletuspõhimõtte järgimist nõuab ka Euroopa Inimõiguste

Konventsiooni artikkel 7.4

Tallinna Ringkonnakohus on selgitanud, et seadusandja on toimingupiirangu mõiste sõnastanud

äärmiselt laialt, põhimõttel, et pigem olgu katvus laiem kui jääks mõni olukord

toimingupiirangu alt välja.5 Selline lähenemine tõstatab küsimuse määratletuspõhimõtte

järgimisest. Kavandatav eelnõu määramatust ei kõrvalda. Ametiisikuks muutumise mõistet

kavandatava eelnõuga ei muudeta. Üldiseks jääb ka KVS § 11, mille lg 1 punkt 2 jääb sisaldama

määratlemata õigusmõisteid nagu „oluline majanduslik huvi", „oluline muu huvi", mis „võib

mõjutada" toimingu või otsuse tegemist. Niisamuti ei ole lõpuni selge „seotud isiku“ mõiste.

Toimingupiirangu kohaldamise piirid jäävad täielikult menetlejate ja kohtute diskretsiooni.

1 RKKKo 05.12.2025, nr 1-22-2637, p 36. 2 Samas, p 35. 3 RKKKo 21.06.2011, nr 3-4-1-16-10, p 50. 4 Euroopa Inimõiguste Kohtu otsus asjas nr 45771/99, Veeber vs. Eesti (nr 2), 21.01.2003, punkt 30. 5 TlnRnKo 31.05.2024, nr 1-21-4033, punkt 226.

3

Tallinna Ringkonnakohus on eeltoodut kinnitanud ja välja toonud, et hetkeseisuga sõltub isiku

karistusõiguslik vastutus tervest jadast määratlemata õigusmõistetest: „ametiisik“, „kes osaleb

toimingu tegemisel“ „ja on teadlik“ „teda „oluliselt ja vahetult“ mõjutava isiku“ „muust huvist“,

„mis võib mõjutada“ tehtavat toimingut.6

3. Ebaselguse kõrvaldamata jätmine evib tõsiseid tagajärgi õigusteenuste kättesaadavusele

avalikus sektoris

Õiguslik ebaselgus KVS-i kohaldamisel võib kaasa tuua olukorra, kus riskid riigi või kohaliku

omavalitsuse asutustele õigusteenuse osutamisel muutuvad liiga kõrgeks ning õigusteenuse

osutamisest (või ka selle tellimisest) loobutakse. Sellel võivad olla märkimisväärselt

ebasoodsad mõjud otsustusprotsessidele avalikus sektoris, kuna kvaliteetne õigusnõu ei ole

enam mõistlikult kättesaadav.

Ebamäärasus ei tohiks tekitada olukorda, kus advokaatide riskiisu välistab avaliku võimu

nõustamise keerulisemates õiguslikes küsimustes. Ei ole ei avaliku võimu enda ega kutseliste

õigusnõustajate huvides, kui advokaatide riskiisu tõttu oleks õigusnõustamine avalikule

võimule kättesaadav vaid õigusvaidlustes ning õigusteenuse osutamine oleks suures osas

välistatud või piiratum õigusvaidlusi ennetavates nõustamistes ja toimingutes.

4. Advokatuuri ettepanek on advokatuuriseaduses välistada võimalus, et advokaat võib

muutuda ametiisikuks

Täpsustus sätestaks, et advokatuuriseaduse § 22 lõikes 1 nimetatud isik (advokatuuri liige) ei

saa õigusteenuse osutamisel muutuda ametiisikuks KVS-i tähenduses. See tähendaks, et

advokaadid ei saa läbi õigusteenuse osutamise rikkuda KVS-s sätestatud toimingupiirangut

ning advokaati ei saaks kriminaalõiguslikule vastutusele võtta pelgalt seetõttu, et advokaadi

poolt osutatakse avalikule sektorile õigusteenust.

Ettepanek piiritleb selgelt ja üheselt ära subjektide ringi – erand rakenduks üksnes AdvS § 22

lõikes 1 sätestatud isikutele, st advokatuuri liikmetele. Erand ei laieneks isikutele, kes küll

osutavad õigusteenust, kuid ei ole advokatuuri liikmed. Advokatuuri liikmetel on

advokatuuriseadusest tulenevad selged ja ranged kohustused ning neile laieneb põhjalik

organisatsioonisisene järelevalve. Ilma erandit advokatuuriseadusega sidumata võiks

ametiisikuks muutumise välistamiseks piisata isiku ja ametiasutuse vahelise suhte nimetamisest

„õigusteenuse osutamiseks". Eeltoodu puudutab ainult õigusteenuse osutamist advokaadi poolt

ning oleks sätestatud advokatuuriseaduses, st konkreetselt advokatuuri liikmeid puudutavas

eriseaduses. Kui advokaat astub enda esindatava rolli ning täidab viimase pädevusse kuuluvaid

ülesandeid, st astub välja õigusteenuse osutamise piiridest advokatuuriseaduse mõttes, siis

välistus ei rakendu. See on kooskõlas Riigikohtu praktikaga, mille kohaselt AdvS § 43 lg 4

sätestatud keeld samastada advokaati kliendiga ei kohaldu, kui advokaat on astunud esindatava

rolli,7 näiteks püsiva iseloomuga tööülesannete täitmine, sh ministri nõunikuna8. Huvide

konflikti olukorras rakenduks advokatuuriseadus (§ 44 lg 4) ja eetikakoodeks (artikkel 13).

Nende sätete ning advokatuuri aukohtu pikaajalise praktika pinnalt on tekkinud õigusteenuse

osutajate jaoks selgem arusaam ja prognoositavus, millal üks või teine toiming tähendab huvide

konflikti.

6 TlnRnKo 31.05.2024, nr 1-21-4033, punkt 226. 7 RKKKo 05.12.2025, nr 1-22-2637, p 36. 8 TlnRnKo 13.10.2021, 1-20-4858/28, p 8.2-8.4

4

Riigikohus on sedastanud, et ametiisiku mõiste avar materiaalne määratlus on seadusandja

teadlik valik.9 Sellega vihjati otsesõnu, et ametiisiku mõiste ja seega toimingupiirangu

kohaldamisala kitsendamiseks on vajalik seadusandja sekkumine seaduse muutmise läbi.

Hetkel kehtiva seaduse, kavandatava eelnõu ja kohtupraktika probleem seisneb selles, et

ametiisikuks muutuda ja toimingupiirangut rikkuda on võimalik ka õigusteenuse osutamise

raamides püsimisega. Käesoleva ettepaneku sisuks olev täpsustus kõrvaldaks selle ebaselguse.

Eeltoodust tulenevalt teeb advokatuur ettepaneku täiendada advokatuuriseaduse § 43 lõiget 4

teise lausega:

“Advokaat ei muutu õigusteenuse osutamisel ametiisikuks korruptsioonivastase seaduse § 2

lõike 1 tähenduses.”

Ootame teie tagasisidet ettepanekule ning oleme valmis täiendavateks aruteludeks.

Lugupidamisega

allkirjastatud digitaalselt

Imbi Jürgen

Esimees

Merit Aavekukk-Tamm 6979 253

[email protected]

9 RKKKo 05.12.2025, nr 1-22-2637, p 37.