Õigusakti eelnõu

1

EELNÕU

27.02.2026

VABARIIGI VALITSUS

MÄÄRUS

Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome ja

normitehnika eeskiri“ muutmine

Määrus kehtestatakse Vabariigi Valitsuse seaduse § 27 lõike 3 alusel.

§ 1. Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruses nr 180 „Hea õigusloome ja

normitehnika eeskiri“ tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 1 pealkirjast jäetakse välja tekstiosa „, kontseptsioon“;

2) paragrahvi 1 lõige 1 sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Enne seaduseelnõu (edaspidi käesolevas peatükis ka eelnõu) väljatöötamist koostatakse

väljatöötamiskavatsus, milles käsitletakse järgmist teavet ja põhjendusi:

1) lahendamist vajav probleem (edaspidi ka küsimus);

2) eesmärgid;

3) võimalikud lahendused, sealhulgas automatiseerimisel või tehisarul põhinevad lahendused;

4) võimalik mõju, sealhulgas hinnang halduskoormusele, ja koormuse suurenemise korral

lahendus olemasoleva halduskoormuse vähendamiseks;

5) seaduseelnõu väljatöötamise edasine tegevus- ja ajakava;

6) muu küsimuse lahendamisel tähtsust omav teave.“;

3) paragrahvi 1 lõige 3 tunnistatakse kehtetuks;

4) paragrahvi 1 lõige 4 sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Väljatöötamiskavatsuse ja seaduseelnõu mõju osa koostamisel ning mõjuanalüüsi

tegemisel, samuti seaduse mõju järelhindamisel lähtutakse Vabariigi Valitsuse 13. jaanuari

2011. a määruse nr 10 „Vabariigi Valitsuse reglement“ (edaspidi reglement) § 5 lõike 2 alusel

kinnitatud mõju hindamise metoodikast.“;

5) paragrahvi 1 lõikest 5 jäetakse välja tekstiosa „, kontseptsooni“;

6) paragrahvi 15 lõigete 1 täiendatakse teise lausega järgmises sõnastuses:

„Selleks eelnõu keeletoimetatakse.“;

2

7) paragrahvi 15 lõike 2 teine ja kolmas lause sõnastatakse järgmiselt:

„Üht ja sama mõtet väljendatakse üldjuhul samas sõnastuses. Ühe ja sama mõiste tähistamisel

välditakse eri terminite kasutamist.“;

8) paragrahvi 15 lõige 3 sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Õigusakti eelnõu sõnastamisel väljendatakse normi kohustuslikkust kindla kõneviisiga,

vältides üldjuhul käskivaid modaaltegusõnu. Välislepingu menetlemist käsitleva eelnõu

sõnastamisel kasutatakse da-tegevusnime.“;

9) paragrahvi 19 lõige 4 sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Üldtuntud tähiseid ja ametlikke või seaduses sätestatud lühendsõnu, -termineid ja -nimesid

võib kasutada eelnõusse kavandatavas tabelis ja eelnõu lisades.“;

10) paragrahvi 19 lõikes 5 asendatakse sõna „lühendi“ sõnaga „lühendkuju“;

11) paragrahvi 20 punkti 1 täiendatakse pärast sõna „EELNÕU“ sõnadega „ja eelnõu versiooni

kuupäev“;

12) paragrahvi 27 lõike 3 teises lauses asendatakse tekstiosa „leheküljenumbreid, näiteks:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2003/30/EÜ, millega edendatakse biokütuste ja

muude taastuvkütuste kasutamist transpordisektoris (ELT L 123, 17.05.2003, lk 42–46)“

tekstiosaga „dokumentide puhul, mis on ilmunud kuni 30. septembrini 2023,

leheküljenumbrid“;

13) paragrahvi 27 lõikest 4 jäetakse välja tekstiosa „, näiteks: nõukogu direktiiv 2000/29/EÜ

taimedele või taimsetele saadustele kahjulike organismide ühendusse sissetoomise ja seal

levimise vastu võetavate kaitsemeetmete kohta (EÜT L 169, 10.07.2000, lk 1–112), muudetud

direktiiviga 2005/77/EÜ (ELT L 296, 12.11.2005, lk 17)“;

14) paragrahvi 29 lõike 3 esimesest lausest jäetakse välja tekstiosa „, näiteks: nõukogu direktiiv

2011/85/EL“;

15) paragrahvi 29 lõikest 4 jäetakse välja tekstiosa „, näiteks: nõukogu määrus (EÜ) nr 44/2001

kohtualluvuse ja kohtuotsuste täitmise kohta tsiviil- ja kaubandusasjades (EÜT L 12,

16.01.2001, lk 1–23)“;

16) paragrahvi 33 lõikes 3 asendatakse sõnad „Riigikogu häälteenamust“ sõnadega „Riigikogu

poolthäälte enamust“;

17) paragrahvi 34 lõiget 4 täiendatakse neljanda lausega järgmises sõnastuses:

„Samamoodi toimitakse sõna või tekstiosa väljajätmise korral.“;

18) määrust täiendatakse §-ga 391 järgmises sõnastuses:

㤠391. Seletuskirja keelekasutus

3

Eelnõu seletuskirja keelekasutus peab vastama eesti kirjakeele normile. Selleks seletuskiri

keeletoimetatakse.“;

19) paragrahvi 40 lõike 1 punktis 6 asendatakse sõna „mõjud“ sõnaga „mõju“;

20) paragrahvi 40 lõike 1 punktis 7 asendatakse sõnad „rakendamisega seotud“ sõnadega

„rakendamisest tulenevad“;

21) paragrahvi 42 lõige 2 sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Kui enne seaduseelnõu ja seletuskirja koostamist on koostatud seaduseelnõu

väljatöötamiskavatsus, märgitakse käsitletavas osas selle kooskõlastamise tulemus ja eelnõu

vastavus väljatöötamiskavatsusele. Kui eelnõu erineb väljatöötamiskavatsusest, siis märgitakse

ka mille poolest ja põhjendatakse erinevust. Kui väljatöötamiskavatsust ei ole koostatud,

esitatakse selle kohta põhjendus.“;

22) paragrahvi 43 täiendatakse lõikega 21 järgmises sõnastuses:

„(21) Seletuskirja käsitletava osa viimases alaosas esitatakse analüüs ja kokkuvõtlik hinnang

eelnõu kooskõla kohta Eesti Vabariigi põhiseadusega.“;

23) paragrahvi 45 tekst sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Seletuskirja osas „Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele“ selgitatakse kokkuvõtlikult

eelnõu seost Euroopa Liidu õigusega, sealhulgas selgitatakse, kas eelnõu on vajalik Euroopa

Liidu määruse, direktiivi või muu õigusakti riigisiseseks rakendamiseks.

(2) Kui eelnõu on vajalik Euroopa Liidu õigusakti riigisiseseks rakendamiseks, esitatakse

seletuskirjas viide selle õigusakti eelnõu kohta heakskiidetud Eesti seisukohtadele ja

hilisematele seisukohtade muudatustele, samuti Euroopa Komisjoni mõjuanalüüsile, kui see on

koostatud.

(3) Kui Euroopa Liidu õigusakt jätab liikmesriigile kaalutlusõiguse selle rakendamisel,

selgitatakse kokkuvõtlikult tehtud valikuid, sealhulgas Euroopa Liidu õigusaktis sätestatust

rangemate nõuete kehtestamist.

(4) Kui eelnõusse, mis on vajalik Euroopa Liidu õigusakti riigisiseseks rakendamiseks, on

kavandatud ka üksnes riigisisesest vajadusest lähtuvad sätted, esitatakse seletuskirja

käsitletavas osas nende sätete loetelu.

(5) Euroopa Liidu direktiivi ülevõtmisel lisatakse seletuskirjale Euroopa Komisjonis

väljatöötatud vastavustabel, selle puudumise korral käesoleva eeskirja lisas esitatud

vastavustabel. Euroopa Liidu määruse rakendamisel esitatakse seletuskirja käsitletavas osas

loetelu määruse artiklitest, mille rakendamiseks on vaja Eesti õigust muuta.“;

24) paragrahvid 46 ja 47 sõnastatakse järgmiselt:

„§ 46. Seaduse mõju

4

(1) Seletuskirja osas „Seaduse mõju“ antakse hinnang seaduse rakendamisel avalduvatele

tulemustele ja mõjule.

(2) Mõju analüüsimisel võetakse aluseks sisulised muudatused, mis vajaduse korral

koondatakse. Alati tuuakse välja mõjutatud sihtrühmad.

(3) Seletuskirja käsitletavas osas analüüsitakse kogu avalduvat mõju, arvestades

eelkõige:

1) mõju julgeolekule ja turvalisusele;

2) majanduslikku mõju;

3) sotsiaalset mõju, sealhulgas mõju iibele;

4) mõju digiühiskonnale;

5) mõju elu- ja looduskeskkonnale;

6) mõju regionaalarengule;

7) mõju võrdsetele võimalustele.

(4) Mõju hinnatakse tasakaalustatult, kirjeldades soovitud mõju kõrval ka muud otsest või

kaudset mõju, sealhulgas riske ja määramatust. Kui seaduse rakendamine toob haldusvälistele

isikutele uusi kohustusi või piiranguid või olemasolev halduskoormus suureneb, hinnatakse

koormust võimaluse korral kvantitatiivselt.

(5) Mõju hinnatakse teadmuspõhiselt, võttes arvesse nii tõenduspõhiseid allikaid kui ka muud

olemasolevat teavet. Mõju hindamisel kasutatud allikatele viidatakse. Andmete, protsesside või

muude seoste kirjeldamiseks võib kasutada infograafikat.

(7) Õigusakti järelhindamine kavandatakse siis, kui seaduse rakendamisega kaasneb

märkimisväärne risk või määramatus. Alati nähakse järelhindamise kohustus ette siis, kui

olulise mõjuga seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus on erandlikult jäetud kiireloomulisuse tõttu

koostamata.

§ 47. Seaduse rakendamisest tulenevad riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused,

eeldatavad kulud ja tulud

(1) Seletuskirja osas „Seaduse rakendamisest tulenevad riigi ja kohaliku omavalitsuse

tegevused, eeldatavad kulud ja tulud“ antakse ülevaade seaduse rakendamise mõjust riigi ja

kohaliku omavalitsuse üksuse kuludele ja tuludele ning selgitatakse rakendamiseks vajalikke

tegevusi ja töökorralduslikku mõju.

(2) Kui seaduse rakendamine mõjutab asutuse, kohaliku omavalitsuse üksuse või riigieelarvet,

siis hinnatakse kulude ja tulude rahalist muutust ning esitatakse lisavahendite katmise allikas.

Kui rakendamiseks on vaja lisavahendeid riigieelarvest, selgitatakse, millal plaanitakse neid

taotleda.

(3) Kui seaduse rakendamiseks on vaja arendada infosüsteemi või muud tehnoloogilist

lahendust, tuuakse välja:

1) millised infosüsteemid või tehnoloogilised lahendused muutmist vajavad või milliseid uusi

lahendusi on vaja luua;

2) kas lahenduses saab kasutada tehisaru võimalusi;

5

3) mis on muudatuste hinnanguline kulu ja kas on olemas vahendid arendustööde tegemiseks;

4) tööde esialgne ajaraam;

5) tööde riigipoolne vastutaja.

(4) Kui seaduse rakendamine riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse kulusid või tulusid ei

mõjuta, märgitakse see seletuskirjas.“;

25) paragrahvi 50 pealkiri sõnastatakse järgmiselt:

„§ 50. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade ja esindusorganisatsioonide kaasamine ning

avalik konsultatsioon“;

26) paragrahvi 50 lõike 1 punkti 1 täiendatakse pärast sõna „huvirühmale“ tekstiosaga

„, esindusorganisatsioonile“;

27) paragrahvi 58 tekstis asendatakse sõna „osundama“ sõnaga „osutama“ vastavas

muutevormis;

28) määrust täiendatakse §-ga 661 järgmises sõnastuses:

„Käesoleva määruse 1. mail 2026 jõustunud nõuete täitmist kontrollib Justiits- ja

Digiministeerium väljatöötamiskavatsuse ja seaduseelnõu puhul, mis saadetakse esmakordselt

kooskõlastamisele 1. juulil 2026 või pärast seda.“;

29) määruse lisa „Euroopa Liidu direktiivi ja Eesti õigusakti vastavustabel“ kehtestatakse uues

sõnastuses (lisatud).

§ 2. Määrus jõustub 1. mail 2026. a.

Kristen Michal

Peaminister

Liisa-Ly Pakosta

Justiits- ja digiminister

Keit Kasemets

Riigisekretär

Lisa

6

Vabariigi Valitsuse määrus

„Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“

Lisa

Euroopa Liidu direktiivi ja Eesti õigusakti vastavustabel

EL-i

õigusakti

norm

EL-i õigusakti

normi

ülevõtmise

kohustuslikkus

EL-i õigusakti normi

sisuliseks

rakendamiseks

kehtestatavad

riigisisesed õigusaktid

Märge1 Kommentaarid

Artikkel,

lõige,

punkt

Jah, ei,

valikuline

Paragrahv,

lõige, punkt

Pealkiri

1 Tähista lahter vastavalt:

� Roheline – minimaalne ülevõtmine.

� Kollane – kaalutlusruumiga ülevõtmine.

Punane – laiem ülevõtmine.

1

27.02.2026

Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea

õigusloome ja normitehnika eeskiri“ muutmise määruse eelnõu

seletuskiri

1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja (HÕNTE) muutmise eelnõuga lihtsustatakse

väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK) sisunõudeid, täpsustatakse mõju hindamise nõudeid

seletuskirjas ning täiendatakse infot, mis tuleb seletuskirjas esitada Euroopa Liidu õiguse

rakendamisel. HÕNTE-s on sätestatud nõuded Vabariigi Valitsuse koostatavatele seadus- ja

määruseelnõudele ja nende seletuskirjadele, lisaks reguleeritakse HÕNTE-s VTK koostamist.

HÕNTE kaudu tagatakse, et õigustloovate aktide ettevalmistamisel järgitakse hea õigusloome

põhimõtteid, mis on heaks kiidetud Riigikogu otsusega „Õigusloomepoliitika põhialused

aastani 2030“1 ning mille eesmärk on tagada Eesti Vabariigi põhiseadusest lähtuv õiguskord.

Eelnõukohaste muudatuste eesmärk on parandada mõju hindamise kvaliteeti, toetada varajast

kaasamist, tõsta seletuskirja informatiivsust ning vähendada normitehnilist ebaselgust.

Kokkuvõte peamistest muudatustest:

 täpsustatakse mõju hindamise nõudeid, kaotades mõju olulisuse hindamise kohustuse ning

nähes ette, et mõju hindamine peab olema tasakaalustatud, teadmuspõhine ja

proportsionaalne. HÕNTE-sse tuuakse kohustused selgitada mõjuanalüüsis eelnõu sisulisi

muudatusi ning määratleda sihtrühmad, uute mõjuvaldkondadena nimetatakse mõju

digiühiskonnale ja võrdsetele võimalustele;

 lihtsustatakse nõudeid VTK-s esitatavale infole, uuendusena lisatakse kohustus VTK

koostamisel kaaluda, kas probleemi on võimalik lahendada automatiseerimise või tehisaru

abil;

 nähakse ette, et eelnõu põhiseaduspärasuse analüüs ja kokkuvõtlik hinnang eelnõu

kooskõla kohta Eesti Vabariigi põhiseadusega esitatakse edaspidi seletuskirja kolmanda

osa alaosas;

 täiendatakse nõudeid infole, mis tuleb seletuskirjas esitada kavandatava õigusakti

vastavuse kohta Euroopa Liidu õigusele. Muu hulgas sätestatakse, et kui Euroopa Liidu

õigusakt jätab liikmesriigile kaalutlusõiguse, tuleb selgitada õigusaktis sätestatust

rangemate nõuete kavandamist;

 täiendatakse nõudeid infole, mis seletuskirjas tuleb esitada, kui kavandatava seaduse

rakendamiseks on vaja arendada riigi infosüsteemi. Edaspidi tuleb nimetada muutmist

vajavad infosüsteemid, tööde hinnanguline kulu, ajaraam ja riigipoolne vastutaja ning

hinnata, kas lahenduses saab kasutada tehisaru võimalusi;

 sätestatakse, millal on tarvis eelnõusse kavandada õigusakti järelhindamine;

 täpsustatakse normitehnikat ja õiguskeelt puudutavaid sätteid HÕNTE-s.

1 Riigikogu 12.11.2020 otsus „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“, Õigusloomepoliitika põhialuste aastani 2030 heakskiitmine–Riigi Teataja.

2

Eelnõuga ei kavandata põhimõttelisi muudatusi Vabariigi Valitsuse õigusloome korralduses.

HÕNTE nõuded on määruse enam kui 14-aastase kehtivusaja jooksul praktikas juurdunud ning

ennast õigustanud. Loobutakse vaid kahest nõudest, mille puhul on praktika näidanud, et need

ei täida enda esialgset eesmärki (kontseptsiooni koostamise nõue HÕNTE-s ning mõju olulisuse

hindamise ja sellest tuleneva mõjude analüüsi aruande kohustus). Eelnõuga reguleeritakse vaid

neid küsimusi, mille puhul on muutmisvajadus selge. On tõenäoline, et HÕNTE-t on vaja

tulevikus uuesti muuta, arvestades riigi koosloome keskkonna kasutuselevõttu.

Eelnõuga kavandatavate muudatuste otsene ja vahetu sihtrühm on ministeeriumides õigusakte

ettevalmistavad ametnikud, kellel tuleb edaspidi arvestada uute nõuetega (eelkõige seletuskirja

koostamisel, sh mõju hindamisel, ning VTK koostamisel). Kaudselt mõjutavad muudatused laia

ringi institutsioone ja isikuid, kes puutuvad kokku eelnõu menetlemise või õigusakti

rakendamisega. Kavandatavad muudatused ei mõjuta riigi ega kohalike omavalitsuste rahalisi

vahendeid ning mõju ei ole ka inimeste, ettevõtjate või vabaühenduste halduskoormusele.

1.2. Eelnõu ettevalmistajad

Eelnõu ja seletuskirja on ette valmistanud Justiits- ja Digiministeeriumi õiguspoliitika osakonna

õigusloome korralduse talituse nõunikud Katariina Kärsten ([email protected]) ja

Pilleriin Lindsalu ([email protected]). Eelnõu ja seletuskirja on keeletoimetanud

sama talituse toimetaja Moonika Kuusk (teenistussuhe lõppenud). Seletuskirja sõnastuse

täpsustamisel on osaliselt kasutatud ka tehisaru abi.2

1.3. Märkused

Eelnõu tugineb koalitsioonilepingu aluspõhimõttele „Halduskoormuse asemel vabadused.

Personaalsemad riigiteenused ja kesksed avaliku sektori halduskoormust vähendavad teenused“

ning koalitsioonileppe punktile „Peatame uue halduskoormuse juurdekasvu nii, et vältimatut

uut halduskoormust lisava eelnõu korral koormust samal ajal ka vähendataks, et

väljatöötamiskavatsuste ja mõjuhindamiste reeglid oleksid selgemad ja lihtsamad ning oleks

selgelt aru saada Euroopa Liidu nõuete tegelik ulatus ning seaduseelnõude põhiseaduspärasus“.

Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammis on ülesanne püstitatud järgmiselt: „Hea õigusloome ja

normitehnika eeskirja muutmise eelnõu, sh VTK ja mõjuhindamise reeglite lihtsustamine,

põhiseaduspärasuse analüüside koostamise nõuete täpsustamine, EL õiguse ülevõtmisel

riigisisesest vajadusest tingitud muudatuste kohta andmete esitamise põhimõtete täpsustamine.“

Määrusega muudetakse Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea

õigusloome ja normitehnika eeskiri“ redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 22.05.2025, 8.

Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõu ega Euroopa Liidu õiguse rakendamisega.

Eelnõu koostamisele eelnes VTK, milles kaardistati peamised HÕNTE probleemkohad ning

pakuti välja lahendusi.3 Eelnõu vastab üldjoontes VTK-le, kuid ühe muudatusena on lisandunud

kohustus kaaluda VTK koostamisel, kas probleemi on võimalik lahendada tehisaru või

2 Justiits- ja Digiministeerium peab oluliseks õigusloomeprotsessi läbipaistvust ning märgib ära, kui eelnõu või seletuskirja koostamisel on kasutatud tehisaru lahendusi. Soovitame sama praktikat rakendada ka teistel ministeeriumidel, et kujundada ühtne ja usaldusväärne õigusloometava. 3 VTK on leitav eelnõude infosüsteemist: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/2b5ac471-8ff8-469e- b192-5622407aa7bd (13.01.2026).

3

automatiseerimise abil. VTK-le laekunud arvamused ja ettepanekud on koondatud tabelisse,

mis on esitatud seletuskirja lisana (Lisa 1).

HÕNTE muutmise protsess algas 2024. aasta augustis ministeeriumidele ja põhiseaduslikele

institutsioonidele saadetud justiitsministri kirjaga, milles küsiti arvamusi ja ettepanekuid

ettevõtjate halduskoormuse vähendamiseks ning õigusloome tõhustamiseks.4 Peale kirja ja

VTK-le laekunud tagasiside on HÕNTE muudatuste väljatöötamisel arvestatud ka eri

kaasamiskohtumistelt saadud tagasisidega. HÕNTE-t muudeti viimati 2025. aasta mais

eesmärgiga rakendada õigusloomes halduskoormuse tasakaalustamise reeglit, mis aitab

paremini seirata uute õigusaktide mõju ettevõtjate, inimeste ja vabaühenduste

halduskoormusele.5 Käesolev eelnõu keskendub õigusloome tõhustamisele.

2. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõu koosneb kahest paragrahvist. Esimesega muudetakse HÕNTE-t, teises sätestatakse

määruse jõustumisaeg.

Paragrahvis 1 esitatakse HÕNTE muudatused.

HÕNTE § 1 pealkiri, lõiked 3, 4 ja 5 ning § 42 lõige 2

Muudatusega loobutakse õigusloomeprotsessis kontseptsiooni koostamisest. Kehtiva HÕNTE

§ 1 lõikest 3 tulenevalt koostatakse kontseptsioon pärast VTK kooskõlastamist, aga enne eelnõu

väljatöötamist, ning seda tehakse seaduseelnõude puhul, millel on Eesti õiguskorras

põhimõtteline tähendus. Praktikas on kontseptsioone koostatud väga harva, viimase kümne

aasta jooksul aga üldse mitte. Kuivõrd kontseptsioon ei ole õigusloome praktikas tegelikku

kasutust leidnud, siis eelnõuga loobutakse sellest etapist tervikuna. HÕNTE § 1 pealkirjast ja

lõikest 5 jäetakse välja sõna „kontseptsioon“, lõige 3 tunnistatakse tervikuna kehtetuks ning § 1

lõige 5 ja § 42 lõige 2 sõnastatakse ümber selliselt, et sealt jääb välja sõna „kontseptsioon“.

HÕNTE § 1 lõikest 5 jääb välja ka viide mõjude analüüsi aruandele, mida praktikas ei ole

tehtud.

HÕNTE § 1 lõige 1

HÕNTE § 1 lõige 1 sätestab aluse VTK koostamiseks, nähes ette, et seaduseelnõu

väljatöötamise vajaduse kooskõlastamiseks koostab eelnõu ettevalmistaja VTK. Lõike teise

lausega sätestatakse nõuded VTK-s käsitletavale teabele.

Eelnõuga muudetakse lõike sissejuhatava osa sõnastust, sätestades ühemõtteliselt, et enne

seaduseelnõu väljatöötamist koostatakse väljatöötamiskavatsus. Kehtivat sõnastust võib

tõlgendada nii, et VTK koostamise eesmärk seisneb vaid eelnõu vajaduse kooskõlastamises,

millest võib omakorda järeldada, et VTK ei ole justkui nõutud siis, kui eelnõu vajaduses ollakse

veendunud. Tegelikult on VTK üks peamisi funktsioone pakkuda välja võimalikud viisid,

kuidas probleemi lahendada, olenemata sellest, kas lahendus on olemuselt regulatiivne või

mitteregulatiivne. Tavapäraselt on VTK koostamisel selge, et kehtivat õigust tuleb muuta, kuid

kuidas täpsemalt, see kujuneb edasise õigusloomeprotsessi käigus. Teine probleem kehtiva

4 Kiri pealkirjaga „Bürokraatiale vitsad peale“ ja sellele laekunud tagasiside on leitavad JDM-i dokumendiregistrist: Justiits- ja Digiministeeriumi avalik dokumendiregister (13.01.2026). 5 HÕNTE muutmise eelnõu on leitav eelnõude infosüsteemist: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/7eb6644f-2746-412d-9644-804f42dbe7a9.

4

sõnastuse juures on asjaolu, et selles viidatakse üksnes kooskõlastamisele, millel on Vabariigi

Valitsuse reglemendi kohaselt kitsas tähendus – kooskõlastamiseks peetakse eelnõu või muu

küsimuse esitamist teistele ministeeriumidele, Riigikantseleile või kohaliku omavalitsuse

üksuste liidule kooskõlastamiseks.6 Praktikas on VTK aga oluline instrument haldusväliste

isikute kaasamiseks. Seetõttu ei saa VTK funktsiooni piiritleda vaid kooskõlastamisega.

Eelnõuga on kavas lihtsustada VTK sisunõudeid, tunnistades osa neist kehtetuks ja sõnastades

mõned ümber. Eesmärk on suurendada õigusaktide koostajate jaoks VTK paindlikkust, et

vähendada koostamisele kuluvat aega ning aidata seeläbi kaasa VTK sagedasemale

kasutamisele. Osa sisunõuete kehtetuks tunnistamine ei tähenda, et seda infot edaspidi VTK-

des üldse ei käsitleta. Juhendmaterjalide kaudu (mõjude hindamise metoodika, VTK vorm)

suunatakse koostajaid endiselt kaaluma, millist teavet on konkreetsel juhul küsimuse

lahendamisel oluline esitada. Näiteks kui kavandatav lahendus on Eesti õiguskorras uudne, võib

olla hädavajalik analüüsida selle sobivust kehtivasse õiguskorda. Samal ajal ei teki teises

olukorras küsimustki, kas lahendus õiguskorda sobib, ning sellisel juhul ei pea seda infot

ilmtingimata esitama. Praktikas võib sageli näha, et VTK-s nenditakse vaid, et lahendus sobib

kehtivasse õiguskorda, ilma järeldust sisuliselt avamata.

Uue nõudena on kavas lisada kohustus VTK koostamisel kaaluda, kas probleemi saaks

lahendada automatiseerimisel või tehisarul põhinevate lahenduste abil.

Praktika on aastate jooksul näidanud, et nõuded VTK sisule peaksid olema võimalikult

paindlikud, sest VTK üks peamisi väärtusi on huvirühmade varajane kaasamine ja

informeerimine. Avatud valitsemise vaatest on oluline, et VTK oleks õigusloomeprotsessi

tavapärane algus.

Lõike 1 punkt 1 sõnastatakse ümber, nähes ette, et VTK-s tuleb käsitleda lahendamist vajavat

probleemi. Välja jäävad viited valdkonnale ja sihtrühmale. Probleemistikku ei saa üldjuhul

käsitleda ilma, et toodaks välja vastav poliitikavaldkond ning isikud, kes küsimust probleemina

tajuvad. Kuid lisaks hõlmab probleemi määratlemine muid aspekte, mida kehtivas sõnastuses

mainitud ei ole (nt põhjused ja tagajärjed, ulatus jm). Seetõttu piisab, kui HÕNTE-s on välja

toodud üksnes kohustus esitada info lahendamist vajava probleemi kohta ning punkti täpsem

sisu avatakse mõju hindamise metoodikas. See jätab VTK koostajale piisava otsustusruumi,

millist infot on konkreetsel juhul probleemistiku kohta vaja esitada.

Teatud õiguslike algatuste puhul ei tule reguleerimisvajadus siiski üksnes probleemist või

probleemidest. Vajadus õigusnorme muuta võib tuleneda ka arenguvajadusest või -võimalusest,

näiteks uut soodustavat teenust või tehnoloogilist lahendust võimaldav õigusnorm. VTK

sisunõuded ei piira reguleerimisvajaduse selgitamist ka taolistel juhtudel.

6 Vabariigi Valitsuse reglemendi § 6 lg 1 näeb ette, et enne ministri määruse andmist või õigusakti eelnõu või muu küsimuse Vabariigi Valitsusele esitamist kooskõlastatakse see teiste ministeeriumide ja Riigikantseleiga, kui neile on eelnõus ette nähtud kohustusi või kui esitatav eelnõu puudutab nende valitsemisala või ülesandeid. Seaduse ja Riigikogu otsuse eelnõu kooskõlastatakse Justiits- ja Digiministeeriumiga. Välislepingut käsitlev eelnõu kooskõlastatakse Välisministeeriumiga. Eelnõu, mis puudutab kohaliku omavalitsuse üksuse õigusi, kohustusi ja ülesandeid või kohaliku elu korraldust, kooskõlastatakse üleriigilise kohaliku omavalitsuse üksuste liiduga.

5

Punkti 2 sisu jääb samaks, kuid sõna „eesmärk“ asendatakse sõnaga „eesmärgid“ mitmuses.

Täpsustus on pigem tehniline, kuid selle kaudu viidatakse asjaolule, et õiguslikul muudatusel

on üldjuhul nii vahetu eesmärk (tulemuseesmärk) kui ka pikaajaline laiem eesmärk

(mõjueesmärk). Eesmärgi käsitlus hõlmab neid mõlemaid. Täpsemalt selgitatakse eesmärkide

määratlemist mõju hindamise metoodikas.

Punkt 3 käsitleb võimalikke lahendusi VTK-ga tõstatatud probleemi(de)le. Punkti sõnastust

muudetakse, jättes välja viite võimalike lahenduste võrdlemisele ja eelistatud lahenduse

nimetamisele, ning lisatakse nõue kaaluda lahendusi, mis põhinevad automatiseerimisel või

tehisaru rakendamisel. Automatiseerimisel või tehisarul põhinevad lahendused tuuakse eraldi

esile, et suunata poliitikakujundajat iga õigusliku algatuse juures mõtlema nii-öelda digiriigi

võtmes – kas probleemi oleks võimalik lahendada tehnoloogiliste vahenditega või kas

tehnoloogiat saaks kasutada väljapakutud lahenduse tõhusamaks rakendamiseks. Tegemist on

justkui kontrollimehhanismiga, mis aitab tagada, et kõik õiguslikud lahendused oleksid

rakendatavad digiühiskonnas ja toetaksid selle arengut. Muudatusega rakendatakse

õigusloomepoliitika põhialustes aastani 2030 kokkulepitud põhimõtet, et õiguslike lahenduste

väljatöötamisel kaalutakse alati nüüdisaegsete tehnoloogiliste võimaluste kasutamist.7

Automatiseerimisel põhineva lahendusena käsitatakse lahendust, kus mingi tööprotsess toimub

täielikult või osaliselt tehnoloogia abil, st infosüsteem võtab üle seni inimese tehtud rutiinsed

tegevused. Tehisarul põhineva lahendusena mõistetakse masinõppe, suurte keelemudelite või

muude tehisarumeetodite kasutamist andmete analüüsimiseks ja sisuloomeks, et toetada või

automatiseerida otsustusprotsesse, menetlustoiminguid või muid tegevusi.

Ei eeldata, et VTK-s pakutav lahendus peab tingimata olema tehnoloogiline, vaid pannakse

kohustus analüüsida selle asjakohasust. Eesmärk on tuvastada, kas tehnoloogia abil on võimalik

saavutada eesmärk või saab õigusnormi rakendada tõhusamalt või kasutajasõbralikumalt või

vähendada asjaosaliste halduskoormust. Justiits- ja Digiministeerium pakub valitsusasutustele

nõustamist ja metoodilisi juhendeid, sealhulgas tehnoloogiliste võimaluste varajast

kaardistamist. Kavas on luua juhendmaterjalid ja korraldada koolitusi.

VTK sisunõuete loetelust jäetakse välja kehtiva HÕNTE § 1 lõike 1 punktid 4–6 ja 8. Valitud

lahenduse sobivus kehtivasse õiguskorda (p 4), lahendus Eestiga sarnase ühiskonnakorralduse

ja õigussüsteemiga riikides (p 5) ning kavandatava regulatsiooni kirjeldus ja ülesehitus (p 6) on

info, mida sageli ei ole VTK etapis võimalik või otstarbekas esitada. Näiteks ei ole otstarbekas

nõuda kavandatava regulatsiooni detailset kirjeldust, kui VTK raames alles kaalutakse eri

lahendusviise. Mõjuanalüüside koostajatel on tekkinud küsimusi, milliseid riike peetakse

silmas Eestiga sarnase ühiskonnakorralduse ja õigussüsteemiga riikide all. Puudub vajadus

niivõrd üksikasjalike nõuete järele, mis ei peegelda VTK etapis hädavajalikku infot. Punkt 8

jäetakse välja mõju olulisuse hindamise nõude kaotamise tõttu (vt ka HÕNTE § 46 muutmise

selgitus).

7 ÕPPA 2030 punkt 11 näeb ette, et õiguslike lahenduste väljatöötamisel kaalutakse alati nüüdisaegsete tehnoloogiliste võimaluste kasutamist ja loomist. Kõik õiguslikud lahendused peavad olema rakendatavad digiühiskonnas ja toetama selle arengut.

6

Punkt 4 sõnastatakse ümber nii, et VTK mõjuanalüüsis tuleb edaspidi käsitleda algatuse

võimalikku mõju, sealhulgas seda, kas kavandatud lahendustega kasvab halduskoormus. Punkti

7 sõnastusega võetakse kokku kehtiva HÕNTE § 1 lõike 1 punktid 7 ja 71. Välja jäetakse nõue

tuvastada mõju olulisus, lähtudes mõju esinemise sagedusest, ulatusest, sihtrühma suurusest ja

ebasoovitavate mõjude riskist. Eelnõuga loobutakse olulisuse tuvastamise nõudest õigusakti

mõju hindamisel, sest see ei ole enam kui kümneaastase praktika jooksul ennast õigustanud.

Kuigi neli loetletud kriteeriumi – sagedus, ulatus, sihtrühma suurus ja riskid – on mõjuanalüüsi

koostamisel sageli asjakohased ja sobilikud lähtepunktid, siis edaspidi viiakse need metoodika

tasandile. Sõltuvalt algatusest võib mõjuanalüüs olla üles ehitatud ka teisiti.

Punkti 5 sõnastust täiendatakse nii, et VTK-s tuleb esitada lisaks eelnõu edasise väljatöötamise

tegevuskavale ka vastav ajakava. Kehtiva lõike sõnastuses on eelnõu eeldatavat valmimise aega

ja regulatsiooni soovitavat kehtivusaega mainitud punktis 6. Sisuliselt tuleb ka edaspidi VTK-s

kajastada, millises ajakavas soovitakse seaduse väljatöötamisel edasi liikuda, kuid sõnastus on

varasemaga võrreldes üldisem ja paindlikum. Ajakava võib hõlmata eelnõu valmimise aega,

kaasamiskohtumisi, eelnõu Vabariigi Valitsusele esitamist, seaduse jõustumist vm etappi.

Tuleb siiski nentida, et VTK-s prognoositud ajakava sageli praktikas ei realiseeru, ning seetõttu

pole põhjendatud ka detailsemate nõuete kehtestamine.

HÕNTE § 15 lõige 1 ja § 391 – HÕNTE-t täiendatakse sõnaselge nõudega, et nii eelnõu kui ka

seletuskiri tuleb keeletoimetada. Nõue ei ole uus, kuid seni on see olnud sätestatud kaudselt,

HÕNTE § 41 lõike 3 punktis 2 sisalduva kohustuse kaudu märkida eelnõu seletuskirjas

keeletoimetaja andmed. Sõnaselge nõudega keeletoimetada nii eelnõu kui ka seletuskiri

paraneb õigusselgus. Keeletoimetamine on enesestmõistetav ja kohustuslik menetlusetapp

õigusloomes, mis tagab õigustekstide selguse, ühetähenduslikkuse ja täpsuse. Lähtutakse

keeleseaduse § 4 lõikest 1, mille kohaselt peab ametlik keelekasutus vastama eesti kirjakeele

normile.

HÕNTE § 15 lõike 2 teise ja kolmanda lause sõnastust muudetakse, et see oleks

terminoloogiliselt ja keeleteaduslikult täpsem: sõna „väljend“ asemel kasutatakse sõna

„sõnastus“, üldise sünonüümikeelu asemel räägitakse sellest, et sama mõistet tuleb tähistada

sama terminiga. Sünonüümide vältimise nõue on adekvaatne siiski vaid oskussõnade ehk

terminite puhul (mis kõige sagedamini on nimisõna kujul), mitte kogu seaduskeeles.

Seaduskeeles nagu keeles üldiselt on sünonüümid loomulikud, eriti mis puudutab nt sidesõnu,

kaassõnu ja tegusõnu (mõni üksik näide): „ja“ ja „ning“, „kohaselt“ ja „järgi“, „sätestama“ ja

„ette nägema“, „tegema“ ja „teostama“ jne. Järjekindlust tuleb hoida just terminite kasutuses.

HÕNTE § 15 lõige 3 sõnastatakse ümber, sest senise sõnastuse umbisikulise tegumoe nõue on

ebaõnnestunud. Tegumood ei mõjuta seda, kuidas normi kohustuslikkust õigusaktis

väljendatakse, tegumood võib olla nii umbisikuline kui ka isikuline. Õigupoolest on isikuline

lause seaduskeeles lausa soositud (juhul kui lauses on tegija olemas). Uues sõnastuses

kasutatakse sõnaühendit „käskivad modaaltegusõnad“, mille all mõeldakse väljendeid „peab

(midagi tegema)“, „tuleb (midagi teha)“ ja „on kohustatud (midagi tegema)“. Välislepingu

menetlemise eelnõu sõnastust puudutav lause muudetakse neutraalsemaks – kehtiv sõnastus,

mis „lubab kasutada da-tegevusnime“, on ebaõnnestunud, sest mis tahes tekstis mingi

grammatilise vormi keelamine või lubamine õigusaktiga ei ole võimalik.

HÕNTE § 19 lõike 4 sõnastust muudetakse, et see oleks terminoloogiliselt ja keeleteaduslikult

täpsem: sõnade „sõna-, termini- ja nimelühendid“ asemel kasutatakse sõnu „lühendsõnad, -

7

terminid ja -nimed“. Sõnad „sõnalühend“ ja „terminilühend“ on küll sõnade „lühendsõna“ ja

„lühendtermin“ sünonüümid, kuid sõna „nimelühend“ tähendab ka algustähtedest koosnevat

lühendit nimest või pealkirjast ja viitab otseselt eeskätt lühendile selle keeleteaduslikus

tähenduses ehk tähele või täheühendile, mis kirjalikus tekstis asendab sõna või sõnaühendit

(nt a 'aasta', EL) ja mille kasutust tuleks sama paragrahvi lõike 1 kohaselt seaduseelnõu tekstis

vältida. Muudatus tehakse, et vältida vastuolu sama paragrahvi lõikega 1.

HÕNTE § 19 lõike 5 sõnastust muudetakse, et see oleks terminoloogiliselt ja keeleteaduslikult

täpsem: sõna „lühend“ asemel kasutatakse sõna „lühendkuju“. „Lühend“ viitab eeskätt tähele

või täheühendile, mis kirjalikus tekstis asendab sõna või sõnaühendit (nt a 'aasta', EL) ja mille

kasutust tuleks sama paragrahvi lõike 1 kohaselt seaduseelnõu tekstis vältida. Sõnaga

„lühendkuju“ aga viidatakse iseseisva(te)le sõna(de)le, mis on moodustatud sõnaühendist, nii

et sellest eemaldatakse mingi osa või osad. Muudatus tehakse, et vältida vastuolu sama

paragrahvi lõikega 1.

HÕNTE § 20 sätestab seaduseelnõu kohustuslikud elemendid. Punkti 1 järgi tuleb

seaduseelnõu esimese lehekülje paremasse ülanurka teha märge „EELNÕU“. Eelnõu

väljatöötamise käigus tekib eelnõust alati palju erinevaid versioone, millel on tavaliselt küll

erinev failinimi, kuid tekstist endast ei pruugi olla arusaadav, millise versiooniga on tegemist.

Selleks, et eelnõu lugejal oleks hõlbus eelnõu erinevaid versioone eristada, lisatakse

kohustusliku elemendina eelnõu versiooni kuupäev teksti esimese lehekülje paremas ülanurgas

oleva märke „EELNÕU“ juurde.

HÕNTE § 27 lõiked 3 ja 4 ning § 29 lõiked 3 ja 4. Eelnõuga jäetakse HÕNTE tekstist välja

näited Euroopa Liidu õigusaktide pealkirjade vormistamisest. Kehtivas tekstis olevad näited on

aegunud, näiteks ei esitata Euroopa Liidu Teatajas enam avaldamismärke juures

leheküljenumbreid, vaid selle asemel on viide avaldatud õigusaktile. Eelnõuga jäetakse

aegunud näited HÕNTE tekstist välja. Edaspidi esitatakse ajakohased Euroopa Liidu

õigusaktide pealkirjastamise vormistamise näited HÕNTE käsiraamatus.

HÕNTE § 33 lõige 3. Kehtiv HÕNTE sätestab järgmist: kui Riigikogu häälteenamust nõudva

seaduseelnõu rakendussätetesse on kavandatud Riigikogu koosseisu häälteenamust nõudva

seaduse muudatused, siis märgitakse seletuskirjas, et seaduseelnõu vastuvõtmiseks on vajalik

Riigikogu koosseisu häälteenamus. Sätte alguses olev väljend „Riigikogu häälteenamus“ on

eksitav, sest igasuguse seaduse vastuvõtmine eeldab Riigikogu häälteenamust. Seaduse

vastuvõtmiseks vajalikust häälteenamusest rääkides kasutatakse põhiseaduses (PS) termineid

„Riigikogu poolthäälte enamus“ (vt PS § 73) ning „Riigikogu koosseisu häälteenamus“ (vt PS

§ 104). Viidatud HÕNTE sättes on silmas peetud just poolthäälte enamust ehk nn

lihthäälteenamust nõudvat seaduseelnõu. Seetõttu asendatakse sättes sõnad „Riigikogu

häälteenamus“ sõnadega „Riigikogu poolthäälte enamus“.

HÕNTE § 34 lõige 4 reguleerib olukorda, kus üht ja sama muudatust kavandatakse mitmesse

sättesse. Niisugusel juhul esitatakse muudatus ühes muutmispunktis, loetledes kõik

muudetavad sätted. HÕNTE sõnastus reguleerib sõnaselgelt üksnes asendamist, kuid praktikas

on tekkinud küsimus, kas võiks või miks ei võiks kasutada samasugust konstruktsiooni ka

väljajätmise puhul. Seetõttu täiendatakse sätet lausega, mille järgi tuleb ka ühesugused

väljajätmised koondada ühte muutmispunkti.

8

HÕNTE § 391 lisamine on seotud § 15 lg 1 täiendamisega, vt § 15 lg 1 selgitusi.

HÕNTE § 40 lõike 1 punktide 6 ja 7 muutmine on seotud §-de 46 ja 47 muutmisega, vt § 46

ja 47 selgitusi.

HÕNTE § 42 lõike 2 sõnastusest jäetakse välja sõna „kontseptsioon“, vt täpsemalt HÕNTE §

1 pealkirja selgituste juures.

HÕNTE § 43 lõige 21. Muudatusega pannakse eelnõu koostajale kohustus esitada seletuskirjas

analüüs ja kokkuvõtlik hinnang eelnõu kooskõla kohta Eesti Vabariigi põhiseadusega. See

hinnang ja analüüs tuleks esitada seletuskirja 3. osa „Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs“ viimases

alaosas.

Analüüsi detailsusaste oleneb ilmselgelt eelnõu sisust ja eelnõus sisalduvate riivete

intensiivsusest. Mida intensiivsem on eelnõuga kavandatav riive, seda põhjalikum peab olema

põhiseaduspärasuse analüüs. Analüüs ei pea aga tingimata asuma 3. osa viimases alaosas, vaid

selle võib esitada ka konkreetse sätte juures. Sellisel juhul tuleks põhiseaduspärasust käsitlevas

alaosas esitada viide seletuskirja osale, kust on analüüs või selle osa leitav. Näiteks võib

proportsionaalsustesti vajalikkuse juures viidata ka VTK-le, kus on võimalikke alternatiive

pikemalt lahatud, või mõõdukuse hindamisel viidata mõjuanalüüsi selgitustele.

On selge, et mitte igasuguse eelnõu puhul ei pea põhiseaduspärasust põhjalikult analüüsima.

Minimaalne, mis tuleb seletuskirjas esitada, on hinnang selle kohta, kas eelnõu on kooskõlas

põhiseadusega, ning mõttekäik, kuidas selle järelduseni on jõutud. Täpsemad juhised selle

kohta, millal ja kuidas põhiseaduspärasust analüüsida, avaldab Justiits- ja Digiministeerium

oma veebilehel.

HÕNTE § 45 käsitleb eelnõu vastavust Euroopa Liidu õigusele. Paragrahvi sõnastust

täpsustatakse ja ajakohastatakse eesmärgiga ühtlustada ning selgemini struktureerida

seletuskirjas esitatavat teavet eelnõu seoste kohta Euroopa Liidu õigusega. Muudatuse eesmärk

on suurendada läbipaistvust, parandada õigusloome kvaliteeti ning tagada Euroopa Liidu õiguse

rakendamisega seotud valikute selgem põhjendamine.

Lõikes 1 sätestatakse üldnõue selgitada seletuskirjas eelnõu seost Euroopa Liidu õigusega.

Sõnastust täpsustatakse, et hõlmatud on nii Euroopa Liidu määrused, direktiivid kui ka muud

õigusaktid.

Muudatuse eesmärk on tagada, et igas eelnõus hinnatakse süstemaatiliselt selle seost Euroopa

Liidu õigusega, sõltumata sellest, kas tegemist on ülevõtmise, rakendamise või muu seosega

(näiteks Euroopa Liidu õigusega kooskõla tagamine või selle täpsustamine). See aitab vältida

olukordi, kus Euroopa Liidu õiguslik mõõde jääb seletuskirjas käsitlemata. Loobutakse

praktikas mitterakendunud nõudest esitada eelnõu reguleerimisalaga seotud EL-i õigusaktide ja

nende tõlgendamiseks vajaliku kohtupraktika loetelu. Samuti kaotatakse kohustus seletuskirja

viiendas osas esitada uuesti rakendatava EL-i õigusakti number ja avaldamismärge, sest see

info on leitav seletuskirja eelnevates osades.

Lõikes 2 täpsustatakse, et juhul kui eelnõu on vajalik Euroopa Liidu õigusakti riigisiseseks

rakendamiseks, tuleb seletuskirjas viidata:

 eelnõu kohta heakskiidetud Eesti seisukohtadele;

 nende seisukohtade hilisematele muudatustele;

9

 Euroopa Komisjoni koostatud mõjuanalüüsile, kui see on olemas.

Muudatuse eesmärk on tagada järjepidevus Euroopa Liidu otsustusprotsessis kujundatud

seisukohtade ja riigisisese rakendamise vahel. Seletuskiri peab võimaldama hinnata, kas ja

kuidas on riigisisesel tasandil järgitud varem kujundatud Eesti seisukohti ning milliseid

muudatusi on vajaduse korral tehtud. Seejuures ei ole seletuskirjas vaja seisukohti ümber

kirjutada, sellega ebamõistlikult seletuskirja mahtu suurendades, vaid esitada eelnõu

seisukohast olulisim info. Minimaalselt tuleks seletuskirjas esitada veebilink, kust seisukohad

ja nendega seotud info on leitavad.

Lõikes 3 sätestatakse kohustus selgitada liikmesriigile jäetud kaalutlusõiguse teostamist. Kui

Euroopa Liidu õigusakt jätab rakendamisel valikuvõimalusi, tuleb seletuskirjas kokkuvõtlikult

põhjendada tehtud valikuid, sealhulgas olukordi, kus kehtestatakse Euroopa Liidu õigusaktis

sätestatust rangemaid nõudeid.

Muudatuse eesmärk on suurendada normiloome läbipaistvust ning vältida põhjendamatut

ülereguleerimist (nn gold-plating). Selgitamiskohustus võimaldab hinnata, kas kaalutlusõigust

on kasutatud proportsionaalselt, eesmärgipäraselt ja õiguspoliitiliselt põhjendatult.

Lõikes 4 täpsustatakse Euroopa Liidu õigusaktide ülevõtmise ja rakendamise

dokumenteerimist.

Direktiivi ülevõtmisel tuleb lisada seletuskirjale Euroopa Komisjoni väljatöötatud

vastavustabel. Kui sellist tabelit ei ole, kasutatakse HÕNTE lisas sätestatud vastavustabeli

vormi. See tagab ühtse lähenemise ning lihtsustab nii riigisisest kui ka Euroopa Komisjoni

järelevalvet direktiivide korrektse ja täieliku ülevõtmise üle.

Määruse rakendamisel tuleb esitada loetelu määruse artiklitest, mille rakendamiseks on vaja

Eesti õigust muuta. Kuna määrus on otsekohalduv, ei ole selle „ülevõtmine“ vajalik, kuid

riigisisese õiguse kohandamine võib olla vajalik näiteks menetlusnormide, pädevusnormide või

sanktsioonide sätestamiseks. Nimetatud loetelu tagab selguse selle kohta, millises ulatuses ja

millistel põhjustel riigisisest õigust muudetakse.

Eelnõuga täiendatakse ka HÕNTE lisa, millega kehtestatakse direktiivide ülevõtmisel

kasutatav vastavustabeli vorm, lisades tabelisse värvikoodil põhineva vastavuse hindamise

süsteemi (nn valgusfoori põhimõte). Muudatuse eesmärk on suurendada vastavustabelite

selgust, võrreldavust ja läbipaistvust ning ühtlustada praktikat direktiivide ülevõtmise

hindamisel. Kehtiva vastavustabeli vormiga võrreldes on tabelisse lisatud märke lahter, mis

tuleb vastava värviga tähistada. Kommentaari lahtris tuleb värvivalikut lühidalt põhjendada.

� Roheline – minimaalne ülevõtmine. Rohelisega tähistatakse säte siis, kui direktiivi säte

võetakse üle üksnes miinimumnõuete ulatuses. Siia alla kuuluvad olukorrad, kus direktiiv jätab

liikmesriigile valikuõiguse, millises ulatuses sätet rakendada, ja eelnõuga võetakse säte üle

minimaalses ulatuses. Samuti tuleb roheliseks märkida olukord, kus direktiivi sätte ülevõtmine

on direktiivi järgi kohustuslik ja liikmesriigil kaalumisruumi ei ole. Rohelisega tuleb tähistada

ka selline direktiivi säte, mille puhul kehtiv õigus on juba direktiivi sättega kooskõlas ning

seadust muuta ei ole vaja.

� Kollane – kaalutlusruumiga ülevõtmine. Kollasega tähistatakse direktiivi sätted, mis ei liigitu

ei rohelise ega punase alla. Siia jäävad näiteks järgmised olukorrad:

10

- Direktiivi säte jätab liikmesriigile valikuvõimaluse mitme samaväärse lahenduse vahel,

näiteks kui direktiiv näeb ette nõude sätestada liikmesriigi vastutav asutus, kuid ei ütle

ette, milline asutus see olema peab.

- Miinimumnõue ei ole direktiivi sättest selgelt tuvastatav, näiteks kui direktiiv näeb ette

sanktsiooninormid, kuid ei täpsusta, millises menetluses neid sanktsioone tuleks

kohaldada.

- Direktiiv annab võimaluse midagi lubada, kuid riik otsustab seda võimalust mitte

kasutada.

- Kehtiv Eesti õigus sätestab direktiivi nõuetega võrreldes rangemad nõuded või õrgemad

standardid ning neid eelnõuga ei muudeta.

Punane – laiem ülevõtmine. Punasega tähistatakse direktiivi säte, mis võetakse üle laiemalt

kui direktiivis ette nähtud miinimum. Siia liigituvad olukorrad, kus direktiivi sättes on olemas

selgelt tuvastatav miinimum, aga eelnõuga minnakse sellest kaugemale, samuti olukorrad, kus

eelnõu säte on direktiivi kohustuslikust nõudest ulatuslikum või rangem, näiteks kui nõuet

kohaldatakse direktiiviga võrreldes suuremale sihtrühmale, laiemas ulatuses vmt.

Ülevaatlikkuse ja selguse huvides võib eelnõu koostaja lisada tabelisse teisi värve. Sel juhul

tuleb tabelis esitada ka vastava värvi selgitus.

Oluline on märkida, et värvikood ei asenda sisulist selgitust, vaid on visuaalne abivahend, et

vastavuse tase kiiresti tuvastada.

Muudatuse eesmärk on parandada direktiivide ülevõtmise läbipaistvust, võimaldada kiiret

ülevaadet vastavuse tasemest, toetada kvaliteetset ja ühtset praktikat ministeeriumide vahel

ning hõlbustada riigisisest kontrolli. Värvisüsteemi kasutamine ei muuda direktiivide

ülevõtmise sisulisi nõudeid, vaid täpsustab nende dokumenteerimise ja esitamise viisi

vastavustabelis.

HÕNTE § 46, milles on nõuded eelnõu seletuskirjas sisalduvale mõjuanalüüsile, sõnastatakse

tervikuna ümber.

Paragrahvi pealkirjas ja tekstis kasutatakse mitmuse (mõjud) asemel ainsust (mõju). Terminit

„mõju“ kasutatakse ainsuses, kuna tegemist on abstraktse ja loendamatu nimisõnaga, mis

tähistab nähtust või protsessi tervikuna. Seaduse mõju hindamisel käsitletakse normi üldist

toimet ja selle avaldumist erinevates valdkondades, mitte eraldiseisvaid loendatavaid

üksikmõjusid. Ainsus väljendab, et mõju on üks terviknähtus, millel on erinevad aspektid (nt

majanduslik, sotsiaalne, keskkondlik mõju). Seetõttu on ainsuse kasutamine keeleliselt täpsem

ja kooskõlas õiguskeele tavaga (nt „mõju hindamine“, „mõju analüüs“) ning tagab

terminoloogilise selguse ja ühtsuse. Termini „mõju“ mitmuslikku vormi (mõjud) kasutatakse

kehtivas HÕNTE-s ka teistes sätetes, kuid eelnõuga muudetakse seda üksnes §-s 46 ning § 40

lõike 1 punktis 6, kuna just nende sätete sõnastusest sõltub, kuidas nimetatakse seletuskirja

vastavat peatükki ning millisel kujul käsitletakse mõju hindamise tulemeid. Teistes HÕNTE

sätetes esinevat sõnakuju „mõjud“ ei muudeta, kuna mitmuse kasutamine neis ei takista sätte

tähenduse mõistmist.

Kehtiv § 46 sisaldab üpris vähe infot selle kohta, kuidas seletuskirja mõjuanalüüs koostada.

Ainuke sisuline nõue on, et selgitama peab seaduse rakendamisest tulevat mõju kuues eri

valdkonnas: sotsiaalne mõju, mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele, majanduslik mõju, mõju

elu- ja looduskeskkonnale, mõju regionaalarengule ning mõju riigi ja kohaliku omavalitsuse

11

korraldusele. Loetelu on jäetud lahtiseks, mis tähendab, et sisuliselt tuleb hinnata igasugust

otsest ja kaudset mõju.

Muus ei anta HÕNTE §-s 46 suuniseid mõjuanalüüsi koostamiseks. Kui mõju hindamise

süsteem enam kui 14 aastat tagasi loodi, oli selle keskne idee, et olulise mõjuga eelnõude puhul

peab mõjuanalüüs olema põhjalikum võrreldes muude eelnõudega. Selleks nähti ette lahendus,

et eelnõu koostaja peab esmalt hindama, kas eelnõuga avalduv mõju on oluline, ning kui ta

tuvastab olulise mõju, tuleb seletuskirjale lisada veel ka mõjude analüüsi aruanne.8 Praktikas

see regulatsioon ennast õigustanud ei ole ning aastate jooksul on taolisi aruandeid koostatud

vaid üksikud. Juurdunud on tava, et mõjuanalüüs sisaldub seletuskirjas alati, ning üldjuhul on

ka mõjuanalüüsi põhjalikkus proportsionaalne eelnõu mahuga. Seetõttu on kavas loobuda

olulisuse tuvastamise nõudest ja põhjalikuma mõjuanalüüsi kohustusest.

HÕNTE § 46 sätete rakendamist on kavas selgitada juhendmaterjalis „Mõju hindamise

metoodika“, mis on kinnitatud Vabariigi Valitsuse reglemendi alusel ning kehtinud alates

2012. aastast.9 Metoodika muutmine on eelnõu koostamise ajal käsil. Uuendamise eesmärk on

tagada, et metoodika oleks HÕNTE-ga kooskõlas ning pakuks õigusloomega tegelevatele

ametnikele selgeid juhiseid, kuidas VTK või eelnõu raames muudatuste mõju hinnata.

Metoodika esialgne ülesehitus koos selgitustega on lisatud seletuskirjale (lisa 2).

Mõju hindamise süsteemi ei ole kavas põhimõtteliselt ümber korraldada. Endiselt jäävad

kehtima nõuded tuua välja mõjutatud sihtrühmad ning valdkonnad. Lisatakse kolm printsiipi,

mida mõju hindamisel tuleb järgida, ning sätestatakse selgemad kriteeriumid, millal kavandada

õigusakti järelhindamine.

Lõikega 1 nähakse ette, et seletuskirja osas „Seaduse mõju“ antakse hinnang seaduse

rakendumisel avalduvale tulemusele ja mõjule. Hinnangu andmine viitab sellele, et enne

muudatuste rakendumist toimunud mõju hindamine on igal juhul prognoos ehk hinnang. Enne

muudatuse rakendamist – või selle katsetamist – ei saa tuvastada põhjuslikku seost ega rääkida

tegeliku mõju hindamisest.

Lisaks eristatakse lõikes 1 tulemuse ja mõju hindamist. Tulemus on muudatuse otsene ja vahetu

tulem või tagajärg, mõju seevastu pikaajaline ja struktuurset laadi muutus. Seaduse mõju

hinnates tuleb käsitleda nii tulemusi kui ka mõju.

Lõikega 2 nähakse ette, et mõju analüüsimisel võetakse aluseks sisulised muudatused, mis

vajaduse korral koondatakse (esimene lause), ning et alati tuuakse välja mõjutatud sihtrühmad

(teine lause). Sisulise muudatuse all mõeldakse ühe või mitme õigusnormi muutmist, millega

soovitakse saavutada praktikas avalduvat tulemust või mõju. Sisuliste muudatuste selgitamine

on mõju hindamise eeldus ehk teisisõnu ei saa mõju hinnata ilma, et selgitatakse, mis praktikas

muutub võrreldes kehtiva olukorraga. Sisulisi muudatusi tuleb niikuinii käsitleda ka seletuskirja

teistes osades, eelkõige sisukokkuvõttes ja eesmärgi osas.

Nõue tuua analüüsis välja mõjutatud sihtrühmad ei ole iseenesest uus, kuid siiani tulenes see

Vabariigi Valitsuse kinnitatud mõjude hindamise metoodikast. Nüüd tuuakse nõue määruse

8 Metoodika, kuidas tuleks mõju olulisus tuvastada, on ette nähtud mõjude hindamise metoodikas: Mõjude hindamise metoodika. 9 Mõjude hindamise metoodikat muudeti 2021. aastal. Juhendmaterjal kohaldub mitte üksnes õigusakti mõju hindamisel, vaid ka arengukavade koostamisel ja Eesti seisukohtade kujundamisel Euroopa Liidu asjades.

12

tasandile, kuna mõjutatud isikute kaardistamine ja nende arvuline hindamine on oluline info

eelnõu edasiseks menetlemiseks, sh otsustamiseks.

Lõikes 3 loetletakse peamised mõjuvaldkonnad, milles avalduvat mõju hinnatakse.

Valdkondade loetlemise eesmärk on tagada, et ükski võimalik otsene või kaudne mõju ei jääks

tähelepanu alt välja. See ei tähenda, et mõjuanalüüs peab olema üles ehitatud valdkondade

lõikes, vaid et info oleks seletuskirjas esitatud. HÕNTE-s loetletud valdkondi täpsustatakse

juhendmaterjalis „Mõju määratlemise kontrollküsimustik“.10

Esimese nelja valdkonna puhul – julgeolek, majandus, sotsiaalala ja digiühiskond – on tegemist

laiade ning riigi jaoks oluliste poliitikavaldkondadega. Enamiku uute õigusaktidega kaasneb

sotsiaalne ja majanduslik mõju, lisaks on viimastel aastatel suurenenud riigi julgeoleku

tugevdamisele suunatud õiguslike algatuste hulk. Senisega võrreldes on täiesti uue valdkonnana

kavas lisada loetelusse mõju digiühiskonnale11. Muudatuse eesmärk on tagada, et õigusliku

algatuse puhul oleks teadvustatud, kas ja kuidas mõjutab see Eesti digiühiskonna arengut.

Valdkond hõlmab selliseid teemasid nagu näiteks avalikud teenused, digiriik, tehisaru,

küberturvalisus ja sideühenduste kvaliteet.

HÕNTE-s esitatud loetelu viimased kolm valdkonda – keskkond, regionaalareng ning võrdsed

võimalused – on Euroopa Liidu tasandil horisontaalsed põhimõtted, millega tuleb

poliitikakujundamisel arvestada. Samuti on need riigisiseselt olulised jätkusuutliku arenguga

seotud valdkonnad.

Sõnastusliku muudatusena asendatakse loetelus viide demograafilisele mõjule viitega iibele.

Muudatus on suuresti väärtuspõhine, osutades Eesti ees seisvale väljakutsele seoses rahvastiku

vähenemise ja vananemisega. Sündivust mõjutab lai ring tegureid, millest vaid osa on sellised,

mida riik saab mõne valdkonna poliitika kaudu mõjutada. Seda enam tuleb tähelepanu alla võtta

algatused, millel võib olla sündivust mõjutav toime.

Eelnõuga juhitakse senisest enam tähelepanu asjaolule, et analüüsida tuleb kogu avalduvat

mõju, sõltumata valdkonnast või sihtrühmast. Põhimõte kehtib ka praeguse korra kohaselt, kuid

nüüd on kavas see sõnaselgelt HÕNTE-s välja tuua (lõike esimene lause). Mõjuvaldkondade

loetlemise peamine eesmärk on luua lähtekoht mõju igakülgseks tuvastamiseks, kuid lisaks

juhitakse sellega tähelepanu Vabariigi Valitsuse jaoks prioriteetsetele küsimustele.

Lõikega 4 nähakse ette tasakaalustatuse ehk objektiivsuse printsiip, mille kohaselt tuleb mõju

hinnata tasakaalustatult, kirjeldades soovitud mõju kõrval ka muud otsest või kaudset mõju,

sealhulgas riske ja määramatust. Printsiibipõhiste normide kehtestamine mõju hindamise

nõuetes on senisega võrreldes uus lähenemine. Põhjus printsiipide sätestamiseks on asjaolu, et

tulenevalt õiguslike algatuste väga erinevast ulatusest ei ole võimalik ette näha reegleid, mis

iga muudatuste paketi puhul oleksid otstarbekad ja tagaksid kvaliteetse tulemuse. Kavandatav

lähenemine jätab õigusloojale küllaltki suure otsustusruumi, kuidas mõjuanalüüs üles ehitada

ja milliseid meetodeid kasutada.

10 Kontrollküsimustik on leitav JDM-i veebilehel, Mõjude määratlemise kontrollküsimustik | Justiits- ja Digiministeerium (13.01.2026). 11 Digiühiskonda võib defineerida kui ühiskonda, kus digitaalsed tehnoloogiad ning info- ja kommunikatsioonitehnoloogiad on igapäevaelu keskne osa. Digitehnoloogiad, andmed ja ühenduvus on lõimitud inimeste igapäevatoimingute, ettevõtluse ja riigivalitsemisega, et tõsta elukvaliteeti ja suurendada riigi konkurentsivõimet.

13

Objektiivsuse printsiibiga rõhutatakse, et mõju hindamisel peab arvestama nii soovitud ehk

positiivset mõju kui ka negatiivset mõju ja riske. Õigusloome kaudu viib Vabariigi Valitsus ellu

enda poliitikat ning juba sellest tulenevalt ei saa õigusakti mõju hindamine olla täiesti

sõltumatu, kuid sellele vaatamata peab objektiivsuse püüdlus olema. Lisaks on seletuskirja

teised osad suunatud peaasjalikult algatuse vajalikkuse põhjendamisele, mistõttu ei pruugita

seal võimalikke puudusi ja riske välja tuua. Seega loob mõjuanalüüs võimaluse – aga ka

kohustuse – vaadelda algatuse mõju tasakaalustatult.

Objektiivsuse printsiibi juures on eraldi välja toodud kohustus selgitada, kas õigusaktiga

lisanduvad haldusvälistele isikutele (ettevõtjatele, inimestele või kolmanda sektori

organisatsioonidele) uued kohustused või piirangud või suureneb olemasolev koormus.

Halduskoormuse all tuleks mõista õigusaktis sätestatud kohustusega kaasnevat koormust ja

kulu ettevõtjatele, inimestele või kolmanda sektori organisatsioonidele. Kui see ei ole

ebaproportsionaalselt ressursimahukas, tuleks halduskoormuse muutust hinnata

kvantitatiivselt, st rahaliselt või ajaliselt.

Lõikega 5 nähakse ette teadmuspõhisuse printsiip. Teadmuspõhisus hõlmab lisaks teadus- ja

tõenduspõhisele teabele ka igasugust muud olemasolevat teadmist. Näiteks võib selleks olla

huvirühmadelt laekunud tagasiside, muudatuse kontekst, oskusteave, eksperdiarvamus,

rakenduspraktika, varasem kogemus jm. Seega tuleb mõju hindamisel arvestada igasuguse

olemasoleva teabega, mis võib olla asjakohane, mitte üksnes akadeemiliste või

rakendusuuringutega. Lõikes tuuakse välja, et mõju hindamisel kasutatud allikatele tuleb

viidata, sama nõue on kehtivas HÕNTE-s.

Uue lähenemisena on kavas sõnaselgelt välja tuua, et mõjuanalüüsis võib andmete, protsesside

või seoste kirjeldamiseks kasutada infograafikat. Infograafika all mõistetakse erinevaid

vahendeid andmete, protsesside ja seoste visualiseerimiseks, mis võimaldavad esitada infot

lihtsustatud ja selgemal kujul. Enim kasutatakse visualiseerimiseks tabeleid, diagramme,

protsessi- ja hierarhiajooniseid, kaarte, ajajooni, ikoone jm. Muudatuse eesmärk on suunata

õigusaktide koostajaid rohkem kasutama visualiseerimise võimalusi olukordades, kus see aitab

parandada seletuskirja arusaadavust.

Lõikega 6 sätestatakse proportsionaalsuse põhimõte, mille kohaselt hinnatakse olulisema

mõjuga muudatusi põhjalikumalt ja esmajärjekorras. Seejuures tasub rõhutada, et mõju olulisus

on kontekstispetsiifiline ning ei HÕNTE-s ega mõju hindamise metoodikas ei ole kavas

määratleda terminit „olulisus“. Eelnõuga kavandatavad muudatused võivad olla olulised

kogumis või ka eraldiseisvalt, samuti võib mõju ühiskondlikul tasandil olla pigem marginaalne,

kuid ühele kindlale sihtrühmale või valdkonnale siiski äärmiselt oluline. Proportsionaalsuse

printsiibi keskne mõte on tagada, et hindamise käigus tuvastatakse justnimelt see mõju teravik,

mille analüüsimisele suunatakse rohkem ressurssi (aega, raha, ekspertiisi).

Selge sõnumi vaatest on oluline, et mõjuanalüüs oleks üles ehitatud proportsionaalselt:

olulisemat mõju käsitletakse seletuskirjas esmajärjekorras (vastandina eelnõu struktuuril

põhinevale järjestusele) ning peamised järeldused tuuakse seletuskirjas selgelt esile. Tasub

rõhutada, et peamised mõjuanalüüsi järeldused tuleb esitada juba seletuskirja sisukokkuvõttes

(HÕNTE § 41 lõike 2 punkt 3).

Lõikega 7 sätestatakse, millistel juhtudel tuleb eelnõusse kavandada õigusakti järelhindamine.

Järelhindamine kavandatakse siis, kui seaduse rakendamisega kaasneb suur risk või

määramatus seoses rakendumise või tulemustega. Lisaks korratakse „Õigusloomepoliitika

14

põhialustes aastani 2030“ sätestatut, et alati nähakse järelhindamise kohustus ette siis, kui

olulise mõjuga seaduseelnõu VTK on erandlikult jäetud kiireloomulisuse tõttu koostamata.12

Ehk kokkuvõtvalt, järelhindamine tuleb kavandada kahel juhul:

1) eelnõukohase seaduse rakendamisega kaasneb suur risk või määramatus;

2) eelnõukohane seadus on olulise mõjuga, kuid kiireloomulisuse tõttu ei koostatud VTK-d.

Kehtivas HÕNTE-s on kehtestatud mõningad nõuded järelhindamise aruande sisule13, samuti

nõue, et järelhindamise kohustus tuleb esitada seletuskirjale lisatavas mõjude analüüsi

aruandes14. Küll aga ei ilmne HÕNTE-st, millistel juhtudel tuleb järelhindamine üldse

kavandada.

Järelhindamine on poliitikakujundamise tsükli viimane osa, mis seob omavahel probleemi,

mida soovitakse lahendada, ning saavutatud tulemuse. Kui õigusakti eelnõu mõjuanalüüs (ex-

ante) hindab seda, milline on plaanitud muudatustega kaasnev soovitud ja soovimatu mõju, siis

õigusakti mõju järelhindamine (ex-post) on vajalik selleks, et mõista, kas kehtestatud normid

on oma eesmärgi täitnud või mitte. Järelhindamine on justkui eelnõu koostamise käigus tehtud

mõjuanalüüside tagasisidesüsteem.

Järelhindamist tehakse teisteski poliitikakujundamise protsessides, eelkõige arengukavade ning

struktuurivahenditest rahastatud poliitika elluviimisel. Kui õigusakti muudatus on vahetult

seotud mõne arengukavast tuleneva tegevusega, on põhjendatud hinnata selle mõju arengukava

hindamise käigus. Samas võib järelhindamine olla vajalik ka juhtudel, kus õiguslik muudatus

ei ole seotud ühegi hinnatava arengudokumendiga.

Kindlasti ei oleks mõistlik sätestada järelhindamise kohustust kõikides – ega isegi mitte

enamikus – eelnõudes. Näiteks ei ole seda asjakohane nõuda tehniliste ja üksiktegevust

reguleerivate nõuete puhul või olukordades, kus nagunii toimub regulaarne seire (nt

liiklusõnnetuste statistika, keskkonnaseire). Samuti ei pruugi järelhindamine olla mõttekas

mõne väärtuspõhise otsuse puhul, kus eesmärk ei ole üheselt mõõdetav ning regulatsioon ja

tulemus ei ole kausaalses seoses. Seetõttu on säte kavandatud nii, et järelhindamise kohustuse

üle otsustamine oleks paindlik ning arvestaks konkreetse eelnõu sisu, valdkonda ja eesmärki.

HÕNTE § 47 sätestab nõuded seletuskirja seitsmendale osale, milles käsitletakse infot seaduse

rakendamise mõju riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevustele ning kuludele ja tuludele.

Paragrahv sõnastatakse tervikuna ümber, kuid selle eesmärk ja põhisisu jäävad üldjoontes

samaks.

Paragrahvi pealkirjas asendatakse sõnad „rakendamisega seotud“ sõnadega „rakendamisest

tulenevad“. Praegu kehtiva § 47 pealkirja sõnastuse tõttu tekib valeseos „seaduse

rakendamisega seotud riik ja kohalik omavalitsus“. Pealkirja ümber sõnastades saab sellist

valeseost vältida.

Lõike 1 sisu laiendatakse, sätestades, et seletuskirja osas „Seaduse rakendamisest tulenevad

riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud“ antakse ülevaade seaduse

rakendamise mõjust riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuse kuludele ja tuludele ning selgitatakse

rakendamiseks vajalikke tegevusi ja töökorralduslikku mõju. Võrreldes kehtiva sõnastusega

12 Riigikogu 12.11.2020 otsus „Õigusloomepoliitika põhialuste aastani 2030 heakskiitmine“ (ÕPPA), p 12.4.1. 13 Vt HÕNTE § 1 lõige 6. 14 Vt HÕNTE § 46 lõike 3 punkt 7.

15

tuuakse juba lõikes 1 välja, et lisaks kuludele tuleb anda ülevaade mõjust tuludele. Samuti on

lisatud viide töökorralduslikule mõjule, mis oli varem HÕNTE § 46 lõike 1 punktis 6.

Kehtiva HÕNTE § 47 sõnastuse puhul on tähelepanu juhitud probleemile, et see justkui ei

kohusta selgitama eelarvelist mõju olukorras, kus muudatuse tulemusena riigi jaoks kulud või

tulud vähenevad. Kehtiv sõnastus viitab üksnes rakendamiseks vajalikele kuludele ning

rakendamisega saadavatele tuludele. Kavandatava sõnastusega tagatakse, et seletuskirjas tuleb

kajastada mõlemas suunas mõju nii tuludele kui ka kuludele.

Võrreldes kehtiva sõnastusega on lõikesse 1 tõstetud viide kohaliku omavalitsuse üksustele ja

neile avalduvale eelarvelisele ja töökorralduslikule mõjule, mis oli varem sätestatud lõikes 2.

Arvestades kohaliku omavalitsuse autonoomiat, sh finantsautonoomiat, peaks mõju kohalikule

omavalitsusele käsitlema samuti üldreegli tasandil. HÕNTE § 6 lõige 2 näeb ette, et kohaliku

omavalitsuse üksusele kohustuse kavandamisel tuleb eelnõus nimetada, kas kohustus on

kohaliku omavalitsuse üksusele seadusega pandav riiklik kohustus, millega seotud kulud

kaetakse eraldisega riigieelarvest. Seletuskirja seitsmendas osas tuleb anda ülevaade, kas

eelnõu sisaldab riiklikke kohustusi kehtestavaid sätteid.

Lõikega 2 täpsustatakse, mis info tuleb seletuskirjas esitada eelarvelise mõju kohta. Kui

seaduse rakendamine mõjutab asutuse, kohaliku omavalitsuse üksuse või riigieelarvet, siis

hinnatakse kulude ja tulude rahalist muutust ning esitatakse lisavahendite katmise allikas. Kui

rakendamiseks on vaja lisavahendeid riigieelarvest, tuleb selgitada, millal plaanitakse neid

taotleda.

Esiteks sisaldab lõige täpsustust, et eelarvelist mõju tuleb hinnata olenemata sellest, kas see

avaldub asutuse, kohaliku omavalitsuse üksuse või riigieelarve tasandil. Kehtiva HÕNTE § 47

sõnastus viitab üksnes riigiasutustele (lõige 1) ja kohaliku omavalitsuse üksustele (lõige 2).

Muudatusega soovitakse hõlmata kõiki avaliku sektori asutusi, mitte üksnes riigiasutusi, ning

tuua selgelt välja kohustus hinnata mõju riigieelarvele. Tasub märkida, et muudatus, mis

mõjutab kulusid või tulusid asutuse tasandil, ei pruugi mõjutada vahetult riigieelarvet, samuti

vastupidi.

Hinnata tuleb tulude ja kulude rahalist muutust. Võimaluse korral selgitatakse mõju

tegevuspõhisele eelarvele, tuues välja, millised programmi tegevused on muudatustega seotud.

Jätkuvalt tuleb seletuskirjas esitada lisavahendite vajaduse korral nende katmise allikas, kuid

lisandub kohustus selgitada, millal plaanitakse neid vahendeid taotleda. Muudatuse eesmärk on

tagada, et eelnõu koostamisel mõeldakse senisest paremini läbi õigusaktist tulenev lisavajadus

ning selle taotlemine. Igal juhul tuleb eelnõu koostajal arvestada, et kui riigieelarvest

lisavahendeid ei eraldata, tuleb lisavajadus katta eelnõu koostaja eelarvest.

Lõike 3 eesmärk on tagada, et seletuskirjas oleks esitatud teave infosüsteemide või muude

tehnoloogiliste lahenduste kohta, mille arendamine on vajalik seaduse rakendamiseks. Nähakse

ette, et kui seaduse rakendamiseks on vaja arendada infosüsteemi või muud tehnoloogilist

lahendust, tuleb seda kirjeldada, tuues välja:

1) millised infosüsteemid või tehnoloogilised lahendused muutmist vajavad või milliseid

uus lahendusi on vaja luua;

2) kas lahenduses saab kasutada tehisaru võimalusi;

16

3) mis on muudatuste hinnanguline kulu ja kas on olemas vahendid arendustööde

tegemiseks;

4) tööde esialgne ajaraam;

5) tööde riigipoolne vastutaja.

Kehtiva HÕNTE §-s 47 ei ole eraldi käsitletud tehnoloogiliste lahendustega kaasnevat kulu

riigile. Kuna siiani puudusid nõuded, millist infot tuli tehnoloogiliste arenduste kohta esitada,

siis on ka praktika olnud väga erinev. Harvad ei ole näited, kus seletuskirjas nenditakse, et

eelnõukohase seaduse rakendamiseks on vaja arendada infosüsteemi, kuid puudub igasugune

info kulude, nende katmise ja tööde tegemise kohta. Kui need küsimused on eelnõu koostamisel

läbi mõtlemata ja kooskõlastamata, võib tekkida olukord, kus tööde tegemiseks vajaminevat

lisarahastust ei saada ning tööd ei valmi tähtajaks. Eelnõu koostajatel tuleb arvestada, et kui

õigusaktist tulenevaid lisavajadusi eelarveläbirääkimistel ei rahuldata, siis tuleb lisavahendid

katta valitsemisala eelarvest.

Eelnõuga lisatav kohustus senisest detailsemalt kajastada tehnoloogiliste lahendustega tekkivat

kulu tähendab õigusloomega tegelevatele ametnikele lisakohustust läbi rääkida ja kokku

leppida arendustööde tegemine. Samas ei ole see kohustus ebaproportsionaalne, arvestades

tööde tegemisega seotud riske, mis kaasnevad, kui need küsimused ei ole juba eelnõu etapis

läbi mõeldud.

Lõikes 4 esitatakse nõue märkida seletuskirjas selgesõnaliselt, kui seaduse rakendamine riigi

või kohaliku omavalitsuse kulusid või tulusid ei mõjuta. Nõue sisaldub kehtiva HÕNTE § 47

lõigetes 3 ja 4, seetõttu ei ole tegemist uue kohustusega. Info on vajalik eelkõige eelarve

planeerimise vaatest ning edasises õigusloomeprotsessis otsuste tegemisel.

HÕNTE § 50 muudatused. HÕNTE § 50 lõike 1 punkt 1 reguleerib infot, mis tuleb esitada

seletuskirja 10. osas „Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik

konsultatsioon“ adressaatide kohta, kellele on eelnõu kooskõlastamiseks või arvamuse ja

ettepanekute saamiseks esitatud. Kehtivas loetelus on nimetatud huvirühmad. Sätte

rakendamise praktika on olnud ebaühtlane. Sageli on märgitud üksnes huvirühmade valdkond

(näiteks keskkonnaühendused), kuid konkreetsete organisatsioonide nimesid ega nendega

konsulteerimise või nende kaasamise vorme ei märgita. Selleks, et suurendada HÕNTE § 50

abil otsustusprotsesside selgust, läbipaistvust ja osapoolte vastutust, ühtlustatakse §-s 50

kasutatavad terminid Riigikantselei avatud valitsemise teekaardil (2023) kasutatavate

terminitega. Loetelusse lisatakse esindusorganisatsioonid. See tähendab, et seletuskirjas tuleb

nimetada ka konkreetsed esindusorganisatsioonid, kes eelnõust puudutatud huvirühmi

esindavad. Samasugune täiendus tehakse paragrahvi pealkirjas.

HÕNTE § 58 kehtivas tekstis kasutatakse sõna „osundama“ (’tsiteerima’) vales tähenduses.

Silmas peetakse seaduse sätetele viitamist. Keelevea parandamiseks asendatakse paragrahvi

tekstis sõna „osundama“ sõnaga „osutama“.

HÕNTE § 661 – eelnõu jõustumissätte kohaselt jõustuvad eelnõus sisalduvad nõuded 1. mail

2026. Rakendussätte kohaselt hakkab Justiits- ja Digiministeerium uute nõuete täitmist

kontrollima alates 1. juulist 2026. Seega on ette nähtud kahekuuline üleminekuaeg. Eelnõud,

mis on ette valmistatud ja kooskõlastamisele esitatud enne 1. juulit 2026, peavad vastama

senistele HÕNTE nõuetele. Eelnõud, mis esitatakse esimesele kooskõlastusringile 1. juulil 2026

või hiljem, tuleb koostada ja vormistada juba uute nõuete järgi.

17

HÕNTE lisa muutmise kohta vt § 45 selgitusi.

Paragrahviga 2 sätestatakse HÕNTE muudatuste jõustumisaeg, milleks on 1. mai 2026.

3. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Eelnõu ei ole seotud Euroopa Liidu õigusega.

4. Määruse mõju

Eelnõuga kavandatakse järgnevaid muudatusi:

 Õigusakti mõju hindamisele kohalduvaid nõudeid muudetakse.

o Kaotatakse mõju olulisuse hindamise kohustus. HÕNTE-sse tuuakse nõuded

selgitada mõjuanalüüsis kavandatavaid sisulisi muudatusi ja tuua välja mõjutatud

sihtrühmad, säilib mõjuvaldkonna tuvastamise nõue.

o Uue mõjuvaldkonnana nimetatakse HÕNTE-s mõju digiühiskonnale. Viide

demograafilisele mõjule asendatakse viitega iibele.

o Sätestatakse kolm printsiipi, millele mõju hindamine peab vastama – tasakaalustatus

ehk objektiivsus, teadmuspõhisus ja proportsionaalsus.

o Nähakse ette, et õigusakti järelhindamine tuleb kavandada siis, kui eelnõukohase

seaduse rakendamisega kaasneb suur risk või määramatus.

 Muudetakse nõudeid infole, mis tuleb seletuskirjas esitada eelnõu vastavuse kohta Euroopa

Liidu õigusele.

o Kaotatakse praktikas mitterakendunud nõue esitada eelnõu reguleerimisalaga seotud

EL-i õigusaktide ja nende tõlgendamiseks vajaliku kohtupraktika loetelu. Samuti

kaotatakse kohustus seletuskirja viiendas osas esitada uuesti rakendatava EL-i

õigusakti number ja avaldamismärge (info on leitav eelnevates osades).

o Edaspidi tuleb seletuskirja viiendas osas välja tuua viited komisjoni koostatud

mõjuanalüüsile ning Eesti seisukohtadele, mis Vabariigi Valitsus õigusakti

ettepaneku kohta on heaks kiitnud.

o Sätestatakse kohustus põhjendada seletuskirja viiendas osas Euroopa Liidu

õigusaktis sätestatust rangemate nõuete kehtestamist. Vastavustabeli vormis

kasutatakse edaspidi nn valgusfoori põhimõtet.

o Kui eelnõuga rakendatakse Euroopa Liidu määrust, tuleb edaspidi seletuskirja

viiendas osas loetleda määruse artiklid, mida eelnõuga rakendatakse.

 Lihtsustatakse VTK sisule esitatavaid nõudeid. Uue kohustusena tuleb VTK koostajal

analüüsida automatiseerimisel või tehisarul põhinevate lahenduste võimalikkust ja

otstarbekust.

 Eelnõu põhiseaduspärasuse analüüs tuleb edaspidi esitada seletuskirja kolmanda osa

alaosas.

 Täpsustatakse nõudeid infole, mis tuleb seletuskirjas esitada seaduse rakendamisest

tulenevate riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevuste ning kulude ja tulude kohta (osa 7).

Senisest täpsem info tuleb esitada rakendamiseks vajalike riigi infosüsteemide arendamise

kohta: tööde hinnanguline kulu, tehisaru kasutamise võimalus, ajaraam, riigipoolne

vastutaja.

 Loobutakse õigusloomeprotsessis kontseptsiooni koostamisest.

 Sätestatakse, et õigusakti eelnõu sõnastamisel väljendatakse normi kohustuslikkust kindla

kõneviisiga, vältides üldjuhul käskivaid modaaltegusõnu.

18

 Kui eelnõuga kavandatakse sama teksti väljajätmist mitmest sättest, võib edaspidi

muudatuse esitada ühes muutmispunktis.

 Eelnõu kohustuslikuks elemendiks lisatakse eelnõu versiooni kuupäev.

 Täpsustatakse, et lisaks eelnõule peab olema keeletoimetatud ka eelnõu seletuskiri.

 Jäetakse välja näited Euroopa Liidu õigusaktide pealkirjade vormistamise kohta. Edaspidi

esitatakse näited HÕNTE käsiraamatus.

 Seletuskirja kümnendas osas tuleb edaspidi nimetada esindusorganisatsioonid, kellele

eelnõu arvamuste ja ettepanekute saamiseks esitati.

Sihtrühm – õigusloomega tegelevad ametnikud

Kavandatud muudatustel on otsene ja vahetu mõju ministeeriumides ja Riigikantseleis

õigusloomega tegelevatele ametnikele, kes valmistavad ette seadus- ja määruseelnõusid ning

väljatöötamiskavatsusi. HÕNTE-ga on kehtestatud nõuded Vabariigi Valitsuse koostatavate

õigusaktide eelnõudele ja seletuskirjadele. Kohati üpris üksikasjalike nõuete eesmärk on

tagada, et eelnõu oleks õiguspärane, kooskõlas kehtivate õigusaktidega ning terminoloogiliselt

täpne. Seletuskiri peab olema informatiivne, selge ja põhjalik.

Ametnike igapäevatöös võtab arvestatava aja enese kurssi viimine HÕNTE nõuetega ja nende

nõuete järgimine, mistõttu vajab igasugune muudatus teatavat aega kohanemiseks. Enim

mõjutab see õigusloomejuriste, kelle kokkupuude õigusloomega on pidev ja regulaarne.

Ministeeriumide töökorraldus õigusaktide ettevalmistamisel on siiski väga erinev ning seetõttu

hõlmab sihtrühm lisaks juristidele ka valdkonna sisueksperte, analüütikuid, keeletoimetajaid,

Euroopa Liidu küsimustega tegelevaid ametnikke jt. Oma haldusala poliitika kujundamine, sh

õigusloome, on ministeeriumi peamine ülesanne.

Tabel 1. Teenistujate arv ministeeriumides ja Riigikantseleis, 2024. aasta andmed

Ministeerium Teenistujate arv

Haridus- ja Teadusministeerium 275

Justiitsministeerium 161

Kaitseministeerium 141

Kliimaministeerium 284

Kultuuriministeerium 94

Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeerium

195

Rahandusministeerium 246

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium 298

Siseministeerium 172

Sotsiaalministeerium 169

Välisministeerium 539

Riigikantselei 149

Kokku 2723

Allikas: Rahandusministeerium, avaliku sektori statistika

19

Joonis 1. Justiits- ja Digiministeeriumile esitatud väljatöötamiskavatsuste ja seaduseelnõude

arv aastatel 2014–2024

Aasta jooksul koostatakse ministeeriumides keskmiselt enam kui 100 seaduseelnõu ja umbes

30 VTK-d (joonis 1). Määruseelnõusid on oluliselt rohkem – 2024. aastal esitati

kooskõlastamiseks 94 Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu ning 373 ministri määruse eelnõu.15

Muudatuste kavandamisel püüti arvestada, et uute nõuete lisandumine ei koormaks seletuskirja

teksti ülearu ega suurendaks seeläbi õiguslooja töökoormust eelnõu materjalide

ettevalmistamisel. Mahukad ja keerulised seletuskirjad on probleem ka kaasamise vaatest, sest

need raskendavad eelnõu läbitöötamist ja suurendavad tagasiside andmisele kuluvat aega. Oli

siiski teada, et seletuskirja nõudeid tuleb täiendada Euroopa Liidu õigusele vastavust

puudutavas osas, mis paratamatult tähendab teksti lisandumist.

Õigusloomega tegelevate ametnike koormust vähendavad VTK sisunõuete lihtsustamine ja

mõju olulisuse hindamise kohustuse kaotamine. Töökoormust suurendavad eelkõige

muudatused, mis puudutavad seletuskirjas Euroopa Liidu õigusakti rakendamise kohta info

esitamist ning eelarveliste tulude ja kulude hindamist. Oluline lisakohustus on kahtlemata ka

see, et õigusloojal tuleb edaspidi VTK etapis kaaluda automatiseerimisel või tehisarul

põhinevat lahendusviisi ja seda selgitada.

Kavas ei ole ette näha üksikasjalikke nõudeid, kuidas automatiseerimisel või tehisarul

põhinevaid lahendusi analüüsida, sest valdkond areneb kiiresti ja taoline nõue on õigusloomes

uus. Tegemist võib olla pelgalt mõtteharjutusega võimaliku kasutuspraktika tuvastamiseks, aga

ka juba töös olevate algatuste kirjeldamisega. Välistatud ei ole, et analüüs tehnoloogiliste

lahenduste võimalikkuse ja otstarbekuse kohta tellitakse välistelt eraõiguslikelt isikutelt

(tehnoloogiaettevõtjad, uuringufirmad). Ministeeriumid saavad kasutada ka oma

haldusalasisest IT-majade ressurssi.

Võib eeldada, et uute nõuete rakendumisel vähenevad seletuskirja mõjuanalüüsis

tekstikordused ning kohati sisutühjad laused mõju olulisuse hindamiseks.16 Soov on toetada

15 Andmed määruseelnõude kohta põhinevad eelnõude infosüsteemi väljavõttel ning võivad sisaldada kordusi,

https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/share/home/review (09.01.2026). 16 Kehtivad mõju hindamise nõuded näevad ette, et mõju olulisuse tuvastamiseks tuleb hinnata nelja kriteeriumi – mõju ulatust, sagedust, sihtrühma suurust ja ebasoovitavaid riske – kolmepallisel skaalal väike,

20

senisest rohkem visuaalsete lahenduste, näiteks jooniste, tabelite, skeemide, loetelude jm

infograafika kasutamist, samuti võiks paraneda riskide kaardistamine ning tulude ja kulude

kvantifitseerimine. Õiguslooja vaatest võib see tähendada analüütilise lisakompetentsi

kaasamist õigusloomesse (nt koostöö analüütikute või analüüsiosakonnaga, analüüside

tellimine väljastpoolt). Samas on mõju hindamist puudutavad nõuded senisest lihtsamad ja

vähem tehnilised ning lubavad paindlikumalt üles ehitada analüüsiosa ja järeldusi esitada.

Kaudsed sihtrühmad ja teisene mõju

Vaatamata asjaolule, et HÕNTE kohaldub Vabariigi Valitsuse õigusloomele, ei piirdu

mõjutatud sihtrühm vaid täitevvõimuga. Riigikogus järgitakse eelnõu vormistamisel

Riigikogus menetletavate eelnõude normitehnika eeskirja, mis on seaduseelnõu ja seletuskirja

puudutavas osas praegu vastavuses HÕNTE-ga. HÕNTE muutmine toob vajaduse muuta ka

Riigikogu normitehnika eeskirja.

Joonis 2. HÕNTE muutmisest otseselt ja kaudselt mõjutatud sihtrühmad

Ligikaudu 90% Riigikogus vastuvõetud seadustest on algatanud Vabariigi Valitsus.17 Seega

mängib Eesti õiguskorra kujundamisel olulist rolli, millised nõuded on Vabariigi Valitsus

kehtestanud enda õigusloomele ning kuidas neid nõudeid praktikas järgitakse. Kaudselt võib

HÕNTE muutmine mõjutada laia ringi õigusloome või õiguse rakendamisega kokkupuutuvaid

institutsioone ja isikuid (joonis 2).

Kavandatavate muudatustega soovitakse parandada seletuskirjade kvaliteeti, toetada VTK-de

sagedasemat koostamist ning tagada, et loodavate õigusaktide kooskõla Eesti Vabariigi

põhiseadusega on piisava põhjalikkusega analüüsitud. Seeläbi aitavad muudatused kaasa hea

keskmine, suur. Praktikas on see toonud kaasa selle, et suure osa mõjuanalüüsist moodustavad hinnangud mõju kriteeriumidele ning sisulisi selgitusi tulemuste ja mõju kohta esitatakse vähe. 17 2025. aastal oli 87% Riigikogus vastuvõetud seadustest algatanud Vabariigi Valitsus (Riigikogu statistika: Statistika – Riigikogu).

21

õigusloome põhimõtete18 järgimisele. Õigusloome, mis on kaasav, ettenähtav, teadmuspõhine

ja põhiseadusega kooskõlas, on omakorda demokraatliku õigusriigi toimimise nurgakivi.

Tabel 2. Kokkuvõte eelnõu võimalikust mõjust: soovitud tulemused ja võimalikud riskid

Soovitud tulemused ja mõju

 VTK koostamine lihtsustub, need on lühemad ja kompaktsemad. Kaasatavate ajakulu VTK-ga

tutvumisel ja tagasiside andmisel väheneb. VTK-d ei jäeta kergekäeliselt koostamata, paraneb

varajane kaasamine.

 Mõju hindamisele kehtestatud nõuded on põhjendatud. Paraneb mõjuanalüüsi loetavus ja

ülevaatlikkus, oluline info on kergemini leitav (vähem struktuurset liigendamist, tekstikordusi

ja sisutühja teksti). Suurem rõhk on analüüsi objektiivsusel ja teadmuspõhistel järeldustel.

 Põhiseaduspärasuse analüüs on seletuskirjas paremini leitav. Eelnõu põhiseaduspärasust

hinnatakse tervikuna. Väheneb risk, et kavandatakse sätteid, mis ei ole kooskõlas

põhiseadusega.

 Kui eelnõu vajadus tuleneb EL-i õigusest, tagatakse, et seletuskirjas viidatakse varasemale

protsessile, st Eesti seisukohtade kujundamise etapile. Selgelt eristatakse muudatused, mis

tulenevad EL-i õigusest ning riigisisesest vajadusest. Huvirühmadel ja Riigikogu liikmetel on

parem ülevaade otsuste kujunemisest.

 Järelhindamised muutuvad süsteemsemaks ja nende arv suureneb. Õigusloojale on selge,

millal tuleb kavandada järelhindamine. Väheneb risk muudatusteks, mis viiakse ellu ja n-ö

unustatakse.

 Suureneb HÕNTE sätete selgus, vähenevad küsitavused ja mitmeti tõlgendamine.

 Vabariigi Valitsuse õigusloomes järgitakse senisest enam hea õigusloome põhimõtteid,

suureneb üldine usaldus õigusloomeprotsessi vastu.

Riskid ja negatiivne mõju

 Risk, et VTK-d muutuvad sisult üldisemaks, mistõttu on lahenduste kooskõla muude

õigusaktide või õiguse põhimõtetega raske selles etapis hinnata.

 Keeruline on prognoosida, kuidas rakendub ellu kohustus VTK etapis hinnata

automatiseerimisel või tehisarul põhinevaid lahendusi. Muudatus toob kaasa töökoormuse

suurenemise.

 Nõudeid seletuskirjas esitatavale infole täiendatakse, eelkõige EL-i õigusakti puudutavas osas.

Õigusloomega tegelevate ametnike koormus suureneb.

 Mõju hindamise süsteemi ümberkujundamine toob teatava määramatuse rakendumise osas.

 HÕNTE muutmine võib tingida vajaduse muuta ka Riigikogu normitehnika eeskirja.

 HÕNTE muudatuste ettevalmistamisel tuleb arvestada riigi koosloome keskkonna

arendamise ja olemasoleva funktsionaalsusega.

 Muudatustega kohanemine võtab teatava aja, vajalikud on koolitused ministeeriumidele.

5. Määruse rakendamisega seotud tegevused, vajalikud kulud ja määruse rakendamise

eeldatavad tulud

Eelnõukohase määruse rakendamisel ei ole rahalist mõju riigi ega kohalike omavalitsuste

eelarvele. Töökorralduslik mõju avaldub ministeeriumides õigusakte ettevalmistavatele

ametnikele (täpsem info on esitatud seletuskirja neljandas osas).

18 Hea õigusloome põhimõtted on kehtestatud Riigikogu 12.11.2020 otsusega „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“.

22

6. Määruse jõustumine

Määrus jõustub 1. mail 2026. aastal. Eelnõu määrusena jõustumisel muutuvad eelnõude

koostajate kohustused eelnõude ja seletuskirjade vormistamisel. Eelnõu määrusena

kehtestamise ja jõustumise vahele tuleb jätta piisav aeg, et eelnõude koostamisega tegelevad

ametnikud jõuaksid muudatustega tutvuda ning ettevalmistamisel olevad eelnõud täienenud

nõuete järgi vormistada. Eelnõukohase rakendussättega kavandatakse kahekuuline

üleminekuaeg. Rakendussätte kohaselt kontrollib Justiits- ja Digiministeerium uute nõuete

kohaldamist nende eelnõude ja väljatöötamiskavatsuste puhul, mis esitatakse esmakordselt

kooskõlastamisele 1. juulil 2026 või hiljem.

7. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon

Eelnõu esitatakse kooskõlastamiseks järgmistele asutustele ja organisatsioonidele:

ministeeriumid, Riigikantselei (sh Riigikantselei Euroopa Liidu sekretariaat), Riigikogu

Kantselei, õiguskantsler, Riigikontroll, Vabariigi Presidendi Kantselei, Eesti Linnade ja

Valdade Liit, Riigi Tugiteenuste Keskus, Vabaühenduste Liit, Eesti Koostöö Kogu, Eesti

Kaubandus-Tööstuskoda, Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit, Eesti Väike- ja

Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioon, Tartu Ülikooli õigusteaduskond, sotsiaalteaduslike

rakendusuuringute keskus (RAKE), Ragnar Nurkse innovatsiooni ja valitsemise instituut,

Praxis, Centar, Arenguseire Keskus.

Liisa-Ly Pakosta

justiits- ja digiminister

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected]/ www.justdigi.ee Registrikood 70000898

Ministeeriumid Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja muutmise määruse eelnõu Esitame ministeeriumitele kooskõlastamiseks ning lisatud adressaatidele arvamuse avaldamiseks Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ muutmise määruse eelnõu. Ootame teie kooskõlastusi ja arvamusi 15 tööpäeva jooksul alates kirja kuupäevast. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liisa-Ly Pakosta justiits- ja digiminister Lisad: 1. Määruse eelnõu 2. Määruse seletuskiri koos lisadega Lisaadressaadid: Riigikantselei Riigikogu Õiguskantsleri Kantselei Vabariigi Presidendi Kantselei Eesti Linnade ja Valdade Liit Riigikontroll

Meie 06.03.2026 nr 8-1/1741-1

2

Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku kantselei Vabaühenduste Liit Eesti Koostöökogu Eesti Kaubandus-Tööstuskoda Tartu Ülikooli õigusteaduskond Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit Ragnar Nurkse Innovatsiooni ja Valitsemise Instituut Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioon Sotsiaalteaduslike rakendusuuringute keskus RAKE Mõttekoda Praxis Eesti rakendusuuringute keskus Centar Arenguseire Keskus Riigi Tugiteenuste Keskus Eesti Põllumajandus-Kaubanduskoda Keiti Roosbaum Katariina Kärsten 53888918 [email protected]

1

Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja

muutmise määruse eelnõu seletuskirja

lisa 1

Kooskõlastustabel

Esitaja/märkuse sisu Justiits- ja Digiministeeriumi seisukoht

Haridus- ja Teadusministeerium

Olete esitanud ministeeriumidele kooskõlastamiseks hea õigusloome

ja normitehnika eeskirja (HÕNTE) muutmise eelnõu

väljatöötamiskavatsuse, mis puudutab nõudeid õigustloova akti

eelnõule, selle seletuskirjale ning väljatöötamiskavatsusele.

Alljärgnevalt esitame Haridus- ja Teadusministeeriumi (HTM)

seisukohad vastavalt väljatöötamiskavatsuses toodud

arutelupunktidele. 1. Väljatöötamiskavatsus (VTK)

HTM peab VTK sisunõuete lihtsustamist põhjendatuks. Praegune nõue

kirjeldada VTK-s detailselt regulatsiooni ülesehitust ei ole sageli

vajalik ega ka realistlik ning viib sisulise analüüsi asemel formaalse

dokumendini. Õige on suunata VTK probleemi, sihtrühmade,

eesmärgi, lahendusvariantide ja põhiliste mõjude kirjeldamisele,

vältides eelnõuteksti ennetavat lahtikirjutamist. See vähendab

koormust väiksema mõjuga muudatuste puhul ja jätab rohkem aega

sisuliseks aruteluks huvirühmadega.

Arvestatud.

VTK sisunõudeid on kavas eelnõuga lihtsustada, edaspidi tuleb VTK

koostamisel keskenduda probleemi ja eesmärgi määratlemisele, tuua

välja võimalikud lahendusvariandid ja peamine mõju, sh esialgne

hinnang halduskoormusele. Uuendusena on kavas VTK sisunõuetega

juhtida tähelepanu tehisaru kasutamisele.

Soovitame, et välisriikide võrdlus oleks vabatahtlik ning seda

kasutataks eelkõige juhul, kui eelnõu ei ole poliitiliselt kokkulepitud

ning argumenteeritud. Sellisel kujul jääb VTK praktiliseks tööriistaks,

mitte formaalseks nõudeks.

Arvestatud.

Välisriikide praktika võrdlemine ei ole edaspidi kohustuslik osa VTK-

st. HÕNTE-ga ei nähta ette kindlat VTK vormi, ministeeriumid võivad

vormi ja struktuuri valida vastavalt konkreetse algatuse sisule.

2

HTM väärtustab VTK-d varajase poliitikakujundamise vahendina,

kuid tulenevalt õigusloome praktikast, siis liiga mahukad ja detailsed

VTK-d kordavad hilisema seletuskirja sisu ja koormavad protsessi.

Seetõttu toetab HTM eelnõu suunda muuta VTK arutelukesksemaks,

vähendada kohustuslikku infot ja suurendada vormivabadust.

Haridusvaldkonna teemad on väga erineva ulatusega, mistõttu tuleb

võimaldada valida teemale vastav VTK maht: väikeste muudatuste

puhul lühike ja konkreetne, suuremate reformide puhul põhjalikum.

Igal juhul peab keskmes olema probleem ja selle lahendusvariandid.

Arvestatud.

VTK vorm ja struktuur on vastutava ministeeriumi otsustada, eelnõuga

on kavas sätestada HÕNTE-s vaid kõige olulisemad nõuded. JDM-i

üldine soovitus on, et VTK-d peaksid olema lühikesed, ülevaatlikud ja

avalikku arutelu toetavad dokumendid.

2. Mõju hindamise nõuded seletuskirjas

HTM toetab mõju hindamise nõuete ümberkujundamist nii, et rõhk

oleks sisulisel analüüsil, mitte üksikasjalikul loetlemisel.

Mõjuvaldkondade koondamine kolme üldkategooria (majanduslik,

sotsiaalne ja keskkonnamõju) alla on meie hinnangul põhjendatud, kui

horisontaalsed teemad (sh põhiõigused, keel, lapsed ja noored,

digiareng ja andmekaitse) jäävad HÕNTE või mõjude metoodika

tasandil selgelt nähtavaks. Selline jaotus katab haridusvaldkonna

olulisemad mõjud ning annab ruumi käsitleda vajadusel täpsemaid

sihtrühmi (õpilased, õpetajad, lapsevanemad, noored,

haridusasutused). Ministeeriumi hinnangul lahendavad need mitmeid

seniseid probleeme, kus hariduseelnõude seletuskirjades tuli

formaalselt täita hulgaliselt alajaotusi, mis tegelikku lisaväärtust ei

andnud.

Mittearvestatud.

Kavas on HÕNTE-s rõhutada, et mõjuanalüüsis tuleb selgitada

eelnõuga kavandatavaid sisulisi muudatusi ning alati tuua välja

mõjutatud sihtrühmad. Seeläbi on soov kujundada mõjuanalüüsid

rohkem sihtrühmapõhiseks.

Mõjuvaldkonnad jäävad HÕNTE-s endiselt loetletuks, kuid kindlasti

ei pea neid esitama eraldi alapealkirjadena. Mõju valdkondi on

eelnõuga kavas muuta, kuid VTK-s esitatud kolmikjaotus pigem

toetust ei leidnud. Mõjuvaldkonnad avatakse ja sisustatakse mõju

määratlemise kontrollküsimustikus, mille uuendamisesse kaasatakse

kõik valdkondlikud ministeeriumid. Mõjuanalüüsi ülesehitus on

endiselt eelnõu autori vaba valik, kui mingis valdkonnas mõju ei

tuvastata, ei pea seda seletuskirjas formaalselt märkima.

Eraldi mõjuanalüüsi aruande nõudest loobumist peame otstarbekaks,

sest senine praktika on niikuinii koondunud seletuskirja.

Haridusvaldkonnas ei ole alati mõjusid võimalik kvantitatiivselt

mõõta, kuid meil on kohustus need siiski selgelt välja tuua ja

põhjendada.

Arvestatud.

HÕNTE-st on välja jäetud eraldi mõjuanalüüsi aruande koostamise

nõue.

3

Peamise riskina näeb HTM, et mõjuvaldkondade üldistamine võib

mõne spetsiifilise haridusmõju varju jätta, näiteks regionaalsed

erisused. Oluline on, et JDM hoiaks juhendmaterjalid ajakohasena

ning tagaks kättesaadava kontroll-loendi küsimustest, mida

mõjuanalüüsi koostamisel kaaluda. Samuti on vajalik, et

kooskõlastamisel hinnataks mõjuanalüüsi kvaliteeti, vältimaks

olukorda, kus paindlikkus viib ülemääraselt lühikeste või

pealiskaudsete seletuskirjadeni.

Selgitame.

HÕNTE-s loetletud mõjuvaldkondade avamiseks ja täpsemaks

selgitamiseks on juhendmaterjalina loodud mõju määratlemise

kontrollküsimustik. Pärast HÕNTE ja mõjude hindamise metoodika

muutmist on kavas kontrollküsimustikku uuendada ning seda tehakse

kindlasti koostöös kõigi ministeeriumidega.

Regionaalne mõju on endiselt ühe valdkonnana nimetatud (kavandatav

HÕNTE § 46 lg 3).

Lisaks peab HTM oluliseks, et mõju hindamisel pöörataks tähelepanu

noorte sihtrühmale, kes on HTM-i vastutusalas olev sihtrühm.

Praktikas käsitletakse noori sageli üldise elanikkonna osana, mistõttu

jääb mõju eripära märkamatuks, kuigi paljudel eelnõudel on neile

otsene või kaudne mõju. Sotsiaalsete mõjude hindamise juures võiks

olla noorte sihtgrupi analüüsimiseks juhendmaterjal või

kontrollküsimustik, mis lihtsustaks mõjude hindamist ning aitaks

eelnõu koostajat. HTM on valmis vastava metoodika ja küsimustiku

väljatöötamisse panustama ning selle ettevalmistama.

Teadmiseks võetud.

Abi kontrollküsimustiku uuendamisel ning vajadusel täiendava

juhendmaterjali koostamisel on teretulnud.

Üha kasvav arv Euroopa riike, sh nt Austria, Saksamaa, Belgia

(Flandria), Prantsusmaa jt, aga ka Euroopa Komisjon ning Euroopa

Nõukogu, on õigusloome- ja poliitikakujundamise protsessides noori

käsitlenud eritähelepanu vajava sihtrühmana mh ka mõju hindamise

kontekstis, olles mitmel juhul sisse viinud üldise kohustuse hinnata

seaduseelnõude koostamisel nendega kaasnevaid mõjusid noortele.

Mitmetes riikides (nt Itaalias, Iirimaal, Maltal ja Hollandis) on sarnane

lähenemine katsetamisel või ettevalmistamisel. Vajaduse selle järele

tingivad noorte oluliselt piiratumad võimalused enda vajaduste

viimiseks poliitikakujundajate ja otsustajateni, võrreldes teiste

eagruppidega, sh noorte vähene esindatus otsustuskogudes ning

valijaskonnas.

Teadmiseks võetud.

JDM mõistab noortega arvestamise tähtsust ning püüame kujundada

juhendmaterjalid (eelkõige kontrollküsimustiku) nii, et eritähelepanu

vajavad või haavatavad sihtrühmad oleksid esile toodud. Samas peame

nõudeid kehtestades arvestama ka ministeeriumide ressurssidega ja

pideva ajasurvega. Seetõttu on kriitilise tähtsusega, et iga ministeerium

jälgib, kuidas mõjutavad teiste ministeeriumide õiguslikud algatused

neile olulisi sihtrühmi või valdkondi.

4

Teeme ettepaneku täiendada HÕNTE metoodikat

kontrollküsimustikuga, mis suunaks eelnõu koostajat hindama, kas

regulatsioon mõjutab noorte õigusi, kohustusi, teenustele ligipääsu või

arenguvõimalusi. Selline tööriist lihtsustaks mõju tuvastamist ja aitaks

tagada, et noortega (st tegelikult tulevikuga) arvestatakse järjepidevalt.

Teadmiseks võetud.

Ettepaneku saab arvesse võtta kontrollküsimustiku uuendamise

käigus.

3. Järelhindamine

HTM toetab kavandatavaid muudatusi järelhindamise nõuetes ning

leiab, et järelhindamine tuleb kavandada eelkõige olulise mõju või

suure ebakindlusega eelnõudele. Eriti juhul, kui VTK on koostamata.

HTM-i hinnangul on oluline, et iga eelnõu ei nõuaks automaatselt

järelhindamist. Haridusvaldkonnas on palju tehnilisi täpsustusi, mille

puhul järelhindamise kohustus looks aluseta koormust. Samal ajal on

olemas selge vajadus nõuda järelhindamist strateegiliste ja pika

mõjuga reformide puhul, näiteks kõrgharidusrahastuse muudatuste või

õppekavareformi korral.

Arvestatud.

Eelnõuga on kavas sätestada, et järelhindamine tuleb kavandada siis,

kui seaduse rakendamisega kaasneb märkimisväärne risk või

määramatus. Lisaks korratakse ÕPPA 2030-st tulenevat kohustust

näha järelhindamine alati ette siis, kui olulise mõjuga seaduseelnõu

väljatöötamiskavatsus on erandlikult jäetud kiireloomulisuse tõttu

koostamata.

Nende nõuetega soovime tagada, et järelhindamine kavandatakse

kõige kriitilisematel juhtudel, jättes samas teatav paindlikkus

vastutavale ministeeriumile.

Samas toob järelhindamise nõude selgem sõnastamine paratamatult

kaasa lisatööd – eriti mitmeaastases perspektiivis, kui järelhindamiste

tähtajad kätte jõuavad. HTM peab seetõttu oluliseks, et olulise mõju

selgitus oleks toodud juhendmaterjalis vähemalt mittesiduvate

orientiiridega (nt sihtrühma suurus, eelarvemõju suurusjärk, riskitase).

Kindlasti toetame mõtet, et JDM ja Riigikantselei hoiavad keskset

ülevaadet kavandatud järelhindamistest ning tuletavad

ministeeriumidele meelde tähtaja saabumist. Muudatuste tulemusel

võib HTMi töökoormus mõnel juhul suureneda, eriti kui

järelhindamise nõue laieneb kiirkorras koostatud eelnõudele.

Järelhindamised eeldavad inimressurssi, analüütilist võimekust ja

vajadusel ka välisekspertide kasutamist.

Selgitatud.

Mõju olulisuse hindamise nõudest on kavas HÕNTE-s loobuda, kuna

tegemist on subjektiivse hinnanguga, mida on normatiivsete

kriteeriumide kaudu raske määratleda.

Küll aga jääb olulisuse tuvastamine sisse järelhindamise kontekstis:

ÕPPA-st tuleneb nõue näha järelhindamine alati ette siis, kui olulise

mõjuga seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus on erandlikult jäetud

kiireloomulisuse tõttu koostamata. Siinkohal ei ole kavas olulisuse

kriteeriumi kuidagi sisustada ning see jääb igakordseks

kaalumiskohaks.

5

4. Põhiseaduspärasuse analüüs

HTM toetab põhimõtet, et iga eelnõu seletuskiri peab sisaldama

läbimõeldud ja sisulist hinnangut eelnõu kooskõlale põhiseadusega.

Peame õigeks, et analüüsi ulatus sõltub riive intensiivsusest ehk

tehniliste ja organisatsiooniliste muudatuste puhul piisab lühikesest

põhjendusest, kuid isikute õigusi või vabadusi oluliselt mõjutavate

eelnõude korral on vajalik põhjalik ja argumenteeritud analüüs.

HTM-i hinnangul aitavad kavandatavad täpsustused ennetada

olukordi, kus põhiseaduslikud küsimused kerkivad alles Riigikogu

menetluses või avalikus debatis. See vähendab õigusvaidluste riski,

tugevdab õigusloome kvaliteeti ja toetab läbipaistvat

poliitikakujundamist. Ministeeriumi vaates on tegemist sisuliselt

põhjendatud ja mõistlikult tasakaalustatud muudatusega, mis teenib

tervikuna avaliku halduse ja õigusriigi huve.

Teadmiseks võetud.

5. Seaduseelnõude ja seletuskirjade keeletoimetamine

HTM peab keeletoimetamist vältimatult vajalikuks. Eesti keel on meie

jaoks põhimõtteline väärtus ja seda tuleb hoida ka õigusloome kaudu.

Korrektselt kirjutatud eelnõud ja seletuskirjad on osa riigi

usaldusväärsusest ning eesti keele hoidmine algab sellest, et seadused

on keeleliselt täpsed ja arusaadavad. Seetõttu toetame, et seaduskeele

järjepidevuse eest vastutaks ka edaspidi JDM, kelle senine pädevus ja

praktika on selles rollis selgelt välja kujunenud, arvestades seejuures

HTM-i kui keelepoliitika kujundaja suunistega. HTM-il endal

keeletoimetajaid hetkel ei ole ning seni sisse ostetud teenus ei ole olnud

asjakohane ega taganud õigusaktide puhul vajalikku kvaliteeti. Kuna

süsteemne vastutus ja parim kompetents eelnõude keeletoimetamisel

on JDM-il, teeme ettepaneku, et JDM saaks pakkuda keeletoimetamise

teenust HTM-ile nii seaduseelnõude kui ka Vabariigi Valitsuse

määruste puhul. Vastav koostööpraktika JDM-i ja teiste

ministeeriumide vahel on juba olemas, mistõttu palume võimalust

kasutada sama lahendust ka HTM-i tekstide puhul. Sellise lahenduse

korral väheneb halduskoormus, ning senise 4 keeletoimetamise etapi

Teadmiseks võetud.

HÕNTE ei reguleeri keeletoimetamise korraldust ja selle võimalikku

konsolideerimist. See küsimus räägitakse ministeeriumidega eraldi

läbi.

6

asemel on võimalik eelnõu toimetada kas kahes või kolmes etapis

(sõltuvalt kooskõlastusringil laekunud ettepanekutes ja nende alusel

tehtud muudatustest). Ühtlasi väheneb JDM-i töökoormus, kuna

kooskõlastamisele tulev eelnõu ei vaja enam keeletoimetamist, sest see

on eelnevalt JDM-i toimetatud. Seega muutub ka kooskõlastusring

sujuvamaks ja kiiremaks.

HTM nõustub JDM-i hinnanguga, et keeletoimetuse keskne korraldus

on vajalik. JDM-i normikontroll ja keeletoimetus aitavad vältida nii

õiguslikke kui keelelisi ebajärjekindlusi ning tagavad, et valitsusele ja

avalikkusele esitatakse keeleliselt korrektne ja ühtse terminoloogiaga

tekst. Haridusvaldkonna eelnõude puhul on see eriti oluline, sest need

on suure ühiskondliku tähelepanuga ja peavad olema arusaadavad väga

erinevatele huvigruppidele.

HTM ei pea põhjendatuks seletuskirjade mahu formaalset piiramist.

Hariduse valdkonnas on seletuskirja maht sageli objektiivselt suurem,

sest mõjude kirjeldamine ja statistika esitamine on vältimatu.

Seletuskiri on eelnõu lahutamatu ja sisuline osa, mitte vormitäide.

Selle mahu piiramine pelgalt keeletoimetamise ajakulu vähendamise

eesmärgil ei ole põhjendatud. Seletuskiri peab sisaldama kõiki

vajalikke analüüse ja selgitusi, mis annavad eelnõu mõjust tervikliku

ja arusaadava ülevaate. Mahu kunstlik vähendamine kahjustaks nii

kvaliteeti kui ka läbipaistvust.

Arvestatud.

Eelnõuga ei seata seletuskirjale mahupiirangut.

6. EL-i õiguse käsitlemine seletuskirjas

HTM toetab JDM-i ettepanekuid täpsustada EL-i õiguse kajastamist

eelnõude seletuskirjades ja mõjude analüüsis. Kavandatud muudatused

suurendavad läbipaistvust ja muudavad eelnõude koostamise

sisukamaks. Peame põhjendatuks, et seletuskirjas oleks selgelt

eristatav, millised sätted tulenevad EL-i õigustest ja millised

riigisisesest poliitikast, ning kas tegemist on minimaalse või täieliku

harmoneerimisega. Samuti tuleks välja tuua liikmesriigile jäetud

kaalutlusruum ja Eesti valikud. Haridusvaldkonnas on EL-i õiguse

ulatus piiratud, kuid esineb olulisi ülevõtukohustusi (nt

Arvestatud

Eelnõuga on kavas tervikuna uuesti sõnastada HÕNTE § 45, mis seab

nõuded infole, mis tuleb seletuskirjas esitada eelnõu vastavuse kohta

Euroopa Liidu õigusele. Muudatustega nähakse muu hulgas ette, et kui

Euroopa Liidu õigusakti rakendamiseks koostatud eelnõu sisaldab ka

riigisisesest vajadusest lähtuvaid sätteid, tuleb viimased selgelt

loetleda. Samuti kehtestatakse n-ö valgusfoori süsteem

vastavustabelis, et markeerida, kas direktiivi säte on üle võetud

minimaalses ulatuses või laiemalt.

7

kutsekvalifikatsioonid, diplomite tunnustamine), mida HTM praktikas

võtab üle minimaalses vajalikus ulatuses. Seletuskirjas tuleks lühidalt

kajastada ka Eesti varasemaid seisukohti ja EL-i läbirääkimiste

tulemusi, et siduda EL-i tasandi töö riigisisese õigusloomega ning

võimaldada Riigikogul hinnata lõpliku õigusakti vastavust Eesti

eesmärkidele. Koormuse vähendamiseks soovitame talletada EL-i

menetluse käigus lühikese kokkuvõtte, mida seletuskirjas kasutada.

HTM toetab vastavustabeli nõuet EL-i määruste puhul, mis eeldavad

siseriiklikke õiguslikke või korralduslikke samme, kuid kohustus ei

tohiks kehtida määruste puhul, mis ei too kaasa täiendavaid samme.

Kokkuvõttes HTM leiab, et kavandatavad HÕNTE muudatused on sisuliselt

põhjendatud ning kooskõlas hea õigusloome ja tõenduspõhise

poliitikakujundamise põhimõtetega. Toetame muudatuste eesmärke –

kasutajasõbralikkuse suurendamist, lihtsustamist ning põhimõtet, et

tuleb hinnata niipalju kui hädatarvilik. Tervitatav on ka tähelepanu

viimine riskide hindamisele ning tasakaalustatud ja objektiivse

analüüsi esitamise kohustusele ning EL-i õiguse käsitlemise

läbipaistavaks muutmisele. HTM toetab muudatusi tingimusel, et lõplikes nõuetes arvestatakse

ministeeriumide töökoormust ning juhendmaterjalid uuendatakse. Nii

on muudatused proportsionaalsed, praktiliselt rakendatavad ja loovad

läbipaistvama õigusloome.

Teadmiseks võetud.

8

Kaitseministeerium

Justiits ja Digiministeerium (JDM) on saatnud Kaitseministeeriumile

kooskõlastamiseks hea õigusloome ja normitehnika eeskirja (edaspidi

HÕNTE) muutmise väljatöötamiskavatsuse (edaspidi HÕNTE VTK).

Kaitseministeerium on HÕNTE VTK läbi vaadanud ning esitab

järgmised kommentaarid ja ettepanekud. 1. Kaitseministeerium toetab igati HÕNTE VTK-s võimaliku

muudatusena välja toodud väljatöötamiskavatsuses (edaspidi VTK)

kohustusliku teabe esitamise vähendamist, et võimaldada senisest

suuremat paindlikkust.

Teadmiseks võetud.

2. JDM väidab, et praegune seaduseelnõude keeletoimetuse korraldus

on optimaalne. Kaitseministeerium on arvamusel, et neljakordse

keeletoimetuse näol on tegemist ressursi raiskamisega. Eriti pidades

silmas, et käesoleval hetkel on käimas ka määruste revisjon, mille

raames peavad kõik ministeeriumid üle vaatama, kuidas oleks

võimalik sisemist töökoormust vähendada. Palume kaaluda

keeletoimetamise protsessi lihtsustamist.

Selgitatud.

HÕNTE ei reguleeri keeletoimetamise korraldust ja selle võimalikku

konsolideerimist. See küsimus räägitakse ministeeriumidega eraldi

läbi.

Ühtlasi selgitame, et seaduseelnõudele ei toimu neljakordset

keeletoimetamist. Seaduseelnõu toimetamise põhiraskus lasub eelnõu

ettevalmistaval ministeeriumil. Heaks praktikaks saab pidada seda, et

kui eelnõu avalikustatakse, siis on nii eelnõu kui selle seletuskiri

toimetatud. Kui kooskõlastamisel saadud muudatusettepanekute

põhjal tuleb eelnõu ja seletuskirja muuta, on vältimatu, et ministeerium

tagab, et ka need muudetud osad oleks toimetatud. Teisel

kooskõlastusringil teeb Justiits- ja Digiministeerium üksnes eelnõu

keelekontrolli, mille eesmärk on tagada seaduste õiguskeele ühtsus

ministeeriumide üleselt. Kui eelnõu ei ole eelnevalt toimetatud, siis on

ka JDM-l keelemärkuseid rohkem ning sisuliselt tuleb teha eelnõu

keeletoimetus. Seletuskirja keelekontrolli JDM ei tee. Seletuskirja

keelelise kvaliteedi tagamine on üksnes iga ministeeriumi enda

vastutada. JDM-i ülesanne on kindlustada, et Vabariigi Valitsuse

istungile esitatav eelnõu versioon oleks õiguslikult ja keeleliselt

korrektne. Vabariigi Valitsuse algatatavate eelnõude puhul enne

algatamist rohkem keeletoimetust ega keelekontrolli ei ole ette nähtud.

Riigikogus kontrollib keeletoimetaja üle eelnõu lõppversiooni.

9

Kokkuvõttes ei vasta tegelikkusele väide, et täpselt ühte ja sama teksti

toimetatakse neli korda. Kui jääme eesmärgi juurde, et eelnõu ja

seletuskiri peavad olema toimetatud, õiguskeele ühtsus peab olema

tagatud, siis leiame, et keeletoimetamise ja keelekontrolli protsess on

optimaalne.

Keeletoimetamise praktikate ühtlustamiseks käib regulaarselt koos

õigustloovate aktide keeletoimetajate ümarlaud, kus on nii

ministeeriumide kui ka Riigikogu Kantselei keeletoimetajad.

Keeletoimetajad ei taju, et mõni protsessi etapp on liigne. Probleem,

millele tuleb tähelepanu pöörata, on õigusloomeprotsessi kõikideks

etappideks vajaliku aja planeerimine, et eelnõu ettevalmistel oleks juba

planeeritud piisav aeg keeletoimetajale sisulise panuse andmiseks ning

et järgnevates etappides, JDMs ja Riigikogu Kantseleis, saaks

keskenduda üksnes vastavalt keelekontrollile ning Riigikogu

menetluses muudetud osa toimetamisele ja eelnõu lõppteksti

keelekontrollile.

3. Soovitame kaaluda võimalust muuta HÕNTE-t selliselt, et seaduses

ja määruses ei oleks erinevad muutmisvormelid, kuna tegemist on

põhjendamatu erisusega ning seetõttu on ka praktika erinev. Teeme

ettepaneku jätta HÕNTE §-st 51 välja tekstiosa „, välja arvatud

muutmisvormeli näide“.

Mittearvestatud.

Määruse vormelid on praegu lihtsamad. Ühtlustamine tähendaks, et ka

määruses tuleks alati kasutada pikki vormeleid. Määruste lühemad

vormelid on võimalus, mitte kohustus. Olemasolevate määruste

muutmisel tuleb jälgida, et algse teksti stiil säiliks. Nii on see ka väga

vanade seaduste puhul.

4. Kaitseministeeriumi hinnangul ettepanek seoses EL-i määrustega:

„Euroopa Liidu õigust üle võtva seaduseelnõu seletuskiri peaks andma

hea ülevaate selle kohta, kuidas on kulgenud ülevõetava EL-i õigusakti

menetlus“ ei ole otstarbekas ega ressursse arvestades mõistlik täiendus. Kui EL-i õigusakt on jõustunud, on see nii Eesti kui teiste

liikmesriikide jaoks kohustuslik, olenemata sellest, kas menetluse

protsessis Eesti ettepanekutega nõustuti või mitte. Kui EL-i õigusaktis

on jäetud liikmesriigile kaalutlus- või otsustusruum, saab selles osas

riigisiseses õigusaktis vastavad normid sätestada ja seletuskirjas

Arvestatud. Eelnõuga muudetakse HÕNTE-t nii, et kõnealusel juhul peab

seletuskirjas esitama viite Eesti seisukohtadele. Samas see ei tähenda,

et seletuskirjas peaks kirjeldama EL-i õigusakti menetluse protsessi,

vaid piisab näiteks viitest veebilehele, kus on vastav info leitav.

10

selgitada. Kogu EL-i õigusakti menetluse protsessi seletuskirjas ümber

kirjutada on ebamõistlik ja liigselt koormav ning tõstab

märkimisväärselt ametnike töökoormust. Tulenevalt eelnevast leiame, et VTK-s tehtud ettepanek täiendada

seletuskirja EL-i õigusakti menetlust puudutavate nõuete lisamisega,

ei lähtu lihtsustamise ja bürokraatia vähendamise eesmärgist. Palume

HÕNTE-s seletuskirja nõudeid selles osas mitte täiendada.

Kliimaministeerium

Vastusena Justiits ja Digiministeeriumi esitatud hea õigusloome ja

normitehnika eeskirja muutmise väljatöötamiskavatsusele märgib

Kliimaministeerium esmalt, et HÕNTE ajakohastamine ja õigusloome

parendamine on tervitatav ja vajalik, ent kõrvuti halduskoormuse

vähendamise eesmärgiga peaks HÕNTE muutmisel eesmärk olema ka

bürokraatia vähendamine ja menetluste kiirendamine ning seega

lisanduvate mittevajalike tööülesannete näol lisakulude tekitamise

vältimine õigusaktide koostamisel. VTK-s on juhitud tähelepanu

Justiits- ja Digiministeeriumi ülesannete hulka kuuluva

keeletoimetamise seisukohast liigpikkadele seletuskirjadele, kuid meie

hinnangul on sama mure asjakohane ka kõigi teiste eelnõuga seotud

isikute vaates (eelnõu koostaja, huvigrupid, kooskõlastavad asutused,

Riigikogu), mistõttu ei ole otstarbekas nõuda seletuskirjas täiendavat

infot, mida tegelikkuses hädasti vaja ei ole. Alljärgnevalt esitame oma täiendavad ettepanekud esitatud VTK-le:

Teadmiseks võetud.

Nõustume tähelepanekutega, kuid märgime, et HÕNTE muutmise

eesmärk ei ole õigusloomemenetluse kiirendamine. Veel kiiremaks

minna on keeruline. Ultima ratio põhimõttest lähtudes ei saa õiguslik

sekkumine kunagi toimuda kergekäeliselt ning menetluse kiirus ei tohi

seega olla eesmärk iseeneses. Seades eesmärgiks kiirema õigusloome,

satuvad ohtu õigusriigi ja demokraatia põhimõtted, mida kokkulepitud

ja ettenähtav õigusloomeprotsess endas kannab (nt huvirühmade

kaasamine, regulatsiooni kooskõla kehtivate õigusaktidega,

põhiõiguste kaitse, tõenduspõhine poliitikakujundamine). Eelnõu

seletuskirjas ei tule esitada sellist infot, millel puudub otstarve.

1. VTK koostamine. Kliimaministeerium on jätkuvalt seisukohal, et

VTK näol praegusel kujul on tegemist olulise halduskoormusega,

millest võiks loobuda järgmistel põhjustel: VTK on küllaltki

abstraktne, VTK väljapakutud lahendused võivad oluliselt muutuda ja

üldjuhul muutuvadki. Huvirühmad peavad sisuliselt reageerima kahele

etapile, kaks korda lugema ja kommenteerima. Oleks vaja võrrelda

VTK-des esitatud lahendusi ja hiljem koostatud eelnõude tegelikku

sisu, kuna tavapäraselt on praktikas pigem nii, et eelnõu ja VTK-s

kavandatud lahendused erinevad olulisel määral. Seega ei täida VTK

Mittearvestatud. Eelnõuga ei loobuta VTK koostamisest, kuna see on

õigusloomeprotsessi läbipaistvuse tagamiseks oluline osa ning aitab

varakult huvirühmasid informeerida ja kaasata. Samas muudetakse

eelnõuga VTK koostamise nõuded paindlikumaks.

Näited, kus eelnõuga kavandatav lahendus erineb oluliselt VTK-s

pakutust, peegeldavad justnimelt seda, miks VTK on vajalik. See

näitab, et VTK-s tõstatatud probleem või pakutud lahendused ei olnud

asjakohased ning VTK-ga ennetati igakülgselt kaalumata lahenduse

11

paljudel juhtudel oma eesmärki ja sel puudub sellisel juhul ka sisuline

väärtus. Eelnõu kavand tekitab rohkem sisulist dialoogi, sest seal on

juba konkreetne lahendus konkreetses sõnastuses, millele huvigrupp

saab reageerida.

kavandamist konkreetsete sätetena. Esineb olukordi, kus VTK põhjal

ei koostata kunagi seaduseelnõu, sellisel juhul aitab VTK vältida

ülereguleerimist. Huvirühmade kaasamine eelnõu etapis on kahtlemata

vajalik, kuid siis toimub arutelu juba konkreetsete sätete üle ning on

vähetõenäoline, et põhimõttelisi lahendussuundi enam muudetakse

(isegi, kui huvirühmad seda sooviksid).

Täpsustame ka, et VTK koostamise koormust ei saa käsitleda

halduskoormuse, vaid kui, siis töökoormusena. Leiame, et VTK

koostamine ei ole täiendav ja tarbetu töökoormus. Iga muudatuse eel

tuleb sõnastada, mis on probleem, mis on soovitud eesmärk ning

kaaluda erinevaid lahendusvariante eesmärgini jõudmiseks ja hinnata

erinevate variantide võimalikku mõju. Kogu seda infot saab kasutada

eelnõu koostamise etapis.

2. Seaduste järelhindamine. Kliimaministeeriumi hinnangul ei saa

järelhindamise osakaalu suurendamine õigusloomes olla eesmärk

iseenesest. Järelhindamine võib olla mõistlik teatud juhtudel, kus mõju

on võimalik ühemõtteliselt mõõta (nt alaealiste õigusrikkujate arv),

kuid alati ei ole see võimalik või mõistlik. Kui mõne õigusaktiga

kaasnevad oodatust suuremad (negatiivsed) mõjud, on alati võimalus

seda õigusakti muuta ning vastavas eelnõus kirjeldada varasema

õigusakti ning planeeritavate muudatuste mõju – nii nagu see senini on

ka toimunud.

Selgitatud.

Nõustume, et seaduse tasandil kavandatud järelhindamine ei ole kõigil

juhtudel vajalik, ning selleks pakume eelnõuga välja võimalikult

paindliku järelhindamise regulatsiooni (kavandatav HÕNTE § 46 lg

7). Järelhindamise tulemus ei pruugi olla see, et õigusakt vajab uuesti

muutmist.

Väljapakutud variant 1 puhul on kesksel kohal küsimus, kes ja milliste

kriteeriumite alusel otsustab, mis on „oluline mõju“? Variandi 2-

kohane riskipõhine lähenemine eeldab selget metoodikat, koolitusi

ning suurendab töökoormust. Millisel juhul tuleks kindlasti teha

järelhindamine, peaks olema üheselt kirjas.

Selgitatud.

Eelnõus on välja pakutud n-ö riskipõhine lähenemine (lisaks ÕPPA-s

juba sisalduvale nõudele). Tegemist on kahtlemata mõnevõrra

subjektiivse kriteeriumiga, kuid selle eelis on võimalus arvestada

järelhindamise kavandamisel konkreetse eelnõu ja muudatuse

asjaolusid.

12

3. Põhiseaduspärasuse analüüs. Teeme ettepaneku sätestada HÕNTEs

(või selle lisana) konkreetne kontrolliskeem, et analüüs oleks

süsteemne ja hõlmaks kõiki vajalikke aspekte ja põhiõigusi.

Põhiseaduslikkuse analüüsi koostamisel tekib sageli kahtlus, kas

asjakohaste põhiõiguste valim on piisav ning kas valitud lahenduse

järeldused lahenduse põhiseaduspärasuse kohta on selged ja piisavad.

Kontrollnimekiri võiks loetleda kõik põhiõigused, millest saaks välja

noppida asjakohased (nt õigusselgus, võrdsus, eraelu puutumatus,

ettevõtlusvabadus, omandiõigus jne).

Selgitatud.

Erinevat liiki põhiõiguste riive põhiseaduspärasuse kontrollskeemid on

välja töötatud ja kõikidele kättesaadavad näiteks Eesti Vabariigi

põhiseaduse kommenteeritud väljaannetes.

Siiski on Justiits- ja Digiminieestriumi korraldatud

õigusloomeakadeemia raames toimuvate põhiseadusepärasuse

analüüside koostamise praktiliste koolituste tarbeks koostöös Tartu

Ülikooliga välja töötatud õigusloomes põhiseaduspärasuse analüüside

koostamiseks täpsustatud juhend. See on avaldatud Justiits- ja

Digiministeeriumi veebilehel.

4. EL otsustusprotsessides esitatud seisukohtade esitamine

seletuskirjas. Eelneva otsustusprotsessi detailne kirjeldamine üldise

nõudena toob kaasa suure tööjõukulu ning seletuskirja mahu

võrdlemisi olulise paisumise. Lisaks ei ole sellest suuremat

lisandväärtust õigusakti lõppsõnastuse selgitamisel, kuna

läbirääkimised EL nõukogus ning triloogid Euroopa Parlamendi,

nõukogu ja komisjoni vahel võivad viia hoopis teistsuguste

tulemusteni, mille on poliitilisel tasandil lõpuks siiski heaks kiitnud ka

Eesti (seda isegi juhul, kui algselt oldi oma seisukohtades selle vastu).

Juhul, kui konkreetsete sätete puhul on asjakohane viide varasemale

EL otsustusprotsessile (nt seisukoha kujundamisel huvigruppidega

toimunud läbirääkimised vmt), on sellise info esitamise võimalus juba

praegu olemas.

Arvestatud. Eelnõuga muudetakse HÕNTE-t nii, et kõnealusel juhul peab

seletuskirjas esitama viite Eesti seisukohtadele. Samas see ei tähenda,

et seletuskirjas peaks kirjeldama EL-i õigusakti menetluse protsessi,

vaid piisab näiteks viitest veebilehele, kust on vastav info leitav.

Lisaks juhime tähelepanu, et õigusaktide menetlus kestab EL-s

enamasti aastaid ning ka Eesti seisukohad võivad erinevates

menetlusetappides olla erinevad. Viimane omakorda eeldab

täiendavaid selgitusi ning võib tekitada olukorra, kus EL õigusakti

ülevõtva riigisisese õigusakti menetluses koondub tähelepanu

seletuskirjas esitatud infole Eesti seisukohtade kohta, mis olid küll

asjakohased konkreetsel ajahetkel, kuid mitte enam vastuvõetud

õigusakti ülevõtmisel. Varasemate seisukohtade selgitamine eeldaks

omakorda ka vastavate EL õigusakti sätete esitamist konkreetsel

Arvestatud. Seletuskirjas ei ole vaja kirjeldada Eesti seisukohtade ja nende

muutumise sisu, vaid tuleb esitada üksnes viide veebilehele, kust see

info on leitav.

13

ajahetkel, mis on aga absoluutselt asjassepuutumatu lõppteksti

seisukohalt. Isegi juhul, kui Eesti oli algselt EL konkreetse nõude

kehtestamise vastu, ei ole selle õigusaktina vastuvõtmise järgselt enam

võimalik seda mitte üle võtta ja ka seletuskirjas selliste aspektide

rõhutatud väljatoomine võib viia vale arusaamiseni (sh võib tekitada

mulje, nagu saaks Eesti nõuet mitte rakendada).

5. EL määruste vastavustabel. Kliimaministeerium ei toeta EL-i

määruste rakendamisel vastavustabeli koostamise kohustust. EL-i

määrused on otsekohalduvad ning riigisisene menetlus puudutab vaid

riigisisese õiguse vastavusseviimist, mis juba iseenesest näitab ära,

milline osa ei ole olnud vastavuses või piisav EL-i määruse

kohaldamiseks. Tavapäraselt on EL-i määruse rakendamiseks vaja

nimetada riigisisene pädev asutus ja kehtestada vastutussätted –

määrused kehtestatakse tavapäraselt piisava detailsusastmega

valdkondades, kus menetluse ühetaolisus üle EL-i on oluline, ning

eesmärk on, et puuduks vajadus kehtestada rakendusmehhanismi igas

liikmesriigis eraldi. Seega koosneks VTK-s väljapakutud

vastavustabel tõenäoliselt ca 99% ulatuses konstanteeringust, et nõuet

rakendatakse vastavalt määrusele (kuna riigisisesesse õigusesse seda

üle ei võetagi).

Arvestatud.

Eelnõuga ei kehtestata vastavustabeli nõuet EL-i määruste jaoks. EL-i

määruse rakendamise korral tuleb eelnõu kohaselt esitada nende

määruse artiklite loetelu, mille rakendamiseks on vaja Eesti seadusi

muuta (kontaktpunktiks oleva asutuse määramine, karistused vmt).

Keeleline toimetamine. VTK-s on ühe alternatiivse ettepanekuna

keeletoimetuse etapi kiirendamiseks välja pakutud piiri seadmist

seletuskirja mahule. Arvestades õigusaktide äärmiselt erinevat mahtu

ning seletuskirjale kehtestatud nõudeid ei toeta me ettepanekut.

Leiame, et selle küsimuse õigusliku reguleerimise asemel saaks JDM

pigem kasutada alternatiivseid meetodeid nagu koolitused või

ringkirjad, kus pöörataks tähelepanu juhtumitele, kus seletuskirjades

on esitatud liigset, kordavat või ebavajalikku infot. Samuti saaks

keeletoimetaja ise teha vajadusel konkreetseid ettepanekuid teksti

lühendamiseks.

Arvestatud. Eelnõuga seletuskirjale mahupiirangut ei seata.

14

Kultuuriministeerium

Kultuuriministeerium kooskõlastab hea õigusloome ja normitehnika

eeskirja (HÕNTE) muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsuse. Kultuuriministeerium leiab, et HÕNTE muutmine on tervitatav ja

vajalik. Esitame alljärgnevalt mõned kommentaarid. 1. Eelnõu seletuskirja mõjude hindamise nõudeid puudutavad

muudatused peaksid seletuskirja koostamise protsessi lihtsustama

(vähem kordusi ja info killustumist), lisama paindlikkust ja vajaliku

info leitavust toetama.

Teadmiseks võetud.

2. Nõustume VTK-s väljatooduga, et järelhindamine võiks kujuneda

õigusloomeprotsessi loomulikuks osaks ja selle vajalikkust ning

kasutegureid võiks selgitada juhendite, koolituste ja arutelupäevadega.

Leiame, et HÕNTEsse ei peaks lisama uusi formaalseid nõudeid, kuid

vajadusel saaks HÕNTEs sätestada järelhindamise vajalikkuse üle

otsustamine riskipõhiselt.

Arvestatud.

Eelnõuga on kavas kehtestada n-ö riskipõhine lähenemine

järelhindamise kohustuse sätestamisel seaduses (kavandatav HÕNTE

§ 46 lg 7).

3. EL-i õiguse ülevõtmist kajastava info lisamine seletuskirja tuleks

kavandada sellisel moel, et seletuskirja maht ei suureneks veelgi.

Lisatav info peaks olema ülevaatlik, ent mitte ülemäärane. Eelnõu sisu

ja võrdleva analüüsi juures toodud selgitusest tuleb tavapäraselt välja,

milliste EL õiguse sätete ülevõtmiseks/rakendamiseks muudatused

tehakse ning kordused seletuskirja erinevates osades ei oleks vajalikud.

Lisaks tuleks kaaluda, kas EL otsekohalduva määruse vastavustabeli

koostamise nõue on hädavajalik.

Arvestatud. Eelnõuga muudetakse HÕNTE-t nii, et kõnealusel juhul peab

seletuskirjas esitama viite Eesti seisukohtadele. Samas see ei tähenda,

et seletuskirjas peaks kirjeldama EL-i õigusakti menetluse protsessi,

vaid piisab näiteks viitest veebilehele, kus on vastav info leitav.

Kultuuriministeeriumi õigusloomega tegelevad ametnikud on valmis

andma täiendavat sisendit HÕNTE konkreetsete muudatuste

väljatöötamisel.

Teadmiseks võetud.

15

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium

Täname, et esitasite kooskõlastamiseks Vabariigi Valitsuse

22.12.2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika

eeskiri“ (edaspidi HÕNTE) muutmise väljatöötamiskavatsuse

(edaspidi VTK). 1. Kooskõlastame VTK järgmiste märkustega.

1.1. Väljatöötamiskavatsus VTK-s on välja pakutud, et edaspidi koostatavates

väljatöötamiskavatsustes võiks vähendada kohustusliku teabe

esitamist. Toetame antud eesmärki, kuid VTK-s on sisuliselt märgitud

nende praegu kehtivate kohustuslike nõuete kohta, mis Justiits- ja

Digiministeeriumi (edaspidi JDM) hinnangul edaspidi ei oleks

kohustuslikud, et need võib esitada teiste kohustuslike nõuete juures.

Oleme seisukohal, et nõuded kas on või neid ei ole, ehk ei saa jääda

umbmäärane „võib esitada“ juurde. Ehk sisu nõude ühest kohast teise

tõstmine ja lisandus, et võib midagi esitada, ei tee

väljatöötamiskavatsuse vormi lihtsamaks ega selgemaks. Palume

HÕNTE-sse jätta ainult kohustuslikud nõuded.

Arvestatud. HÕNTE-sse on kavandatud jätta üksnes need sisunõuded, mille

järgimine VTK koostamisel on kohustuslik. Sõnastusi on üldistatud,

jättes VTK koostajale suurema otsustusruumi, mis infot konkreetse

algatuse puhul kajastada. Uuendusena on kavas lisada võimalike

lahenduste juurde viide tehisarul põhinevatele lahendustele.

Sisunõudeid selgitatakse täiendavalt mõju hindamise metoodikas,

mille muutmine on samuti ettevalmistamisel.

Ühtlasi toetame eesmärki muuta väljatöötamiskavatsuse sisunõuded

arutelukeskseks ja vähendada formaalsust, kuid mitte mõjude

hindamise sisunõuete arvelt. Väljatöötamiskavatsuse roll on tagada, et

poliitikavalikute tegemine põhineks andmepõhistel kaalutletud

alternatiividel, seega on mõjuanalüüsi roll osa arutelust, mitte üksnes

eelistatud lahenduse põhjendus. Kui mõjuhinnang koostatakse ainult

eelistatud lahenduse ja mitte teiste alternatiivide kohta, siis on

ohustatud väljatöötamiskavatsuse läbipaistvus ja põhjendatus. Valitud

sobivaim lahendus peaks tuginema teiste variantide mõjude (sh

riskide) võrdlusele ja see eeldab väljatöötamiskavatsuses mõjude

analüüsimist kõikide pakutud alternatiivide puhul.

Selgitatud. Nõustume, et VTK peab aitama kaasa eri poliitikavalikute kaalumisele

ja seeläbi andmepõhisele otsustamisele. Kooskõlastamisele esitatud

VTK-de hulgas leidub nii selliseid, kus esitataksegi mitu alternatiivset

või teineteist täiendavat poliitikavalikut kui ka selliseid, kus sisuline

poliitikavalik on juba mingisugustel põhjustel teada (eelistatud

lahendus) ning otsustusruum piirdub lahenduse üksikasjade üle

otsustamisega. Leidub ka näiteid VTK-dest, kus osades küsimustes on

eelistatud lahendus juba teada, kuid teistes lahendusi alles kaalutakse.

VTK sisunõuded peavad praktikas sobituma väga eripalgelisteks

olukordadeks. Nõue igakordselt teisi lahendusvariante võrrelda võib

kaasa tuua sisutühja formaalse teksti lisandumise, mis VTK-le

lisaväärtust juurde ei loo. Samuti tasub rõhutada, et huvirühmad on

16

väljendanud arvamust, et kui teatud juhtudel on eelistatud

poliitikavalik juba teada, siis võiks seda VTK-s ka selgelt öelda.

Lahenduste eeliste ja puuduste võrdlemine on üks võimalik

lähenemine mõju hindamisele VTK etapis. Seda selgitatakse täpsemalt

ka mõju hindamise metoodikas, mille ajakohastamine on samuti

praegu käsil.

Me ei toeta seaduseelnõu edasise väljatöötamise tegevuskava nõude

kaotamist. Tegevuskavad on oluline osa õigusloome demokraatlikust

ja läbipaistvast protsessist, võimaldades avalikkusel ja huvirühmadel

jälgida ja kaasa rääkida poliitikamuudatuste elluviimisel. Tegevuskava

loob vastutuse ja ajalise raamistiku poliitikameetmete rakendamisel ja

kaasamisprotsessi jaoks, sh toetades kaasatavate võimalust oma

osalemiseks vajalikku aega ette planeerida.

Arvestatud.

1.2. Mõju hindamise nõuded seletuskirjas Toetame eesmärki ajakohastada mõju hindamise nõudeid ja muuta

neid sisulisemaks juhendmaterjalide tasandil. Peame oluliseks, et

HÕNTE-s oleks selgelt sätestatud mõjude hindamise põhimõtted,

samas eelistame, et konkreetse mõjude hindamise korraldus ja

struktuur (nt valdkondade või sihtrühmade kaupa) jääks paindlikuks,

et seda saaks kohandada vastavalt eelnõule, mille kohta mõjuanalüüs

kirjutatakse. Detailsemad nõuded ja metoodilised juhised on

otstarbekas jätta juhendmaterjalidesse.

Teadmiseks võetud.

17

Seejuures rõhutame, et ükskõik millised mõjuanalüüsi põhimõtted

HÕNTE-sse lõplikult valitakse – olgu see üldiste mõjukategooriate

(majanduslik, sotsiaalne ja keskkonnamõju) või üldiste põhimõtete

nimetamine või hoopis sihtrühmade põhise lähenemise määratlemine,

siis peab selgesõnaliselt sõnastama kohustuse hinnata ka eelnõu

ruumilist mõju ning mõju inimeste põhiõigustele soolise võrdsuse ja

võrdse kohtlemise vaatest. Nõue analüüsida õigusakti ruumilist mõju on vaja lisada, sest see ei

sisaldu nõuetes praegu üldse, aga sellega arvestamine muutub ajas üha

olulisemaks. Seejuures saab MKM aidata kaasa, et nendesse

abimaterjalidesse lisatakse juhised ja kontrollküsimused ruumilise

arengu eesmärkidele vastavuse analüüsimiseks. HÕNTE § 46

elluviimise abimaterjal „Mõjude määratlemise kontrollküsimustik“ ei

hõlma ruumilise arengu eesmärke, mis sisalduvad üleriigilises

planeeringus. Samuti ei leidu viidet ruumilise arengu eesmärkidele

Vabariigi Valitsuse reglemendi § 5 lõike 2 alusel kinnitatud mõjude

hindamise metoodikas. HÕNTE § 46 lõikes 3 sätestatud mõjude

analüüsi aruande kohustus on otstarbekas kaotada, kuna neid praktikas

ei koostata.

Arvestatud osaliselt. Eraldi mõjuvaldkonnana on kavas HÕNTE-s nimetada „mõju

võrdsetele võimalustele“. HÕNTE-s loetletud mõjuvaldkondi

täpsustatakse ja avatakse mõju määratlemise kontrollküsimustikus,

mille uuendamine on edaspidi kavas. Seal on võimalik selgitada ka

ruumilise mõju hindamist ning JDM on selle osas hea meelega valmis

koostööks.

Juhime tähelepanu, et Eestis on õigusloomes mõju hindamise süsteem

kujundatud nii, et hinnang seisneb kehtiva olukorra võrdlemisel

olukorraga, kus lahendust rakendatakse (lihtsustatult: olukord

poliitikaga – olukord poliitikata = mõju). Mõju ei hinnata strateegiliste

eesmärkide vastu. See on nii vältimaks hinnangute kallutatust ja

tagamaks ühetaoline lähenemine eri valdkondadele.

Kehtivas HÕNTE § 46 lõikes 3 nimetatud kohustus on eelnõuga kavas

kaotada.

Mis puudutab mõju inimeste põhiõigustele soolise võrdsuse ja võrdse

kohtlemise vaatest, siis see soolise võrdõiguslikkuse seaduse § 9

lõikest 2 tulenev kohustus riigiasutustele on mõju hindamise vaatest

oma olemuselt horisontaalne, puudutades potentsiaalselt kõiki

mõjuvaldkondi ja sihtrühmi samaaegselt. Kui seda ei ole HÕNTE

tasandil selgelt väljatoodud, on oht, et mõjuhindamine soolise

võrdsuse ja võrdse kohtlemise osas jääb praktikas tagaplaanile – eriti

juhul, kui mõjuanalüüsi raamistik muutub üldisemaks või vabamalt

tõlgendatavaks.

Arvestatud.

Lisatud valdkond „mõju võrdsetele võimalustele“.

18

Samuti on vajalik mõjude hindamise põhimõtetes teadmis- ja

andmepõhisuse printsiibi eraldi rõhutamine ning arvesse võtta nii

makro- kui ka mikrotasandit, st et mõjude hindamine on oluline mitte

ainult nende algatuste puhul, millel on kaugeleulatuv mõju

ühiskonnale või majandusele tervikuna, vaid ka nende puhul, kus

mõjutatud on üks sektor, ühiskonna grupp (nt eakad) või regioon.

Samuti hinnates mõjutatud sihtrühma suurust, tuleb arvestada, et mõni

mõju, mis võib olla väike absoluutterminites, võib olla eriti oluline

mõnele ühiskonnagrupile (nt eakad, üksikvanemad vms). Näiteks

Euroopa Komisjoni mõjude hindamise juhendis on märgitud, et see,

mida loetakse oluliseks mõjuks, peab selguma eksperthinnangutest ja

huvigruppide tagasisidest (mitte tehnilistest arvutustest). Sotsiaalsete

mõjude hindamise juhendis rõhutatakse nende mõjude olulisuse

hindamisel just kvalitatiivsete meetodite kasutamise vajadust.

Teadmiseks võetud. Nõustume, et mõju olulisus on kontekstispetsiifiline ning selle

tuvastamine ei ole tehniliste arvutuste põhjal alati võimalik. Eelnõuga

loobutakse mõju olulisuse tuvastamise nõudest senisel kujul.

Eelnõuga kavandatav proportsionaalsuse põhimõte (kavandatav

HÕNTE § 46 lg 6) seisneb selles, et olulisemat mõju hinnatakse

põhjalikumalt ja esmajärjekorras. Sõltuvalt olukorrast võib see

tähendada, et oluline mõju, mis tuleb fookusesse võtta, avaldub ühele

konkreetsele sektorile, grupile, piirkonnale või muu tunnuse alusel

piiritletavale sihtrühmale.

Eraldi peame oluliseks rõhutada, et kuna puudub selgus, kuidas

kavandatavad juhendmaterjalid suhestuvad HÕNTE nõuetega, siis on

ka keeruline hinnata, millises sõnastuses HÕNTE peaks olema ja

millised aspektid/küsimused jäävad juhendmaterjalidesse. Peame väga

oluliseks, et juhendmaterjalid oleksid sisukad, praktilised ja selgitavad,

mitte pelgalt kontrollküsimuste loetelu. Praegu kasutatav

kontrollküsimustik võimaldab enamasti vastata „jah/ei“, mis ei toeta

mõjude sisukat analüüsi ega kvalitatiivset hinnangut. Juhendmaterjalid

peavad aitama ametnikel mõista mitte ainult mida hinnata, vaid ka

kuidas. Soovitame, et HÕNTE ja juhendmaterjalid töötatakse välja

paralleelselt ning testitakse tervikuna praktikas enne lõplike

muudatuste kinnitamist. See tagaks, et normatiivne raamistik ja

metoodiline tugi moodustavad ühtse ja toimiva süsteemi. Toetame

mõju hindamise nõuete laiema arutelu korraldamist ministeeriumide

vahel, mis oleks ühtlasi sisukam kui JDM 12.11.2025 korraldatud

käesoleva VTK arutelu, et tekiks praktiliselt töötav mõjude hindamise

raamistik, mis toetaks kvaliteetseid mõjuanalüüse ja seega ka

otsustajate teadlikke valikuid. Oluline on, et tekkiv raamistik toetaks

Teadmiseks võetud.

HÕNTE ja mõju hindamise metoodika muutmine on kavandatud

samaaegselt. Kontrollküsimustikku muudetakse jooksvalt. Alati, kui

valdkonnaministeeriumil on ettepanek kontrollküsimustiku

täpsustamiseks, saab selle esitada JDM-le.

19

senisest paremini seaduseelnõudes ka sisukat soolise võrdõiguslikkuse

ja võrdsete võimaluste analüüsi ja edendamist ning välistaks riski, et

sooaspekt ja vähemusrühmad jäävad mõjuanalüüsidest välja.

Mõjude hindamise metoodika osas on kirjale lisatud eraldi failina

ettepanekud, mis on esitatud Riigikantseleile arengukavade

koostamise vaatest.

Teadmiseks võetud.

1.3. Järelhindamise nõuded HÕNTE-s Järelhindamisest tuleks meie hinnangul loobuda ning vastav

regulatsioon HÕNTE-st välja jätta, kuna regulatsioonide täitmist

jälgitakse regulaarselt ja vajadusel seadusi muudetakse.

Järelehindamine omaks sisulist väärtust siis, kui vastu võetakse uus

regulatsioon ning seda ei muudeta enne, kui on toimunud soovitatud

kolme kuni viie aasta möödudes järelhindamine. Vastasel korral ei

anna järelhindamine mingit väärtust, kui nähakse uuele regulatsioonile

ette järelhindamine, kuid seda enne järelhindamist muudetakse.

Sellisel juhul ei hinnata ju enam ka algset regulatsiooni, vaid juba

muudetud regulatsiooni. Ühtlasi, kas siis oleks võimalik ka

järelhindamist edasi lükata, et periood algab uuesti, kuna regulatsioon

on muutunud? Seega ei loo järelhindamise nõue meie hinnangul eraldi

väärtust.

Mittearvestatud.

Järelhindamise regulatsioon on vajalik, et õigusloomes oleks olemas

võimalus asjakohasel juhul tagada, et loodava õigusakti rakendumist

hiljem seiratakse ning saadud info avalikustatakse. Ei saa pidada heaks

praktikaks olukorda, kus õigusnormid võetakse vastu, kuid

regulatsiooni täitmist/rakendumist ja kavandatud poliitika tegelikku

mõju ei hinnata. Isegi kui seiratakse, jääb vastav info asutusse, kuigi

huvi tulemuste vastu võib olla laiem.

JDM-i hinnangul peaks järelhindamise regulatsioon olema võimalikult

paindlik, et mitte tekitada eelnõu koostajatele tarbetut töökoormust.

Eelnõukohaste muudatustega just sellist paindlikkuse võimaldamist

taotletaksegi. Praktikas on võimalik ühendada eri protsesside käigus

toimuvad hindamised – näiteks, kui on kavas arengukava või

struktuurivahenditest rahastatud poliitika järelhindamine, võib selle

raames hinnata ka regulatsiooni mõju ja avalikustada tulemused, ning

seeläbi lugeda järelhindamise kohustus täidetuks.

Kui järelhindamise nõudest ei plaanita täielikult loobuda, siis

alternatiivselt toetame mõtet muuta see õigusselgemaks ja siduda nõue

eelnõudega, millel kaasnevad olulised mõjud või ilmnevad võimalikud

ebasoovitavad riskid. Oluline on, et järelhindamise vajalikkuse

hindamisel võetakse arvesse ka mõjusid inimeste põhiõigustele, sh

haavatavatele sihtrühmadele.

Arvestatud.

20

Samuti märgime, et kuigi VTK-s on märgitud, et järelhindamise puhul

lisatakse eelnõusse aasta täpsusega tähtaeg, millal järelhindamine

hiljemalt kavandatakse, siis järelhindamise tähtaega ei ole alati

võimalik aasta täpsusega määrata ning teatud olukordades peab tähtaeg

olema võimalikult paindlik. Vastasel juhul muutub järelhindamine

ikkagi lihtsalt formaalseks kohustuseks, mis ei täida tegelikku

eesmärki. Näiteks ei olnud võimalik määrata aasta täpsusega

järelhindamise tähtaega töötuskindlustuse seadus muudatuste puhul (vt

01.01.2026. a jõustuva redaktsiooni § 5210). Muudatusega seati

töötuskindlustushüvitise maksmise periood sõltuvusse tööturu

olukorraga. Enne hüvitise maksmise baasperioodi lõppemist võrdleb

Eesti Töötukassa töötute arvu varasemate aastate keskmisega.

Seaduses on ette nähtud hüvitise maksmise perioodi osas kolm

võimalikku stsenaariumi, mis kõik sõltuvad varasemate aastate töötute

arvust. Käesolevaks hetkeks ei ole veel rakendunud kõrge tööpuuduse

stsenaarium, s.t registreeritud töötuid on vähemalt 20% rohkem, kui

viimasel kolmel aastal keskmiselt. Mõju saab hinnata üksnes pärast

muudatuste rakendumist ning rakendamise periood peab olema

sedavõrd pikk, et mõju jõuaks avalduda, et selle pinnalt saaks järeldusi

teha.

Selgitatud.

HÕNTE-s ei ole sätestatud, et järelhindamist reguleeriv säte peab

sisaldama tähtaega aasta täpsusega (küll aga on vastav suunis

järelhindamise juhendmaterjalis). Seega on võimalik, et taolistel

erijuhtudel nagu kirjeldatud, ei kavandata järelhindamist konkreetse

aasta täpsusega, vaid sõltuvalt mõnest muust asjaolust.

1.4. Seaduseelnõude ja nende seletuskirjade keeletoimetamine VTK-s käsitletud seaduseelnõude ja seletuskirjade keeletoimetamine

on oluline teema. Soovitame täiendavalt kaaluda, kas keeletoimetajate

omavaheliste seisukohtade parema kattuvuse osas oleks võimalik leida

täiendavaid lahendusi. Seejuures ei toeta me VTK-s palutud

keeletoimetuse probleemi alternatiivse lahendusena seletuskirjale

mahupiirangu seadmist, sest eelnõud on väga erineva mahu ja sisuga

ning seletuskiri peab avama kavandatavaid muudatusi piisavalt.

Arvestatud. Eelnõuga seletuskirjale mahupiirangut ei seata. Ühtlasi selgitame, et

regulaarselt kogunevad ministeeriumide ja Riigikogu Kantselei

keeletoimetajad muu hulgas selleks, et praktikat ühtlustada.

Keeletoimetamise korralduse kohta oleme täpsema selgituse andnud

Kaitseministeeriumi esitatud ettepanekule.

Keeletoimetajate puudus ei ole meie arvates piisavalt kaalukas põhjus

heast õigusloomest loobumiseks.

Nõustume seisukohaga täielikult.

21

1.5. HÕNTE muutmise mõju VTK-s on muudatuste mõju hinnatud väheoluliseks, kuid meie

hinnangul on plaanitavate muudatuste mõju demokraatliku riigi ja

läbipaistva poliitikakujundamise seisukohalt siiski oluline. Peame

vajalikuks, et HÕNTE muudatuste mõju hinnataks ka demokraatia

vaatest, mitte tehnilise menetluse aspektina. HÕNTE muutmine võiks

olla eeldus läbipaistvaks, kaasavaks ja tõenduspõhiseks õigusloomeks,

mistõttu saab muudatuste mõju hinnata ühiskonna vaatest oluliseks.

Selgitatud.

Eelnõuga kavandatavad muudatused ei ole niivõrd ulatuslikud, et

tähendaksid põhimõttelisi muutusi Vabariigi Valitsuse

õigusloomepoliitikas. Rahvusvahelises võrdluses on Eesti OECD

riikide hulgas esireas seadusloome läbipaistvuse osas, näiteks

avalikustatakse õiguslikud algatused meil väga varajases etapis

(VTK), mõju hindamine on õigusloomeprotsessi integreeritud,

ministeeriumide kooskõlastuskirjad ja huvirühmade arvamused on

avalikud jne. Neid olulisi põhimõtteid eelnõuga ei muudeta. Kuid

nõustume, et õigusloomemenetlus ja õigusloomele kohalduvad nõuded

on kahtlemata olulised nii demokraatia kui ka õigusriigi põhimõtte

tagamisel.

Kui peate vajalikuks HÕNTE muudatustele mõjusust lisada, siis

soovitame analüüsida ministeeriumide ettepanekuid, mis esitati Teile

aasta tagasi sama algatuse raames. Kiirkorras väheolulise mõjuga

dokumenti menetledes saame küll VTK-s toodud HÕNTE

ajakohastamine ajendi formaalselt täidetud, kuid eesmärgid võiksid

JDM-l kui õigusloome koordineerijal olla ambitsioonikamad.

Selgitatud.

Nii VTK kui ka eelnõu koostamisel analüüsisime kõiki ettepanekuid,

muu hulgas ka neid, mis esitati vastusena justiitsministri algatusele

2024. aastal. MKM-i ettepanekud on loetletud ka käesolevas

kooskõlastuskirjas.

2. Lisaks VTK-s esitatud teemadele ning Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumi (edaspidi MKM) 26.11.2024. a

kirjaga nr 1-9/2090-2 esitatud HÕNTE muutmise ettepanekutele teeme

HÕNTE kohta järgmised täiendavad ettepanekud. 2.1. Loobuda HÕNTE § 1 lõikes 3 kajastatud nõudest, et pärast

väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamist ja enne seaduseelnõu normide

kujundamist koostab asjaomane ministeerium eelnõu õiguslikke

valikuid kajastava kontseptsiooni. Sisuliselt on tegemist väljatöötamiskavatsuse kordamisega, kuna ka

väljatöötamiskavatsuses tuleb esitada küsimuse võimalikud

lahendused, võimalike lahenduste võrdlus ja eelistatav lahendus. Seega

ei loo kontseptsioon eraldi mingit lisaväärtust.

Arvestatud. Eelnõuga loobutakse kontseptsiooni mõistest õigusloomes.

22

2.2. Ühtlustada seaduse ja määruse muutmise eelnõudes kasutatavad

muutmiskäsud. Selgusetuks jääb, et miks on vaja kasutada erinevaid

muutmiskäske (seadustes: muudetakse ja sõnastatakse; määrustes:

sõnastatakse; sõna „käesolev“ erinev kasutus seadustes ja määrustes

jne) ning mis lisaväärtust see loob peale nn normitehnikute (sõna

tehnilisemas mõistes) võimaluse esitada eelnõule sisutühje märkusi.

Mittearvestatud. Määruse vormelid on praegu lihtsamad. Ühtlustamine tähendaks, et ka

määruses tuleks alati kasutada pikki vormeleid. Määruste lühemad

vormelid on võimalus, mitte kohustus. Olemasolevate määruste

muutmisel tuleb jälgida, et algse teksti stiil säiliks. Samamoodi

toimitakse ka enne HÕNTE jõustumist koostatud ja siiani kehtivate

seaduste muutmise korral.

2.3. Ühtlustada seaduse ja määruse terviktekstides ning muutmise

eelnõudes kasutatavad otsesed viited (HÕNTE § 29 lõige 2 koosmõjus

§-ga 51). Selgusetuks jääb, et miks on vaja otseseid viiteid kasutada

erinevalt ning mis lisaväärtust see loob.

Mittearvestatud.

Määruse otseviited on praegu lihtsamad. Ühtlustamine tähendaks, et

ka määruses tuleks alati kasutada pikki otseviiteid. Määruste lühemad

otseviited on võimalus, mitte kohustus. Olemasolevate määruste

muutmisel tuleb jälgida, et algse teksti stiil säiliks. Samamoodi

toimitakse ka enne HÕNTE jõustumist koostatud ja siiani kehtivate

seaduste muutmise korral.

2.4. Ühtlustada seaduse ja määruste jõustumisnormide sõnastused.

Selgusetuks jääb, et miks on vaja seadustes ja määrustes

jõustumisnormid esitada erinevalt (seadustes: käesolev seadus jõustub

2026. aasta 1. jaanuaril; määrustes: määrus jõustub 1. jaanuaril 2026.

a.) ning mis lisaväärtust see loob peale käesoleva kirja punktis 2.2

märgitu.

Mittearvestatud.

Määruste kuupäeva vormistus on praegu lihtsam. Ühtlustamine

tähendaks, et ka määruses tuleks alati kasutada keerulisemat kuupäeva

vormistust. Määruse kuupäeva vormistus on võimalus, mitte kohustus.

Olemasolevate määruste muutmisel tuleb jälgida, et algse teksti stiil

säiliks. Samamoodi toimitakse ka enne HÕNTE jõustumist koostatud

ja siiani kehtivate seaduste muutmise korral.

/…/ VTK-s on välja toodud, et „HÕNTE ajakohastamine on ette

nähtud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammis. HÕNTE muutmise

vajaduse täpsustamiseks saatis justiits- ja digiminister 8. augustil 2024

ministeeriumidele, Riigikantseleile, Riigikontrollile ja õiguskantslerile

vastava üleskutse.“. Vastasime nimetatud üleskutsele 26.11.2024. a kirjaga nr 1-9/2090-2.

Nimetatud kirjas toodud HÕNTE muutmise ettepanekutest ei ole

VTK-s kajastatud mitte ühtegi. Samuti ei ole MKM siiani saanud

JDM-lt antud ettepanekutele tagasisidet. Seega jääme oma 26.11.2024.

Selgitatud.

HÕNTE muutmise VTK-sse lisasime üksnes teemad, mille osas

nägime vajadust täiendavaks aruteluks. Näiteks ei käsitletud VTK-s

kontseptsiooniga seonduvat, sest HÕNTE-st selle väljajätmise osas

tajume valitsevat üksmeelt. Ka ei esitatud VTK-s tehnilisemat laadi

muudatusi. Näiteks MKM-i 26.11.2024 kirja nr 1‑9/2090‑2 põhjal on

edaspidi eraldi mõjuvaldkonnana nimetatud mõju võrdsetele

võimalustele.

23

a kirjaga nr 1-9/2090-2 esitatud HÕNTE muutmise ettepanekute

juurde, ehk arvata need VTK-sse ning palume need arvesse võtta ka

tulevase eelnõu koostamisel. Juhul, kui neid arvesse ei võeta, siis

palume MKM ettepanekutega mittearvestamist kajastada tulevase

eelnõu seletuskirjas, kui allesjäänud ajaraam seda veel võimaldab. /…/

MKM-i ettepanekud 26.11.2024 kirjast:

1) Palume kaaluda HÕNTE § 1 lõike 2 punktis 1 esitatud mõiste

„põhjendatult kiireloomuline“ sisustamist määruses.

Õigusloome toimubki juba aastaid (vaid) kiireloomuliselt. Iga

kiireloomulisus on alati põhjendatav. Võimalikuks ohuks on

nimetatud mõiste liiga kitsalt sisustamine, kuid seda ohtu

saame hinnata pakutud definitsiooni alusel. Olemasoleval kujul

võimaldab säte liigkergekäelist kasutust. Alternatiivselt

palume kaaluda väljatöötamiskavatsuse (VTK) väljajätmist

HÕNTE-st, kuna praktikas pole harvad juhud, mil eelnõu ja

seletuskiri on valmis ning VTK koostatakse vaid kohustusliku

bürokraatilise sammuna. Otsustamaks, millist eelviidatud

vastandlikest alternatiividest kasutada, soovitame analüüsida

HÕNTE § 1 lõike 2 punktile 1 tuginemise rohkust (eeskätt

ühiskonda oluliselt mõjutanud muudatuste osas) ja nt eelnõu

koostajate seas küsitluse läbiviimist, selgitamaks välja, kui

paljudel neist oli VTK kooskõlastamisele esitamisel

seaduseelnõu juba valmis ning kas VTK kooskõlastamise

protsessis üldse eelnõu muudeti. Kui enamusel VTK-de

koostajatest oli selle avalikuks konsultatsiooniks esitamise

hetkeks valmis ka eelnõu ja seletuskiri ning kui paljudel

juhtudel VTK kooskõlastusprotsessis eelnevalt kavandatud

eelnõu enam ei muudetud, vääriks VTK koostamise kohustus

MKM hinnangul Teie nn vitsasid.

Mittearvestatud ja selgitatud.

Nõustume kommentaariga osas, mis puudutab kiireloomulisuse

erandit VTK mittekoostamisel, ning tõdemusega, et praktikas

tõlgendatakse seda laialt.

Kiireloomulisuse erand kehtestati olukordadeks, kui õigusakt tuleb

koostada väliskeskkonna ootamatu ja kiire muutumise tõttu (nt

COVID pandeemia). Praktikas tuleb ette näiteid, kus kiireloomulisuse

erandile toetutakse põhjendamatult, st lahendatav probleem ei ole

niivõrd akuutne, et eeldaks hea õigusloome põhimõtetest

kõrvalekaldumist (tegemist võib olla nt kehva ajaplaneerimise, liigse

töökoormuse, ebarealistlike ootustega või ei tajuta kaasamist

väärtusena).

Samas on kiireloomulisuse erandi olemasolu ja tõlgendamisvõimalus

vajalikud, et säilitada õigusloomeprotsessi paindlikkus. JDM seirab

VTK erandite kasutamist. Eelnõude koostajatele suunatud koolituste

käigus püüame suurendada õigusloomejuristide (jt ametnike)

teadlikkust nii VTK tegemata jätmist võimaldavate aluste sisust kui ka

kokkulepitud õigusloomeprotsessi järgimise vajalikkusest.

Ei saa nõustuda ettepanekuga jätta VTK etapp HÕNTE-st välja, sest

tegemist on kaasamist ja läbipaistvust edendava instrumendiga. JDM-

i andmed ega kogemus ei toeta hüpoteesi, et enamasti on seaduseelnõu

VTK kooskõlastamise ajal juba valmis. Selliseid näiteid on, kuid need

on harvad, ning peegeldavad pigem teadmatust või hoolimatust

kokkulepitud ja kaasava õigusloome suhtes. Praktikast võib leida

näiteid, kus VTK-st loobumine ja oluliste põhimõtteliste otsuste

24

tegemine alles eelnõu etapis on kaasa toonud pika ja vastuolulise

õigusloomemenetluse.

JDM-i hinnangul on kavandatavad muudatused reeglina seaduseelnõu

etapiks muutunud võrreldes VTK-ga. See viitab, et VTK-le saadud

tagasiside on aidanud kujundada hilisemaid lahendusi.

2) Näiliselt väikese, kuid sisult kuldaväärt ettepanekuna

soovitame asendada HÕNTE § 34 lõike 7 punktis 1 sõna

„viited“ sõnadega „ilmsed ebatäpsused“. Hetkel võimaldatakse

eelnõu koostades parandada muudetavas aktis vaid viited ja

normitehnilised märkused, kuid praktikas on vajalik muuta

operatiivselt ka ilmseid ebatäpsusi. Suur osa nendest

ebatäpsuste muutmisest võib iseloomult olla kiiremat

reageeringut vajav kui paljud eelnõud, millele HÕNTE § 1

lõike 2 punkti 1 alusel VTK-d ei nõuta

Selgitatud.

HÕNTE § 34 lg 7 juhib eelnõu koostaja tähelepanu vajadusele jälgida

seaduse tervikteksti sobivust ja ajakohasust, kuid ei anna alust

tavapärasest õigusloomeprotsessist kõrvale kalduda. Ilmseid

ebatäpsusi parandatakse eelnõudes ka täna, § 34 lg 7 seda ei takista.

Parandusi kavandades tuleb hinnata selle mõju olulisust. Kui

parandusega ei kaasne olulist õiguslikku muudatust või muud olulist

mõju, siis on seda HÕNTE § 1 lg 2 p 7 järgi võimalik teha VTK-ta.

3) HÕNTE § 34 lõike 7 punkti 2 võiks tunnistada kehtetuks, kuna

selle eesmärk on arusaamatu ainuüksi põhjusel, et eelnõu

koostades tuleb kontrollida kogu eelnõu asjakohasust.

Täiendavalt eelnõus esitatud avaldamismärgetele eraldi sätte

kehtestamine ei ole vajalik.

Selgitatud.

HÕNTE § 34 lg 7 sissejuhatavast lauseosast tulenevalt tuleb eelnõus

esitatud avaldamismärked ajakohastada siis, kui selleks on vajadus.

Kui seda vajadust ei ole, siis muudatusi ei tehta.

4) HÕNTE § 41 lõike 2 punkti 3 võiks täiendada pärast sõna

„mõju“ sõnadega „sealhulgas mõju soolisele võrdsusele ja

vähemusrühmade võrdsetele võimalustele“

Arvestatud osaliselt.

Mõju hindamist puudutava muudatusena on kavas lisada HÕNTE §-s 46 loetletud valdkondadesse „mõju võrdsetele võimalustele“. Nii

püüame tagada, et võrdse kohtlemise aspekt on seletuskirjas senisest

rohkem esile toodud. Samas ei ole põhjendatud nõuda just selle

valdkonna eraldi nimetamist sisukokkuvõttes, mis seletuskirja

struktuuriosana peab olema võimalikult ülevaatlik ja kompaktne,

sisaldades vaid kõige olulisemat infot algatuse kohta.

25

5) HÕNTE § 46 lõike 1 punkti 1 võiks täiendada pärast sõna

„mõju“ sõnadega „ja mõju soolisele võrdsusele ning

vähemusrühmade võrdsetele võimalustele“.

Arvestatud osaliselt.

Paragrahvi 46 on kavas lisada „mõju võrdsetele võimalustele“.

6) HÕNTE § 61 tekstis on üleliigsed sõnad „ning sulgudes

avaldamismärge §-s 30 ettenähtud vormis ja korras“, kuivõrd

sarnaselt seaduseelnõudega piisab avaldamismärke esitamisest

määruse seletuskirjas.

Mittearvestatud.

HÕNTE §-st 51 tulenevalt kohaldatakse määruse eelnõu

ettevalmistamisele muu hulgas HÕNTE §-i 30, mille lg 2 järgi

kasutatakse avaldamismärget seaduste eristamiseks, nt juhtudel, kui

kehtestatakse seaduse uus terviktekst ning sama pealkirjaga vana

seadus tunnistatakse kehtetuks. HÕNTE §-i 61 viide §-s 30 nimetatud

avaldamismärgetele on seega vajalik olukordades, kus sama juhtub

määrusega: kehtestatakse määruse uus terviktekst ning vana sama

pealkirjaga määruse eristamiseks esitatakse selle avaldamismärge.

7) HÕNTE § 65 lõike 1 punkti 4 võiks täiendada pärast sõna

„mõjud“ sõnadega „sealhulgas mõju soolisele võrdsusele ja

vähemusrühmade võrdsetele võimalustele“.

Mittearvestatud.

Ühe mõjuvaldkonna eraldi nimetamine seletuskirja struktuuriosa

pealkirjas ei ole põhjendatud.

26

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium ei toeta Vabariigi Valitsuse

22. detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome ja

normitehnika eeskiri” muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsust antud

kujul ja teeb järgmised ettepanekud. 1. Tervikuna peame Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse

nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri” (edaspidi HÕNTE)

kaudu liigse haldus- ja töökoormuse leevendamist õigusloomes

vajalikuks sammuks. Samas ei saa me kuidagi nõustuda

väljatöötamiskavatsuse punktis 2 seletuskirjas mõju hindamise nõuete

kohta esitatud ühe võimaliku muudatusega: piirata HÕNTE § 46-s

loetletud õigusaktide mõju hindamise mõjuvaldkonnad vaid kolme

üldise kategooriaga – majanduslik mõju, sotsiaalne mõju ja

keskkonnamõju. Selline muudatus jätaks muuhulgas kõrvale mõju

hindamise kohustuse regionaalarengule ning kohalike omavalitsuste

korraldusele ja eelarvele, millega me ei saa nõustuda. Riik on seadnud

regionaalpoliitilised eesmärgid strateegilistes arengudokumentides

(näiteks strateegia „Eesti 2035“) ning mõju hindamise raamistik peab

toetama nende eesmärkide saavutamist. Seetõttu on oluline eelnõude

koostamisel hinnata nende mõju regionaalarengule ja arvestada

piirkondlike erinevustega, sest erinevad poliitilised otsused võivad

avaldada asümmeetrilist mõju erinevat tüüpi piirkondadele, näiteks

äärealadele, linnalistele piirkondadele või saarepiirkondadele. Oleme

veendunud, et ühtlasema regionaalse arengu kui riigi keskse

horisontaalse arengusihi saavutamine ei ole mõeldav ilma selleta, et

regionaalsete mõjude hindamine ja arvestamine oleks sihipärane ja

loomulik osa poliitikakujundamisest ja õigusloomeprotsessist kõigis

poliitikavaldkondades.

Arvestatud osaliselt.

HÕNTE §-s 46 loetletud mõjuvaldkondi on kavas eelnõuga küll

muuta, kuid endiselt jääb alles „mõju regionaalarengule“ (vt

kavandatav HÕNTE § 46 lg 3). Valdkond „mõju riigiasutuste ja

kohaliku omavalitsuse korraldusele“ jäetakse loetelust välja, et

vähendada teksti dubleerimist seletuskirja eri osades. Mõju riigile ja

kohalikule omavalitsusele tuleb edaspidi hinnata seletuskirja

seitsmendas osas, mida reguleerib HÕNTE § 47. Siiski ei ole

välistatud, et asjakohasel juhul võib ka KOV-i üksust puudutavat mõju

käsitleda seletuskirja kuuendas osas (näiteks kirjeldatakse sotsiaalse

mõju all mõju lastekaitsespetsialistide vaatest).

Oleme Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumis asunud hiljuti läbi

vaatama ka regionaalarengule, sh maa- ja linnapiirkondadele avalduva

mõju hindamise töökorraldust, abimaterjali ja kontrollküsimustikku

Teadmiseks võetud.

Kõikide § 46 lg-s 3 loetletud mõjuvaldkondade kohta tuleb mõju

määratlemise kontrollküsimustikku üksikasjalik kirjeldus.

Regionaalarengu valdkonna kohta ootame sisendit Regionaal- ja

27

ning sooviksime vastavad muudatused kajastada ka uuendatavas mõju

hindamise metoodikas. Põllumajandusministeeriumilt ning oleme hea meelega valmis

koostööks. Hetkel on uuendamisel ka mõju hindamise metoodika.

Soovime olla kaasatud HÕNTE § 46 „Seaduse mõjud“ lõigete 1-4

muutmise läbirääkimistesse, sest nii majanduslike, sotsiaalsete kui

keskkonnaalaste mõjude territoriaalse jaotusega seotud mõjud

kohalike omavalitsuste erinevatele tegevustele ning riigi vaates „mõju

regionaalarengule, sh linna-, maa- ja rannapiirkondadele“, on

ministeeriumide ühine väljakutse. Arvestades seejuures nii

territoriaalseid julgeolekuaspekte kui ka strateegia „Eesti 2035“

aluspõhimõtteid ja sihte, mille järgi tuleb tagada riigi terviklik ja

piirkondlikult tasakaalustatud ruumiline areng ning kõigile Eesti

elanikele nende elukohast sõltumata võrdne võimalus eneseteostuseks

ja ühiskonnaelus osalemiseks ning kättesaadavad ja kvaliteetsed

avalikud teenused, mis suurendavad inimeste heaolu ja turvalisust.

Teadmiseks võetud.

Oleme ReM-i kaasanud ning teeme seda ka jätkuvalt.

Mõistame, et regionaalne ja ruumiline areng kujuneb suuresti teiste

valdkondade poliitikaotsuste ning muude ühiskondlike protsesside

tulemusena ning seetõttu on oluline regionaalsele mõõtmele mõelda

iga algatuse puhul. Eraldi mõjuvaldkonnana nimetamine HÕNTE-s

aitab küll küsimusele tähelepanu juhtida, kuid sisuliseks analüüsiks on

tarvis nii teadmisi regionaalse mõju olemusest kui ka poliitilist huvi ja

survet.

2. Väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK) punktis 2 seletuskirjas

mõju hindamise nõuete kohta on nimetatud ka võimalik muudatus

sätestada mõju hindamise nõuded edaspidi riigis kokkulepitud

põhimõtete või eesmärkide (nagu andme- ja teadmuspõhisus,

tasakaalustatus, terviklikkus ja eesmärgipärasus) kaudu. Leiame, et see

oleks pigem mõjuhinnangute üldsõnalisust ja ebamäärasust suurendav

muudatus. Vastavust keskselt kokkulepitud põhimõtetele ja

eesmärkidele on võimalik samaaegselt hinnata ka mõjude

horisontaalsete mõjuvaldkondade all, sõnastades näiteks vastavad

mõju hindamise küsimused mõju hindamise metoodikas ja

abimaterjalides. Teisalt võib mõju kesksetele põhimõtetele olla paslik

hinnata ka hoopis eelnõu põhiseaduspärasuse hindamise kaudu.

Oluline on samas arvestada, et andmeja teadmuspõhisuse rakendamine

eeldab, et olemas on piirkondlikult võrreldavad ja kättesaadavad

andmed – väiksemate omavalitsuste puhul ei pruugi see alati nii olla,

mistõttu vajavad nad täiendavaid tööriistu ja tuge.

Mittearvestatud ja selgitatud.

Eelnõuga kavandatakse nii-öelda printsiibipõhist lähenemist mõju

hindamisele. HÕNTE-s on kavas nimetada kolm põhimõtet, mida tuleb

mõju hindamisel arvestada: tasakaalustatus, teadmuspõhisus ja

proportsionaalsus. Analüüsi koostaja ei pea neid põhimõtteid hakkama

ise sisustama, vaid neid selgitatakse mõju hindamise metoodikas. Ka

HÕNTE tasandil on lühike selgitus toodud (vt HÕNTE § 46 lg-d 4-6).

Näiteks tähendab tasakaalustatuse printsiip seda, et soovitud positiivse

mõju kõrval tuleb kirjeldada ka muud otsest või kaudset mõju,

sealhulgas riske ja määramatust. Samuti hõlmab tasakaalustatuse

printsiip halduskoormust tõstvate kohustuste ja nõuete selgitamist ja

hindamist.

Endiselt jäävad mõju hindamisel kehtima nõuded tuvastada mõjutatud

sihtrühmad ning arvestada eri valdkondadega. HÕNTE tasandil

rõhutatakse, et mõjuanalüüsi lähtekohaks on sisuliste muudatuste

selgitamine, st heaks mõjuanalüüsiks ei saa pidada seda, kui antakse

hinnang üksnes võimalikule mõjule ilma sisulist muudatust

selgitamata.

28

3. Nõustume VTK punktis 2 väljatoodud probleemiga, et HÕNTE § 46

lõike 1 punkt 6, mis näeb ette kohustuse hinnata seletuskirjas mõju

riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele, kattub mõnevõrra

HÕNTE § 47 sisunõuetega seletuskirja osa „Seaduse rakendamisega

seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja

tulud“ kohta. HÕNTE muutmisel tuleb vältida siiski olukorda, kus

mõjusid kohaliku omavalitsuse korraldusele, kuludele ja tuludele enam

ei kajastata. Regionaal- ja Põllumajandusministeerium eelistab

lahendust, mille kohaselt kohalike omavalitsuste korralduse ja

tegevuste ning eelarvetega seonduvat tuleb käsitleda HÕNTE §-s 46

ehk näha mõjud KOVide korraldusele ja eelarvetele ette seletuskirja

mõjude hindamise osas.

Mittearvestatud ja selgitatud.

Riigiasutustele ja kohalikele omavalitsustele avalduva mõju kirjeldus

esitatakse edaspidi üldjuhul seletuskirja osas ,,Seaduse rakendamisest

tulenevad riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud

ja tulud’’.

Erinevalt kehtiva HÕNTE §-i 47 sõnastusest on mõju kohaliku

omavalitsuse üksustele toodud juba üldreegli tasandile lõikesse 1. Kui

kehtiv regulatsioon näeb ette, et hinnata tuleb vaid eeldatavat mõju

kohaliku omavalitsuse üksuste eelarvetele ja muudele kaudetele

kuludele, siis kavandav regulatsioon käsitleb mõju terviklikumalt, sh

töökorralduslikku mõju ja infotehnoloogilisi arendusi.

HÕNTE muudatustega soovitakse tagada, et KOV-idele avalduv mõju

oleks igakülgselt kirjeldatud ning analüüs oleks leitav seletuskirja

ühest struktuuriosast. Rõhutame, et mõju hindamisel

sihtrühmapõhiselt ei pea tingimata arvestama sihtrühma õiguslikku

vormi, näiteks võib olla põhjendatud kohaliku omavalitsuse

hallatavatele asutustele avalduva mõju kirjeldamine mõjuanalüüsi

struktuuriosas, mitte seletuskirja seitsmendas osas.

HÕNTE § 6 lõike 1 kohaselt peavad seaduseelnõus kohaliku

omavalitsuse üksusele kavandatavad ülesanded lähtuma nende

pädevusest ning arvestama nende toimimisel seaduslikkuse, võimude

lahususe ja omavalitsuse autonoomia põhimõtteid. Siinkohal tuleb

arvestada ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 4 lõikes 3

sätestatud lähimuspõhimõttega ehk riik peaks vältima olemuselt

kohaliku elu küsimuste enda täita võtmist. (Avalikke kohustusi

täidavad üldjuhul eelistatavalt kodanikule kõige lähemal seisvad

haldusorganid (Eesti õiguses kohalikud omavalitsused). Kohustuste

määramine mõnele teisele haldusorganile peab olema õigustatud,

võttes arvesse ülesande ulatust ja iseloomu ning tõhususe ja

säästlikkuse nõudeid.) Samuti tuleb HÕNTE § 6 lõike 2 kohaselt

kohaliku omavalitsuse üksusele kohustuse kavandamisel eelnõus

nimetada, kas kohustus on kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse

Teadmiseks võetud.

JDM-i hinnangul vajab sisulist analüüsi, mil määral HÕNTE § 6 lg 2

ja § 7 lg 2 nõudeid ei täideta. Kindlasti ei ole kavas eelnõuga

vähendada nõudeid kohalike omavalitsuste kulusid puudutava info

esitamisele.

JDM teostab üldist kontrolli mõjuanalüüside kvaliteedi üle, kuid tuleb

arvestada, et ka asjaomastel ministeeriumidel on kohustus

kooskõlastamise käigus kontrollida, kas eelnõu ettevalmistamisel on

hinnatud mõju nende valitsemisalale.

29

tähenduses kohaliku omavalitsuse üksusele seadusega pandav riiklik

kohustus, millega seotud kulud kaetakse eraldistega riigieelarvest.

HÕNTE § 7 lõige 2 nõuab, et riigile või kohaliku omavalitsuse

üksusele lisakulude sätestamisel või kui on vaja nende tulusid

vähendada, tuleb eelnõu koostamisel kavandada nimetatud lisakulude

või saamata jäävate tulude katteallikad. Praktikas sageli nende

nõuetega ei arvestata ja seletuskirjas ei tooda ei eelnõu sisu ja võrdleva

analüüsi, mõjude hindamise ega eelarve kulude ja kulude peatükis

piisava selgusega välja mõjusid kohalike omavalitsuste korraldusele

ega eelarvetele. Kui praktikas õigustloova akti eelnõu ja seletuskirja

sisu nõuetega piisavalt ei arvestata, ei saa tulemuseks olla see, et

nimetatud nõuete avamisest seletuskirjas üldse loobutakse. Samuti on

mõjude hindamisel oluline arvestada omavalitsuste haldussuutlikkust,

sealhulgas võimekust uusi ülesandeid täita nii inimressursi kui

menetluskoormuse mõttes – see on mitmetes omavalitsustes kriitiline

tegur.

Kui muudatus puudutab kohalike omavalitsuste ülesandeid, tuleb

kindlasti hinnata mõju omavalitsuste eelarvetele, et oleks aru saada,

kas eelnõuga kaasnevad omavalitsustele täiendavad kulud.

Omavalitsustele uute ülesannete panekul peab riik leidma ka nende

ülesannetega kohalikele omavalitsustele tekkivate kulude katteallikad

riigieelarves. Seda informatsiooni on vaja kohalike omavalitsustega

peetavateks eelarveläbirääkimisteks. Samuti on seda informatsiooni

vaja näiteks kohtuvaidluste puhul kohalike omavalitsustega, kui on

vaja välja selgitada, kas kohalikele omavalitsustele ülesannete

panemisel on riik täitnud oma seadusest tulenevat kohustust tagada

seotud kulud eraldistega riigieelarvest ehk kas kohalike omavalitsuste

tulubaas on nende ülesannete täitmiseks piisav.

Teadmiseks võetud.

30

Tuleb ka arvestada, et eelnõu seletuskirja osast „Võrdlev analüüs“ on

mõjusid kohalike omavalitsuste korraldusele, tegevusele ja eelarvele

raske leida, eriti kui mahukas eelnõus on kohalikke omavalitsusi

puudutav osa väike, mistõttu tuleks jätta vastavate mõjude hindamine

jätkuvalt seletuskirja peatükkidesse 6 või 7.

Arvestatud.

Mõju hinnatakse jätkuvalt seletuskirja struktuuriosades 6 ja 7.

Samuti on oluline tagada, et eelnõude väljatöötamiskavatsustes välja

toodav esialgne analüüs oluliste mõjude kohta regionaalarengule ja

kohalikule omavalitsusele kanduks sidusalt üle eelnõu seletuskirja –

praktikas kaovad mitmed väljatöötamiskavatsustes mainitud

probleemid ja ei jõua eelnõu seletuskirja.

Selgitatud.

VTK etapis planeeritud lahendused võivad kooskõlastamise ja

läbirääkimiste tulemusena oluliselt muutuda. Eelnõu koostamisel tuleb

hinnata just seda mõju, mida kätkeb eelnõus valitud lahendus.

Väljatöötamiskavatsuses hinnatud mõju kantakse eelnõu seletuskirja

üksnes selles osas, mis on asjakohane.

4. Leiame, et VTK punktis 1 väärib toetamist kavandatav muudatus

väljatöötamiskavatsuste sisunõuetele, mille kohaselt ei peaks juba

väljatöötamiskavatsuses olema tingimata esitatud uue regulatsiooni

üksikasjalik kirjeldus ja selle ülesehitus. Selle asemel peaks

väljatöötamiskavatsus keskenduma rohkem probleemi ning

lahendusvariantide sisulisemale analüüsile koos kaasnevate oluliste

mõjude esmahinnangu ja edasist põhjalikumat hindamist vajavate

mõjude või mõjuvaldkondade väljatoomisega.

Arvestatud. VTK sisunõudeid on lihtsustatud, edaspidi tuleb VTK koostamisel

keskenduda probleemi ja eesmärgi määratlemisele, tuua välja

võimalikud lahendusvariandid ja peamine mõju.

Seejuures on oluline, et juba väljatöötamiskavatsuses oleksid seaduse

rakendamisega kaasnevad olulised mõjud regionaalarengule ja

kohalikule omavalitsusele esile tõstetud ning vajaduse korral kaasataks

kohaliku omavalitsuse üksused ja regionaalsed partnerid varases

faasis, et mõjude hindamine oleks realistlik ning andmepõhine.

Väljatöötamiskavatsus on eelkõige strateegiliste partnerite kaasamise

ja nendega majanduslike, sotsiaalsete, keskkonnaalaste,

tehnoloogiliste, regionaalarengu ja muude võimalike oluliste mõjude

ja riskide konsulteerimise mõttepaber, mille läbirääkimise järel

tullakse vajaduse korral ühiskonnas oluliste majanduslike, sotsiaalsete

ja muude probleemide õigusliku reguleerimise valikute juurde.

Teadmiseks võetud.

31

5. VTK punktis 2 toodud probleemi kirjeldus, mille kohaselt HÕNTEs

tuleks sätestada vaid põhilised ja üldkehtivad nõuded mõju

hindamisele ning täpsemad metoodilised juhised jätta

abimaterjalidesse (mõjude hindamise metoodika, kontrollküsimustik),

on õige suund. VTK-s on välja toodud mitu varianti, kuidas mõju

hindamise nõuded sõnastada. Kui jätkatakse lahendusega hinnata

mõjusid mõjuvaldkondade kaupa, siis HÕNTEs nimetatud

mõjuvaldkonnad peaksid andma esmase indikatsiooni, millest mõju

hindamisel lähtuda. Tegelik vajadus sõltub konkreetse eelnõu sisust.

Siiski on oluline, et regionaalarengule mõju hindamise metoodika

oleks ühtlustatud ning sisaldaks selgeid kriteeriume, millal tuleb teha

põhjalikum analüüs – vastasel juhul jääb hindamine ministeeriumiti

ebavõrdseks.

Selgitatud.

Mõju hindamise peatüki ülesehitus sõltub konkreetsest teemast ja

muudatustest (muudatuste paljusus, eriilmelisus, sihtrühmade arv jne).

Nõuet hinnata mõju just mõjuvaldkondade kaupa ei tulene ei kehtivast

HÕNTE-st ega planeerita ka edaspidi.

Täpsemad juhised, kuidas hinnata mõju regionaalarengule, on kavas

esitada mõju määratlemise kontrollküsimustikus. Täpsemate juhiste

koostamisse ootame kindlasti panust ka Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumilt. Üldine HÕNTE, MHM-i ja

kontrollküsimustiku eesmärk on tagada, et metoodika ja

juhendmaterjalid oleksid ühtlustatud ja vastavuses.

6. Ühe võimaliku lahendusvariandina on VTK punktis 2 pakutud, et

mõjude hindamisel võiks määratleda konkreetsed sihtrühmad ning

kirjeldada eelnõuga kavandatud muudatuste mõju sihtrühmade kaudu.

Selline lähenemine aitaks tõepoolest paremini mõista muudatuste

tegelikku mõju ühiskonnale, tuues välja mõju erinevatele

sihtrühmadele ja seda kõikides valdkondades, kus oluline otsene või

kaudne mõju avaldub. Välistust ei tohiks olla üheski mõjuvaldkonnas,

sh regionaalse mõju valdkonnas. Erinevate, sageli komplekssete

probleemide või teemade keskne regulatsioonide mõjude hindamine

on HÕNTE rakendamise praktikas jäänud sageli üldiseks ja

kirjeldavaks tekstiks, mille lisandväärtus õigusakti tõhusa rakendamise

toena on kesine.

Teadmiseks võetud.

Praktika on näidanud, et sihtrühmapõhine hindamine on paljudel

juhtudel põhjendatud, kuid võib esineda ka erandeid. On olukordi, kus

otsest sihtrühma ei ole võimalik määratleda (näiteks mõju looduslikule

mitmekesisusele) või on muul põhjusel otstarbekas lähtuda pigem

valdkonnast. Igal juhul on eelnõu koostajal võimalus otsustada, milline

struktuurne ülesehitus on antud juhul mõttekas.

Lisaks rõhutame, et ex-ante hindamine on igal juhul hinnangu andmine

võimalikule mõjule ning see ei võimalda tuvastada põhjuslikku seost.

32

7. VTK punktis 3 võib toetada ettepanekut sätestada HÕNTEs olulise

mõjuga seaduseelnõude järelhindamise nõue. Eriti oluline on teha

järelhindamist seaduseelnõude puhul, mis on olulise mõjuga

regionaalarengule, sest paljud mõjud avalduvad alles aastate jooksul

ning võivad piirkondade lõikes olla väga erinevad. Samas tuleks

arvestada asjaolu, et lisades HÕNTEsse uue aluse seaduseelnõu

mõjude järelhindamise tegemiseks, on tegemist riigile uue rahalise

kohustuse panemisega, mille tulemusena ministeeriumi töökoormus ja

riigi rahaline kulu suureneb. Järelhindamine on sõltumatu hinnangu

tagamiseks olnud seni tavapäraselt eraõiguslikult isikult tellitav töö,

mille tegemiseks on vaja riigieelarve vahendeid. Neid aga ei pruugi

olla võimalik vajalikuks ajaks või vajalikus mahus saada, et

järelhindamise kohustust tähtaegselt täita. VTK kohase HÕNTE

muutmise eelnõu seletuskirjas tuleb näidata ka selle kohustuse

täitmisega kaasnevad kulud kui määruse rakendamiseks vajalikud

kulud, ja nende katteallikad. Kui aga järelhindamine näha ette

ministeeriumi täidetava ülesandena, kaasneb sellega töökoormuse

veelgi suurem kasv ning seejuures ei pruugi järelhindamine anda

objektiivset hinnangut seaduse rakendamise mõju ja tulemuslikkuse

kohta.

Selgitatud.

Õigusloomepoliitikas on valitud lähenemine, et järelhindamine

poliitikaseire instrumendina ei pea olema läbi viidud sõltumatu

läbiviija poolt. Teame, et mõne poliitikakujundamise protsessi raames

see nii on, ning teatavasti on tegemist äärmiselt kuluka ja ajamahuka

kohustusega. Seega võib õigusakti järelhindamise läbi viia

ministeerium ise (või hallatav asutus), kuid järelhindamise tulemused

tuleb avalikustada – HÕNTE kohaselt tuleb aruanne esitada nii VV-le

kui ka Riigikogule, samuti teadmiseks huvirühmadele. Selle

institutsionaalse ja sotsiaalse kontrolli kaudu tagatakse, et

järelhindamine oleks võimalikult tasakaalustatud.

Nõustume, et järelhindamiste sagedasem tegemine võib suurendada

ametnike töökoormust, kuid JDM-i hinnangul on poliitikavaldkonna

seire niikuinii ministeeriumide põhiülesanne ning eraldi aruande

kohustus rahalist lisakulu kaasa ei too. Järelhindamise kohustuse

sätestamine juba eelnõu koostamise hetkel aitab planeerida

ministeeriumi ja selle ametnike töökoormust tulevikku vaatavalt.

Lisaks märgime, et kuna nõuded järelhindamise sisule on äärmiselt

paindlikud, siis võib olla igati põhjendatud, et järelhindamise aruanne

on vaid mõne leheküljeline pikkune kokkuvõte olulisematest tulemus-

või mõjunäitajatest.

Teeme ettepaneku kaaluda HÕNTE § 1 lõikes 7 sätestatud

järelhindamise aruande puudutatud huvirühma esindajale ja Justiits- ja

Digiministeeriumile saatmise kohustuse jätkuvat vajalikkust. Selle

võiks asendada järelhindamise aruande veebilehel avaldamise

kohustusega.

Mittearvestatud.

Täitevvõim peab olema ise aktiivne aruannete avaldamise info

levitamisel. Kuivõrd järelhindamiste osakaal õigusloomes on pigem

tagasihoidlik, siis ei ole mõttekas panna veebilehega regulaarselt

tutvumas käimise kohustust huvirühmadele. Aruanne tulekski

avaldada veebilehel, kuid selle avaldamise kohta tuleks info

nimetatutele edastada.

33

8. VTK punktis 4 on toodud põhiseaduspärasuse analüüsi sisunõuete

ja asukoha kohta seletuskirjas lahendusettepanek, et kaalutakse

HÕNTE täiendamist nõudega, et seletuskirjas tuleb alati esitada

kokkuvõtlik hinnang eelnõu kooskõla kohta põhiseadusega. Leiame,

analoogselt VTK punktis 2 toodud probleemikirjelduses leituga, et

sellised laused oluliseks lisaväärtuseks üldjuhul ei ole, eriti arvestades,

et erinevalt punktis 2 toodust peab põhiseaduspärasuse analüüs

seletuskirjas alati järgnema.

Teadmiseks võetud.

9. VTK punkti 5 kohta märgime esmalt, et Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumile jääb arusaamatuks väide, et

seaduseelnõude mitmekordne keeletoimetamine on

õigusloomeprotsessi üheks piduriks ja liigse bürokraatia allikaks.

Keeletoimetamisega ei tekitata üldjuhul ühiskonna jaoks juurde

täiendavat bürokraatiat, samuti ei ole keeletoimetamine ise käsitatav

kui bürokraatia selle tavapärases tähenduses.

Küll aga tuleb seoses eelnõude ja seletuskirjade arvu ja mahu pideva

kasvuga ning ministeeriumi ressursside, sealhulgas keeletoimetajate

arvu, piiratusega ning ministeeriumide tööjõu hulga ja riigieelarve

vahendite vähendamisega mõelda võimalustele muuta ka

õigustloovate aktide eelnõude menetlus, sealhulgas nende

keeletoimetamine, võimalikult ökonoomseks.

Nõustume, et õigustloova akti eelnõu ja selle seletuskirja teksti puhul

on iseloomulik selle muutumine iga menetlusetapi käigus. Muutumises

olevate tekstide mitmekordne keeletoimetamine on keeletoimetajate

töö ja aja mitmekordne raiskamine. Keegi ei taha teha mõttetut tööd.

Ka keeletoimetaja töö peab olema väärtustatud ja otstarbekas.

Seega tuleb ka õigusloomeprotsessis üle vaadata ülesanded, millest on

võimalik loobuda, mille tulemusel on ministeeriumil võimalik

kokkuhoidu saavutada nii ajalises kui rahalises ressursis ning mille

tulemusel vähendada ka töökoormust.

Seetõttu on näiteks Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumis kavas

keeletoimetamist hakata tegema üksnes üks kord ja seda eelnõude

Teadmiseks võetud

Kuivõrd HÕNTE keeletoimetamise protsessi ei reguleeri, räägitakse

see ministeeriumidega eraldi läbi.

34

viimastele versioonidele (seaduseelnõudele, mis esitatakse teiseks

kooskõlastamiseks Justiits- ja Digiministeeriumile, ministri määrusele,

mis esitatakse allakirjutamiseks, ja Vabariigi Valitsuse määruse

eelnõule, mis esitatakse Vabariigi Valitsuse istungi päevakorda

võtmiseks).

Kõik ametnikud peavad oskama eesti keelt C1 tasemel, mis tähendab,

et nad peavad oskama luua selget, loogilist, üksikasjalikku teksti

keerukatel teemadel, kasutades sidusvahendeid ja sidusust loovaid

võtteid.

Riigikogu 12. novembri 2020. a otsuse „Õigusloomepoliitika

põhialuste aastani 2030 heakskiitmine“ (edaspidi ÕPPA 2030) punktis

13.1 on õiguskeele osas ette nähtud, et õigusaktide keelekasutuse

ühtlaselt hea taseme saavutamiseks koostab Vabariigi Valitsus

asjakohase koolituskava ning keelekoolitused muudetakse

regulaarseks ja kohustuslikuks kõigile õigusloomepoliitika

kujundamisega seotud ametnikele. Koolitused peaks aitama muuta

eelnõud ja seletuskirjad eesti kirjakeele normile enam vastavaks.

Samas VTKs toodud eelnõude ja seletuskirjade puudused on kokku

võetavad kui kiirustamisest, mitte ebapiisavast keeleoskusest tingitud

vead.

VTKs on välja toodud, et õigusloomega tegelevate ametnike arv ei ole

täpselt teada, kuid hinnanguliselt on ministeeriumides ametis ligikaudu

paarsada ametnikku, kes puutuvad õigusaktide ettevalmistamisega

kokku regulaarselt.

Need andmed tuleks kindlasti täpsustada. Vabariigi Valitsuse seaduse

kohaselt on poliitikakujundamine ja õigusloome ministeeriumide

põhiülesanne. Seega enamik ministeeriumi ametnikest tegelebki

õigusloomega. Ainuüksi Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumis

on 167 poliitika kujundamise teenistusgruppi kuuluvat ametnikku,

kelle teenistusalane eesmärk on ette valmistada õigusaktide eelnõusid.

Avalikkuse ja huvirühmade ette jõudvate eelnõude ja seletuskirjade

elementaarse kvaliteedi tagamine sellisel tasemel, et nendega ei

35

väljendataks lugupidamatust avalikkuse ja huvirühmade suhtes ega

nendega ei kaasneks mainekahju ministeeriumile, peab olema laiemalt

ja peamiselt eelkõige nende dokumentide koostajate vastutus. See ei

saa olla üksnes ministeeriumi ühe või kahe keeletoimetaja vastutus või

ministeeriumi tellimusel eelnõu ja seletuskirja keeletoimetamist tegeva

eraõigusliku isiku vastutus.

Eespool toodust tulenevalt leiame, et VTK punktis 5 toodud probleemi

ja hetkeolukorra kirjelduses toodud neljast keeletoimetamise etapist

kahe esimese asjakohasust tuleks uuesti hinnata. Keelekorpuse jaoks

kvaliteetse materjali tootmine ei saa olla ainus põhjus, miks

keeletoimetamine peab igas neljas etapis toimuma. Samal põhjusel

tuleks VTK punkti 5 lahendusettepanekutest esimene siduda mitte

keeletoimetamisega, vaid kvaliteetse õigusloomega üldiselt.

Samuti ei nõustu me VTK punktis 5 ühe alternatiivse lahendusena

keeletoimetuse etapi kiirendamiseks toodud piiri seadmisega

seletuskirja mahule. Seletuskirja eesmärk on põhjendada seaduse

vastuvõtmise vajalikkust, eelnõu põhiseisukohti ja sellest tulenevaid

muudatusi ning anda ülevaade seaduse jõustumisega kaasnevatest

mõjudest. Seletuskiri peab olema piisavalt põhjalik ja kui seaduseelnõu

puhul on asjakohane pikemalt analüüsida näiteks kavandatavate

muudatuste põhiseaduspärasust, kooskõla kohtupraktikaga või senise

tõlgenduspraktikaga, siis on küsitav, kui eesmärgipärane on

seletuskirja mahtu piirata. Loomulikult võib eelnõude

kooskõlastamisel osutada probleemile, et seletuskirja ei ole

keeletoimetatud, kasutatud on liiga bürokraatlikku teksti, mis ei vasta

selge kirjakeele nõuetele vms, kuid seletuskirja mahunõuete

kehtestamine ei ole mõistlik.

36

10. Regionaal- ja Põllumajandusministeerium ei nõustu VTK punktis

6.3 toodud lahendusettepanekuga hakata koostama ka Euroopa Liidu

määruste rakendamiseks vastavustabeleid. Erinevalt VTK punktis 6.3

märgitust ei vaja Euroopa Liidu määruse normid Eesti õigusesse

ülevõtmist. Vajaduse korral tuleb Eesti õigust muuta nii, et Euroopa

Liidu määruses sätestatut saaks Eestis rakendada. Arvestades Euroopa

Liidu määruste hulka ja mahukust Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumi valitsemisala valdkonnas tähendaks see

töökoormuse olulist kasvu. Eelnõu koostaja enda jaoks vajalikke

kontrollmehhanisme ei peaks reguleerima Vabariigi Valitsuse

määrusega luues uue dokumendi koostamise kohustuse. Justiits- ja

Digiministeeriumi poolt seaduseelnõude kooskõlastuskirjades esitatud

palved kajastada seletuskirjas infot näiteks liikmesriigile jäetud

kaalutlusruumi kohta Euroopa Liidu määruses ei ole samuti piisavaks

põhjuseks üldise vastavustabeli koostamise kohustuse kehtestamiseks.

Arvestatud.

Eelnõuga ei kehtestata EL-i määruse puhul vastavustabeli koostamise

kohustust, kuid seletuskirjas tuleb esitada loetelu EL-i määruse

artiklitest, mille rakendamiseks on vaja Eesti õigust muuta.

11. Märgime üldistavalt, et toetame lihtsustamise ja täpsustamise

aruteludes suunda, et erinevate poliitikakujundamise ja õigusloome

dokumentide, sealhulgas Euroopa Liidu asjade,

väljatöötamiskavatsuste, õigustloovate aktide ja strateegiliste

arengudokumentide eelnõude, koostamise kohta kehtiks võimalikult

ühetaolised põhiseaduslikkuse järgimise, mõjude eel- ja

järelhindamise, andmeallikatele viitamise ja huvirühmade kaasamise

nõuded, mis oleks sätestatud HÕNTEs või sellega kooskõlas. Eeldame,

et seda suunda järgitakse ka Vabariigi Valitsuse reglemendi ja

HÕNTEga seotud uue “Mõjude hindamise metoodika” ja „Kaasamise

hea tava“ koostamisel.

Teadmiseks võetud.

37

12. HÕNTE-s võiks seaduse ning määruse eelnõu seletuskirja

sissejuhatuses täpsustada ja ühtlustada nõutud teabe struktuuri lähtudes

strateegia „Eesti 2035“ riigivalitsemise sihtidest ja ÕPPA 2030

põhimõtetest, sealhulgas: 1) õigusakti eelnõu eesmärk peaks olema kirjeldatud sotsiaalse,

majandusliku ja muu ühiskondliku hüvena, mille saavutamisele antud

õiguslik regulatsioon kaasa aitab. HÕNTEs on eesmärgi kirjelduse

nõuded mitmes paragrahvis, kuid praktikas näeme sageli, et „Mõjude

hindamise metoodika“ tulemus- ja mõjueesmärkide eristamise viidete

või piisava koolituse puudumise tõttu on eelnõu eesmärgina

seletuskirjas sageli märgitud õigusaktide kooskõlla viimist, mitte

inimeste heaoluga seotud sotsiaalse, majandusliku, regionaalarengu

või muu mõju eesmärke;

Teadmiseks võetud.

Nõustume, et õigusliku algatuse väljatöötamisel tuleb lisaks vahetule

tegevuseesmärgile kirjeldada ka tulemus- ja mõjueesmärke. JDM juhib

kooskõlastamise käigus tähelepanu, kui seaduseelnõu seletuskirjas on

piirdutud vaid õiguskorra tasandi eesmärgi nimetamisega (nt on eelnõu

eesmärgina välja toodud EL-i direktiivi ülevõtmine). Samuti käsitleme

teemat koolituste raames.

Eelnõuga on kavas mõjuanalüüsi nõuete kaudu (HÕNTE § 46)

rõhutada tulemuste ja mõju hindamise erinevust.

2) teave õigusaktiga mõjustatud sihtrühmade kohta. Mõjustatud

sihtrühmade esmane kirjeldus peaks olema võimalikult andmepõhine

ja põhinema riigi avalikel andmetel, sealhulgas ruumiandmetel, et anda

kohe seletuskirja algul selge sõnum, milliseid ühiskonna sotsiaalseid

rühmi või ettevõtlussektoreid eelnõus kavandatud muudatused võivad

mõjutada ja kuidas. Senises HÕNTE rakendamise praktikas leiame

õigusaktiga mõjustatud sihtrühmade kohta teabe sageli alles

seletuskirja võrdleva analüüsi või mõjude hindamise osadest. Üldjuhul

on esitatav teave sihtrühmade kohta andmepõhiselt seostamata. Nii

seoses strateegia „Eesti 2035“ inimesekeskse riigivalitsemise sihi kui

ÕPPA 2030, eelkõige selle punktis 5 sätestatud põhimõtetega aitab

sihtrühmade keskne õigusloome ja seonduv mõjude hindamine ning

kaasamine paremini siduda riigi õigusloomet avalike teenuste

disainiga ehk tagada õigusakti tõhusat rakendamist. HÕNTE

halduskoormuse hindamisega seotud muudatus, mis jõustus 25. mail

k.a, on avaldanud seletuskirjadele positiivset mõju, kuna

halduskoormuse prognoosid on eelnõude seletuskirjades sagenenud,

kuid üldjuhul on ka väited halduskoormuse kohta andmepõhiselt

seostamata. Eeldatavasti aitab tulevikus ühtne koosloome keskkond

Teadmiseks võetud.

Sihtrühmade andmepõhine tuvastamine ja kirjeldamine on ex-ante

mõjuanalüüsi üks keskseid osasid ning nõustume, et mõjutatud

sihtrühmad võiksid olla nimetatud juba seletuskirja alguses. Kuna

nõue seletuskirja sisukokkuvõttes tuua välja kavandatavate lahenduste

mõju juba kehtib (HÕNTE § 41 lg p 3), siis on info kvaliteet eelkõige

praktika, mitte regulatsiooni küsimus.

38

äriregistri ja teiste riigi avalike andmete põhiselt halduskoormuse

(standardkulu) hindamist automatiseerida ning sellekohase teabe

kvaliteeti tõsta.

13. Kaaluda võiks HÕNTE § 45 täiendamise vajalikkust väitega selle

kohta, kas õigusaktiga on kavas isikutele panna lisaks Euroopa Liidu

õigusest tulenevatele kohustustele täiendavaid kohustusi või

kehtestada täiendavaid nõudeid. Kui jah, siis tuleks seletuskirjas

esitada ka selle vajaduse põhjendus ja hinnata sellega kaasnevaid

mõjusid. Seda mõjuhinnangut saab kasutada ex ante majanduslike

mõjude hindamisel, seal hulgas ajakulu alusel standardkulu

hindamisel. Eesti bürokraatia vähendamise algatused (näiteks 2016-

2018; Eesti avatud valitsemise partnerluse tegevuskava 2025-2026) ja

Euroopa Komisjoni massiivne regulatsioonide lihtsustamise

kampaania (2024-2025) näitab, et suurt osa halduskoormusest

seostatakse Euroopa Liidu tasandi poliitika- ja õigusloomega, kuid

sageli ei ole see arvamus põhjendatud.

Arvestatud.

Eelnõukohase HÕNTE § 45 lg 3 järgi tuleb seletuskirjas selgitada EL-

i õigusaktiga liikmesriigile jäetud kaalutlusruumi ning EL-i õigusaktis

sätestatust rangemate nõuete kehtestamist. Lisaks sätestatakse, et kui

EL-i õigusakti rakendava eelnõuga kavandatakse ka riigisisesest

vajadusest lähtuvaid muudatusi, tuleb see kokkuvõtvalt seletuskirja

viiendas osas välja tuua.

14. Teeme ettepaneku, et HÕNTE § 46 mõjukategooriate struktuur

laieneks lisaks määruste eelnõudele (HÕNTE § 64) ka strateegilistele

arengukavadele, Euroopa Liidu asjadele ja muudele taolistele

siduvatele dokumentidele asjakohaste juhiste ja metoodikate kaudu

Mittearvestatud.

Eri poliitikakujundamise protsesside omavahelisi seoseid ja

kohalduvaid nõudeid eelnõuga ei reguleerita. Mõju hindamise

metoodika on juhendmaterjal, mis loob ühtse mõjuhindamise

raamistiku nimetatud protsesside tarbeks. Metoodika muutmine on

JDM-i ja Riigikantselei koostöös käimas.

15. Lähtudes HÕNTE § 46 lõikest 4 ja selleks, et tagada otsuste

tõenduspõhisus, läbipaistvus ja kontrollitavus, tuleks HÕNTE kaudu

parendada ka õigusloomes kasutatud andmetele viitamise praktikat.

Selgitatud.

Mõjuanalüüsi puudutavates nõuetes on eraldi välja toodud kohustus

viidata kasutatud allikatele, kuid nendime, et küsimus vajab

põhjalikumat analüüsi seletuskirja vaatest tervikuna. Lisaks on

praktikas esile kerkinud küsimus, kuidas viidata tehisaru kasutamisele

teksti koostamisel.

39

16. HÕNTE § 47 rakendamise praktika näitab, et sageli on raske

õigusakti rakendamisega seotud tegevuste ning riigi või kohalike

omavalitsuste eelarvete seostamine ja samuti riigieelarve siseriikliku

kaasrahastuse ja välistoetuse eristamine. Kahaneva eelarve korral võib

see suurendada riske õigusakti rakendamisel. Teeme ettepaneku, et

HÕNTE § 47 nõudeid võiks täpsustada koostöös

Rahandusministeeriumi ja ministeeriumide finantsjuhtidega, et

seletuskirjades riigieelarvega seotud analüüse paremini siduda riigi

tegevuspõhise eelarve, tõhustamiskava ja teiste riigi rahanduse

juhtimise vahenditega.

Arvestatud.

Eelnõus on HÕNTE § 47 tervikuna ümber sõnastatud ning muutmise

käigus konsulteeriti ka Rahandusministeeriumiga. Seletuskirjas on

välja toodud, et võimaluse korral tuleb selgitada eelnõu tulude või

kulude seost tegevuspõhise eelarvega. Nõue märkida seletuskirjas

Euroopa Liidu vahendite osakaal kaotatakse (kehtiv HÕNTE § 47 lg

5).

17. Teeme ettepaneku täpsustada HÕNTE § 50 nii terminite kui

sihtrühmade eristamise osas. Tegevused võiksid pealkirjas olla

esitatud ajalises järjestuses. Esmalt toimub huvirühmade teavitamine,

seejärel nendega konsulteerimine ja nende kaasamine ning viimasena

eelnõu kooskõlastamine. Samuti võiks HÕNTE § 50 lõike 1 punkti 1

täiendada lisades sõnale „huvirühm“ sõna „esindusorganisatsioon“, et

oleks selge, millistele huvirühmadele või nende

esindusorganisatsioonidele oli eelnõu arvamuse ja ettepanekute

saamiseks esitatud. Sätte rakendamise praktika on selles osas olnud

ebaühtlane. Sageli on märgitud üksnes huvirühmade valdkond (näiteks

keskkonnaühendused), kuid konkreetsete organisatsioonide nimesid

ega nendega konsulteerimise või nende kaasamise vorme ei märgita.

Selleks, et suurendada HÕNTE § 50 abil otsustusprotsesside selgust,

läbipaistvust ja osapoolte vastutust, võiks §-s 50 kasutatavad terminid

ühtlustada Riigikantselei avatud valitsemise teekaardil (2023)

kasutatavate mõistetega ning selgesõnaliselt võimaldada ka huvirühma

esindava esindusorganisatsiooni märkimist.

Osaliselt arvestatud ja selgitatud.

HÕNTE §-i 50 sõnastust on täiendatud, lisades sinna

esindusorganisatsioonid. Nendime, et §-i 50 regulatsioon vajab

täiendavat analüüsi, võttes arvesse nii avatud valitsemise teekaarti kui

ka kaasamise head tava (viimane vajab tõenäoliselt uuendamist).

40

18. Teeme ettepaneku kaaluda HÕNTE § 29 lõike 4 muutmist nii, et

eelnõu tekstis Euroopa Liidu õigusaktile esmakordse viitamise korral

ei peaks lõikes 3 nimetatud andmetele enam lisama viidatava õigusakti

pealkirja. HÕNTE kehtimise aja jooksul on korduvalt osundatud

sellele, et kõigi nende vajalike andmetega õigusakti eelnõu sätted on

pikad ja lohisevad ning paiguti ka segadust tekitavad neis just selle

nõude täitmiseks esitatavate Euroopa Liidu õigusaktide põhjalike

pealkirjade tõttu. Kõnealused andmed võiks esitada eelnõu

normitehnilises märkuses. Samuti on vahepeal muutunud Euroopa

Liidu õigusaktide avaldamismärgete märkimine Euroopa Liidu

õigusaktides, mistõttu tuleks HÕNTE ka selles osas üle vaadata ja

ajakohastada.

Osaliselt arvestatud.

Seaduse tekst peab olema täpne ja üheselt mõistetav. Selle tagamiseks

tuleb EL-i õigusakti viide vähemalt üks kord esitada n-ö täispikkuses.

EL-i õigusaktide avaldamismärgete esitamine on HÕNTE-st välja

jäetud, ajakohased näited esitatakse edaspidi HÕNTE käsiraamatus.

19. Samuti teeme ettepaneku ühtlustada seaduste ja määruste

jõustumissättes kasutatavad kuupäevamallid, mis on praktikas

erinevad: seadustes esitatakse aastaarv enne kuupäeva, määrustes

tavaliselt vastupidi. Samuti võiks ühtlustada muid seaduste ja määruste

eelnõudes kasutatavaid erinevusi, näiteks muutmiskäsk „muudetakse

ja sõnastatakse järgmiselt:“ seadustes vs. „sõnastatakse järgmiselt:“

määrustes, „käesoleva seaduse §-s 1“ seadustes vs. „§- s 1“ määrustes

jms.

Mittearvestatud. Määruse vormelid on praegu lihtsamad. Ühtlustamine tähendaks, et ka

määruses tuleks alati kasutada pikki vormeleid. Määruste lühemad

vormelid on võimalus, mitte kohustus. Olemasolevate määruste

muutmisel tuleb jälgida, et algse teksti stiil säiliks. Samamoodi

toimitakse ka enne HÕNTE jõustumist koostatud ja siiani kehtivate

seaduste muutmise korral.

20. Kuna üks hea õigusloome põhimõtete ja nõuete juurutamise

murekohti on olnud riigiasutuste vaheline terminite ja teaduspõhiste

kontseptsioonide, näiteks kaasamise, samuti keelehoiu nõuete

ühtlustamine, siis teeme ettepaneku teha HÕNTE muutmise määruse

eelnõu seletuskiri eriti põhjalik ja ajakohastada ka kõiki asjakohaseid

juhiseid.

Arvestatud.

41

Siseministeerium

Siseministeerium kooskõlastab hea õigusloome ja normitehnika

eeskirja (edaspidi HÕNTE) muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsuse

järgmiste märkustega (üldised tähelepanekud, Euroopa Liidu õiguse

ülevõtmine, järelhindamisest, keeletoimetusest). Üldised tähelepanekud:

1. Teeme ettepaneku lahti mõtestada väljatöötamiskavatsuse (edaspidi

VTK) väljatöötamise tingimused. Siseministeerium ei toeta lahendust,

mille kohaselt iga vähese mõjuga muudatuse korral on kohustus

koostada VTK, mille koostamiseks läheb töötunde, mis on omakorda

kulu. VTK koostamine peaks olema kohustuslik üksnes mahukate

reformide läbiviimise korral. Arvestades, et mõnikord on VTK üksnes

formaalne samm ning tegelik eelnõu on juba olemas või on see suures

osas samade argumentidega, mis VTK-s, siis tuleks probleemi

lahendamiseks kehtestada kohustuslikud pikemad

kooskõlastustähtajad (näiteks 60 kalendripäeva). See annaks teatud

juhtudel palju parema arusaama, mida täpselt teha soovitakse, sest

VTK reeglina ei ole sellise detailsusega, et sealt muudatustest nii hästi

aru saaks. See hoiaks nii koostajate kui ka kooskõlastajate aega kokku,

mis on mõõdetav rahalise kuluna.

Mittearvestatud.

Eelnõuga ei reguleerita küsimust, millistel juhtudel on VTK nõutav ja

millistel mitte. Jätkuvalt kehtib erand, et VTK koostamine ei ole

kohustuslik, kui seaduseelnõu seadusena rakendamisega ei kaasne

olulist õiguslikku muudatust või muud olulist mõju.

JDM ei toeta ettepanekut, et VTK koostamine peaks olema kohustuslik

üksnes mahukate reformide läbiviimise korral. Isegi, kui

ministeeriumis on probleemi õiguslik lahendus juba kokku lepitud

ning VTK näib esiti vaid formaalse dokumendina, on sellel suur

väärtus eelnõu rakendajate ja üldise avalikkuse jaoks. Ei ole harvad

näited, kui VTK järgselt on avalikkuses tõstatunud uus probleem või

vaatenurk, millega eelnõu autorid ei osanud esialgu arvestada.

Märgime, et ministeeriumidel on ka praegu soovi korral võimalus

kehtestada pikemad kooskõlastustähtajad (nt 60 päeva).

VTK võib vajadusel olla lühike kompaktne dokument (eelnõuga

suurendatakse VTK vormilist paindlikkust senisest veelgi). Kuni 10-

leheküljelise dokumendi koostamise ajakulu ei saa pidada olulisemaks

argumendiks kui varajast informeerimist ja kaasamist. Huvirühmad

peavad VTK instrumendi olemasolu vajalikuks ning on ka leitud, et

VTK-sid peaks koostama sagedamini. Seega ei ole kavas VTK

koostamist kuidagi kitsendada.

2. Kui punktis 1 kirjeldatud ettepanek ei leia toetust, siis tuleks VTK

sisunõuded kogu ulatuses üle vaadata. Peame vajalikuks viia

kohustuslik teave miinimumnõueteni. Praegune loetelu on liiga

detailne ning ei vasta alati poliitikaprotsessi varajase etapi tegelikule

vajadusele. Tuleb ette näha VTK-s kohustusliku infona vaid probleem,

sihtrühm, eesmärk, lahendusvariandid ja olulisem mõju. Kaotada nõue

kirjeldada VTKs regulatsiooni tasandit ja ülesehitust - see on mõistlik

jätta eelnõu koostamise etappi. Võimaldada väiksemate muudatuste

korral esitada VTK lühivormis. Praktikas täidetakse VTK-d sageli

formaalselt, mis ei toeta sisulist poliitikakujundamist ning reaalsete

Arvestatud. VTK sisunõudeid on lihtsustatud, edaspidi tuleb VTK koostamisel

keskenduda probleemi ja eesmärgi määratlemisele, tuua välja

võimalikud lahendusvariandid ja peamine mõju.

42

praktiliste probleemide lahendamist. VTK sisunõuete mõningane

leevendamine võib muuta VTK koostamise tõhusamaks ja lihtsamaks

ning seega vähendada olukordi, kus VTK koostamine kujuneb

ebaproportsionaalselt mahukaks võrreldes eelnõu tegeliku mõjuga.

3. Siseministeerium ei toeta HÕNTE § 46 muutmist nii, et sealt jääks

edaspidi välja kohustuslik mõjuvaldkond „mõju riigi julgeolekule ja

välissuhetele“. See on vajalik selleks, et julgeolekuasutused saaksid

eelnõudega kaasnevate riskide puhul arvestada võimalike uute

tööülesannetega ning sellega seotud kuludega.

Arvestatud.

HÕNTE § 46 mõjuvaldkondi on täiendatud ning esimesena loetletud

valdkond on ,,mõju julgeolekule ja turvalisusele’’.

4. Eelnõude mõjuanalüüsi osa on täna väga tehniline ning edaspidi

võiks selle nõuded olla mõnevõrra lihtsamad. Tegelikkuses on puudu

andmetest ja tehnilisest lahendusest, mida iga ametnik saaks kasutada.

Arvestatud.

Uues HÕNTE-s on mõju hindamise nõudeid arusaadavamaks

muudetud ning tehnilisest olulisuse hindamisest loobutud. Paralleelselt

HÕNTE muudatustega uuendatakse ka mõjude hindamise metoodikat,

mis peaks andma eelnõu koostajale senisest praktilisemad suunised ja

näpunäited analüüsi koostamiseks.

5. Nõustume, et praktikas on põhiseaduspärasuse analüüsid

ebajärjekindlad ning sageli kas liigselt mahukad või vastupidi –

ebapiisavad või puuduvad üldse. Sätestada kohustuslik lühike

kokkuvõte põhiseaduspärasusest iga eelnõu kohta. Nõuda põhjalikku

analüüsi vaid siis, kui esineb sisuline põhiõiguste riive. Paigutada

põhiseaduspärasuse analüüs selgesse ja üheselt leitavasse alaossa

seletuskirjas.

Arvestatud.

Kavandatava muudatuse kohaselt tuleb iga eelnõu puhul esitada

seletuskirja 3. osa viimases alaosas kokkuvõtlik hinnang eelnõu

kooskõla kohta põhiseadusega.

6. Õigusaktide kokkuvõtted peavad olema standardiseeritud, eriti

juhul, kui kasutatakse tehisaru. Ühtselt tuleks kokku leppida, millist

tehisaru võiks selleks kasutada, et tagada üle valdkondade ühetaolisus

ja kvaliteet. Lisaks tuleks seletuskirjas välja tuua, kui eelnõu või

seletuskirja koostamisel on kasutatud tehisaru.

Teadmiseks võetud.

Seletuskirja sisukokkuvõttele esitatud nõuete eesmärk on tagada, et

kokkuvõte sisaldaks üksnes kõige olulisemat infot (õigusakti vajadus,

eesmärk, lahendused ja nende mõju), mis on esitatud lihtsas ja selges

keeles (vt HÕNTE § 41 lg 2). Tehisaru kasutamine kokkuvõtte

tegemisel on võimalik, kuid vastutus selle kvaliteedi ja sisulise info

osas jääb igal juhul eelnõu koostajale. Hea tava on, et tehisaru

kasutamisele viidatakse, kuid nendime, et HÕNTE kontekstis vajab

täiendavat analüüsimist seletuskirjas viitamist puudutava regulatsiooni

vajalikkus (sh tehisarule viitamine).

43

7. Tehisaru kasutamine õigusloomes vajab selget juhtimist ja

koordineerimist, et see vastaks õigusaktides sätestatud nõuetele. Kõik

intelligentsed tehisaru süsteemid põhinevad

pilvandmetöötlussüsteemidel, mis tähendab, et nende kasutamine

vajab küberturvalisuse seadusest tulenevalt riskianalüüside

koostamist, mis sisaldab hinnangut süsteemi turvalisusele,

usaldusväärusele ning vastavust andmekaitsealastele nõuetele. Kui

neid analüüse riigis juba koostatakse, siis puudub vajadus teistel

asutustel seda sama analüüsi läbi viia ka õigusloome koostamisel.

Palume Justiits- ja Digiministeeriumi abi nimetatud teema

koordineerimisel. Lisaks vajab tehisaru pidevat treenimist, andmete

täiendamist ning kvaliteedi kontrolli. Leiame, et tehisaru pigem tuleb

tööriistana kasutusele lähiajal ning seda kompetentsi peab tõstma.

Lisaks vajab tehisaru kasutamine üle valdkondade üldpõhimõtteid ning

suuniseid selle kasutamise osas.

Teadmiseks võetud.

Nõustume arvamusega ning märgime, et JDM analüüsib, kuidas saaks

tehisaru võimalusi kasutada õigusloomeprotsessis. Käesoleva

eelnõuga seda küsimust siiski ei reguleerita.

8. Siseministeeriumi kogemusel võib väita, et tänane eelnõude

koostamise praktika (kaasamine) on väga erinev. Toetame lahendusi,

mille kohaselt on loodud üle valdkondade tehnilised lahendused, mis

võimaldavad kõigil osapooltel oma sisendit anda vahetult selleks

loodud keskkonna kaudu. Samuti vähendaks üle valdkondade loodud

tehniline süsteem näiteks ministeeriumite kooskõlastuskirjade

koostamist. Toetame lahendusi, mis suurendab üle valdkondade

õigusloome avatust. Selleks peab loobuma näiteks aegunud

tehnoloogiatest, mis ei võimalda kiiresti aru saada, kas ja mis on

näiteks konkreetses eelnõu versioonis muutunud. Näiteks Vabariigi

Valitsusele esitatud eelnõu versioon ei pruugi selles sõnastuses saada

Vabariigi Valitsuse heakskiitu. Selleks peavad ministeeriumid tegema

täiendava analüüsi, milleks on vajalik kasutada ressursse (eelkõige

eksperdi ajakulu). Tehnoloogiline võimekus peaks olema selline, et

igast muudatusest jääb selge jälg.

Teadmiseks võetud.

JDM ja Riigikantselei arendatav koosloomekeskkond võimaldab

paremini jälgida eelnõu ja eelnõust tulenevate terviktekstide erinevaid

versioone. Seadust muutvate eelnõude osas on plaanitud koosloome

keskkonna kasutuselevõtmine sügisel 2026.

44

9. Teeme ettepaneku kaaluda, kas kokkuvõtted peaksid sisaldama

märksõnade loetelu kogu eelnõu ja seletuskirja kohta. Teadmiseks võetud.

Tegemist oleks eelkõige tehnoloogilise lahenduse, mitte seletuskirjale

esitatava nõudega.

10. Ühtse dokumendihaldussüsteemi loomisel palume koostada

eelseadistatud vormid eelnõu koostamiseks. Teadmiseks võetud.

Koosloome keskkonnas on mitmeid eelnõu kirjutamise etappe

automatiseeritud.

11. Esile on toodud ka, et VTK-le on järgnenud eelnõu

mitteväljatöötamine. Jääb arusaamatuks, kas igale VTK-le peab

järgnema alati eelnõu. Probleemiks on ka asjaolu, et VTK-le esitatud

ettepanekutele ja märkustele ei pea ministeerium andma tagasisidet.

Selgitatud.

Igale VTK-le ei pea järgnema eelnõu, sest VTK-le antud tagasisidest

võib selguda, et probleemi on võimalik lahendada ka muul viisil kui

seadust muutes. Juhul kui siiski otsustatakse seadust muuta ja vastav

eelnõu koostada, siis tuleb kokkuvõte VTK-le antud tagasisidest

esitada seletuskirja 2. osas (HÕNTE § 42 lg 2). VTK

poliitikakujundamise instrumendina aitab ennetada ülereguleerimist.

Mööname, et juhul kui VTK-le eelnõu ei järgne, siis ei ole tõepoolest

kohustust VTK-le esitatud ettepanekutele ja märkustele tagasisidet

anda.

Euroopa Liidu õiguse ülevõtmisest:

12. Euroopa Liidu määruste kohta vastavustabeli koostamine tundub

ebamõistlik ja ebaselge, sest määrus on otsekohalduv ning

ministeeriumil pole ülevõtmise osas kaalutusõigust. Kuivõrd vastavat

siseriiklikku õigust veel ei ole, jääb arusaamatuks, millega vastavust

Euroopa Liidu määruse sätete puhul tuleks siseriiklikus õiguses

võrrelda. Teeme ettepaneku Euroopa Liidu määruse ülevõtmise korral

mitte ette näha kohustust koostada vastavustabelit.

Arvestatud.

Eelnõuga ei looda kohustust esitada EL-i määruste kohta

vastavustabelit. Küll aga tuleb seletuskirjas esitada EL-i määruse

artiklite loetelu, mille rakendamiseks on vaja Eesti õigust muuta.

Esineb olukordi, kus määruse artikli rakendamine on liikmesriigile

küll kohustuslik, kuid kuidas seda teha, on liikmesriigi kaalutlusõigus

(nt rakendusasutuse määramine).

45

13. Siseministeerium ei toeta punktis 6.2 esitatud ettepanekut, mille

kohaselt kaalute HÕNTE täiendamist nõudega, et seletuskirjas tuleb

esitada info Eesti seisukohtade kujundamise etapis otsustatu kohta.

Seletuskirjas tuleks esitada viited varasemale menetlusele, sh

mõjuanalüüsile. Selline töö dubleerimine ei ole mõistlik, sest

seisukohtade kujundamine on väga põhjalikult dokumenteeritud, sh

Justiits- ja Digiministeeriumi juhiste kaudu. Sealt laiab seiskohtade

kujundamiseks vormi, kus nähakse ette põhjalik mõjuanalüüs, samuti

protokollitakse seisukohtade arutelud Euroopa Liidu õigusaktide

koordinatsioonikogus ja Riigikogus. Siseministeerium ei näe vajadust

kõike seda dubleerida seletuskirjades.

Arvestatud osaliselt.

Eelnõu kohaselt tuleb esitada üksnes viide Eesti seisukohtadele ja

nende muudatustele, kuid ei ole vaja neid pikalt lahti kirjutada.

Eelnõukohase muudatuse vajadus tuleneb eelkõige huvirühmade

soovist, et erinevad poliitikakujundamise protsessid oleksid omavahel

seostatud ning et oleks selgem ülevaade, kuidas otsusteni on jõutud.

Eelnõus on arvestatud, et nõudega ei lisanduks õigusloomega

tegelevatele ametnikele liigset koormust. Nõustume, et komisjoni

õigusakti ettepaneku kujunemise ja Eesti seisukohtade koostamise

etapid on hästi dokumenteeritud, kuid paraku on see info laiali

erinevates infosüsteemides ning välistele osapooltele pigem raskesti

leitav.

Järelhindamine

15. Ettepanekutest ei tule välja, kas järelhindamine peaks edaspidi

toimuma kõikide eelnõude puhul. Euroopa Liidu õigusaktide

ülevõtmise korral teeb Euroopa Komisjon alati ise järelhindamise,

kuidas on õigusakti liikmesriigi õigusesse üle võetud. Kui

järelhindamise eesmärk on kontrollida õigusakti ülevõtmist, siis teeme

ettepaneku mitte dubleerida Euroopa Komisjoni tööd.

Siseministeerium ei toeta rangemat lähenemist järelhindamise kohta.

See peaks olema riskipõhine ning sõltuma konkreetsest eelnõust, kas

seda on vaja teha või mitte.

Selgitatud.

Õigusaktide järelhindamine ei ole kohustuslik kõikide eelnõude puhul.

Täpsustame HÕNTE-s järelhindamise nõuet selliselt, et

järelhindamine kavandatakse siis, kui seaduse rakendamisega kaasneb

märkimisväärne risk või määramatus. Alati

nähakse järelhindamise kohustus ette siis, kui olulise mõjuga

seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus on erandlikult jäetud

kiireloomulisuse tõttu koostamata.

Leiame, et järelhindamise vajadus peaks olema riskipõhine ning

sõltuma konkreetsest eelnõust.

16. Jagame hinnangut, et praegune järelhindamise kord ei ole

rakendunud ning vajab sisulist ümberkujundamist. Järelhindamise

kohaldamisel on oluline eristada kiireloomulisi eelnõusid ja olulise

mõjuga kiireloomulisi eelnõusid — need ei pruugi kattuda.

Kiireloomulisus ei tähenda automaatselt, et eelnõul on märkimisväärne

või pikaajaline mõju, mis vajaks järelhindamist. Kui HÕNTE-s

sätestada järelhindamise kohustus, oleks vajalik selgemalt määratleda,

mida käsitatakse „olulise mõjuna“ ja millistel juhtudel järelhindamine

on põhjendatud. See aitaks tagada, et järelhindamist tehakse seal, kus

see annab lisaväärtust.

Selgitatud.

Lisaks eelneva punkti juures toodud selgitusele märgime, et „olulist

mõju“ ei ole järelhindamise kontekstis kavas sisustada, sest see sõltub

konkreetse õigusakti asjaoludest ja mõjutatud sihtrühmadest. Praktika

on näidanud, et mõju olulisust on keeruline läbi objektiivsete

kriteeriumide hinnata.

46

Keeletoimetusest:

17. VTK-s on ühe probleemina toodud välja seaduseelnõude ja nende

seletuskirjade keeletoimetamine. Probleemi ja hetkeolukorra

kirjelduse kohaselt on tegemist probleemiga, mida on erinevad

ministeeriumid välja toonud. Arusaamatuks jääb, kuidas on VTK

koostajad jõudnud arusaamale, et probleemi ei ole. Siseministeerium

toetab lahendusi, mis suurendavad keeletoimetuse konsolideerimist

ühtsesse asutusse, et tagada ühetaoline kvaliteet ning kulude

optimeerimine. Teenuse killustatus on kallim kui tsentraliseeritud

teenus. Kui riigis on konsolideeritud raamatupidamine või muude

tugiteenuste osutamine, siis keeletoimetus oma olemuselt ei ole selline

teenus, mida ei saa konsolideerida.

Teadmiseks võetud.

Kuivõrd HÕNTE keeletoimetamise protsessi ei reguleeri, räägitakse

see ministeeriumidega eraldi läbi.

18. Kui eelmises punktis kirjeldatud ettepanek toetust ei leia, siis

juhime tähelepanu, et praktikas on tekkinud rahulolematus

mitmeastmelise toimetuse ja ajakulu osas. Keeletoimetamist võiks olla

vähem, piisaks kahest põhietapist: 1) ministeeriumis enne

kooskõlastamist, 2) Justiits- ja Digiministeeriumi lõplik normi- ja

keelekontroll. Muuta Riigikogu Kantselei toimetamine valikuliseks

sõltuvalt Riigikogu menetluses tehtud muudatuste ulatusest. Hea mõte

on arendada tehisintellektil põhinev eelnõude tehniline ja keeleline

kontroll. Alternatiiv „seada piir seletuskirja mahule“ ei pruugi

praktikas toimida. Eelnõude maht ja keerukus on väga erinevad ning

mahupiirangute seadmine oleks kunstlik. See võib viia olukorrani, kus

olulised teemad jäävad käsitlemata lihtsalt seetõttu, et maht on täis.

Seetõttu ei toeta mahu piiramine seletuskirjade sisulist kvaliteeti.

Näiteks tekib küsimus, kas joonised või graafikud on selle mahu osa?

Lugeja saab teksti mahtu vähendada, andes selle töö tehisintellektile.

Teadmiseks võetud.

Kuivõrd HÕNTE keeletoimetamise protsessi ei reguleeri, räägitakse

see ministeeriumidega eraldi läbi.

47

19. Eelnõude keeletoimetuse küsimust ei ole HÕNTE-s üheselt ja

selgelt reguleeritud. HÕNTE § 15 lõike 1 kohaselt peab seaduseelnõu

keelekasutus vastama eesti kirjakeele normile ning HÕNTE § 41 lõike

3 punkti 2 kohaselt tuleb seletuskirjas muuhulgas tuua välja

keeletoimetaja andmed. Kehtiv HÕNTE ei ütle üheselt, et eelnõu peab

olema keeletoimetatud ning millistes etappides ja mahus seda teha

tuleb. HÕNTE VTK ettepanekutes on jäädud seisukohale, et

keeletoimetus kõigis etappides on vajalik, samas ei ole analüüsitud, kas

kõigis etappides, kus täna tehakse keeltoimetust on vajalik just

keeletoimetus või teatud juhtudel piisaks näiteks ka keelekorrektuurist.

Killustunud süsteemi korral jätkub praktika, kus seaduste ja määruste

korral on ministeeriumitel ja Riigikogul vähesel määral erinev

vormistus või sõnastus, sõnastuse parandamine, näiteks olukorras, kus

olemasolev ei ole vale, aga parandajale on mõni teine variant

subjektiivselt meelepärasem.

Teadmiseks võetud.

Kuivõrd HÕNTE keeletoimetamise protsessi ei reguleeri, räägitakse

see ministeeriumidega eraldi läbi.

Sotsiaalministeerium

Edastan Sotsiaalministeeriumi märkused hea õigusloome ja

normitehnika eeskirja (HÕNTE) muutmise eelnõu

väljatöötamiskavatsuse kohta.

1. Mõjude hindamise teemal:

1) Toetame mõjude hindamise nõuete lihtsustamist ja suurema

paindlikkuse võimaldamist ning mõjude hindajale vormistamisel

suurema vabaduse jätmist.

Teadmiseks võetud.

48

2) Leiame, et seletuskirja p 6 (seaduse mõjud) ja p 7 (seaduse

rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused,

eeldatavad kulud ja tulud) võiks tõsta kokku või siis eraldi punktide

puhul pöörata tähelepanu dubleerimise vältimisele.

Arvestatud.

Osasid kokku ei ole kavas tõsta, kuid HÕNTE §-st 46 jäetakse välja

nõue hinnata seletuskirja kuuendas struktuuriosas mõju riigiasutuste ja

kohaliku omavalitsuse korraldusele. Igasugust mõju avalikule

sektorile ja (riigi)eelarvele võiks edaspidi üldjuhul käsitleda

seletuskirja seitsmendas osas (eelnõuga sõnastatakse ümber ka

HÕNTE § 47). Selle muudatuse eesmärk on justnimelt teksti

dubleerimise vähendamine. Rõhutame siiski, et vajadusel on

seletuskirja koostajal võimalik käsitleda mõju mõnele avaliku sektori

sihtrühmale ka seletuskirja kuuendas struktuuriosas, kui see toetab

paremat ülevaatlikkust (nt mõju lastekaitsetöötajatele käsitletakse

sotsiaalse mõjuna). Ehk teisisõnu, mõjuanalüüsi koostamisel ei pea

tingimata lähtuma sihtrühma õiguslikust vormist (avalik- vs

eraõiguslik isik), olulisem on info olemasolu ja esitamise kvaliteet.

3) Mõjude hindamise ulatus ja sagedus ei anna iga mõju kirjeldamisel

lisandväärtust ning võiks jääda üksnes kõige olulisemate mõjude

juurde.

Arvestatud.

Viited mõju ulatusele ja sagedusele jäetakse HÕNTE-st välja.

Tulevikus on need nimetatud mõju hindamise metoodikas soovituslike

lähtepunktidena, mida arvestada mõju kirjeldamisel.

4) Kaaluda võimalust lubada mõjusid esitada ka joonise või tabeli

kujul, mis annaks teatud juhtudel kompaktsema ja lühema ülevaate

olulisematest mõjudest.

Arvestatud

Infograafika kasutamine mõjuanalüüsis on praegugi võimalik ning

eelnõuga on kavas seda ka HÕNTE tasandil rõhutada (vt kavandatav

HÕNTE § 46 lg 5). Kokkuvõtliku ülevaate esitamine tabeli või

joonisena võib olla eriti otstarbekas VTK etapis, kus mõjuanalüüs

võibki seisneda lahenduste eeliste ja puuduste kaardistamises.

49

5) Toetame mõjude hindamisel sihtrühmapõhist lähenemist, kuna

senine mõjude hindamise kogemus näitab, et just sihtrühmad on need,

mida erinevate mõjuvaldkondade kaupa kipuvad korduma.

Mõjuvaldkonnad võiksid jääda vabatahtlikuks, kuid viitega, et läbi

peaks mõtlema mõjud kõigi kontrollküsimustikus toodud valdkondade

kaupa.

Arvestatud. Eelnõus kavandatud HÕNTE § 46 sõnastusega rõhutatakse, et alati

tuleb välja tuua mõjutatud sihtrühmad ning et analüüsida tuleb kogu

avalduvat mõju. Seega toetab kavandatav sõnastus sihtrühmapõhist

lähenemist. Mõju valdkonda eraldi välja tooma ei pea (pealkirjana),

kuid sellega tuleb analüüsis arvestada. Esineb siiski ka olukordi, kus

sihtrühma ei ole võimalik määratleda või on sihtrühmaks kogu

elanikkond (nt mõju looduslikult mitmekesisusele), ning siis võib olla

otstarbekas just valdkonnapõhine lähenemine.

6) Toetame HÕNTE § 46 lg-s 3 sätestatud formaalse mõjuanalüüsi

aruande nõude ja "mõju puudub" lausete kaotamist. Teadmiseks võetud.

2. Järelhindamise teemal teeme ettepaneku kaaluda siiski

järelhindamise nõude sätestamisest senisel kujul loobumist, kuna nagu

ka VTKs nenditud, et on väga palju asjaolusid, millal järelhindamine

ei ole asjakohane ega mõistlik tegevus. Seetõttu pakume töökoormuse

vähendamiseks välja, et kõikide eelnõude puhul minnakse üle

andmepõhisele seirele, st eelnõuga nimetatakse mõõdikud, mida

vastav ministeerium edaspidi eelnõu mõjude osas järgib. Kaaluda võib

ka näiteks kriitiliste tasemete kehtestamist vastavates mõõdikutes,

millisel juhul tuleb kaaluda järgmist sekkumist.

Mittearvestatud.

Järelhindamise regulatsioonist ei ole kavas loobuda. Mõõdikud on

kasutusel arengukavades ning õigusloomes eraldi kohustuse

kehtestamine ei ole põhjendatud. See ei tähenda, et seletuskirjas ei

võiks selgitada valdkonna seires kasutatavaid mõõdikuid ning neid

eesmärkide ja järelhindamisega siduda.

3. Keeletoimetamise teema puhul on oluline, et keeletoimetajatel

oleksid samad lähtealused toimetamiseks, kuna eelnõu sõnastuste

edasi-tagasi muutmine on sisuline probleem ja nõuab palju ressurssi.

Teadmiseks võetud.

Oleme keeletoimetamise korralduse kohta pikema selgituse esitanud

Kaitseministeeriumi keeletoimetamisega seonduva tagasiside juures.

50

Riigikantselei

Suur tänu, et esitasite Riigikantseleile kooskõlastamiseks hea

õigusloome ja normitehnika eeskirja (HÕNTE) muutmise eelnõu

väljatöötamiskavatsuse (VTK).

Saadan Riigikantselei ettepanekud, mis on tehtud õigusosakonna,

Euroopa Liidu sekretariaadi ja strateegiabüroo sisendite põhjal.

Tervitame 12. novembri koosolekul teatavaks saanud kavatsust

loobuda kontseptsiooni kui eraldi vaheetapi reguleerimisest

väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamise ja seaduseelnõu koostamise

vahel (HÕNTE § 1, § 42, § 66). Praktika on näidanud, et puudub

vajadus sellise instrumendi eraldi reguleerimiseks.

Järgnevalt kommentaarid ja ettepanekud mõnede VTK peatükkide

kaupa.

Teadmiseks võetud.

2. Mõju hindamise nõuded seletuskirjas

Kõik muudatused, mida HÕNTE-s kavandatakse peavad senisest

paremini tagama, et esiteks oleks kavandatava muudatuse kõik (või

vähemalt olulisemad) mõjud hinnatud ning teiseks, et mõjuhinnang

oleks ülesehituselt ning sisult loogiline ja arusaadav keskmisele

lugejale. Mõjude hindamise baasnõuded peaks olema nii riigisisese

õigusloome, strateegilise planeerimise kui EL asjade kohta

seisukohtade kujundamisel samad.

Teadmiseks võetud.

Eelnõu koostamisel on kõik nimetatud tulemused eesmärgiks seatud.

Kavandatava HÕNTE §-i 46 lõikega 2 rõhutatakse, et analüüsida tuleb

kogu avalduvat mõju. Ühine mõju hindamise raamistik eri

poliitikakujundamise protsessidele – strateegiline planeerimine,

õigusloome ja Eesti seisukohtade kujundamine – tuleneb mõju

hindamise metoodikast, mille muutmine on koostöös Riigikantseleiga

praegu käsil.

Mõjuvaldkondade nimetamine HÕNTE §-s 46 – toetada saab lahtise

loeteluna üldisemate mõju kategooriate nimetamist ning nn võimalike

alamkategooriate täpsustamist abimaterjalis või ka näiteks mõjude

hindamise metoodikas. Samuti võimalust kirjeldada muudatuste

mõjusid sihtrühmade kaudu. Eriti just viimane aitab kindlasti esitatud

teksti paremini mõistmisele kaasa, kuna loob seosed muudatuse ja

avalduva mõju vahel.

Osaliselt arvestatud.

Eelnõuga pakutakse välja seitse mõju valdkonda, mida edaspidi on

kavas täpsemalt selgitada mõjude määratlemise kontrollküsimustikus.

Eelnõuga rõhutatakse, et alati tuleb välja tuua mõjutatud sihtrühmad.

See hõlmab nii sihtrühma arvulist kirjeldamist kui ka muude tunnuste

lõikes analüüsimist (nt piirkondlik paiknemine).

Lahendus, mille järgi hinnataks valdkondadena kolme üldist

kategooriat – majanduslikku, sotsiaalset ja keskkonnamõju – jätab

näiteks tähelepanuta mõju julgeolekule, mis praegusel ajal on mõistagi

väga oluline. Võimalik mõju julgeolekule ei tohi jääda kajastamata.

Arvestatud.

HÕNTE § 46 mõjuvaldkondi on täiendatud ning esimese punktina on

valdkond ,,mõju julgeolekule ja turvalisusele’’.

51

HÕNTE §-des 46 ja 47 haldusvälise mõju ja avaliku sektori mõju

eraldi esitamine võib olla hea lahendus, aga kuna ei ole teada, kuidas

lahendada vaidlused olukorras, kus sihtrühm võib sõltuvalt olukorrast

olla nii era- kui avalikus omandis (VTK-s toodud näide haridus- ja

kultuuriasutused), siis niikaua ei saaks seda lahendust eelistada.

HÕNTE §-s 46 nimetatud mõjuanalüüsi esitamise kohustuse kaotamist

saab toetada, tööle mitte hakanud instrumendiga ei peaks HÕNTE (ega

ka ühegi muu õigusakti) teksti koormama.

Arvestatud.

Eelnõuga pakutakse välja lahendus, et HÕNTE §-ga 47 kehtestatakse

nõuded riigile või kohaliku omavalitsuse üksusele avalduva mõju

kirjeldamiseks, kuid erinevalt VTK-s pakutust ei piirata §-s 46

hinnatavat mõju vaid haldusväliste isikutega. Seega võib edaspidi

olukordades, kus sihtrühma kuuluvad nii era- kui ka avalik õiguslikud

isikud, kirjeldada mõju endiselt seletuskirja kuuendas osas. Rõhutame,

et teksti asukohast tähtsam on, et info oleks esitatud loogilise

ülesehitusega, arusaadavalt ning vältides tekstikordusi.

Mõju hindamise nõuete sätestamine põhimõtete või eesmärkide kaudu

oleks üpris suur ja põhimõtteline muudatus võrreldes kehtiva mõju

hindamise süsteemiga.

Selgitatud.

Kehtiv süsteem, mis põhineb mõju olulisuse hindamisel nelja

kriteeriumi põhjal (sihtrühma suurus, mõju ulatus ja sagedus,

ebasoovitavad riskid), on kavas ümber korraldada põhjusel, et see ei

ole praktikas rakendunud nii, nagu esialgu kavandati. Esineb palju

olukordi, kus nende kriteeriumide põhine hindamine ei anna

mõistlikku tulemust.

Seejuures EL asjade puhul on Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu

seisukoha kujundamise üheks aluseks direktiivi või määruse

rakendumisel Eestis avalduv oluline mõju. Teeme ettepaneku

lihtsustada olulise mõju välja selgitamise metoodikat. Üks võimalik

viis oleks hinnata mõju oluliseks, kui ka ainult ühele sihtrühmale

lisanduvad uued märkimisväärsed piirangud ja kohustused, sh kulud.

Selgitame.

Mõju olulisuse hindamise nõudest on HÕNTE-s loobutud, kuid

mõistame, et selle määratlemine on siiski vajalik EL-i algatuste

menetlemisel etapis, kui tuleb otsustada, kas EL-i asi esitatakse

Vabariigi Valitsusele arutamiseks ja otsustamiseks või mitte.

HÕNTE asemel võib seda kriteeriumi avada edaspidi mõju hindamise

metoodika (MHM) tasandil, mis juhendmaterjalina kohaldub lisaks

õigusloomele ka Eesti seisukohtade kujundamisele, või alternatiivina

EL-i asja menetlemise juhistes. MHM-is on võimalik pikemalt ja

konkreetsetele näidetele tuginedes selgitada, mida tuleks olulise mõju

all silmas pidada. Niikuinii on tegemist kaalutlusotsusega, kus tuleb

arvestada konkreetse asja olemust, ning nõude sätestamise õigustloova

akti tasandil ei pruugi olla otstarbekas.

52

Senisest kogemusest nähtub, et EL asjades on praktilisem hinnata

mõjusid EL asja sihtrühmade kaupa, sh mõju riigiasutustele. Seisukoha

kujundamise aluseks on muutused pädevuses, uued kohustused ja

kulud või tulud. Ühe võimalusena võiks kaaluda, kas lihtsustamisele

aitaks kaasa põhiliste sihtrühmade piiratud loetelu koostamine, kelle

kohta alati infot esitada.

Osaliselt arvestatud ja selgitatud.

Täiendasime HÕNTE-s mõju hindamise nõudeid selliselt, et alati tuleb

välja tuua mõjutatud sihtrühmad.

Nõudeid POE seletuskirjas sisalduvale mõjuanalüüsile saab

üksikasjalikult selgitada mõju hindamise metoodikas. Seal võib

kaaluda, kas oleks otstarbekas nimetada sihtrühmad, kellele avalduvat

mõju tuleb alati hinnata (nt ettevõtjad, inimesed, riigiasutused). MHM-

i vastav peatükk peaks olema ette valmistatud JDM-i ja ELS-i

koostöös.

3. Järelhindamise nõuded HÕNTES

Järelhindamine eraldi instrumendina on olemuselt pigem bürokraatlik

ja elukauge. Normide eluline järelhindamine toimub praktikas

tegelikult kogu aeg. Soovi korral on võimalik järelhindamist alati teha

ja järelhindamise sätte puudumine ei ole takistuseks. Igapäevaselt

tegelevad järelhindamisega nii ametkond, poliitikud kui ka

ajakirjandus ja kogu avalikkus – see on normaalne osa demokraatliku

riigi toimimisest.

Mittearvestatud.

JDM ei nõustu arvamusega, et järelhindamise eraldi instrumendina

kehtestamine on bürokraatlik ja elukauge. Vastupidi, järelhindamise

sätte lisamine HÕNTE-sse loob selgust ja ühiselt mõistetava arusaama,

mis puhkudel on vaja järelhindamine läbi viia ja mis puhkudel mitte.

Nõustume, et teatud valdkondades toimub seiramine rutiinse osana

poliitika rakendamisest ning kindlasti julgustame saadud andmeid ka

avalikkusega jagama. Ajakirjanduse poolt tehtavat teema kajastamist

ei saa pidada järelhindamiseks. Järelhindamine on teadmuspõhine

analüüs mingi poliitika rakendamise tulemustest ja mõjust, millest

saadud info on väärtuslik sisend edasises poliitikakujundamises.

Ühtlasi on siinjuures oluline, et järelhindamisest saadud tulemused

avalikustatakse (üldise seire käigus seda enamasti ei tehta).

53

Kui on siiski vaja sätestada ka formaalselt järelhindamise kohustus

teatud kindla aja möödudes, siis peaksid selleks HÕNTEs olema

selged põhjendused, millisel juhul selline vajadus võiks esineda. Seega

saaks järelhindamine olla kohustuslik üksnes erandlikel juhtudel. Isegi

sellisel juhul peaks see, kuidas järelhindamine läbi viia, olema

korralduslikult paindlik ja bürokraatiat vältiv.

Selgitatud.

Eelnõuga on kavas sätestada, et järelhindamine tuleb kavandada

õigusaktis kahel juhul:

1) seaduse rakendamisega kaasneb märkimisväärne risk või

määramatus;

2) olulise mõjuga seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus on

erandlikult jäetud kiireloomulisuse tõttu koostamata (ÕPPA

2030-st tulenev nõue).

Järelhindamise läbiviimisele, sh analüüsi sisule, HÕNTE tasandil

nõudeid ei sätestata. Seega võib järelhindamise teostada ministeerium

ise ning see võib olla isegi ühildatud muude poliitikakujundamise

protsessidega, näiteks struktuurivahenditest rahastatud poliitika või

arengukava hindamisega. Küll aga on kohustuslik tulemuste

avalikustamine. JDM-i hinnangul on selline korraldus

ministeeriumidele väga paindlik võrreldes muude hindamistega.

5. Seaduseelnõude ja nende seletuskirjade keeletoimetamine

Tuleb kaaluda, kas keeletoimetusele tuleks läheneda ministeeriumite

üleselt, kuna lahendatavad probleemid on sarnased ja osa

ministeeriumite jaoks teeb juba praegu keeletoimetust Justiits- ja

Digiministeerium (JDM). Aitaks kaasa ka sisukokkuvõtete

ühtlustumisele, mis praegu on väga varieeruv.

Teadmiseks võetud.

On küsitav, kas seletuskirjale saab panna mahupiirangut – kuigi on

oluline vältida kordusi ja ebarelevantset sisu, siis teisalt on eelnõud

olemuselt väga erinevad. Mõne eelnõu puhul võib olla õigustatud

põhjalik käsiraamatu-tüüpi seletuskiri, mis muudab õigusakti praktikas

märksa kergemini rakendatavaks.

Teadmiseks võetud. Eelnõuga seletuskirjale mahupiirangut ei kehtestata.

54

Kaheldav on HÕNTE § 18 lõike 5 nõue, mille järgi tuleb sisult seotud

terminite korral määratleda termini sisu paragrahvi ühes lõikes.

Praktikas on oma eeliseid näidanud suurem paindlikkus, mistõttu võiks

sellisest kitsendusest loobuda.

Mittearvestatud. HÕNTE võimaldab termini määratlemisel piisavalt paindlikkust, st

selleks on kaks võimalust: termini sisu määratletakse kas pärast termini

esmakordset kasutamist eelnõu struktuuriosas, kuhu on koondatud

terminiga seotud sätted, või eelnõu üldsätetes selle termini jaoks

kavandatavas paragrahvis. Sisult seotud terminite määratlemine samas paragrahvis tagab

õigusakti teksti selguse ja jälgitavuse.

6. EL-i õigusakte puudutavad nõuded seletuskirjale

Eelnõu vastavus EL õigusele – õiguse rakendajate ja õigusloojate jaoks

vajab lahendamist küsimus, kuidas tuvastada õigusaktides EL õigust

üle võtvad sätted. Ühe variandina tasub kaaluda Riigi Teatajas

vastavustabelite avaldamist või siis EL õigust üle võtvate või

rakendavate sätete sidumist ülevõetava või rakendatava ELi normiga.

Teadmiseks võetud ja selgitatud.

Vastavustabelite Riigi Teatajas avaldamine ja EL-i õiguse normidega

sidumine vajab eraldi arutelu ja analüüsimist.

Eelnõuga on kavas muuta eelnõu seletuskirja viiendale osale („Eelnõu

vastavus Euroopa Liidu õigusele“) kohalduvaid nõudeid. Muu hulgas

sätestatakse, et kui eelnõusse, mis on vajalik Euroopa Liidu õigusakti

riigisiseseks rakendamiseks, on kavandatud ka üksnes riigisisesest

vajadusest lähtuvad sätted, esitatakse seletuskirja vastavas osas nende

loetelu.

Lisaks muudetakse eelnõuga vastavustabeli vormi, muutes visuaalselt

paremini eristatavaks EL-i õigusakti normid, mis võetakse Eesti

õigusesse üle laiemalt kui direktiiv või määrus ette näeb, ning normid,

millega on liikmesriigile jäetud kaalutlusõigus.

Eesti seisukohtade info seletuskirjas – Seletuskirjas tuleks piirduda

infoga, mis on EL õigusakti ülevõtmise või rakendamise seisukohalt

vajalik, et mitte panna liiga suurt koormust seletuskirjade koostajatele.

Näiteks võiks piirduda interaktiivse viitega EL õigusakti eelnõu kohta

heakskiidetud seisukohtadele ja seletuskirjale ning hilisematele

seisukohtade muudatustele. Lisada võib ka info, kas Eesti toetas eelnõu

vastuvõtmist ELis ja millised olid läbirääkimistel Eesti peamised

erihuvid. Eesti õigusesse üle võetava või rakendatava EL õigusakti eri

sätete tõlgendamisega seotud küsimusi saab õiguslooja lahendada

ministeeriumite asjaajamissüsteemis talletatud EL läbirääkimiste

Arvestatud.

Eelnõuga sätestatakse, et EL-i õigusakti ülevõtmisel esitatakse

seletuskirjas viide Eesti seisukohtadele.

55

ülevaateid lugedes ning abi saab ka Eesti seisukohtade kujundamise

käigus tehtud rakendamise plaanidest. Vajadusel saab seda infot

käsitleda riigisisese õigusakti seletuskirjas sätete sisu selgitamise

juures.

Vabariigi Presidendi Kantselei

Vabariigi Presidendi Kantseleil ei ole ettepanekuid ja märkusi Teie

poolt arvamuse andmiseks esitatud hea õigusloome ja normitehnika

eeskirja (HÕNTE) muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsusele.

Teadmiseks võetud.

Õiguskantsleri Kantselei

56

Tänan, et tegelete õigusloome raamistiku korrastamisega. Palun

võimalusel kaaluda järgnevaid muudatusi – need võiksid vähendada

kulusid, tõstes samal ajal loodavate normide taset. Väljatöötamiskavatsuse vajalikkus Väljakujunenud õiguskorras võiks eelistada probleemi lahendamist

võimalikult kiiresti konkreetse, selgelt sõnastatud õigusakti

muudatusega, millele lisatakse seletuskirjas üksnes olulist sisaldav

mõjuanalüüs. Juhtudel, mil tuleb parandada seaduses ilmnenud viga

või lahendada esile kerkinud probleem, võiks väljatöötamiskavatsuse

(VTK) koostamise asendada arusaadavalt sõnastatud väikesemahulise

eelnõu ja seletuskirja koostamisega ning anda neile, keda muudatus

puudutama hakkab, piisavalt aega esitada konkreetseid ettepanekuid

eelnõu parandamiseks. Nõnda hoitaks kõikide asjaosaliste aega kokku. Teisisõnu: kui on näha, et probleemi lahendamiseks on vaja olukorda

reguleerida õigusaktiga, kuid tegemist ei ole uudse lahendusega ning

kui eelnõu koostamine võtab eeldatavasti vähem aega kui VTK

koostamine, siis tulekski kohe alustada eelnõu tegemist ning VTK-st

loobuda. On arusaadav, et kui ei ole veel teada, kas eelnõu keskne

lahendus (millest lähtuvalt tuleb kehtestada ka muud normid) saab

piisava toetuse, püütakse hoiduda eelnõu kõigi vajalike sätete

väljatöötamisest. Sellises olukorras võiks VTK koostamise asemel

tutvustada eelnõu keskset sätet ja selle juurde lisada seletuskirja, milles

antaks teada, et muud muutmist ja lisamist vajavad normid (sh

rakendussätted) esitatakse järgmises kooskõlastusringis.

Mittearvestatud.

Väljatöötamiskavatsuse institutsiooni kaotamine oleks samm tagasi

avatud ja kaasava õigusloome kujundamisel. VTK on

kaasamisdokument, mis annab huvirühmadele võimaluse olla kursis

Vabariigi Valitsuse õigusloomeliste algatustega võimalikult varases

etapis. JDM-i kogemus on näidanud, et huvirühmad, sh

esindusorganisatsioonid, et toeta VTK kaotamist, sest see vähendaks

nende võimalusi poliitikakujundamises kaasa rääkida.

Eelnõuga on kavas lihtsustada VTK sisunõudeid, rõhutades senisest

enam VTK vormilist ja sisulist paindlikkust. Eesmärk on vähendada

ministeeriumide ajakulu dokumendi koostamiseks, säilitades samas

VTK funktsioon informeerimis- ja konsulteerimisdokumendina.

Seaduseelnõu etapis toimuv arutelu keskendub üldjuhul väljapakutud

lahenduse üksikasjadele, jättes vähe ruumi põhimõtteliste

lahendussuundade kaalumiseks (isegi, kui huvirühmad seda

sooviksid). Kuigi mööname, et kui regulatsioon on sõnastatud

üksikasjalikul tasemel, st õigusnormi kujul, on võimalik täpsemalt

prognoosida selle mõju ja hinnata sobivust õiguskorda, siis seab selline

vorm väga kitsa raami aruteludeks lahenduse põhimõttelise sobivuse

üle.

Selleks, et tagada põhiseaduse rakendumine, on oluline, et analüüsitaks

kõigi Euroopa Liidu õiguslike algatuste kooskõla põhiseadusega. See

analüüs on vajalik, et kindlaks teha:

Teadmiseks võetud.

57

a) kas põhiõiguste kaitse on tagatud sellisel moel, nagu põhiseadus ette

näeb. Muu hulgas tuleb kontrollida, kas kavandatavad põhiõiguste

piirangud − näiteks võimalikud lisanduvad karistused,

aruandluskohustus või ettevõtlusvabaduse kitsendamine − oleksid

rakendudes Eesti oludes proportsionaalsed; b) kas Euroopa Liidu õigusakti saab rakendada, järgides

põhiseaduslike institutsioonide ülesehitust ja toimimisloogikat; c) kas Euroopa Liidu õigusakti saab rakendada ilma põhimõttelist laadi

muudatusteta riigielu korralduses; d) kas juhul, kui Euroopa Liidu õigusakti eelnõu läbirääkimistel ei

õnnestu saavutada kooskõla kõigi põhiseaduse normidega, saaks

tugineda PSTS §-dele 1 ja 2.

Siin ei ole silmas peetud seda, et kõigi Euroopa Liidu õiguslike

algatuste kõiki sätteid tuleb kirjalikus vormis võrrelda kõigi Eesti

põhiseaduse sätetega. See poleks mõistlik, vajalik ega tegelikult

võimalik. Oluline on lihtsalt, selgelt ja lühidalt kirja panna algatuse või

planeeritava akti tuum – mida see toob kaasa Eesti isikutele ja

institutsioonidele – ning seejärel keskenduda muudatuse

põhiseaduspärasuse hindamisele.

Kui analüüsimisel selgub, et Euroopa Liidu õigusliku algatusega on

oht minna vastuollu põhiseaduse mõne sättega, siis tuleb analüüsis

näidata, milles seisneb vastuolu põhiseaduse normiga, ning selgitada,

millised juhised saab ametnik läbirääkimisteks (nt tuleks saavutada

algatuse muutmine või liikmesriigile valikuvõimalus või erand).

Teadaolevalt on Euroopa Liidu põhiõiguste hartat toodud põhjuseks,

miks tuleks/võiks jätta kõrvale mõni põhiseaduse säte, mis kaitseb

põhiõigust hartaga võrreldes ulatuslikumalt. Euroopa Liidu

põhiõiguste harta muutus õiguslikult siduvaks Lissaboni lepingu

jõustumisega 1. detsembril 2009. Lissaboni leping jõustati Eesti suhtes

välislepingu ratifitseerimisega. Teisisõnu ei ole seda vormistatud Eesti

Vabariigi põhiseaduse II peatüki „Põhiõigused, vabadused ja

kohustused“ muutmise seadusena, mille menetlusele kohalduks

Justiits- ja Digiministeeirum nõustub õiguskantsleri murega, mis

puudutab põhiseaduspärasuse hindamist EL-i õigusakti

ettevalmistamise käigus.

HÕNTE ei reguleeri ametnike tegevust EL-i õigusakti läbirääkimistel

ega nende ettevalmistamisel, seetõttu ei ole esiletoodud muret

võimalik HÕNTE muudatuste kaudu lahendada. Teemaga tegeletakse

edasi koostöös Riigikantseleiga.

58

vastavad erinormid (vt PS XV ptk; RKKTS 13. ptk). Ka harta artiklis

53 on rõhutatud, et harta sätteid ei või tõlgendada nii, et need

kitsendavad või kahjustavad riigi põhiseadusega tunnustatud

inimõigusi või põhivabadusi. Seega ei tohi hartat põhjuseks tuues jätta

kõrvale põhiseadust.

Riigikogule tuleb selgelt teada anda, kui vastuvõetud Euroopa Liidu

õigusaktis on normid, mille kooskõla Eesti põhiseadusega on vaieldav.

Kui tegemist on Euroopa Liidu õigusaktiga, mille ülevõtmiseks on vaja

Eestis vastu võtta seadus, tuleb seletuskirjas näidata, millised õigusakti

ülevõtmiseks algatatud seaduseelnõu sätted on vastuolus Eesti

põhiseadusega ja milles vastuolu seisneb. Kui seaduseelnõu koostajad

leiavad, et vastuolu tõttu saab tugineda PSTS-ile, peab seletuskirjas

esitama selle kohta analüüsi.

Arvestatud.

Eelnõuga täiendatakse HÕNTE § 43 lg 1 loetelu selliselt, et hinnang

eelnõu põhiseaduspärasuse kohta tuleb esitada iga eelnõu seletuskirjas.

Eelnõu põhiseaduspärasuse analüüs Eelnõu põhiseaduspärasuse analüüs on lisaks EL õiguse ülevõtmisele

vääramatult vajalik ka riigisiseses õigusloomes. Praktika on selle osas

seni paraku ebaühtlane vaatamata sellele, et korraldate tänuväärselt ka

asjakohaseid koolitusi. Loodetavasti on võimalik kavandatavate

muudatustega suunata eelnõu koostajaid senisest enam eelnõu

põhiseaduspärasust analüüsima ning ka analüüsi kvaliteeti parandada. Olemasolevaid põhiseaduspärasuse analüüse uurides on jäänud näiteks

silma, et näiteks piirangu proportsionaalsust hinnates kiputakse

keskenduma sellel, kui oluline on põhiõiguse piiramise eesmärk.

Näiteks selgitatakse pikalt seda, kui oluline on võidelda kuritegevuse

vastu või kaitsta looduskeskkonda. Seejuures libisetakse üle aga

sellest, milline põhiõiguse piirang eelnõuga kaasneb ning kas ja miks

konkreetsel juhul on just see põhiõiguse piirang sobiv, vajalik ja

mõõdukas. Seega jääb teadmata, miks peab omandit või privaatsust

piirama just sellisel moel nagu eelnõu ette näeb.

Selgitatud.

Justiits- ja Digiministeerium nõustub õiguskantsleri murega

põhiseaduspärasuse analüüside ebaühtlase kvaliteedi üle. Justiits- ja

Digiministeerium plaanib koostada põhiseaduspärasuse analüüside

koostamise juhendi ja avaldada selle oma veebilehel. Samuti jätkuvad

järjepidevad koolitused sel teemal.

Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioon

59

Olete esitanud arvamuse avaldamiseks Vabariigi Valitsuse 22.

detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika

eeskiri“ (HÕNTE) muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsuse (VTK).

Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioon (EVEA) tänab

võimaluse eest oma seisukohti esitada ja keskendub alljärgnevatele

küsimustele. 1. Väljatöötamiskavatsused VTK-s pakutakse välja, et võimaliku muudatusena võiks vähendada

kohustusliku teabe esitamist kõigis väljatöötamiskavatsustes. EVEA

nõustub sellega, et väljatöötamiskavatsuste sisunõuded peaksid olema

arutelukesksed ja keskenduma probleemi ning lahendusvariantide

sisulisele analüüsile. Samuti tuleks võimaldada senisest suuremat

paindlikkust, et arvestada teema või probleemi iseloomu ja vajadusi.

Aga selleks ei ole iseenesest vaja HÕNTE-t muuta. Kehtiv eeskiri ei

reguleeri, kui põhjalikult tuleb väljatöötamiskavatsustes nõutav info

anda. Siin on piisav kaalutlusruum, et vajalikus mahus kirjeldada

valitud lahenduse sobivust kehtivasse õiguskorda, samuti kavandatava

regulatsiooni ülesehitust, eelnõu edasise väljatöötamise tegevuskava ja

muid tähtsust omavaid asjaolusid.

Selgitatud.

Eelnõuga on kavas VTK sisunõudeid lihtsustada, edaspidi tuleb VTK

koostamisel keskenduda probleemi ja eesmärgi määratlemisele, tuua

välja võimalikud lahendusvariandid ja peamine mõju.

Lihtsustamise eesmärk on suunata õigusloomega tegelevaid ametnikke

koostama VTK ka olukorras, kus õigusliku algatuse

ettevalmistamisega on kiire. Ebavajalikud nõuded VTK-le kujundavad

pildi, et tegemist on bürokraatliku ja aeganõudva kohustusega, ning

seetõttu on surve kaasnevat ajakulu vältida.

Kuigi sisuliselt nõustume, et ka praegu on VTK sisu ja vormi osas

piisavalt kaalutlusruumi, siis praktikas esitatakse VTK-des siiski

küllaltki palju formaalset ja sisulist väärtust mittekandvat teavet

(näiteks tekstikordusi). Lihtsustamise pikaajalisem eesmärk on VTK-

de arvu ja osakaalu suurenemine.

2. Mõju hindamise nõuded seletuskirjas Selgitatud.

60

Mõju hindamise nõuete puhul on eeskirjas sisuliselt tegemist avatud

loeteluga. Hinnata tuleb eeldatavasti tulenevat mõju. VTK-s tehakse

ettepanek, et mõjuanalüüsi selguse huvides ei oleks valdkondade

eristamine mõttekas, piisaks andmete ja prognooside väljatoomisest

ning mõju selgitamisest erinevate osapoolte seisukohast. EVEA

arvates oleks võimalike mõjude näidisloetelu siiski vajalik. Õigustatud

võib ka olla mõne spetsiifilise mõju eraldi väljatoomine.

Muudatuse kohaselt sätestatakse HÕNTE-s seitse mõjuvaldkonda:

1) mõju julgeolekule ja turvalisusele;

2) majanduslikku mõju;

3) sotsiaalset mõju, sh mõju iibele;

4) mõju digiühiskonnale;

5) mõju elu- ja looduskeskkonnale;

6) mõju regionaalarengule;

7) mõju võrdsetele võimalustele.

Kõikide mõjuvaldkondade detailsemad sisukirjeldused lisatakse mõju

määratlemise kontrollküsimustikku, mis avaldatakse JDM-i

veebilehel. Eelnõuga rõhutatakse senisest enam, et hinnata tuleb kogu

avalduvat mõju, ning seetõttu nõustume, et mõjuvaldkondade

loetlemine kannab eelkõige näitlikustamise ja prioriteetide seadmise

eesmärki.

Näiteks peab loetelus kindlasti olema majandusliku mõju hindamise

juures viide väike- ja keskmistele ettevõtetele (VKE-dele) avalduvale

mõjule. Sellise mõju hindamine peab olema kohustuslik. Kui selgub,

et eelnõus toodud regulatsioon puudutab paljusid väikeseid ettevõtteid,

tuleks viia läbi veelgi põhjalikum kulude-kasude analüüs, tulevalt

väikeste ettevõtete arvukusest majanduse struktuuris. Samuti on

sellisel juhul vaja detailsemalt kaaluda võimalikke lahenduste

alternatiive, mis ei tooks kaasa halduskoormuse kasvu või mille mõju

halduskoormuse kasvule oleks väiksem. Kui ei ole võimalik leida

halduskoormuse kasvu vähem kaasa toovat lahendust, siis tuleks välja

pakkuda mehhanism, kuidas kompenseerida ettevõtetele tekkivat

kulude kasvu. Samamoodi on kohustuslik hinnata sisuliselt regulatsiooni mõju Eesti

regionaalsele arengule.

Selgitatud.

VKE-de spetsiifikat on asjakohane käsitleda mõju määratlemise

kontrollküsimustikus, HÕNTE tasandil ei ole kavas seda eraldi

valdkonnana loetleda. VKE-d moodustavad tõesti valdava osa

ettevõtjatest ning iga ettevõtjaid puudutava muudatuse juures tuleb

sellega arvestada.

Halduskoormuse seiramiseks kehtestati 2025. aastal halduskoormuse

tasakaalustamise reegel, millest tulenevalt kajastatakse iga õigusakti

eelnõu seletuskirja alguses, kas ja milline mõju on kavandatavatel

muudatustel ettevõtjate ja inimeste halduskoormusele.

61

EVEA nõustub VTK-s toodud hinnanguga, et HÕNTE § 46 lõikes 3

sätestatud mõjuanalüüsi aruande kohustus on tõenäoliselt otstarbekas

kaotada, sest praktikas selle järele vajadust ei ole. Samuti ei ole meie

arvates vajalik olulise mõju eristamine. Kui aga õigusakti rakendamise

ja võimaliku muutmisega seoses on koostatud eraldi mõjude analüüs,

siis on seletuskirjas vaja kajastada info selle tellija ja tegijate kohta

ning selle analüüsi peamised tulemused ja järeldused.

Teadmiseks võetud.

VTK koostajate arvates tuleb mõju hindamise süsteemi

edasiarendamisel arvestada tehisaru kasutamise võimalusega. EVEA

hinnangul tuleb eelnõude seletuskirjade koostamisel kaaluda hoopis

tehisintellekti kasutamise keelamist, et vältida võimalike vigade ja

pealiskaudsuse teket. Kindlasti ei tohi nii olulises valdkonnas, kui

õigusloome, pidada lubatavaks või suisa nõuda tehisaru kasutamist.

Oluline on, et mõjude hindamise töö tegemisel kasutatakse metoodikat

ja vahendeid, mis lõppkokkuvõttes tagavad tulemuse kvaliteedi.

Selgitatud.

Nõustume, et hooletul ja tähelepanematul moel tehisaru kasutamisel

võib tekkida vigu ja pealiskaudsust. Kui tehisaru kasutatakse

oskuslikult ja kriitiliselt, võib see kindlasti olla eelnõu autorile kasulik

tööriist.

Järelhindamise nõuded

VTK- selgitatakse, et järelhindamise instituut kehtestati HÕNTE-s

juba aastal 2012, aga järelhindamise süsteem ei ole Eestis soovitud

kujul rakendunud. Alates 2016. aastast on järelhindamise sätteid

eelnõudesse kavandatud vaid 31 korral. EVEA arvates ei peaks

järelhindamise teostamise otsustamine toimuma konkreetsete

eelnõude kaupa ja selle tegemist ei peaks sõnastama igakordselt

õigusakti eelnõus või seletuskirjas. Järelhindamine peaks olema

õigusloome tervikliku süsteemi osa ja hea tava. Täidesaatva riigivõimu

asutuste töökorralduslikes õigusaktides oleks vaja määrata, kes

otsustab ja vastutab järelhindamise tegemise eest. HÕNTE-s võiks olla

reguleeritud, millistel juhtudel ja millistel ajavahemikel on

põhimõtteliselt vaja järelhindamist teha.

Selgitatud.

Täpsustame HÕNTE-s järelhindamise nõuet selliselt, et

järelhindamine kavandatakse siis, kui seaduse rakendamisega kaasneb

märkimisväärne risk või määramatus. Alati

nähakse järelhindamise kohustus ette siis, kui olulise mõjuga

seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus on erandlikult jäetud

kiireloomulisuse tõttu koostamata.

Nõustume, et õigusakti järelhindamine peaks olema õigusloome

süsteemi osa ja hea tava, kuid paraku on praktika selles osas väga

ebaühtlane. Ministeeriumid seiravad oma poliitikavaldkondi pidevalt

ning üldjuhul jälgitakse ka seda, kuidas õiguslikud muudatused

praktikas ellu rakenduvad, kuid paraku jääb see info enamasti

ametkondlikule tasandile ning tulemusi ei avalikustata. Esineb ka

olukordi, kus pärast õigusakti jõustumist selle rakendumist ning

tulemusi üldse ei seiratagi. HÕNTE muudatustega loodame, et

järelhindamine muutuks senisest enam süsteemseks ja muutuks ühel

hetkel loomulikuks osaks õigusloomest.

62

4. Põhiseaduspärasuse analüüs Selleks, et suunata eelnõu koostajat põhiseadusega kooskõla hindama,

kaalutakse VTK-s HÕNTE täiendamist nõudega, et seletuskirjas tuleb

alati esitada kokkuvõtlik hinnang eelnõu kooskõla kohta

põhiseadusega. Ja üksnes põhiseaduspärasuse deklaratsioonist eelnõu

seletuskirjas ei piisa. Peale väite, et eelnõu on põhiseadusega

kooskõlas, peaks seletuskiri sisaldama ka mõttekäiku, kuidas selle

järelduseni jõuti ning milliste põhiseaduse sätetega kooskõla on

hinnatud. EVEA arvates ei peaks põhiseaduspärasuse analüüsile

seletuskirjas ebamõistlikult suurt rõhku panema. Üldjuhul on mõistlik

piirduda põhiõiguste võimalike riivete loetlemise ja nende

intensiivsuse hindamisega ning põhjalikum hindamine teha siis, kui

riive on ilmne. Põhjalikum analüüs kipub enamikel juhtudel ja tegelike

probleemide olemasolu korral olema oma olemuselt väga subjektiivne

ja lõpliku otsuse regulatsiooni põhiseaduspärasuse kohta teeb alati

kohus.

Arvestatud osaliselt.

Eelnõuga kehtestatakse nõue, et seletuskirjas tuleb esita kokkuvõtlik

hinnang eelnõu kooskõla kohta põhiseadusega. Täpsemad juhised

põhiseaduspärasuse analüüsi tegemiseks avaldab JDM oma veebilehel.

5. EL õiguse ülevõtmine ja Eesti seisukohad VTK-s kaalutakse HÕNTE täiendamist nõudega, et seletuskirjas tuleb

esitada info Eesti seisukohtade kujundamise etapis otsustatu kohta,

samuti selle kohta, kas ja mil määral EL-i õigusakt vastab Eesti

seisukohtadele ning kui palju EL-i õigusakt on pärast Eesti

seisukohtade heakskiitmist muutunud. Millised on olnud Eesti

seisukohad õiguse kujundamisel EL tasandil ning kas ja kuivõrd on

neid EL-i õigusaktis arvesse võetud - see ei ole EVEA hinnangul

seletuskirjas Eesti õigusakti kehtestamisel enam oluline.

Arvestatud osaliselt.

Eelnõuga kehtestatakse nõue esitada seletuskirjas vähemalt viide Eesti

seisukohtadele. Nii ei suurene oluliselt eelnõu koostaja töökoormus

ega seletuskirja maht, kuid samas on seletuskirja lugejal võimalik

suhteliselt vähese vaevaga leida tema jaoks vajalik info.

Eesti Põllumajandus-Kaubanduskoda

Eesti Põllumajandus-Kaubanduskoda (EPKK), mis koondab koos

liikmesorganisatsioonidega üle 30 000 juriidilise ja füüsilise isiku,

esitab oma tagasiside Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja

muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsusele (edaspidi VTK).

Tervitame HÕNTE ülevaatamise ja hindamise protsessi. VTK-s välja

toodud probleemkohad on põhjendatud. Meie kogemusele tuginedes

Teadmiseks võetud.

63

ning arvestades õigusakte, mis puudutavad eelkõige põllumajanduse ja

toidutootmise valdkonda, ei ole varasemalt tehtud ühelegi seadusele

sisulist mõjude järelhindamist. Selle puuduse esiletoomine on igati

asjakohane. Alljärgnevalt toome välja peamised HÕNTE rakendamisega seotud

probleemid, millele tuleb VTK-s ja hilisemas etapis HÕNTE

muutmisel samuti tähelepanu pöörata:

1. Puudulik kaasamine

Eelnõude ja väljatöötamiskavatsuste kaasamisprotsess on sageli

formaalne või lausa puudulik. Olulised muudatused tehakse ilma

sektori esindusorganisatsioonide sisendit arvesse võtmata või ei

saadeta dokumente sektorile arvamuse avaldamiseks. Mõjude

hindamisel puudub sageli sisuline mõjuanalüüs või teaduspõhine

põhjendus uute nõuete, tingimuste või piirangute kehtestamisel. HÕNTE sätestab küll nõuded seaduseelnõude puhul kaasamisele ja

tagasisidestamisele, sh arvamuste arvestamise dokumenteerimisele

seletuskirja lisas, kuid määruste tasandil selline kohustus puudub.

Seetõttu sõltub tagasiside arvestamine õigusakti koostaja suvast. Õigeaegse kaasamise puudumine toob kaasa hilisemad muudatused,

mis pikendavad menetlusaegu ja suurendavad halduskoormust.

Näiteks jäi ühe toetusskeemi esimesest taotlusvoorust välja

põllumajandusühistute toetamine, kuna sektorit kaasati liiga hilja.

Muudatus viidi sisse alles järgmises voorus, mis lükkas ühistute

investeeringuvõimalused aasta võrra edasi. Kuna sektorit ei kaasatud

õigeaegselt ning ametnikud ei olnud ühistute tegevuse eripäradest

teadlikud, jäi viga eelnõu koostamise ja kooskõlastamise faasis

märkamata. Hetkeks, mil probleem avastati, polnud enam võimalik

seda tähtaegselt muuta. Probleemid oleks olnud täielikult välditavad,

kui sektor oleks kaasatud varases etapis ning eelnõu sisulise

läbivaatamise käigus oleks toimunud tegelik koosloome.

Selgitatud.

Enamik HÕNTE nõudeid kohaldub ka määruste koostamisele. Ühtlasi

tuleb määruseelnõude seletuskirjade juurde lisada ka

kooskõlastustabel arvestatud ja arvestamata jäetud märkuste ja

ettepanekute kohta.

Kuid kahtlemata sõltub kaasamispraktika ja -kvaliteet eelkõige

vastutavast ministeeriumist, kes peab tagama, et info jõuab kõigi

huvirühmadeni.

64

Kaasamata jätmise tõttu on mõjuanalüüsid sageli pealiskaudsed:

hinnatakse üksnes kitsalt ühe sektori vaates, analüüsimata mõjusid

ettevõtlusele tervikuna, tarneahelale või tarbijahindadele. Samuti

jäetakse käsitlemata mõju regionaalsele arengule ja toidujulgeolekule.

See omakorda aga ei võimalda teha tasakaalustatud poliitikavalikuid

ega arvutada seadusandluse tegelikku majanduslikku mõju.

Selgitatud. Kavas on täpsustada HÕNTE-s mõju hindamise reegleid, mis annab

eelnõu koostajale täpsemad suunised mõju analüüsimiseks.

Paralleelselt HÕNTE muudatustega uuendatakse ka mõjude hindamise

metoodikat ning mõjude määratlemise kontrollküsimustikku – need

juhendmaterjalid aitavad tagada, et eelnõu koostaja arvestaks

võimaliku mõjuga erinevates valdkondades ja eri sihtrühmadele.

Kuid loomulikult on üks olulisemaid sisendeid mõju analüüsimisel

huvirühmadelt, sh esindusorganisatsioonidelt, saadud tagasiside.

Sageli näeme, et huvirühmad juhivad tähelepanu võimalikele riskidele

ja negatiivsele mõjule, millega eelnõu koostamisel ei oldud arvestatud.

Riigikantselei poolt välja töötatud huvigruppide kaasamiseks Hea tava

on soovituste kogu kõigile riigiasutustele ja eriti neile, kes valitsuse

otsuste eelnõusid ette valmistavad. Dokumendis on ära märgitud kõik

olulised kaasamise etapid ja protseduurid, on tegemist siiski

soovitustega ning nende järgmine sõltub heas tahtest ning nende

eiramine on halb õigusloome praktika, kuid ei ole otseselt vastuolus

seadusega.

Bürokraatia vähendamise ettepanekuid kogudes, tõid meie liikmed

välja probleemina õigusloome protsessil just vähese kaasamise ning

puudulikku teavituse eelnõu jõustamisel. Kui enamike õigusaktide

üheks osaks on vastutuse sätted nii füüsilisele kui juriidilisele isikule,

siis HÕNTE nõuete mitte täitmisele ei järgne mingit protseduuri.

Seetõttu tegime peaministri juures tegutsevale efektiivsuse ja

majanduskasvu nõukojale ettepaneku - lisada seadusesse sanktsioonid

HÕNTE mitterakendamise korral.

Teadmiseks võetud.

65

Eriti probleemne on kaasamisega EL-i tasandi õigusloomes.

Direktiivide ja EL-i ettepanekute koostamise varases etapis ei ole

sektor sageli üldse kaasatud, mis on tekitanud rakenduslikke

probleeme ja toonud Eestile kaasa trahve hilinenud ülevõtmise eest.

Mõistmata on jäänud ka mitmete nõuete tegelik olemus ja rakendamise

võimalikkus (nt raadamise määruse rakendamine, NIS2 ülevõtmine,

pakendidirektiivi kõrged piirmäärad, ESG aruandluse nõuded), mille

ära hoidmiseks oleks vaja olnud jõulisemat Eesti positsiooni

läbirääkimistel.

Eriti puudulik on läbipaistvus Euroopa Komisjoni komiteemenetluste

puhul, kus sektoril puudub teadmine menetletavatest tehnilistest

eelnõudest. Seetõtu tegime efektiivsuse ja majanduskasvu nõukoja

kaudu teise ettepanekud - töötada välja selge protseduur

esindusorganisatsioonide kaasamiseks ja tagasisidestamiseks EL-i

määruste ja Euroopa Komisjoni ettepanekute menetlemisel.

Teadmiseks võetud.

HÕNTE ei reguleeri nõudeid kaasamisele Euroopa Liidu õigusaktide

menetlemisel.

2023. aastal koostati Riigikantselei eestvedamisel kaasamise teekaart

EL-i asjades, mis annab ministeeriumidele suunised, kuidas EL-i asja

menetlemise eri etappides huvirühmi paremini kaasata ja arengutega

kursis hoida. Praktikas sõltub siiski palju EL-i õigusloomes osalevate

ametnike teadlikkusest ja töökoormusest. Kaasamist ja teekaardi

rakendamist koordineerib Riigikantselei.

2. VTK olemus ja püstitatud probleemide lahendus

Juhime tähelepanu, et VTK peab HÕNTE järgi põhinema selgel ja

tõenduspõhisel probleemi kirjeldusel. VTK ei saa olla üksnes

poliitilise lubaduse vormistamine, vaid peab arvestama Eesti tegelikke

olusid, juba toimivaid süsteeme ning seda, kas uus regulatsioon on

üldse vajalik või on võimalik eesmärki saavutada vähema

halduskoormusega, vähendades dubleerivaid või üksteist välistavaid

regulatsioone, mida eri ministeeriumide samaaegne, omavahel

koordineerimata õigusloome on varasemalt põhjustanud.

Teadmiseks võetud. Nõustume kommentaariga, kuid märgime, et Vabariigi Valitsusel on

õigus viia ellu enda poliitikat, mis suures osas lepitakse kokku

valitsusliidu programmis (koalitsioonileppes). VTK on instrumendina

äärmiselt vajalik ka poliitiliselt prioriteetsete muudatuste

kavandamisel. Olukorras, kus sisuline lahendus on koalitsioonileppega

juba kokku lepitud, annab VTK huvirühmadele võimaluse avaldada

arvamust õigusloome varajases etapis, sh juhtida tähelepanu

võimalikele kitsaskohtadele.

66

Samuti on oluline, et mõjuanalüüs sisaldaks kohustuslikus korras

bürokraatia kvantitatiivset hindamist. Praktikas jäetakse tihti

numbriline hinnang andmata, kuigi ettevõtja jaoks on kriitiline teada,

mitu tundi, mitu dokumenti ja millist rahalist kulu nõude täitmine

tekitab. Ilma selle teadmiseta ei ole võimalik hinnata, kas regulatsioon

on proportsionaalne või kas on olemas alternatiive.

Osaliselt arvestatud.

HÕNTE § 46 lg-s 4 on kavas sätestada, et kui seaduse

rakendamine toob haldusvälistele isikutele uusi kohustusi või

piiranguid või olemasolev halduskoormus

suureneb, hinnatakse koormust võimaluse korral kvantitatiivselt.

Lisaks on alates maist 2025 kohustus seletuskirja sisukokkuvõttes

selgesõnaliselt tuua välja, kas eelnõu rakendamisega haldusväliste

isikute halduskoormus tõuseb.

Kui seletuskirjast ilmneb, et halduskoormus tõuseb, kuid seda ei ole

kvantitatiivselt hinnatud, siis saab sellele ministeeriumi tähelepanu

juhtida ning paluda seletuskirja täiendada. Lisaks on kvantitatiivseks

hindamiseks sageli tarvis infot, mida oskavad anda vaid ettevõtjad või

teised normi adressaadid.

Koosloome peab toimuma ideefaasis. Ettevõtjate ja

esindusorganisatsioonide kaasamine alles eelnõu lõppjärgus ei ole

kooskõlas HÕNTE eesmärgiga ning tekitab hilisemaid probleeme.

Varajane kaasamine, arutelud, töörühmad ja ka pilootprojektid, mis on

HÕNTE kohaselt lubatud, aitavad tuvastada, kas regulatsioon on

täidetav ning millised riskid ja kulud sellega kaasnevad.

Teadmiseks võetud. Nõustume, et kaasamine peab toimuma võimalikult varakult. Näeme,

et VTK on sihtrühmadele äärmiselt oluline kaasamise viis. Seetõttu

lihtsustasimegi HÕNTE-s VTK-le esitatavaid nõudeid, et VTK

koostamine ei jääks selle liigpõhjalike nõuete ja ajamahukuse taha.

Igasugune varasem kaasamine on kahtlemata tervitatav, kuid selle üle

otsustab vastutav ministeerium.

3. Kaasamise tähtajad

Üheks puuduliku kaasamise väljenduseks on ebamõistlikult lühikesed

kooskõlastustähtajad, mis ei võimalda anda sisulist tagasisidet.

HÕNTE ei reguleeri kaasamise tähtaegu. Need on sätestatud Vabariigi

Valitsuse 13. jaanuari 2011 määruse nr 10 Vabariigi Valitsuse

reglemendis, mille kohaselt on kooskõlastamiseks ette nähtud üldjuhul

15 tööpäeva[1].

Praktikas on tähtaegu sageli põhjendamatult lühendatud, märkides

põhjenduseks „kiireloomulisuse“. Kuigi kiireloomulisus võib olla

põhjendatud EL-i õigusaktide hilise vastuvõtmise tõttu, nt 2022. a

Teadmiseks võetud. Nõustume, et kiireloomuline eelnõude menetlemine ilma mõjuva

põhjuseta on halb praktika. Eelnõude kooskõlastustähtajad on

sätestatud Vabariigi Valitsuse reglemendis ning põhinevad

väljakujunenud taval. JDM juhib tähelepanu, kui olulisele eelnõule on

kooskõlastamiseks jäetud põhjendamatult lühike tähtaeg.

67

ühise põllumajanduspoliitika rakendusaktide puhul, on mitmete

määruste menetluses kujunenud kiireloomulisusest ebasobiv

tavapraktika. Näiteks tekitab küsimust iga-aastase toidu-, sööda- ja

veterinaarjärelevalve toimingute tegemise eest võetava tunnitasu

määra kehtestava ministrimääruse ebamõistlikult lühike

kooskõlastustähtaeg ja „kiireloomulisus“. Läbi aastate on olnud

tähtaeg arusaamatult lühike nt 2024.a oli see 12 ööpäeva, 2024.a 8

ööpäeva 2023. ja 2022. a aga lausa viis ööpäeva. Oleme korduvalt

juhtinud tähelepanu ministeeriumi planeerimise ja töökorralduse

parandamise vajadusele, et tagada sektorile piisav aeg sisendi

andmiseks. Lühemaid tähtaegu tuleks kasutada üksnes selgelt

põhjendatud erandjuhtudel.

Küsimust võib tekitada, miks on HÕNTE ja Vabariigi Valitsuse

reglement jäetud kaheks eraldi määruseks, kui kaasamise tähtaegu

HÕNTE-s ei käsitleta. Selline lahendus on viinud olukorrani, kus

minimaalsest 15 tööpäeva nõudest kinni ei peeta ning kiireloomulisuse

põhjendust kasutatakse tavapärase töökorralduse asendajana, jättes

sektori ilma võimalusest anda sisulist tagasisidet.

Teeme ettepaneku sätestada HÕNTE tasandil selged kaasamise

tähtajad ning tuua välja ammendavad ja põhjendatud alused nende

lühendamiseks.

Mittearvestatud.

HÕNTE reguleerib sisunõudeid loodavatele dokumentidele, VV

reglement aga menetluslikke nõudeid, sh kooskõlastamise tähtaegu.

Me ei toeta nende määruste regulatsioonieseme muutmist. Tähtaegade

järgimine on probleem, kuid seda ei lahendaks tähtaegade

regulatsiooni tõstmine HÕNTE-sse.

68

Eesti Linnade ja Valdade Liit

Eesti Linnade ja Valdade Liit tänab kaasamise eest ja alljärgnevalt

esitame meie liikmeilt saabunud tähelepanekud esitatud eelnõule. 1.Väljatöötamiskavatsus: Tabel 1 - Olulise mõju esitamise kohustuse

juures tuua välja erisus lähtuvalt sellest, kas VTK sisaldab juba

konkreetset lahendust või mitte. Lisaks, VTK ei ole veel seadus, mille

tõttu on eelistatud lahenduse võrdsustamine seadusega ajast ette

ruttamine. Ettepanek on siduda VTK põhjalikkuse ja sisu kavandatava

regulatsiooni olulisuse ja mõjuga. Väiksemate või tehniliste

muudatuste puhul võiks piisata lühendatud VTK-st või mõjuhinnangu

memo koostamisest. Analüüsida võiks ka kaheastmelise VTK

süsteemi loomist. Esimene etapp oleks probleemianalüüs ja eesmärgi

määratlemine ilma üksikasjaliku regulatsioonikirjelduseta ning alles

teises etapis toimuks lahendusvariantide süvendatud analüüs, kuid

üksnes juhul, kui lahendatav probleem on olulise mõjuga ja

valdkondlikult keerukas. Selline süsteem võimaldaks hoida alguses

fookuse probleemi mõtestamisel, mitte juba normitehnilisel

lahendusel.

Mittearvestatud.

VTK põhjalikkus ja sisu on VTK koostaja otsustada. Koostajate ja

teiste osapoolte koormust arvestades ei ole mõttekas kehtestada VTK

sisule liiga üksikasjalikke nõudeid (ega kaheastmelist süsteemi).

Lisaks on praktika näidanud, et olulisuse määratlemine on äärmiselt

subjektiivne ning universaalseid, alati rakendatavaid kriteeriume

olulisuse tuvastamiseks ei ole võimalik ette näha.

2. Mõju hindamise nõuded seletuskirjas: Toetame HÕNTEs

mõjuvaldkondade vähendamist ja vajalike abimaterjalide kasutamist

juhtumipõhiselt oluliste mõjude täiendavaks hindamiseks.

Teadmiseks võetud.

3. Järelhindamise nõuded: Järelhindamise eesmärk on välja selgitada

teostatud muudatuste mõju, mis omakorda mõjutab riigi poliitilisi

valikuid. Teeme ettepaneku siduda järelhindamise läbiviimise

vajalikkuse otsustamine Riigikantseleiga ja Riigikoguga (Riigikogu

Kantseleiga), mis saavad teha ettepaneku järelhindamise vajalikkuse,

aja ja teostamise üle. Järelhindamine on kontroll tehtud otsuse

paikapidavuse üle, mille osas ei pruugi seotud ministeerium olla

täielikult neutraalne. Samas on oluline ära hoida järelhindamise kui

poliitilise instrumendi ära kasutamine poliitilistes tuultes. Ettepanek on

siduda konkreetne järelhindamise tegevuskava (ka ajakava, vastutav

asutus, hindamiskriteeriumid) eelnõu seletuskirja mõjuhinnanguga.

Mittearvestatud ja selgitatud.

Järelhindamise kohustuse lisamine eelnõusse Riigikogu menetluse

etapis on võimalik praegugi ning seda on ette tulnud. Ettepanekuid

järelhindamise kavandamiseks saavad teha kõik osapooled, sh välised

huvirühmad. Nõustume arvamusega, et ministeeriumid järelhindamise

läbiviijana ei ole neutraalsed osapooled, kuid tuleb arvestada, et

sõltumatu hindamise nõude kehtestamine oleks äärmiselt

ressursimahukas ja õigusloome kontekstis tõenäoliselt

ebaproportsionaalne.

69

Iseäranis juhul, kui eelnõuga kaasnevad olulised ja pikaajalised mõjud.

Kusjuures mõju olulisuse määratlemisel võiks lähtuda mõjust

eelarvele, märkimisväärsest mõjust avalike teenuste pakkumisele ja

mõjust põhiõigustele või suurele hulgale elanikele.

4. Põhiseaduspärasuse analüüsi sisunõuded ja asukoht seletuskirjas:

Kohustuse, riive jmt mõju puhul kasutada proportsionaalsuse testi ja

vajadusel täiendava analüüsi tegemist. Ettepanek on läbi mõelda, kui

põhjalik peab analüüs olema eri juhtudel; kuidas tagada, et analüüs ei

muutuks formaalseks, kuid samas ei tekitaks ka ülemäärast

töökoormust.

Selgitatud.

Justiits- ja Digiministeerium plaanib koostada põhiseaduspärasuse

analüüsida koostamise juhendi ja avaldada selle oma veebilehel.

5. Seaduseelnõude ja nende seletuskirjade keeletoimetamine:

Ettepanek on luua digitaalne keskkond, kus on võimalik

märksõnadega, teemade kaupa jmt viisil teostada otsingut, saada

selgitusi jne. Sonaveeb.ee on üldine sarnane keskkond, kuid puudu on

konkreetselt õiguskeelele suunatud keskkond. Oluline on keskkonna

vaba kasutuse võimalus igaühel. Teine ettepanek on luua ühine

digitaalne keeletoimetusplatvorm, kuhu saab kanda keeletoimetuse

märkused, põhjendused ja muudatused, muudatuste jälgimise logi. See

tagab läbipaistvuse ja väldib olukorda, kus hilisem toimetaja muudab

tagasi varasema toimetuse otsuseid teadmata, miks need tehti. Samuti

võimaldab süsteem toimetajatel ja eelnõu koostajatel ühiselt vaadata,

millised muudatused on sisulised ja millised keelelised.

Teadmiseks võetud.

Ettepanekuid kaalutakse väljaspool HÕNTE eelnõu ettevalmistamist.

6. HÕNTE muutmise mõju: HÕNTE mõjutab ka KOV üksuste

õigusloomet, otseselt on see välja toodud KOKS eelnõus (688 SE).

Ettepanek on asendada määrustele kehtivate nõuete osas viitamine

eelnevatele seaduse kohta sätestatule ja sisustada määruste kohta

käivad sätted puhtalt määrusloomet puudutavasse ossa. Kuigi seaduse

ja määruse osas võib olla palju kattuvaid nõudeid, siis viide „kui ei ole

sätestatud teisiti“ on segadust ja ebaühtset rakendust soodustav

lahendus. Samuti teeme ettepaneku HÕNTE käsiraamatu loomiseks,

mida täiendatakse jooksvalt, mis sisaldab uuemat praktikat ning on

koos lingiviidetega.

Selgitatud.

Kuivõrd määruste suhtes kehtivad osaliselt seaduse eelnõude suhtes

kehtestatud nõuded, siis samu nõudeid korrata ei ole normitehniliselt

otstarbekas ega korrektne. Seetõttu ei toeta Justiits- ja

Digiministeerium määruste kohta eraldi nõuete kehtestamist. Küll aga

oleme nõus, et HÕNTE käsiraamatut tuleb jooksvalt täiendada.

70

Peame oluliseks välja tuua, et § 39 sisustamine on tegelikkuses tihti

asendatud eelnõu sätete kordamisega. Selline kordamine on

ebamõistlik, ressursimahukas ning ei anna tegelikult abikätt

mõistmaks sätte kehtestamisega seotud asjaolusid ja lahendatavaid

olukordi, probleeme.

Selgitatud.

HÕNTE § 39 esitab üldiselt eelnõu seletuskirja koostamise eesmärgi,

mida täpsustavad järgnevad sätted. Seletuskirja osa „Seaduse

eesmärk“ reguleerib HÕNTE § 42.

Eesti Kaubandus-Tööstuskoda

71

Eesti Kaubandus-Tööstuskoda (edaspidi: Kaubanduskoda) tänab

Justiits- ja Digiministeeriumit võimaluse eest avaldada arvamust hea

õigusloome ja normitehnika eeskirja (edaspidi: HÕNTE) muutmise

eelnõu väljatöötamiskavatsuse kohta. Järgnevalt esitame oma

kommentaarid ja ettepanekud VTK kohta.

1. HÕNTE nõuete rikkumine

Kaubanduskoja hinnangul ei ole täna hea õigusloome takistuseks

HÕNTE-s sisalduvad nõuded, vaid peamine probleem peitub selles, et

teatud juhtudel ei peeta kinni HÕNTE-s olevatest nõuetest. Kuigi

õigusloome kvaliteet on aasta-aastalt läinud paremaks, esineb siiski

olukordasid, kus HÕNTE reegleid ei järgita või ei tehta seda täies

ulatuses. Näiteks oleme kokku puutunud juhtumitega, kus eelnõule ei

eelne VTK-d, kuigi HÕNTE kohaselt puudub mõjuv põhjus VTK

koostamata jätmiseks. Samuti oleme näinud eelnõu seletuskirjasid, kus

olulised mõjud on analüüsimata või on seda tehtud pealiskaudselt.

Eelkõige valmistab meile HÕNTE nõuete mittejärgimine muret nende

muudatuste puhul, millega kaasneb oluline mõju. Seega meie

hinnangul aitaks õigusloome kvaliteeti parandada kõige paremini see,

kui igapäevaselt hakatakse järgima HÕNTE põhimõtteid. Kaubanduskoja ettepanekud:

 Kui VTK või eelnõu puhul unustatakse HÕNTE nõudeid

järgida, siis võiksid nii teised ametnikud, poliitikud,

riigiasutused kui ka muud osapooled eelnõu koostajatele

meelde tuletada ja vajadusel ka korduvalt meelde tuletada, et

HÕNTE nõudeid tuleb järgida. Kaubanduskoda on seda teinud

ja jätkab sellega ka edaspidi.

 Lisaks võiks lähtuda põhimõttest, et kui eelnõu puhul ei järgita

HÕNTE nõudeid, siis jäetakse eelnõu kooskõlastusringil

kooskõlastamata ja Vabariigi Valitsuse poolt heaks kiitmata.

Mõistame, et sellist nõuet võib-olla keeruline lisada HÕNTE-

sse, kuid see põhimõte võiks vähemalt kehtida kui kirjutamata

reegel õigusloome protsessis.

Teadmiseks võetud.

Justiits- ja Digiministeerium teeb eelnõude koostamisel märkusi

HÕNTE järgimise kohta. Samas ei ole põhjendatud igasuguse HÕNTE

reeglite rikkumise puhul jätta eelnõu kooskõlastamata või Vabariigi

Valitsuse poolt heaks kiitmata, kuivõrd nõuete järgimata jätmine võib

teinekord seisneda ka n-ö väikestest vigades.

JDM on seisukohal, et õigusaktidele ja nende menetlemisele

kehtestatud nõuded peavad olema põhjendatud ja proportsionaalsed

ning järgitavad ilma üleliigset koormust tekitamata. Eelnõuga on kavas

lihtsustada VTK ja mõjuanalüüsi koostamist ning täiendada nõudeid

infole, mis seletuskirjas tuleb esitada eelnõu vastavuse kohta Euroopa

Liidu õigusele. Lisaks rõhutatakse eelnõuga põhiseaduspärasuse

hindamise vajadust ning tehakse mitmeid normitehnilisi muudatusi.

72

2. Väljatöötamiskavatsused

VTK-s (lk 2-4) on ühe võimaliku muudatusena pakutud välja

kohustusliku teabe esitamise vähendamist VTK osas. Ettepaneku

kohaselt võiks edaspidi VTK-s olla kohustusliku teabena valdkond või

lahendamist vajav probleem ja sihtrühm; eesmärk; probleemi

võimalikud lahendused, võimalike lahenduste võrdlus ja eelistatav

lahendus; millised mõjud võivad muudatusega kaasneda ning kuidas

kaasnevat olulist mõju analüüsitakse ja põhjendus, milliseid

kaasnevaid mõjusid ei analüüsita.

Kaubanduskoda toetab lähenemist muuta tänast VTK koostamise

protsessi lihtsamaks ja vähem koormavamaks. Meie hinnangul peaks

VTK lisaks eeltoodule sisaldama jätkuvalt ka seda, kas kavandatud

muudatusega kasvab halduskoormus ning mille võrra on kavas

olemasolevat halduskoormust vähendada. See muudatus jõustus

HÕNTE-s alles 25. mail 2025 ning me ei pea mõistlikuks seda nõuet

HÕNTE-st välja jätta.

Arvestatud. Halduskoormusega seonduv teave ja põhjendused peavad jätkuvalt

VTK-s kajastuma ning seda nõuet eelnõuga HÕNTE-st välja ei jäeta.

Halduskoormuse tasakaalustamise reegli senine praktika on näidanud,

et selle regulatsiooni peamine positiivne tulemus seisneb selles, et

eelnõude seletuskirjades esitatakse senisest üksikasjalikum ja selgem

info halduskoormuse kohta, sh halduskoormust suurendavate

muudatuste kohta. See annab huvirühmadele, avalikkusele ja hiljem

Riigikogule parema ülevaate eelnõu võimalikust negatiivsest mõjust.

Lisaks peame oluliseks, et VTK-s oleksid ka edaspidi kirjas järgnevad

tegevused ja tähtajad. Näiteks kehtiva HÕNTE kohaselt peab VTK

sisaldama eelnõu eeldatavat valmimise aega ja regulatsiooni soovitavat

kehtivusaega. Leiame, et ka edaspidi peaks olema avalikkusele teada,

mida plaanitakse pärast VTK koostamist teha ja milline on järgnevate

tegevuste esialgne ajakava. See on oluline info ka huvigruppidele, et

oma tegevusi paremini planeerida.

Arvestatud. Järgnevad tegevused ja ajakava on ka edaspidi VTK osaks.

Kaubanduskoja seisukoht ja ettepanek:

 VTK koostamise kohustus peab säilima, kuid toetame

kohustusliku teabe esitamise vähendamist VTK-s.

 Lisaks VTK-s (lk 3-4) sisalduvale kohustuslikule teabele peab

VTK jätkuvalt sisaldama teavet ka selle kohta, kas kavandatud

muudatusega kasvab halduskoormus ning mille võrra on kavas

olemasolevat halduskoormust vähendada. VTK-s peab olema

jätkuvalt teave ka järgnevate tegevuste ja ajakava kohta.

Arvestatud.

73

3. Mõju hindamise nõuded

Toetame VTK-s (lk 5) sisalduvat eesmärki, et eelnõu seletuskirjas

esitatud mõjuanalüüs peab andma otsustajatele selge ja objektiivse

ülevaate, keda ja kuidas eelnõuga kavandatavad muudatused

mõjutavad. Üheks mõju hindamise kitsaskohaks on täna ka see, et ei hinnata

kumulatiivset mõju. Näiteks üks muudatus ei pruugi avaldada olulist

mõju, aga kui eelnõus on mitu väheolulist muudatust, siis nendel võib

olla oluline koondmõju. Lisaks ei arvestata mõju analüüsi puhul ka

seda, milliseid muudatusi tehakse samaaegselt teiste eelnõudega,

plaanitakse lähiajal teha või on hiljuti tehtud. Seetõttu võib ühe

eelnõuga kaasnev mõju olla väheoluline, aga kui vaadata plaanitavate

või hiljuti jõustunud muudatuste kogumõju konkreetsele sihtgrupile,

siis sellel võib olla väga oluline mõju. Kaubanduskoja seisukoht:

Eelnõu seletuskirjas peab olema mõjuanalüüs. Mida olulisem on

plaanitavate muudatuste mõju, seda põhjalikum peab olema mõju

analüüs. Mõju analüüsis tuleb võtta arvesse ka kumulatiivset mõju.

Arvestatud osaliselt. HÕNTE-sse on kavas lisada selge nõue, et alati tuleb mõjuanalüüsis

välja tuua mõjutatud sihtrühmad (kavandatav HÕNTE § 46 lg 2).

Nõustume kumulatiivset mõju puudutava kommentaariga – kui ühe

eelnõu raames on veel võimalik muudatuste kumulatiivsele mõjule

tähelepanu juhtida, siis teiste eelnõude mõjuga arvestamine on

keerulisem. Probleem on eriti teravalt tajutav halduskoormust tõstvate

muudatuste puhul.

HÕNTE §-is 46 on kavas sätestada proportsionaalsuse põhimõte mõju

hindamisel – olulisema mõjuga muudatusi tuleb hinnata põhjalikumalt

ja esmajärjekorras ning peamised järeldused, milleni mõjuanalüüsis

jõuti, tuleb seletuskirjas esile tuua. Proportsionaalsuse põhimõte

hõlmab endas seda, et analüüsi tegija peab tuvastama mõju n-ö

teraviku (nt konkreetse sektori ettevõtted) ning analüüsis just sellele

keskenduma.

4. Järelhindamise nõuded

Toetame VTK-s (lk 9) olevat seisukohta, et kõikides eelnõudes ei ole

mõistlik järelhindamise kohustust sätestada. Samas leiame, et

järelhindamist kasutatakse hetkel liiga vähe ning seda oleks vaja

kasutada oluliselt rohkemate muudatuste osas. Kaubanduskoja seisukoht: Toetame VTK-s (lk 9) kirjeldatud põhimõtet, et järelhindamine tuleb

teha olulise mõjuga seaduseelnõudel.

Selgitatud.

Selleks, et järelhindamisi tulevikus rohkem tehtaks, on kavas HÕNTE-

s selgelt nimetada, millistel juhtudel tuleb eelnõu koostajal

järelhindamise kohustus sätestada (vt kavandatav HÕNTE § 46 lg 7).

74

5. EL-i õigusakte puudutavad nõuded seletuskirjale

Toetame VTK-s (lk 14) olevat eesmärki, et seletuskiri peaks

otsustajatele andma ülevaatliku teabe, mis aitab vältida

ülereguleerimist ning võimaldab täita EL-i nõuded ilma liigsete

riiklike lisandusteta. Kaubanduskoja seisukoht:

 Toetame VTK-s (lk 14-15) toodud lahendust, mille kohaselt

EL-i õigust üle võtva eelnõu puhul tuleks seletuskirja esitada

info selle kohta, kas ja milliseid EL-i õigusakte eelnõuga üle

võetakse või rakendatakse, millises ulatuses ülevõtmist EL-i

õigusakt ette näeb (minimaalne vs täielik harmoneerimine või

midagi vahepealset), millised on liikmesriigi võimalikud

valikukohad, millised valikud on eelnõu koostaja neis

küsimustes teinud, samuti kas ja millised sätted EL-i õigust üle

võtvas eelnõus ei ole otseselt EL-i õigusega seotud.

 Toetame ka lahendust täiendada HÕNTE-t nõudega, et

seletuskirjas tuleb esitada info Eesti seisukohtade kujundamise

etapis otsustatu kohta, samuti selle kohta, kas ja mil määral EL-

i õigusakt vastab Eesti seisukohtadele ning kui palju EL-i

õigusakt on pärast Eesti seisukohtade heakskiitmist muutunud.

Arvestatud osaliselt.

HÕNTE § 45 reguleerib nõudeid infole, mis tuleb seletuskirjas esitada

eelnõu vastavuse kohta Euroopa Liidu õigusele. Nimetatud §

sõnastatakse tervikuna ümber. Muu hulgas sätestatakse kohustus

seletuskirjas selgitada liikmesriigile jäetud kaalutlusõigust ja EL-i

õigusaktis sätestatust rangemate nõuete kehtestamist, lisaks

muudetakse vastavustabeli vormi, lisades sinna n-ö valgusfoori

lähenemine, mille eesmärk on visuaalselt markeerida õigusakti sätete

minimaalne (ja miinimumist laiem) ülevõtmine. Samuti tuleb edaspidi

selgemalt välja tuua, kui EL-i õigusakti rakendamiseks koostatud

eelnõu sisaldab riigisiseseid muudatusi.

Edaspidi tuleb EL-i õigust rakendava eelnõu seletuskirja lisada viide

Eesti seisukohtadele, mis kiideti heaks EL-i õigusakti menetlemisel.

Seletuskirja mahu ja töökoormuse kaalutlustel ei ole kavas kehtestada

kohustust pikemalt selgitada, kas EL-i õigusakt on Eesti

seisukohtadega vastavuses või mis selles muutus.

75

6. Kaasatavatele võimaldatav aeg tagasiside andmiseks

HÕNTE § 1 lõike 5 kohaselt toimub väljatöötamiskavatsuse,

kontseptsiooni ja seaduseelnõu ettevalmistamiseks huvirühmade ja

avalikkuse kaasamine ning kooskõlastamine reglemendis sätestatu ja

reglemendi § 4 lõike 2 alusel kehtestatud kaasamise hea tava korras.

Kaasamise hea tava punkti 4.6. kohaselt võimaldatakse kaasatavatele

piisavalt aega tagasiside andmiseks. Avalik konsulteerimine kestab

neli nädalat. Põhjendatud juhtudel võib konsulteerimise kestust

lühendada. Konsulteerimise kestust pikendatakse väga mahuka otsuse

eelnõu puhul või muudel põhjendatud juhtudel. Oleme sageli puutunud kokku praktikaga, kus kaasatavatele antakse

lühike tagasiside andmise tähtaeg, näiteks mõned tööpäevad. Nii

lühike vastamise tähtaeg ei võimalda huvigruppidel plaanitavaid

muudatusi oma liikmetega põhjalikult arutada, mõjusid analüüsida

ning ministeeriumitele põhjalikku tagasisidet anda. Selle tulemusena

väheneb eelnõu kvaliteet ning õigusloome ja regulatsioonide

ettenähtavus.

Kuigi HÕNTE viitab kaasamise heale tavale, siis võiks ka HÕNTE-s

olla konkreetne säte selle kohta, kui palju aega tuleks üldreeglina

kaasatavatele anda tagasiside esitamiseks. Leiame, et see tähtaeg võiks

olla minimaalselt 2 nädalat. Samas mahukamate teemade puhul peab

see olema oluliselt pikem (vähemalt 4 nädalat). Mõistame, et teatud

kiireloomuliste eelnõude puhul võib tähtaeg olla lühem kui 2 nädalat,

aga need peaksid olema erandlikud juhtumid. Kaasatavatele antava

tähtaja lisamine HÕNTE-sse annaks eelnõu koostajatele tugevama

signaali, et kaasatavatele tuleb anda piisavalt aega.

Kaubanduskoja ettepanek: Lisada HÕNTE-sse säte, kui palju tuleb üldreeglina anda kaasatavatele

aega tagasiside esitamiseks. Loodame, et peate võimalikuks Kaubanduskoja kommentaare ja

ettepanekuid arvesse võtta.

Mittearvestatud.

Kooskõlastamise tähtajad on reguleeritud Vabariigi Valitsuse

reglemendis, HÕNTE-s ei ole kavas neid uuesti korrata.

Praktikas tõesti sageli ühtib eelnõu (või VTK) kooskõlastamise tähtaeg

huvirühmadele arvamuse avaldamiseks ettenähtud tähtajaga,

vaatamata sellele, et kaasamise hea tava kohaselt peaks viimane olema

kestuselt pikem. JDM-i andmed näitavad, et valdavalt järgitakse

reglemendiga ettenähtud kooskõlastamise tähtaegu, kuid esineb siiski

näiteid, kus oluliste eelnõude puhul seda tehtud ei ole. Seega nõustume

esitatud kriitikaga ning märgime, et JDM püüab praktikat parandada

koolituste ja teadlikkuse suurendamise kaudu.

Kooskõlastamise ja kaasamise korraldus vajavad eraldi analüüsimist,

mida selle eelnõu raames ei ole kavas teha.

76

Vabaühenduste Liit

Vabaühenduste Liit tänab võimaluse eest olla kaasatud HÕNTE

uuendamise protsessi. Liit toetab üldjoontes VTK-s kirjeldatud eesmärke ja kavandatavaid

muudatusi, eriti neid, mis edendavad selgemat probleemikirjeldust,

tugevamat mõjude analüüsi ja läbipaistvamat poliitikakujundamist. On

kiiduväärt, et järelhindamise nõuetele soovitakse anda senisest

tugevamat kaalu ning VTK edaspidine ülesehitus võiks toetada

huvirühmade kaasatust. Järgnevalt konkreetsed tähelepanekud VTK-s

esitatud ettepanekute kohta. 1. Kodanikuühiskonna vaatenurgast on HÕNTE regulatsiooni tekstist

olulisem selle rakendamine õigusloome kujundajate poolt. HÕNTE

nõuete eiramisel ei juhtu täna sisuliselt midagi. Näiteks näeme

praktikas, et isegi olulise mõjuga eelnõude puhul jäetakse sageli

mõjude analüüs lünklikuks või kirjeldamata (näide põhiseaduslikkuse

järelevalveasjast nr 5-24-1, kus maksukorralduse seaduse

väljatöötamisel jäeti vabaühendustega seotud mõjud täiesti

hindamata). Kui ministeerium jätab olulise sihtgrupi mõju täielikult

analüüsimata, ei järgne sellele sanktsiooni ega menetluslikku

tagajärge.

Ka Riigikohus on märkinud, et kohtutel ei ole kehtivas õigusruumis

võimalik hinnata, kas seadus võib olla õigusvastane üksnes põhjusel,

et eelnõu koostamisel ei järgitud HÕNTE-s sätestatud nõudeid.

Teisisõnu puudub mehhanism, mis tagaks HÕNTE sisulise täitmise,

mitte pelgalt deklaratiivse olemasolu.

Teadmiseks võetud.

HÕNTE on tõesti Vabariigi valitsuse enda kehtestatud määrus, mille

eesmärk on tagada seadus- ja määruseelnõude ühesugune,

kokkulepitud ja läbipaistev ettevalmistamine. HÕNTE nõuete

järgimist kontrollib Justiits- ja Digiministeerium, olles ise samal ajal

täitevvõimu asutus. Seega on tõesti võimalik, et Vabariigi Valitsus

kiidab heaks eelnõu, mille koostamisel ei ole järgitud kõiki HÕNTE

nõudeid. Antud küsimust ei ole kavas eelnõu raames käsitleda.

77

2. Kaasamise säte on olemas, kuid ei taga ühtlast ega sisulist

rakendamist. HÕNTE § 1 lg 5 sätestab huvirühmade kaasamise nõude,

viidates valitsuse reglemendile ja kaasamise heale tavale. Kuigi see

tähendab, et kaasamiskohustus on seaduse tasandil justkui olemas, ei

pruugi tänasel kujul sõnastatud säte lõpuni täita oma eesmärki,

ennekõike kahel põhjusel: a. Säte on kaudne ja viitelise iseloomuga, st HÕNTE ise ei kirjelda

kaasamise miinimumnõudeid ega kvaliteedikriteeriume, vaid viitab

teistele dokumentidele. See jätab ministeeriumidele väga laia

tõlgendusruumi, mille tulemusel on kaasamise praktika äärmiselt

ebaühtlane. b. Praktika näitab, et sättest hoolimata jäetakse huvirühmad sageli

sisuliselt kaasamata – hiljutine näide seaduseelnõu mõjude

hindamisest rahandusministeeriumi näol on selline, kus ministeerium

analüüsis mõju vabaühendustele küsides teistelt ministeeriumidelt,

milline see mõju võiks olla. Vabaühendusi endid protsessi ei kaasatud.

Sellist lähenemist ei saa pidada sisuliseks kaasamiseks ega

usaldusväärseks mõjuhindamiseks. Palume eeltoodud tähelepanekuid arvestades kaaluda HÕNTE

uuendamise protsessis muudatuste tegemist, mis arvestaksid

regulatsiooni parema rakendamise õigusloome kujundajate poolt.

Selgitatud. HÕNTE on Vabariigi Valitsuse õigusaktide koostamise juhis, mis ei

reguleeri eelnõude menetluskorda või kaasamise viise. Kaasamise

teemadel teeme regulaarset koostööd selle teema eest vastutava

Riigikantseleiga. Kuigi nõustume väljatoodud kriitikaga, siis vajab

kooskõlastamise ja kaasamise korraldus eraldi analüüsimist, mida selle

eelnõu raames ei ole kavas teha. Lõppkokkuvõttes saab õigusaktide ja

juhenditega küll luua raamid kaasamise miinimumnõuete tagamiseks,

kuid praktikas on iga ministeeriumi vastutada, et õigusaktide

väljatöötamisel kaasatakse kõik huvitatud osapooled ning luuakse

tingimused sisuliseks aruteluks.

JDM-i andmed näitavad, et valdavalt järgitakse reglemendiga

ettenähtud kooskõlastamise tähtaegu, kuid esineb siiski näiteid, kus

oluliste eelnõude puhul seda tehtud ei ole. Seega nõustume esitatud

kriitikaga ning märgime, et JDM püüab praktikat parandada koolituste

ja teadlikkuse suurendamise kaudu.

78

Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit

Täname võimaluse eest anda tagasisidet hea õigusloome ja

normitehnika eeskirja muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsusele

(edaspidi: HÕNTE VTK). Eesti Infotehnoloogia ja

Telekommunikatsiooni Liit (ITL) on HÕNTE VTK dokumendiga

tutvunud ja esitab käesolevaga oma tagasiside ja ettepanekud. ITL toetab HÕNTE ajakohastamise üldisi eesmärke ning Justiits- ja

Digiministeeriumi soovi muuta õigusloome raamistik sihipärasemaks,

vähendades formaalsust ja tugevdades sisulise arutelu rolli. Eriti

peame oluliseks, et väljatöötamiskavatsuste, järelhindamise ja

mõjuanalüüside koostamise nõuded muutuksid selgemaks ja

eesmärgipärasemaks ning toetaksid senisest enam

poliitikakujundamist, mis lähtub varajasest kaasamisest, kvaliteetsest

analüüsist ja selgelt sõnastatud eesmärkidest. Toetame ka fookust

Euroopa Liidu õiguse ülevõtmise läbipaistvuse suurendamisele.

Teadmiseks võetud.

1. Kaasamise kvaliteet ja mõistlikud tähtajad Hea õigusloome üks põhilisi eeldusi on sisuline kaasamine. Kuigi

HÕNTE ei reguleeri kaasamist detailselt, viitab see § 1 lõikes 5

kaasamise heale tavale, mille kohaselt peab avalik konsulteerimine

kestma neli nädalat, v.a põhjendatud erandjuhud. Selle põhimõtte

järgimine on hea õigusloome tagamisel võtmetähtsusega, kuid kahjuks

näeme praktikas tihti oluliselt lühemaid tähtaegu. Kui kaasamise

kultuuri ei arendata ja tähtajad seatakse põhjendamatult lühikesed, siis

ei too ka HÕNTE muudatused ITL-i hinnangul soovitud

kvaliteedihüpet hea õigusloome valdkonnas.

Teadmiseks võetud.

Nõustume tähelepanekuga ning märgime, et kooskõlastamise ja

kaasamise korraldus vajavad terviklikumat analüüsi, mida käesoleva

eelnõu raames ei ole kavas teha.

Õigusaktide ja juhenditega saab küll luua raamid kaasamise

miinimumnõuete tagamiseks, kuid praktikas on iga ministeeriumi (ja

selle ametnikkonna) vastutada, et kaasamine oleks õigeaegne ja looks

tingimused sisuliseks aruteluks.

79

Rõhutame, et hea kaasamine ei ole siiski ainult piisavalt pikk tähtaeg.

Keerulisemate ja suurt hulka isikuid puudutavate eelnõude puhul võiks

soovitada eelkaasamist ehk eelnõu kavandi jagamist huvigruppidega.

See aitaks ametlikule kooskõlastusringile saata eelnõu, mida on

huvigruppidele selgitatud ja mille osas on nendega konsulteeritud. Siin

saab näiteks tuua NIS2 ülevõtva küberturvalisuse seaduse muutmise

eelnõu, mida huvigrupid nägid esimest korda ametlikul kooskõlastusel

ja millele tuli hulgaliselt muutmisettepanekuid nii teisest

ministeeriumistest kui ka huvigruppidelt. Läks üle poole aasta, et need

ettepanekud läbi töötada, eelnõud muuta ning esitada see Vabariigi

Valitsusele.

Teadmiseks võetud.

Poliitikakujundamises kehtib tõsiasi, et mida üksikasjalikumal tasemel

on kavandatav muudatus kirja pandud, seda täpsemalt on võimalik

prognoosida ka võimalikku mõju. Seetõttu on kaasamine oluline igas

poliitikakujundamise etapis, alustades probleemi tuvastamisest kuni

õigusakti vastuvõtmise või heakskiitmiseni.

2. Väljatöötamiskavatsuse (VTK) ja järelhindamise roll ja sisunõuded

ITL peab väljatöötamiskavatsust oluliseks ja väärtuslikuks õigusloome

esimese etapi instrumendiks, mis aitab tagada varajast kaasamist ning

kaalutletud poliitikavalikuid. Toetame ettepanekut muuta VTK

senisest kompaktsemaks ja ülevaatlikumaks, kuid rõhutame, et

sealjuures ei tohi VTK muutuda lihtsalt formaalsuseks, mis

kohustusliku elemendina ära vormistatakse. Kuigi VTK lühenemine

võib vähendada koostajate töömahtu, ei vähene huvirühmade

kaasamiseks kuluv aeg. Nagu ka käesoleva kirja punktis 1 selgitatud,

siis ITL leiab, et kaasamise kvaliteedi tagamiseks tuleb säilitada

mõistlikud tähtajad, mis võimaldaksid huvirühmadel õigusloomelist

algatust varases faasis analüüsida, erialaliitudel liikmeskonnaga

sisuliselt arutada ja ühist seisukohta kujundada.

Teadmiseks võetud.

VTK-de vormi osas teeme järgmised ettepanekud:

VTK-de ülesehitus vajab ülevaatlikumaks ja vähem korduvaks

muutmist. Praegu sisaldavad need sageli kopeeritud tekstiosi ega toeta

süsteemset arutelu.

Arvestatud.

Eelnõuga lihtsustatakse VTK sisunõudeid ning ka vormiliselt on

eelnõu koostajatel suur paindlikkus, et tagada info selge ja arutelu

toetav esitamine.

80

VTK-des peaks lisaks tekstilisele osale esitama ka skeeme, protsesside

kirjeldusi ja visuaalseid seoseid teiste õigusaktidega, et toetada

terviklikku arusaamist kavandatavast muudatusest.

Arvestatud.

Infograafika kasutamine on igati soositud nii VTK kui ka seaduseelnõu

etapis. Eelnõuga on kavas HÕNTE-s sõnaselgelt sätestada, et mõju

hindamisel võib andmete, protsesside või muude seoste kirjeldamiseks

kasutada infograafikat (kavandatav HÕNTE § 46 lg 5).

VTK algusesse võiks lisada maksimaalselt ühe lehekülje pikkuse

kokkuvõtte lahendatavast probleemist, ettepanekutest ja kaasnevatest

mõjudest. Selle eesmärk oleks anda lugejale kiirelt esmane ülevaade

kõige olulisemast.

Mittearvestatud.

VTK-d võiksid üldjuhul olla lühikesed kokkuvõtlikud ülevaated

lahendatavast probleemist, lahendustest ja mõjust, mille maht jääb

vahemikku 10-20 lk. Eraldi kokkuvõtte kohustust kavas kehtestada ei

ole, kuid see ei tähenda, et koostaja ei võiks seda asjakohasel juhul

lisada.

Soovitame kaaluda lisada HÕNTE-sse nõue VTK-s välja tuua algatuse

hetkeseis – st lühiülevaade, mis seisus ollakse, kas ja millised variandid

on veel kaalumisel, kas on tehtud juba investeeringuid, kas eelnõu

mustand on juba koostamisel jne. See aitaks kaasa läbipaistvusele ja

huvirühmade sisulisele kaasamisele, kuna oleks selgem, millistes

küsimustes ja kui palju on ruumi aruteluks.

Mittearvestatud Eelnõuga sellist nõuet ei ole kavas kehtestada, sest eesmärk on VTK

sisunõudeid lihtsustada ning võimaldada eelnõu koostajatele

paindlikkust. Samas ei takista nõude puudumine HÕNTE-s

lühiülevaate koostamist, juhul kui see on konkreetse VTK puhul

vajalik. JDM kaalub nõude lisamist mõjuhindamise metoodikasse,

milles selgitatakse pikemalt, millised on ootused VTK sisule.

Seaduseelnõude järelhindamine on vajalik, et hinnata regulatsiooni

tegelikku toimivust, mõju ja eesmärkide saavutamist. ITL leiab, et

järelhindamise kavandamine peab algama juba eelnõu koostamise

käigus ning see peab hõlmama ka mõjutatud huvirühmade tagasisidet. ITL-i hinnangul on probleem, et järelhindamisi tehakse vähe. Seetõttu

toetame püüdlusi järelhindamiste süsteemi paremaks rakendamiseks

praktikas. HÕNTE VTK pakub järelhindamise reguleerimiseks kahte

lahendust: sätestada järelhindamise teostamine olulise mõjuga

eelnõudele või lähtudes riskipõhisusest. ITL-i hinnangul tuleks

järelhindamise suunis sätestada HÕNTE-s kohustusena mõlemal

juhul: nii olulise mõjuga kui ka märkimisväärsete riskidega eelnõude

puhul. Oleme kokku puutunud eelnõudega, kus oluline muudatus saab

seadusena vastu võetud, kuid praktikas tagajärgi ei ole ehk midagi ei

muutu. Just selleks olekski järelhindamine väga vajalik.

Arvestatud osaliselt.

Eelnõuga on kavas sätestada, et õigusakti järelhindamine tuleb

kavandada siis, kui seaduse rakendamisega

kaasneb märkimisväärne risk või määramatus. Sarnaselt kehtivale

korrale tuleb järelhindamine ette näha ka siis, kui olulise mõjuga

seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus on erandlikult jäetud

kiireloomulisuse tõttu koostamata (nõue tuleneb ÕPPA 2030-st ning

seda on kavas HÕNTE-s korrata).

81

3. Mõjuanalüüsi kvaliteet ja mõjuvaldkondade uuendamine ITL toetab ettepanekut viia mõjuanalüüsi struktuur lihtsamaks ja

ühtlustatumaks, keskendudes majanduslikule, sotsiaalsele ja

keskkonnamõjule. ITL soovitab kaaluda valdkonnapõhine

mõjuanalüüsi struktuur asendada sihtrühmapõhisele analüüsi

struktuuriga – see muudaks meie hinnangul selgemaks nii analüüsi

koostamise kui ka selle lugemise. Mõjutatud sihtrühmad peaksid meie

hinnangul eelnõu seletuskirjadest saama selge ülevaate, kuidas

regulatsioon hakkab neid mõjutama. Sihtrühmapõhine mõjuanalüüs

aitaks sellele kaasa ja toetaks õigusselguse eesmärke.

Arvestatud osaliselt.

Nõudeid mõjuanalüüsi sisule reguleerib HÕNTE § 46, mis

sõnastatakse eelnõuga tervikuna ümber. Selle lõikes 2 sätestatakse, et

mõju analüüsimisel tuleb lähtuda sisulistest muudatustest ning alati

tuleb välja tuua mõjutatud sihtrühmad. Seega suunab uus sõnastus

kasutama sihtrühmapõhist analüüsi struktuuri. Küll aga jääb HÕNTE-

sse endiselt loetelu mõju valdkondadest, millega tuleb analüüsis

arvestada (lõige 3)

ITL-i hinnangul on oluline majandusliku mõju ja halduskoormuse (st

ettevõtetele avalduva mõju) hindamise sisuline tugevdamine.

Ettevõtete esindusorganisatsioonina näeme praktikas sageli, et

ettevõtetele avalduvad mõjud jäävad õigusloomes piisavalt hindamata

või põhjendamatult väidetakse, et mõju puudub või on vähene. On

mõistetav, et alati ei pruugi eelnõu koostaja kõigist mõjudest olla

teadlik või neid ette näha. Seetõttu teeb ITL ettepaneku täiendada

HÕNTE-t kohustusega:

 teostada ettevõtetele avalduva mõju hindamisel sisuline

konsulteerimine tuvastatud sihtrühmadega või esitada

põhjendus, miks seda ei tehtud;

 tuua selgelt välja halduskoormuse kasv ning selle

tasakaalustamiseks kavandatud meetmed.

Arvestatud osaliselt.

Osana objektiivsuse põhimõttest on kavas HÕNTE §-s 46 sätestada, et

kui seaduse rakendamine toob haldusvälistele isikutele uusi kohustusi

või piiranguid või olemasolev halduskoormus

suureneb, hinnatakse koormust võimaluse korral kvantitatiivselt (lõige

4). Nõude eesmärk on rõhutada, et analüüsi objektiivsuse tagamiseks

tuleb eelnõu koostajal võimalikult täpselt hinnata, kui suur koormus

lisandub ettevõtjatele või inimestele. Jätkuvalt kehtib õigusloomes

halduskoormuse tasakaalustamise reegel, mille kohta esitatakse info

seletuskirja sisukokkuvõttes (HÕNTE § 1 lg 41 ja § 41 lg 2 p 3)

Kavas ei ole kehtestada kohustust konsulteerida mõjutatud

sihtrühmadega, kuid JDM-i hinnangul võib seda kahtlemata pidada

heaks praktikaks.

Korrektse ja põhjaliku mõjude hindamise aluseks on kindlasti ka

subjektide õigeaegne ja korrektne tuvastamine. Ka selle osas on

kindlasti ametnikel abi vaja. Näiteks NIS2 ülevõtmiseks koostatud

küberturvalisuse seaduse muutmise eelnõus püüti subjekte tuvastada

arvuliselt, kuid jäädi sellega hätta.

Teadmiseks võetud. Sihtrühmade tuvastamine on mõju hindamise üks

peamisi eeldusi ja osasid, mida ka JDM enda kontrollifunktsiooni raames

jälgib. Siiski tuleb nentida, et on olukordi, kus mingi nõude kohaldumine

sihtrühmale sõltub väga spetsiifilistest või subjektiivselt hinnatavatest

näitajatest, mille esinemist ei ole võimalik statistiliste andmete põhjal

tuvastada. Selliseid näiteid leiame just Euroopa Liidu õigusaktidest. Seega

võib mõningatel juhtudel olla sihtrühma arvuline hindamine keeruline ning

piirduda saab vaid ligikaudse hinnanguga.

4. EL õiguse ülevõtmise läbipaistvus ja selgus Arvestatud.

82

ITL toetab ettepanekut nõuda eelnõu seletuskirjas EL-i õiguse

ülevõtmisel selget eristamist:

 millised on EL-i õigusaktist tulenevad kohustuslikud sätted;

 millised valikukohad on liikmesriigile jäetud;

 millised valikud eelnõu koostaja on konkreetsetes küsimustes

teinud;

 millised sätted ei tulene EL-i õigusest ning on riigisisese

poliitikavaliku tagajärg.

Eelnõuga sõnastatakse HÕNTE § 45 tervikuna ümber, täpsustades

nõudeid seletuskirjas esitatavale infole eelnõu vastavuse kohta

Euroopa Liidu õigusega.

Kavas on sätestada selgesõnaline nõue, et kui eelnõu koostatakse EL-i

õigusakti rakendamiseks, kuid see sisaldab ka riigisisesest vajadusest

lähtuvaid muudatusi, tuleb viimased loetleda. Lisaks täpsustatakse

nõuet selgitada EL-i õigusaktiga jäetud kaalutlusõigust ning lisatakse

nõue põhjendada, kui soovitakse valida EL-i õigusaktis sätestatust

rangem lähenemine. HÕNTE §-st 45 tuleneb ka vastavustabeli

kohustus, mille puhul on kavas rakendada n-ö valgusfoori lahendust

minimaalse ülevõtmise ja kaalutlusõiguse markeerimiseks.

Lisaks peab ITL oluliseks, et EL-i õigusaktide ülevõtmisel lisataks

seletuskirjadesse visuaalne ülevaade seostest teiste sama valdkonna

õigusaktidega (skeem või joonis). Selline info toetab adressaate ning

aitab ennetada regulatsioonide kattuvusi ja võimalikke vastuolusid.

Mittearvestatud.

Nõustume, et skemaatiliselt on võimalik esitada keerulisi seoseid

märksa arusaadavamal kujul, ning toetame visuaalsete lahenduste

kasutamist, kuid seda ei ole kavas sätestada kohustusena.

Toetame ka vastavustabeli koostamise kohustuse laiendamist EL-i

määruste rakendamisele, mis aitab vältida ülereguleerimist ning

suurendab läbipaistvust.

Selgitatud.

Eelnõuga ei looda EL-i määruste puhul vastavustabeli esitamise

kohustust, kuid seletuskirjas tuleb ära märkida EL- määruse artiklid,

mille rakendamiseks on vaja Eesti õigust muuta.

5. ITL teeb täiendavalt ettepaneku, mida võiks HÕNTE muutmisel

kaaluda: et kõigi mahukate seadusemuudatuste puhul lisataks

kooskõlastamiseks esitatavale eelnõule ka seaduse terviktekst, milles

muudatused on selgelt nähtavad. See toetaks nii huvirühmade kui

eelnõu koostajate paremat arusaamist muudatuse ulatusest ja aitaks

vältida riski, kus sisulised muudatused jäävad tehniliste paranduste

varjus märkamata. Loodame, et leiate võimaluse määruse eelnõu koostamisel ITL-i

tagasisidet arvesse võtta. Oleme valmis kaasuma mõjude hindamise

metoodika uuendamisel ja arutama võimalusi tehisintellekti

rakendamisel õigusloomes, sh mõjude hindamisel. Need teemad

vajavad analüüsimist ja arutelu, mida praeguse HÕNTE VTK

kooskõlastamise lühikene tähtaeg ei võimaldanud.

Teadmiseks võetud.

Seaduse terviktekst, milles muudatused on visuaalselt kergesti

eristatavad, saab olema nähtav riigi koosloomekeskkonnas, mida JDM

koostöös Riigikantseleiga arendab.

83

Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku kantselei

Tänan mind kaasamast hea õigusloome ja normitehnika eeskirja

(HÕNTE) muutmise protsessi. Osalesin ka Justiits- ja

Digiministeeriumi korraldatud temaatilisel kohtumisel 12.11.2025. Võrdse kohtlemise seaduse § 15 lg 1 kohaselt on soolise

võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik sõltumatu ja erapooletu

asjatundja, kes tegutseb iseseisvalt. Sama seaduse § 16 p 4, 5 ja 6

sätestavad voliniku pädevuse seaduste, eelnõude ja õigusaktide

täiendamise kohta ning p 9 üldise edendamise kohustuse. Pean viimastel aastatel õigusloome protsessi ja kaasamist jälgides

üheks suuremaks probleemiks kiirustamist ning pealiskaudset

suhtumist mõju hindamisse. Ka mainitud kaasamiskohtumisel kõlas

kaasatud huvirühmade tagasiside, et sihtrühmad ja huvigrupid ootavad

senisest asjalikumaid mõju analüüse. Seadusmuudatuste planeerimine ja nende mõju analüüs peavad olema

paralleelsed protsessid, kus mõju hindamine annab sisendit muudatuse

olulisuse kohta ning kaardistab ka võimaliku negatiivse mõju. Mõju

analüüsi tulemused peaks olema argumendiks muudatuste ellu

viimiseks või nendest loobumiseks.

Teadmiseks võetud.

Eelnõuga on kavas sätestada põhimõte, et õigusakti mõju hindamine

peab olema tasakaalustatud ehk objektiivne. Objektiivsuse põhimõte

hõlmab endas seda, et igasuguse soovitud positiivse mõju kõrval tuleb

sama põhjalikult kirjeldada ka negatiivset mõju ja riske.

Eelnõu on suuresti suunatud seletuskirja, sh mõjuanalüüsi kvaliteedi

parandamisele, et pakkuda võimalikult head sisendit otsuste

tegemiseks.

Soolise võrdõiguslikkuse seaduse § 9 lg 2 kohaselt peab riiklikke

poliitikaid planeerides, ellu viies ja hinnates arvestama, kuidas

rakendatavad meetmed mõjutavad naiste ja meeste olukorda

ühiskonnas. Võrdõiguslikkus läbiva teemana ei peaks kuuluma vaid

sotsiaalvaldkonna alla, vaid olema koos teiste läbivate teemadega

mõjuvaldkondade ülesed. Paraku näen, et paljud eelnõud seda põhimõtet ei järgi ning olulised

tagajärjed erinevatele gruppidele võivad seetõttu jääda seadusloome

protsessis tähelepanuta. Seetõttu tahan toonitada mõju hindamise

olulisust seaduseelnõude seletuskirjades ning arengukavades.

Arvestatud. Mõju võrdsetele võimalustele on kavas tuua välja sotsiaalse mõju alt

ning nimetada eraldiseisva valdkonnana (kavandatav HÕNTE § 46 lg

3).

Olen nõus, et mõju hindamise paremaks rakendamiseks on võimalik

teha mitmeid muudatusi, et senist süsteemi muuta arusaadavamaks ja

kasutajasõbralikumaks. Samuti toetan kohtumisel kõlanud ettepanekut

Teadmiseks võetud.

84

koondada mõju hindamisega seotud juhendid ja abimaterjalid ühte

kohta, kus need oleksid vajadusel kergesti leitavad.

Väga oluliseks pean olulise mõju järelhindamise nõude säilitamist

HÕNTEs. Ka Euroopa Soolise võrdõiguslikkuse instituudi (EIGE)

hinnangul on soolise mõju järelhindamine õigusloomes ja

poliitikamuudatustes väga oluline.

Arvestatud.

Eelnõuga on kavas sätestada, et õigusakti järelhindamine tuleb

kavandada siis, kui seaduse rakendamisega

kaasneb märkimisväärne risk või määramatus. Sarnaselt kehtivale

korrale tuleb järelhindamine ette näha ka siis, kui olulise mõjuga

seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus on erandlikult jäetud

kiireloomulisuse tõttu koostamata (nõue tuleneb ÕPPA 2030-st ning

seda on kavas HÕNTE-s korrata).

Järelhindamise kohustuse täpsustamise eesmärk on pikas perspektiivis

suurendada järelhindamiste arvu.

Hea meelega mõtlen kaasa ka HÕNTE muutmise eelnõu loomisel.

Seetõttu palun, et saadaksite valminud eelnõu arvamuse avaldamiseks

ka võrdõigusvoliniku kantseleile.

Teadmiseks võetud.

Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja

muutmise määruse eelnõu seletuskirja

lisa 2

Mõju hindamise metoodika esialgne struktuur koos selgitustega.

Sisukord

1. Poliitikakujundamine ja mõju hindamine

2. Poliitikakujundamise protsessid

Lühiülevaade ja joonised kolme poliitikakujundamise põhiprotsessi kohta: valdkondliku arengukava koostamine, Eesti seisukohtade kujundamine Euroopa Liidu asjades ja riigisisene õigusloome. Mõju hindamise protsess.

3. Tulemus ja mõju

Definitsioonid: mõju hindamine, tulemus ja mõju, eel- ja järelhindamine. Mõju hindamise eesmärgid.

4. Probleemi määratlemine

Probleemi raamistamine ja kirjeldamine, põhjused ja tagajärjed.

5. Eesmärkide seadmine

Lühiülevaade programmiteooria elementidest, eri tasandi eesmärgid, eesmärkide seadmine: SMART-kriteeriumid, mõõdikud.

2. Arengukavad

1. Mõju hindamine valdkonna arengukava koostamise ettepaneku etapis

2. Mõju hindamine valdkonna arengukava eelnõu koostamise etapis

3. Valdkonna arengukava mõju vahe- ja järelhindamine

3. Eesti seisukohtade kujundamine Euroopa Liidu asjas

4. Õigusloome

1. Väljatöötamiskavatsuse koostamine

VTK sisunõuete selgitamine (HÕNTE § 1 lg 1) ja soovitused mõju hindamiseks, sh lahenduse eeliste ja puuduste kaardistamine, SWOT- analüüs mõju hindamise vahendina.

2. Mõju hindamine eelnõu koostamisel

Kavandatava HÕNTE §-i 46 sätete selgitamine ja soovitused mõjuanalüüsi koostamiseks, sh sihtrühmade ja mõju valdkondade kaardistamine, kolm printsiipi mõju hindamisel: tasakaalustatus, teadmuspõhisus ja proportsionaalsus.

3. Mõju järelhindamine

Järelhindamise kavandamine õigusakti koostamisel, sh kavandatav HÕNTE § 46 lg 7. Järelhindamise läbiviimine, näited.