Siseministeerium Teie 16.02.2026 nr 1-6/3378-1
[email protected]
[email protected] Meie 10.03.2026 nr 4/54
Arvamuse esitamine Vabariigi Valitsuse määruse
"Nõuded varjendile ja varjumisplaanile, varjumiskoha
kohandamise põhimõtted ning varjumisplaani koostamise
kord" eelnõu kohta
Lugupeetud Igor Taro!
Eesti Kaubandus-Tööstuskoda (edaspidi: Kaubanduskoda) tänab Siseministeeriumit võimaluse eest avaldada arvamust Vabariigi Valitsuse määruse "Nõuded varjendile ja varjumisplaanile, varjumiskoha kohandamise põhimõtted ning varjumisplaani koostamise kord" eelnõu kohta. Oleme eelnõuga tutvunud ning esitame järgnevalt Kaubanduskoja seisukohad.
1. Üleminekuaeg
Eelnõu kohaselt jõustuvad nõuded 2026. aasta 1. juulil. Seletuskirjas (lk 54) on märgitud, et eelnõuga võib kaasneda vajadus ehitusprojektide ümbertegemiseks, kuid selle leevendamiseks ei nähta ette üleminekuaega, vaid soodustatakse koostööd projekteerijate ja KOV-ide vahel.
Kaubanduskoda ei toeta eelnõus ettenähtud lahendust. Suuremate ja keerukamate hoonete projekteerimisprotsess kestab sageli mitu aastat. Nõuete kehtestamine ilma üleminekusätteta tähendab, et ettevõtjad peavad juba lõpusirgel olevad projektid põhjalikult ümber tegema. Näiteks projektide ümbertegemine toob kaasa otsese täiendava projekteerimiskulu ning lükkab ehitusega alustamist edasi hinnanguliselt vähemalt 6–12 kuud. Arvestades tänast majanduskeskkonda, kus ehitushinnad on niigi kõrged, võib täiendav viivitus ja kulu tähendada paljude arendusprojektide täielikku seiskumist või tühistamist, kuna projektide eelarved ei pea täiendavale survele vastu.
Seega juhul, kui hoonete ehitusloa taotlused esitatakse pärast 1. juulit 2026, tekib olukord, kus projekteerijad peavad oma töödes arvestama nõuetega, mis ei ole veel kehtestatud ning mille rakenduspraktika ei ole selge. Arvestada tuleb ka asjaoluga, et hetkel puudub kindel rakenduspraktika ja juhendid projekteerijatele. Kuigi eelnõu seletuskirja lk-l 2 on ette nähtud, et koostatakse varjendi projekteerimisjuhised, siis hetkel need veel valmis ei ole ning see peaks seletuskirja lk 44 kohaselt valmima 2026 a. jooksul. Seega on oht, et tekib periood, kus projektid peavad vastama nõuetele, mida pole veel praktikas lahti kirjutatud.
Ainuüksi koostöö KOV-iga ei lahenda olukorda, kus kehtiv õigus nõuab ehitise osalt tehnilisi näitajaid, mida projektis pole ette nähtud. Menetleval ametnikul puudub õiguslik alus teha mööndusi, kui seaduses või määruses ei ole ette nähtud selget rakendussätet.
Kaubanduskoda toetab elanikkonnakaitse võimekuse arendamist ning peame varjumisvõimaluste loomist riikliku julgeoleku seisukohalt oluliseks. Leiame, et praeguses ajaraamis ja ilma praktiliste juhisteta on reaalne oht, et nõuete tõlgendus ja rakenduspraktika kujunevad ebaühtlaseks ning bürokraatlikult koormavaks. See ei teeniks pikas perspektiivis ei julgeoleku ega ehituskvaliteedi eesmärki, vaid pärsib uute hoonete lisandumist turule ja suurendab asjatult arendusriske.
Kaubanduskoja ettepanek:
Arvestades, et hädaolukorra seaduse § 53 lg 22 näeb ette üleminekusätte hoonetele, mille ehitusloa taotlus või ehitusteatis on esitatud enne 1. juulit 2026, palume eelnõu rakendamisel kaaluda lahendust, mis võtaks arvesse ka hooneid, mille projekteerimistingimused on väljastatud enne nimetatud kuupäeva. Praktikas võib projekteerimisprotsess sellisel juhul olla juba lõppfaasis ning nõuete kohaldamine selles etapis tähendaks projektide ulatuslikku ümbertegemist.
2. Varjumiskohtade rajamise rakendatavus olemasolevates hoonetes
Eelnõu § 18 lg 1 kohaselt tuleb paljude olemasolevate hoonete puhul tagada varjumisvõimalus ja koostada varjumisplaan. See tähendab, et varjumiskoht tuleb kohandada olemasolevatesse hoonetesse, kuhu ei ole rajatud varjendit. Seletuskirja kohaselt saab varjumiskohtade hindamisel juhinduda Päästeameti juhenditest ning vajadusel pöörduda Päästeameti poole nõustamise saamiseks (seletuskiri lk 35).
Ettevõtjate tagasiside põhjal on paljude olemasolevate hoonete puhul varjumiskohtade rajamine aga väga keeruline või isegi võimatu. Paljud tootmis-, lao-, teenindus- ja kaubandushooned on ehitatud kergetel konstruktsioonidel (nt teraskarkass ja sandwich-paneelid) ning neil puuduvad keldrid või muud konstruktsioonid, mis vastaksid varjumiskohtadele seatud kaitsenõuetele. Samas eelnõu seletuskiri lk-l 49 ütleb, et tõenäoliselt selgub varjumisplaani koostamise käigus, et varjumisvõimaluse tagamisega kaasnevad teatavad kulud, näiteks konstruktsiooni tugevdamine, olemasoleva ventilatsioonisüsteemi ümberehitus jms tegevused. Seega võib varjumiskohtade rajamine eeldada hoone ümberkohandamist. Sellisel juhul võib aga teatud hoonete puhul varjumiskoha loomine tähendada sisuliselt hoone ulatuslikku ümberehitust.
Eelnõust ei selgu üheselt, kes annab lõpliku hinnangu selle kohta, kas olemasolevasse hoonesse on võimalik varjumiskohta rajada või mitte (näiteks, kas selle otsuse teeb omanik?). Samuti jääb ebaselgeks, kas hoone omanikule võib tekkida kohustus teha märkimisväärseid konstruktsioonilisi ümberehitusi olukorras, kus hoone ehituslikud omadused ei võimalda varjumiskoha mõistlikku rajamist.
Selline ebaselgus tekitab ettevõtjatele olulist õiguslikku ja majanduslikku ebakindlust.
Kaubanduskoja ettepanekud:
• Täpsustada eelnõus selgelt, kes ja millise menetluse käigus annab lõpliku hinnangu varjumiskoha rajamise võimalikkuse kohta olemasolevas hoones.
• Sõnastada eelnõus üheselt, et olemasoleva hoone puhul ei teki kohustust teha ulatuslikke konstruktsioonilisi ümberehitusi juhul, kui hoone ehituslikud omadused ei võimalda varjumiskoha mõistlikku rajamist.
3. Varjendi suuruse määramise ja arvutamise ebaselgus
Eelnõu § 4 lg 2 kohaselt lähtutakse varjendi tegeliku varjumispinna määramisel määruse lisast 1. See tähendab, et esmalt võetakse aluseks kindlaksmääratud protsent hoone suletud netopinnast, millest on maha arvatud määruse lisas 1 nimetatud hoone osad. Seega on varjendi suuruse määramisel ette nähtud miinimumnõue (nt 2% hoone pinnast). Lisaks eelnõu § 4 lg 3 kohaselt tuleb tegeliku varjumispinna määramisel tagada iga inimese kohta vähemalt 0,75 ruutmeetrit põrandapinda. Samas on seletuskirjas märgitud, et teatud juhtudel võib lähtuda hoone tegelikust kasutajate arvust, kui netopinna alusel arvutatud varjend osutuks ebaproportsionaalselt suureks (seletuskiri lk 31).
Selline regulatsioon jätab märkimisväärse tõlgendusruumi. Eelnõust ega seletuskirjast ei selgu, kes hindab ja kinnitab, millal võib lähtuda väiksemast kasutajate arvust. Praktikas võib see tekitada erinevaid tõlgendusi nii projekteerijate, tellijate kui ka ehituslubade menetlejate seas. Õigusliku selguse puudumine võib viia olukorrani, kus sama tüüpi hoonete puhul kujunevad erinevates menetlustes erinevad nõuded. See omakorda suurendab projekteerimisriski ning võib pikendada ehitusloa menetlust.
Kaubanduskoja ettepanek:
Täpsustada eelnõus selged põhimõtted varjendi suuruse arvutamiseks ning määrata, kes ja millise menetluse käigus kinnitab võimalikud erisused
4. Mõju investeeringutele ja ettevõtjate kuludele
Seletuskirjas on märgitud, et eelnõu mõju avaldub eelkõige hoone ehitamise ja varjendi rajamisega seotud kuludes ning kasutusfaasis olulist mõju ei kaasne (seletuskiri lk 46). Ettevõtjate hinnangul ei piirdu mõju siiski üksnes ehitusfaasiga. Varjendite ja varjumiskohtadega kaasnevad ka märkimisväärsed püsikulud, sealhulgas ventilatsioonisüsteemide hooldus, varuenergia lahenduste testimine, elektrisüsteemide kontroll, kütusevaru hoidmine ja uuendamine ning ruumide sobivate sisetingimuste tagamine. Need kulud tekivad kogu hoone kasutusaja jooksul ning suurendavad hoonete kasutuskulusid.
Lisaks võib varjendi rajamine suurendada ehituskulusid rohkem kui seletuskirjas hinnatud ligikaudu 2% (seletuskiri lk 46), eriti väiksemate või keerukama ruumiprogrammiga hoonete puhul. Sellisel juhul võib mõju olla oluliselt suurem ning ei pruugi olla lineaarne.
Oluline on arvestada ka seda, et varjendite rajamine teenib eelkõige laiemat avalikku huvi, kuna tegemist on tsiviilkaitse meetmega, mille eesmärk on tagada elanikkonna kaitse kriisiolukorras. Sellise eesmärgi saavutamine ei ole üksnes hoone omaniku huvides, vaid laiemalt riigi julgeoleku ja elanikkonnakaitse küsimus. Kui kogu selle eesmärgi saavutamise kulud jäävad üksnes ettevõtjate kanda, võib see oluliselt mõjutada investeerimisotsuseid ning vähendada valmisolekut rajada uusi hooneid või renoveerida olemasolevaid. Eriti teravalt võib see probleem avalduda väljaspool suuremaid linnu, kus investeeringute tasuvus on niigi madalam. Sellest tulenevalt on vajalik, et ka riik toetaks omaltpoolt ettevõtteid seoses varjendite ja varjumiskohtade rajamisega kaasnevate kuludega.
Kaubanduskoja ettepanekud:
• Täiendada eelnõu mõjuanalüüsi realistlikuma hinnanguga nii investeerimis- kui ka püsikulude osas.
• Analüüsida võimalust rakendada riigipoolseid toetusmeetmeid või maksusoodustusi varjendite rajamisega seotud kulude leevendamiseks.
5. Varjendi suuruse arvutamise alused ja pindade välistamine
Eelnõu § 4 lg 4 ütleb, et kui hoones või hoonete kompleksis on erineva kasutusotstarbega hoone osad või hooned, mille alusel on ette nähtud erineva suurusega tegeliku varjumispinna arvestus, siis need pinnad summeeritakse. Seletuskirjas (lk 11) on toodud näide, et ühe hoone puhul, millel on erineva kasutusotstarbega osad, tähendab see näiteks, et kui kaubandushoone 10 000 ruutmeetrist suletud netopinnast moodustavad laod 50%, võib tegeliku varjumispinna arvutuse aluseks võtta ülejäänud 5000 ruutmeetrit.
Kaubanduskoda tervitab sellist lähenemist, kuna laopindadel viibib tavapäraselt väga vähe inimesi ning nende arvestamine üldpinna hulka muudaks varjendi rajamise kohustuse ebaproportsionaalselt koormavaks.
Samas juhime tähelepanu, et eelnõu tekstis endas ega Lisas 1 sellist selget välistust ei sisaldu. See jätab lubamatult suure tõlgendusruumi projekte menetlevatele ametnikele. Praktikas võib see viia olukorrani, kus erinevad omavalitsused või Päästeameti inspektorid nõuavad varjendi suuruse arvutamist kogu hoone netopinna põhjal, ignoreerides seletuskirjas toodud põhimõtteid. Õigusselguse huvides peavad erisused olema sätestatud määruse tasandil.
Kaubanduskoja ettepanek:
Täiendada eelnõu §-i 4 selge loeteluga pindadest, mida hoone suletud netopinna hulgast enne varjendi suuruse arvutamist maha arvatakse. Eelnõu sõnastus peab tagama, et laopindade mahaarvamine ei ole ametniku kaalutlusotsus, vaid arendaja kindel õigus varjendi mahu planeerimisel.
6. Päästeameti nõustamisvõimekus ja juhendmaterjalide piisavus
Eelnõu seletuskirja (lk 35) kohaselt saavad ettevõtjad varjumisvõimaluste hindamisel juhinduda Päästeameti juhenditest ning vajadusel pöörduda Päästeameti poole nõustamise saamiseks. Seletuskirja kohaselt on varjendi rajamise kohustusega olemasolevate hoonete omanikke ehitusregistri andmetel ligikaudu 16 tuhat (seletuskiri lk 49).
Tekib põhjendatud küsimus, kas riigil on kavas tõsta Päästeameti ressurssi sellisel määral, et reaalselt oleks võimalik pakkuda sisulist nõustamist tuhandetele ettevõtjatele. Tuginedes ettevõtjate senisele kogemusele, on ametkondade nõustamisvõimekus sageli piiratud ning vastused viibivad. Seletuskirja lk-l 52 on öeldud, et varjumisvõimaluste hindamisel ja varjumisplaani koostamisel abistab Päästeamet üldsust samuti konsultatsioonide, infopäevade ja juhendmaterjalidega. Leiame, et seletuskirjas viidatud üldised infopäevad ei asenda objektipõhist nõustamist, sest varjumiskoha rajamine sõltub konkreetse hoone konstruktsioonist ja tehnosüsteemidest.
Lisaks on hetkel kättesaadavad juhendid suunatud peamiselt keldritele, kuid paljudel äri- ja tootmishoonetel keldrid puuduvad. Nõustamisvajadus ei teki mitte alles varjumiskoha kohandamise faasis, vaid kohe eelnõu vastuvõtmisel, mil omanik peab hakkama koostama varjumisplaani ja hindama hoone vastavust. Ilma asjakohaste juhendite ja kättesaadava nõustamiseta on varjumisplaanide koostamine omanikele pelgalt bürokraatlik kohustus, mis ei taga tegelikku ohutust.
Kaubanduskoja ettepanekud:
• Töötada välja ja avalikustada spetsiifilised juhendmaterjalid ka nendele hoonetüüpidele, millel keldrid puuduvad (nt kergekonstruktsiooniga hallid, büroohooned), enne varjumisplaani koostamise kohustuse rakendumist.
• Selgitada, kuidas kavatseb riik tagada nõustamise operatiivsuse olukorras, kus nõustamisvajadus tekib üheaegselt tuhandetel hooneomanikel.
7. Autonoomse elektritoite ja generaatorite nõue
Eelnõu § 8 lg 5 kohaselt peab varjendi ventilatsioonisüsteemi töövõime olema tagatud välisest võrgust sõltumatult vähemalt 72 tunni jooksul. See eeldab sisuliselt igas hoones generaatori olemasolu. See ei ole mõistlik, kuna kütust ei pruugi kriisiolukorras piisata isegi näiteks määratud kriisipoodidele, rääkimata tuhandetest varjumiskohtadest. Generaatorite paigaldamise ja hoolduse kohustus koos kütusevaru hoidmisega ei ole realistlik ega proportsionaalne ohu suurusega.
Kaubanduskoja ettepanek:
Leevendada autonoomse elektritoite nõuet või jätta see kohustuslikuks vaid avalikele suurtele varjenditele, mitte igale väiksemale varjendile.
8. Kriisikauplused
Eesti Varude Keskuse kodulehe kohaselt Eesti Varude Keskus moodustab generaatoritega varustatud kaupluste üleriigilise võrgustiku, et tagada paremini elanikele toidu, esmatarbekaupade ja ravimite kättesaadavus ning sularahaautomaatide töö ulatuslike elektrikatkestuste ja muude kriiside korral. Kriisipoodide võrgustiku loovad Regionaal- ja Põllumajandusministeerium, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium ja Eesti Varude Keskus koostöös kaupmeestega.
Soovime teada, kuidas on eelnõu koostamisel arvestatud loodava kriisipoodide lahendusega? Eelnõu § 15 lg 3 kohaselt tuleb juhul, kui hoones ei ole võimalik hindamise hetkel ega ka tulevikus varjuda, leida hoone kasutajatele muu varjumisvõimalus ja määrata muu tegutsemise kord ning kajastada see varjumisplaanis. Eelnõu seletuskirja lk-l 35 on täpsustatud, et varjumisvõimaluste hindamisel kajastatakse ka teave selle kohta, kui hoones ei ole võimalik varjumiskohta kohandada, lähiümbruses puuduvad sobivad varjumisvõimalused või hoonest ei ole võimalik inimesi evakueerida. Näitena on toodud, et juhul, kui lasteaias puudub varjumiseks sobiv koht ning ka lähiümbruses ei ole varjumisvõimalusi, ei saa lasteaed selles hoones vahetu kõrgendatud ohu korral tegutseda. Seega kui hoone lähedal ei ole ka ühtegi teist varjendit või varjumiskohta, kuhu inimesed saaksid varjuda, siis eelnõu kohaselt ei saa hoonet ohu korral sihipäraselt kasutada. Eeltulenevast lähtudes tekib küsimus, kui kriisikauplusena määratletud hoone osutub tehniliselt sobimatuks varjumiskoha rajamiseks, tekib olukord, kus riik ühelt poolt kohustab kauplust kriisi ajal avatud olema, kuid keelab samas hoones tegutsemise.
Kaubanduskoja ettepanek:
Sünkroniseerida eelnõu kriisikaupluste ja elutähtsate teenuste toimepidevuse nõuetega. Eelnõus peaks sisalduma erisus, et riiklikult oluliste teenuseosutajate (sh kriisikauplused) puhul ei kaasne varjumisvõimaluse puudumisega automaatset tegevuskeeldu, vaid lahendus leitakse läbi täiendavate ohutusmeetmete või alternatiivsete evakuatsiooniplaanide.
9. Sotsiaalmajanduslik mõju
Kaubanduskoja hinnangul on eelnõu mõjuanalüüs puudulik, kuna selles on täielikult hindamata jäänud meetmete mõju teenuste ja kaupade lõpphindadele. Varjendite rajamise ja nende ülalpidamisega (sh hooldus, kontrollid, generaatorite kütusevaru) kaasnevad kulud on ettevõtjate jaoks märkimisväärsed. Olukorras, kus sisendkulud on niigi kõrged, kanduvad need täiendavad kulutused vältimatult edasi toodete ja teenuste lõpphindadesse. See tähendab, et elanikkonnakaitse kulud jäävad kaudselt tarbija kanda, suurendades elukallidust ja survet inflatsioonile.
Eriti kriitiline on mõju maapiirkondadele. Kuna eelnõu mõjuanalüüs ei käsitle sektori spetsiifilist mõju, on jäetud tähelepanuta risk, et ettevõtjatel võib kaduda motivatsioon maapiirkondadesse investeerida, näiteks uusi poode ehitada või oluliselt renoveerida, et vältida määrusega kaasnevaid lisakulusid. Tulemuseks on näiteks toidukaupade kättesaadavuse halvenemine, poodide sulgemine ja maapiirkondade elukeskkonna amortiseerumine, mida mõjuanalüüs hetkel ei käsitle.
Kaubanduskoja ettepanek:
Täiendada eelnõu seletuskirja põhjaliku sotsiaalmajandusliku mõjuanalüüsiga, mis hindaks investeeringute mõju tarbijahindadele ja teenuste kättesaadavusele, eriti madala marginaaliga sektorites nagu jaekaubandus maapiirkondades.
Lugupidamisega
/allkirjastatud digitaalselt/
Mait Palts
Eesti Kaubandus-Tööstuskoja peadirektor
Ireen Tarto
[email protected]